[摘要]加強(qiáng)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的法治保障，是推動(dòng)各民族為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而共同奮斗的必由之路。構(gòu)建以憲法及憲法相關(guān)法為根基，以民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法為核心，以民法典為依托，以刑法為保障，以其他法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性法律文件為補(bǔ)充的法律規(guī)范體系，是加強(qiáng)鑄牢中華民族共同體意識(shí)法治保障的根本前提。為有序推進(jìn)鑄牢中華民族共同體意識(shí)規(guī)范基礎(chǔ)的建構(gòu)，亟需在系統(tǒng)分析和準(zhǔn)確把握以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的黨的基本政策“入憲”“入法”、民族工作法律法規(guī)清理完善及推進(jìn)民族工作高質(zhì)量發(fā)展的新興法律需求的有效回應(yīng)等主要問題的基礎(chǔ)上，修改憲法及憲法相關(guān)法、刑法等相關(guān)規(guī)定，完善全面實(shí)施民法典的配套措施，制定引導(dǎo)和規(guī)范國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織和公民參與民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建、促進(jìn)各民族交往交流交融的專門法律及其配套法規(guī)，由此才能達(dá)成以良法促善治的目的。

[關(guān)鍵詞]鑄牢中華民族共同體意識(shí)；法治保障；法律規(guī)范體系；法律制定和修改

中圖分類號(hào)：C956? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9391（2023）01-0013-10

基金項(xiàng)目：

國家民委領(lǐng)軍人才項(xiàng)目“引導(dǎo)各族人民鑄牢中華民族共同體意識(shí)的法治保障機(jī)制研究”（民委發(fā)[2021]76號(hào)）、西南民族大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“通過科學(xué)立法健全民族工作法律法規(guī)體系研究（2022SJL19）”階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：田釩平（1974-），

男，土家族，西南民族大學(xué)中華民族共同體學(xué)院、中華民族共同體研究院教授、博士研究生導(dǎo)師，法學(xué)博士，研究方向：法理學(xué)、憲法學(xué)和民族法學(xué)。四川 成都 610041

2021年中央民族工作會(huì)議指出，鑄牢中華民族共同體意識(shí)是新時(shí)代民族工作的“主線”，要“將鑄牢中華民族共同體意識(shí)貫穿于推動(dòng)各民族為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而共同奮斗這一重要任務(wù)的各領(lǐng)域和全過程。”[1]黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，“在團(tuán)結(jié)全國各族人民共同致力于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程中，要以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，堅(jiān)定不移走中國特色解決民族問題的正確道路，全面推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展?！盵2]“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”。[3]民族事務(wù)治理是國家治理的重要方面，構(gòu)建以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的完備的法律規(guī)范體系，以良法善治引導(dǎo)各族人民鑄牢中華民族共同體意識(shí)，既是依法治理民族事務(wù)，推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求，也是完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，推進(jìn)法治中國建設(shè)的應(yīng)有之義，[4]對(duì)增強(qiáng)中華民族凝聚力、更好團(tuán)結(jié)全國各族人民邁向全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程具有重大意義。

近年來，理論界對(duì)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的法治保障進(jìn)行了較為全面的研究，闡釋了鑄牢中華民族共同體意識(shí)的憲法依據(jù)，認(rèn)為我國現(xiàn)行憲法文本雖然沒有“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的直接表述，但卻包含著“中華民族共同體”憲法保障的蘊(yùn)含與追求，[5]憲法的相關(guān)規(guī)定為民族關(guān)系治理提供了根本的價(jià)值遵循、基本的原則約束和系統(tǒng)的規(guī)則保障，為鑄牢中華民族共同體意識(shí)奠定了深厚的憲制基礎(chǔ)；[6]分析了鑄牢中華民族共同體意識(shí)的法治蘊(yùn)含，認(rèn)為中華民族認(rèn)同、社會(huì)主義核心價(jià)值觀、公民的國家認(rèn)同和民族區(qū)域自治制度等是鑄牢中華民族共同體意識(shí)法治蘊(yùn)含的基本要義；[7]探討了鑄牢中華民族共同體意識(shí)法治建構(gòu)的立法困境及規(guī)范進(jìn)路，認(rèn)為“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”雖然已從中央立法擴(kuò)展至地方立法，但依然面臨憲法缺位、條款剛性缺失、制度銜接不暢等困境，[8]需要在中央立法層面構(gòu)建“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的憲法條款，對(duì)《民族區(qū)域自治法》作出相應(yīng)的修改完善，[9]在地方立法層面實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)立法向“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”立法的轉(zhuǎn)變，[10]并通過刑事法治為鑄牢中華民族共同體意識(shí)提供兜底式保障。[11]

從總體上講，現(xiàn)有研究成果雖然為鑄牢中華民族共同體意識(shí)法治實(shí)踐提供了必要的理論支撐，但在法治建構(gòu)的規(guī)范基礎(chǔ)及其實(shí)現(xiàn)路徑的具體性、規(guī)范化和體系化研究方面，還存在諸多值得深入探討的問題。本文將以此為研究對(duì)象，對(duì)構(gòu)建以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的新時(shí)代民族工作法律規(guī)范體系的必要性、核心議題和路徑措施等問題進(jìn)行深入研究，以期更好回應(yīng)鑄牢中華民族共同體意識(shí)法治保障的理論需求。

一、構(gòu)建鑄牢中華民族共同體意識(shí)規(guī)范基礎(chǔ)的必要性

準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)規(guī)范基礎(chǔ)對(duì)鑄牢中華民族共同體意識(shí)法治保障的必要性，加強(qiáng)以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的法律規(guī)范體系建設(shè)，是通過法治方式不斷推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)、鑄牢中華民族共同體意識(shí)的根本前提。本部分將從憲法價(jià)值實(shí)現(xiàn)、黨的民族政策的法律化、民族事務(wù)治理現(xiàn)代化等方面對(duì)此進(jìn)行論述。

（一）法律規(guī)范的確認(rèn)和指引是憲法價(jià)值實(shí)現(xiàn)的根本前提

憲法是國家的根本法，憲法價(jià)值不僅意味著有關(guān)國家根本性、全局性事項(xiàng)的憲法對(duì)人的需要的滿足，在更深層次上還表現(xiàn)為社會(huì)主體對(duì)憲法的絕對(duì)超越指向。[12]在民族關(guān)系和民族事務(wù)治理問題上，憲法價(jià)值表現(xiàn)為憲法對(duì)人們調(diào)整民族關(guān)系的需要的滿足，以及人們對(duì)民族關(guān)系治理的目標(biāo)追求及其實(shí)踐路向。2018年憲法修正案將“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”確立為國家的根本任務(wù)和奮斗目標(biāo)，在根本法上確認(rèn)了中華民族多元一體格局，確立了由維護(hù)和鞏固平等團(tuán)結(jié)互助和諧民族關(guān)系、促進(jìn)各民族共同繁榮和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興構(gòu)成的憲法目的價(jià)值體系。[13]

從規(guī)范內(nèi)容來看，我國憲法序言對(duì)中華民族多元一體的歷史與現(xiàn)實(shí)、各民族共同締造統(tǒng)一多民族國家的歷史進(jìn)程作出了明確規(guī)定，對(duì)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的憲法價(jià)值予以了明確確認(rèn)，憲法正文也對(duì)單一制國家結(jié)構(gòu)形式、調(diào)整民族關(guān)系的憲法原則、維護(hù)國家統(tǒng)一和各民族團(tuán)結(jié)的公民義務(wù)、民族區(qū)域自治制度等規(guī)范和制度作出了具體規(guī)定，在一定程度上回應(yīng)了發(fā)揮法律規(guī)范的確認(rèn)和指引功能。但從法的價(jià)值實(shí)現(xiàn)的規(guī)范需求來看，在憲法中將實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興作為憲法價(jià)值予以確認(rèn)，并對(duì)促進(jìn)憲法價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基本原則、規(guī)則和制度予以規(guī)定，只是為法的價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供了憲制基礎(chǔ)，法的價(jià)值實(shí)現(xiàn)還有賴于享有立法權(quán)的不同層級(jí)的國家機(jī)關(guān)對(duì)憲法的原則性規(guī)定予以系統(tǒng)性地具體化和細(xì)化。如何通過具有針對(duì)性和體系化的法律規(guī)范的制定和實(shí)施，增強(qiáng)各族人民對(duì)偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產(chǎn)黨、中國特色社會(huì)主義的認(rèn)同，推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興憲法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是全面實(shí)施憲法需要解決的重要問題。

當(dāng)前亟需在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興憲法價(jià)值的指引下，努力構(gòu)建以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的法律規(guī)范體系，明確規(guī)定國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織和公民在以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線、推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)的實(shí)踐中的權(quán)利（職權(quán)）和義務(wù)（職責(zé)），依法開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建、促進(jìn)各民族交往交流交融，有效防范化解各族公民之間的矛盾糾紛，不斷加強(qiáng)中華民族法治共同體建設(shè)。由此，才能為各族公民參與廣泛的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活提供明確的法律規(guī)范指引，從而將鑄牢中華民族共同體意識(shí)融入到立法、執(zhí)法、司法、守法等法治建設(shè)的各方面和全過程，推進(jìn)“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”憲法價(jià)值的現(xiàn)實(shí)化。

（二）將黨的基本政策法律化是加強(qiáng)黨對(duì)民族工作的全面領(lǐng)導(dǎo)的根本手段

黨的基本政策是全國各族人民共同意志的體現(xiàn)，是我國法律制定的依據(jù)和法律實(shí)施的指引，“保障憲法法律實(shí)施就是保證黨和人民共同意志的實(shí)現(xiàn)”。[14]“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”是我們黨立足于中華民族多元一體格局提出的重大原創(chuàng)論斷，以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的黨的基本政策，是加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作、加強(qiáng)統(tǒng)一多民族國家建設(shè)的根本遵循，反映了全黨全國各族人民的共同意志和根本利益。[2]通過法律程序?qū)⑦@些基本政策轉(zhuǎn)化為憲法和法律規(guī)定，將黨和人民的共同意志上升為國家意志，是貫徹全面依法治國基本方略的根本要求。

習(xí)近平總書記指出：“社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。”[3]一方面，將黨的基本政策法律化是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、全面依法治國和人民當(dāng)家作主有機(jī)統(tǒng)一的必然要求；另一方面，黨和國家的具體政策的制定和實(shí)施也需要置于憲法和法律的指引和約束之下?！爱?dāng)前民族工作法律法規(guī)體系還存在一些不適應(yīng)、不匹配的情況，有些條文內(nèi)容已滯后于時(shí)代發(fā)展需要，有的內(nèi)容在實(shí)踐中執(zhí)行效果不好，不能很好地適應(yīng)新時(shí)代黨的民族工作的需要”。[15]究其原因，主要在于以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的黨的民族政策的法律化問題沒有得到足夠重視和有效解決，導(dǎo)致推進(jìn)民族工作的具體政策的制定和實(shí)施缺乏明確的法律規(guī)范的指引和約束，難以適應(yīng)促進(jìn)各民族交往交流交融、推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)的需要。因此，亟需將以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的黨的基本政策及時(shí)地上升為國家法律，同時(shí)對(duì)既有的民族政策法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)梳理和修改完善。由此，才能從根本上解決黨的民族政策的規(guī)范化和法制化問題，為加強(qiáng)和完善黨對(duì)民族工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到民族事務(wù)治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)提供堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。

（三）依法治理民族事務(wù)是民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的根本路徑

黨的二十大報(bào)告指出：“全面依法治國是國家治理的一場(chǎng)深刻革命，關(guān)系黨執(zhí)政興國，關(guān)系人民幸福安康，關(guān)系黨和國家長治久安。必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家?！盵16]從法治化和現(xiàn)代化的關(guān)系來看，“法治是國家治理的基本方式，是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，國家治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路”。[17]我國是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國家，民族事務(wù)治理是國家治理的重要方面，堅(jiān)持依法治理民族事務(wù)，將調(diào)整民族關(guān)系和治理民族事務(wù)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等領(lǐng)域的各項(xiàng)制度法制化，是實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本要求。構(gòu)建以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的法律規(guī)范體系，將黨和國家治理民族事務(wù)的政策和制度轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢?guī)范和法律制度，既是推進(jìn)所有工作向鑄牢中華民族共同體意識(shí)聚焦的根本前提，也是落實(shí)依法治理民族事務(wù)的要求，提升民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的應(yīng)有之義。

新中國成立以來，黨和國家高度重視民族工作的法制化問題，構(gòu)建了以憲法為核心，以民族區(qū)域自治法為主干，以其他法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定為補(bǔ)充的民族工作法律規(guī)范體系，為依法治理民族事務(wù)奠定了良好基礎(chǔ)。需要注意的是，作為民族工作法律規(guī)范體系重要組成部分的《民族區(qū)域自治法》《城市民族工作條例》《民族鄉(xiāng)工作條例》等迄今已有二十多年沒有修訂，已經(jīng)不能滿足當(dāng)前民族事務(wù)治理的需要。

當(dāng)前，構(gòu)建以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的法律規(guī)范體系，夯實(shí)依法治理民族事務(wù)的法制基礎(chǔ)，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，是圍繞加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作的歷史方位和重要任務(wù)，在法治軌道上提升民族事務(wù)治理能力，做好民族事務(wù)治理各項(xiàng)重點(diǎn)工作，推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求。

二、構(gòu)建鑄牢中華民族共同體意識(shí)規(guī)范基礎(chǔ)的核心議題

鑄牢中華民族共同體意識(shí)是全國性的系統(tǒng)工程。遵循科學(xué)立法的原則要求，系統(tǒng)分析和準(zhǔn)確把握構(gòu)建以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的法律規(guī)范體系的核心議題，是在民族事務(wù)治理中更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用的關(guān)鍵所在。本部分將從以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的黨的基本政策的“入憲”“入法”、民族工作法律法規(guī)的清理完善、推進(jìn)民族工作高質(zhì)量發(fā)展的新興法律需求的有效回應(yīng)等方面對(duì)此進(jìn)行必要探討。

（一）黨的基本政策“入憲”“入法”

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征?！霸谡h政治中，執(zhí)政黨的政策通過立法程序轉(zhuǎn)化為法律是實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)的重要手段?！盵18]將新時(shí)代黨在民族工作中的基本政策上升為憲法和法律規(guī)定，通過具有一般性、規(guī)范性、穩(wěn)定性、有效性、權(quán)威性的憲法和法律對(duì)黨的基本政策予以確認(rèn)和保障實(shí)施，既是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一的必由之路，也是構(gòu)建以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的法律規(guī)范體系的根本要求。

2021年中央民族工作會(huì)議在全面回顧黨的民族工作的光輝歷程和歷史成就，系統(tǒng)分析當(dāng)前民族工作面臨的新形勢(shì)，加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作的重要思想，強(qiáng)調(diào)“必須從中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略高度把握新時(shí)代黨的民族工作的歷史方位，必須把推動(dòng)各民族為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家共同奮斗作為新時(shí)代黨的民族工作的重要任務(wù)，必須以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為新時(shí)代黨的民族工作的主線，必須堅(jiān)持正確的中華民族歷史觀，必須堅(jiān)持各民族一律平等，必須高舉中華民族大團(tuán)結(jié)旗幟，必須堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，必須構(gòu)筑中華民族共有精神家園，必須促進(jìn)各民族廣泛交往交流交融，必須堅(jiān)持依法治理民族事務(wù)，必須堅(jiān)決維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，必須堅(jiān)持黨對(duì)民族工作的領(lǐng)導(dǎo)”。[1]這十二個(gè)“必須”，是以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的黨的民族工作基本政策的集中體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)在憲法和法律中作出明確規(guī)定。

但從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，有些“必須”在憲法或法律中已有明確規(guī)定，有些“必須”則還沒有規(guī)定。為更好落實(shí)依法治理民族事務(wù)要求，需要對(duì)以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的黨的基本政策在憲法和法律中的規(guī)定情況進(jìn)行系統(tǒng)梳理，進(jìn)一步做好黨的基本政策“入憲”“入法”工作。一是要厘清哪些“必須”在憲法或法律中已有規(guī)定，哪些還沒有規(guī)定。例如，“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”“各民族一律平等”“民族區(qū)域自治制度”等，在憲法和法律中均已作出規(guī)定；“構(gòu)筑中華民族共有精神家園”“促進(jìn)各民族廣泛交往交流交融”“堅(jiān)持依法治理民族事務(wù)”等，在憲法或法律中則還沒有規(guī)定，需要通過憲法或法律修改將其納入到法律規(guī)范體系之中。二是厘清在憲法和法律中已經(jīng)作出規(guī)定的，有哪些需要進(jìn)一步完善。一方面，有些“必須”應(yīng)當(dāng)在憲法中規(guī)定，但當(dāng)下只在法律中作出了規(guī)定，例如，“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”是新時(shí)代黨的民族工作主線，“促進(jìn)各民族廣泛交往交流交融”是鑄牢中華民族共同體意識(shí)的根本途徑，均屬于黨的基本政策，但這兩項(xiàng)政策只在《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）以及一些地方性法規(guī)中作出了規(guī)定，尚未在憲法中予以確認(rèn)。另一方面，有些“必須”雖然在憲法中作出了規(guī)定，但相關(guān)法律還沒有作出細(xì)化規(guī)定，或者雖已作出規(guī)定，但與憲法的原則要求相沖突。例如，《刑法》規(guī)定的“出版歧視、侮辱少數(shù)民族作品罪”僅對(duì)少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣作出保護(hù)，與各民族一律平等的憲法原則不一致；等等。三是厘清在憲法或法律中還沒有規(guī)定的“必須”，哪些應(yīng)當(dāng)在憲法中作出原則規(guī)定，同時(shí)在相關(guān)法律中作出進(jìn)一步細(xì)化的規(guī)定；哪些只需要在法律中作出規(guī)定；等等。

（二）民族工作法律法規(guī)清理完善

隨著我國社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)型和各民族“大流動(dòng)、大融居”空間分布格局的不斷深化，促進(jìn)各民族交往交流交融、增進(jìn)中華民族共同性、鑄牢中華民族共同體意識(shí)的法律需求不斷增加。因此，踐行“增進(jìn)共同性、尊重和包容差異性”的原則要求，按照增進(jìn)共同性的方向加強(qiáng)民族工作法律規(guī)范體系的清理和完善，做到共同性和差異性的辯證統(tǒng)一、民族因素和區(qū)域因素的有機(jī)結(jié)合，是構(gòu)建鑄牢中華民族共同體意識(shí)、推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)法治保障的關(guān)鍵。

從我國民族工作法律規(guī)范體系的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容來看，現(xiàn)行法律法規(guī)既有促進(jìn)各民族交往交流交融、推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)的規(guī)定，也有保障各民族的平等權(quán)利、尊重和包容各民族差異性的規(guī)定。[19]但是，受制于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、各民族人口空間分布及其流動(dòng)性程度等因素在不同歷史時(shí)期、不同階段存在差異的制約，以及由此形成的法律和政策需求的影響，現(xiàn)行法律法規(guī)主要關(guān)注的是各民族的差異性（多樣性）保護(hù)問題，對(duì)增進(jìn)共同性的法律需求缺乏足夠重視，甚至出現(xiàn)了一些強(qiáng)化固化差異、制約共同性增進(jìn)的規(guī)定。例如，“有些地方制定政策更多考慮對(duì)少數(shù)民族的特殊照顧，造成了同一地區(qū)不同民族之間的政策差異；一些政策法規(guī)或背離了原有的意圖，或與鑄牢中華民族共同體意識(shí)的主線導(dǎo)向不相符合”，[20]難以滿足鑄牢中華民族共同體意識(shí)、推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)的需要。

2021年中央民族工作會(huì)議指出，“黨的民族工作創(chuàng)新發(fā)展，就是要堅(jiān)持正確的，調(diào)整過時(shí)的，更好保障各民族群眾合法權(quán)益?！盵1]當(dāng)前，按照“增進(jìn)共同性、尊重和包容差異性”的原則要求，對(duì)現(xiàn)行民族工作法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)清理和完善，需要認(rèn)真解決以下幾個(gè)方面的問題：一是對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)清理，厘清哪些規(guī)定是正確的、哪些是過時(shí)的。二是對(duì)符合“增進(jìn)共同性、尊重和包容差異性”要求的正確的規(guī)定進(jìn)行深入分析，厘清哪些規(guī)定需要進(jìn)一步完善、如何完善。三是對(duì)于“增進(jìn)共同性、尊重和包容差異性”要求不符的過時(shí)的規(guī)定進(jìn)行深入分析，厘清哪些規(guī)定應(yīng)當(dāng)廢止，哪些規(guī)定需要修改、如何修改。四是以法律法規(guī)的修改完善為指導(dǎo)，對(duì)貫徹實(shí)施法律規(guī)定的具體政策進(jìn)行系統(tǒng)清理和修改完善。這些具體政策體現(xiàn)在有關(guān)部門制定的規(guī)范性文件之中，涉及范圍廣、數(shù)量多，清理難度大，尤其需要認(rèn)真對(duì)待。

（三）新興法律需求的有效回應(yīng)

“為國也，觀俗立法則治，察國事本則宜。不觀時(shí)俗，不察國本，則其法立而民亂，事劇而功寡?！保ā渡叹龝に愕亍罚?。鑄牢中華民族共同體意識(shí)涉及民族工作的方方面面，深入考察新時(shí)代民族工作的特征和要求，有效回應(yīng)民族事務(wù)治理的新興法律需求，是構(gòu)建以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的法律規(guī)范體系需要認(rèn)真對(duì)待的重要問題。

隨著我國進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，民族領(lǐng)域的社會(huì)主要矛盾和民族工作實(shí)踐也呈現(xiàn)出新的階段性特征，包括“民族地區(qū)發(fā)展邁上新臺(tái)階，但發(fā)展不平衡不充分問題仍然相對(duì)突出；各民族人口大流動(dòng)大融居趨勢(shì)不斷增強(qiáng)，如何順應(yīng)形勢(shì)構(gòu)建互嵌式社會(huì)結(jié)構(gòu)仍需加強(qiáng)探索；中華民族共同體的思想基礎(chǔ)不斷鞏固，但局部地區(qū)反分裂形勢(shì)依然嚴(yán)峻，國際勢(shì)力干涉破壞我國民族團(tuán)結(jié)的風(fēng)險(xiǎn)不容小覷”[4]等。立足于新時(shí)代民族工作的新特征和新要求，以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，加強(qiáng)民族事務(wù)治理、推進(jìn)民族工作高質(zhì)量發(fā)展，其根本目的是要解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而能否做好全面推進(jìn)中華民族共有精神家園建設(shè)、推動(dòng)各民族共同走向社會(huì)主義現(xiàn)代化、促進(jìn)各民族廣泛交往交流交融、提升民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平、防范化解民族領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)隱患等重點(diǎn)工作，則是決定能否順利這一根本目的的關(guān)鍵所在。

因此，系統(tǒng)研究并有效回應(yīng)做好這些重點(diǎn)工作的新的法律和政策需求，就構(gòu)成了構(gòu)建以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的法律規(guī)范體系的主要著力點(diǎn)。當(dāng)前亟待解決的問題主要包括：一是要深入研究實(shí)施文明創(chuàng)建、公民道德建設(shè)、時(shí)代新人培育等工程，推廣普及國家通用語言文字、科學(xué)保護(hù)各民族語言文字的法律和政策需求，構(gòu)建推進(jìn)中華民族共有精神家園建設(shè)的法律和政策體系。二是要從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接等方面，對(duì)民族區(qū)域自治法及其配套政策法規(guī)的有效性進(jìn)行清理和研究，進(jìn)一步完善支持民族地區(qū)全面深化改革開放、推動(dòng)各民族共同走向社會(huì)主義現(xiàn)代化的差別化區(qū)域支持政策。三是要深入研究并有效回應(yīng)開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建、鑄牢中華民族共同體意識(shí)宣傳教育，推進(jìn)各民族在空間、文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、心理等方面全方位嵌入的法律和政策需求，將各民族交往交流交融納入法治軌道。四是要從牢固樹立總體國家安全觀的高度，深入研究防范民族領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的法律和政策需求，強(qiáng)化維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的法治保障。

三、構(gòu)建鑄牢中華民族共同體意識(shí)規(guī)范基礎(chǔ)的路徑措施

按照《立法法》的規(guī)定，我國實(shí)行的是“一元兩級(jí)多層次的立法體制”。在這一體制下，要夯實(shí)通過法治鑄牢中華民族共同體意識(shí)的規(guī)范基礎(chǔ)，需要全國人大及其常委會(huì)、國務(wù)院及其組成部門、地方人大及其常委會(huì)和地方人民政府等不同層級(jí)的立法主體嚴(yán)格遵循科學(xué)立法的要求，認(rèn)真履行法定職責(zé)，對(duì)現(xiàn)行民族工作法律規(guī)范體系進(jìn)行修改完善，構(gòu)建一個(gè)以憲法及其相關(guān)法有關(guān)規(guī)定為根基，以民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法為核心，以民法典為依托，以刑法為保障，以其他法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件為補(bǔ)充的完備的法律規(guī)范體系。由此，才能從根本上解決法律規(guī)范與鑄牢中華民族共同體意識(shí)、推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)實(shí)踐的適應(yīng)性和可執(zhí)行性問題。

（一）加強(qiáng)憲法及憲法相關(guān)法修改完善

“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力?！盵21]一方面，憲法發(fā)揮著凝聚中華民族法治共同體自我組織的重要作用，表達(dá)了各族人民鑄牢中華民族共同體意識(shí)、推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)的社會(huì)生活形式，彰顯了維護(hù)中華民族根本利益和建設(shè)統(tǒng)一多民族國家的價(jià)值追求。另一方面，從法律性質(zhì)的角度講，憲法不屬于具體的價(jià)值秩序，憲法的價(jià)值亦不能作邏輯上的概念把握，作為一種法律規(guī)范，憲法必須通過法律原則和法律規(guī)則等以義務(wù)性行為規(guī)范模式予以表述，[22]由此才能保證憲法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。因此，做好憲法及憲法相關(guān)法的修改完善，夯實(shí)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的憲制根基，是構(gòu)建以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的法律規(guī)范體系需要解決的首要問題。

當(dāng)前，我國憲法并未對(duì)“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”及其相關(guān)表述作出明確規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，從體系解釋角度講，現(xiàn)行憲法文本具有豐富的鑄牢中華民族共同體意識(shí)內(nèi)涵，特別是2018年“中華民族”入憲，更是為鑄牢中華民族共同體意識(shí)提供了根本法上的權(quán)威依據(jù)。[4]這一主張雖然可以從憲法文本的規(guī)定為構(gòu)建鑄牢中華民族共同體意識(shí)的法律規(guī)范體系提供間接依據(jù)，但從這種推論式立法“空缺結(jié)構(gòu)”[23]中并不能自然而然地引申出鑄牢中華民族共同體意識(shí)、推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)的理念和要求。

“法律的生命在很大程度上存在于確定的規(guī)則對(duì)官員和私人的指導(dǎo)”。[23]2018年憲法修正案雖然將實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興作為國家的根本任務(wù)和奮斗目標(biāo)載入憲法，但并未對(duì)適應(yīng)于加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代民族工作需要確立的新的基本政策作出必要規(guī)定，也沒有對(duì)與主線要求和時(shí)代發(fā)展不符的規(guī)定進(jìn)行修改完善，不符合法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)清晰、明確的內(nèi)在道德的要求，[24]難以為構(gòu)建以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的法律規(guī)范體系提供明確的憲法依據(jù)，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的憲法價(jià)值提供明確具體的法律規(guī)范指引。因此，以黨的基本政策為指導(dǎo)，對(duì)憲法及其相關(guān)法進(jìn)行修改完善，推進(jìn)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的主線要求及基本政策“入憲”“入法”，既是以國家根本法的方式夯實(shí)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的憲法根基，為構(gòu)建鑄牢中華民族共同體意識(shí)法律規(guī)范體系提供明確的憲法依據(jù)的需要，也是推進(jìn)國家民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興憲法價(jià)值的需要。

馬克思指出：“立法者應(yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家。他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律?！盵25]在我國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)型背景下，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度極大提高，各民族交往交流交融的趨勢(shì)不斷增強(qiáng)，中華民族共同性日益增進(jìn)，各族人民在中華民族的身份歸屬、美好生活的社會(huì)愿景、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的夢(mèng)想追求等方面具有愈加深厚的共識(shí)。在此背景下，將以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的思想、理念和政策載入憲法及憲法相關(guān)法，不僅符合中華民族的發(fā)展規(guī)律，也與各族人民的共同意志和根本利益相一致，能夠更好地增強(qiáng)人民對(duì)國家法的認(rèn)同感和接受度，提升通過法治引導(dǎo)各族人民鑄牢中華民族共同體意識(shí)的實(shí)際效果。

從具體的建構(gòu)路徑來看，當(dāng)前亟待從憲法序言和總綱修改、各級(jí)人大和政府職權(quán)充實(shí)、民族區(qū)域自治制度完善和立法法、村民委員會(huì)組織法、居民委員會(huì)組織法、公務(wù)員法等憲法相關(guān)法修改等方面，將以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的黨的基本政策載入憲法及憲法相關(guān)法，與時(shí)俱進(jìn)地對(duì)有關(guān)民族區(qū)域自治的憲法規(guī)定進(jìn)行修改完善，進(jìn)一步明確落實(shí)依法治理民族事務(wù)要求、推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的憲法原則、規(guī)則和制度，構(gòu)建以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的法律規(guī)范體系的憲制根基。

（二）推進(jìn)《民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法》及其配套政策法規(guī)的制定和完善

民族事務(wù)治理是國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織和公民等多方主體共同參與的治理，民族事務(wù)治理現(xiàn)代化是“在黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府依法管理下，不斷拓展與全社會(huì)合作以及共同進(jìn)行社會(huì)治理”的現(xiàn)代化，[26]各類主體都應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有作用。但從法理上講，只有通過法律明確規(guī)定各類主體在民族事務(wù)治理中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，充分發(fā)揮法治的功能，才能更好地引導(dǎo)各類主體積極參與民族事務(wù)治理，各類主體也才能更好地履行其應(yīng)履行的義務(wù)，承擔(dān)其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。正因?yàn)榇耍?021年中央民族工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持依法治理民族事務(wù)，推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。[1]在這個(gè)意義上講，民族事務(wù)治理現(xiàn)代化實(shí)質(zhì)上是以法治為核心的現(xiàn)代化。

從現(xiàn)有法律的規(guī)定來看，我國《憲法》第52條有關(guān)公民應(yīng)該承擔(dān)“維護(hù)國家統(tǒng)一和全國各民族團(tuán)結(jié)的義務(wù)”的規(guī)定，構(gòu)成了新時(shí)代以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的民族工作法治化的核心規(guī)范。[27]《地方組織法》對(duì)地方人大和政府行使鑄牢中華民族共同體意識(shí)、促進(jìn)各民族交往交流交融的職權(quán)的規(guī)定，構(gòu)成了地方人大和政府開展以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的地方立法和執(zhí)法等工作的法律依據(jù)。一些地方人大或政府制定的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)條例也對(duì)鑄牢中華民族共同體意識(shí)作出了原則規(guī)定，呈現(xiàn)出立法體系化趨勢(shì)。[28]但無論是從法理上講，還是從實(shí)踐需要的角度講，現(xiàn)有法律規(guī)定還存在諸多需要進(jìn)一步完善的問題，包括國務(wù)院的職權(quán)沒有明確規(guī)定，公民維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的憲法義務(wù)尚未法律化，社會(huì)組織鑄牢中華民族共同體意識(shí)、促進(jìn)各民族交往交流交融的義務(wù)沒有規(guī)定，民族區(qū)域自治法相關(guān)規(guī)范缺失，地方立法過于原則、缺乏可執(zhí)行性等。

從法理上講，缺乏引導(dǎo)和規(guī)范國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織和公民參與民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建、促進(jìn)各民族交往交流交融的專門法律，是制約民族工作高質(zhì)量發(fā)展的主要制度根源，也是造成以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的法律規(guī)定過于分散、體系化程度不高、可執(zhí)行性差的重要原因。為進(jìn)一步明確有關(guān)國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織和公民開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建、促進(jìn)各民族交往交流交融的義務(wù)和責(zé)任，更好發(fā)揮行政機(jī)關(guān)通過實(shí)施必要的政策措施，引導(dǎo)、激勵(lì)和規(guī)范企事業(yè)單位、社會(huì)組織和公民積極參與民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建、促進(jìn)各民族交往交流交融，當(dāng)前亟待制定《民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法》，對(duì)開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建、促進(jìn)各民族交往交流交融的基本原則、主要內(nèi)容、評(píng)價(jià)機(jī)制等做出專門規(guī)定。在制定該法時(shí)，應(yīng)從維護(hù)國家統(tǒng)一和安全、推進(jìn)各民族共同實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、促進(jìn)中華文化傳承發(fā)展、構(gòu)建互嵌式社區(qū)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、加強(qiáng)創(chuàng)建表彰和宣傳教育、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面，對(duì)各級(jí)國家機(jī)關(guān)的職權(quán)職責(zé)和企事業(yè)單位、社會(huì)組織和公民的權(quán)利義務(wù)等做出明確規(guī)定。

在此基礎(chǔ)上，各有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)遵循民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法的規(guī)定和要求，推進(jìn)相關(guān)法律、法規(guī)或規(guī)章等的制定、修改或完善。一是要制定《民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法》實(shí)施細(xì)則、辦法和政策措施，對(duì)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法的規(guī)定和要求進(jìn)行細(xì)化和具體化。二是要按照差別支持政策區(qū)域化精準(zhǔn)性改革的要求，以促進(jìn)各民族交往交流交融和團(tuán)結(jié)進(jìn)步為重點(diǎn)，對(duì)《民族區(qū)域自治法》及其配套政策法規(guī)進(jìn)行修改完善?！睹褡鍏^(qū)域自治法》是落實(shí)我國民族區(qū)域自治制度的基本法律，也是我國現(xiàn)行民族工作法律規(guī)范體系的主干法律。制定和實(shí)施《民族區(qū)域自治法》的主要目的在于通過民族自治地方自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)和上級(jí)國家機(jī)關(guān)履行幫助職責(zé)，維護(hù)民族自治地方內(nèi)各民族平等、團(tuán)結(jié)、合作和共治共享，以此實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮發(fā)展；而《民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法》則是一部規(guī)范和引導(dǎo)全國范圍的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建和交往交流交融的基本法律，在民族自治地方和非民族自治地方都具有法律效力。因此，需要在認(rèn)真分析兩部法律的銜接關(guān)系的基礎(chǔ)上，根據(jù)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的主線要求和《民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法》的規(guī)定，對(duì)《民族區(qū)域自治法》及其配套政策法規(guī)進(jìn)行必要的修改完善。三是要將《城市民族工作條例》《民族鄉(xiāng)工作條例》及其配套政策法規(guī)融入《民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法》及其配套政策法規(guī)。由于《民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法》對(duì)各級(jí)國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織和公民促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步和交往交流交融的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，已經(jīng)涵蓋了城市和民族鄉(xiāng)調(diào)整民族關(guān)系、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的相關(guān)事項(xiàng)，不需要再對(duì)城市和民族鄉(xiāng)中的民族關(guān)系作出特別規(guī)定。當(dāng)然，在制定《民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分吸收《城市民族工作條例》《民族鄉(xiāng)工作條例》及其配套政策法規(guī)中的合理成分和經(jīng)驗(yàn)。

（三）完善全面實(shí)施《民法典》的配套法律措施

從民族關(guān)系的發(fā)生機(jī)理來看，民族關(guān)系作為一種群體化的人與人之間的關(guān)系，只有通過各民族成員之間的交往交流交融行為才能現(xiàn)實(shí)化。因此，促進(jìn)各民族交往交流交融，關(guān)鍵在于促進(jìn)各民族成員間的交往交流交融。從共同體建設(shè)的角度講，“各民族在交往交流交融中形成的‘共性，是維系各民族對(duì)中華民族的認(rèn)同、增強(qiáng)中華民族凝聚力、鑄牢中華民族共同體意識(shí)的根基。”[12]《民法典》是各民族的共同性在民事行為準(zhǔn)則方面的集中體現(xiàn)，是以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線的法律規(guī)范體系的重要內(nèi)容，因此，除人大代表和國家機(jī)關(guān)及其組成部門的工作人員的職務(wù)行為外，無論基于實(shí)現(xiàn)何種利益，各民族成員之間的交往交流交融行為所形成的社會(huì)關(guān)系，都屬于平權(quán)型社會(huì)關(guān)系，都應(yīng)接受民法的調(diào)整和規(guī)制。[29]

但在現(xiàn)實(shí)生活中，各民族成員的民事交往和市場(chǎng)交易行為既受到以《民法典》等國家法律為主要內(nèi)容的正式制度的影響，也要受到各民族成員在長期的日常交往中形成的風(fēng)俗習(xí)慣等非正式制度的影響。因此，妥善處理體現(xiàn)各民族共同性的《民法典》與反映各民族差異性的民事風(fēng)俗習(xí)慣的關(guān)系，推進(jìn)以《民法典》為核心的民事法律制度的全面實(shí)施，將各民族成員的民事交往行為和市場(chǎng)交易行為納入民事法律調(diào)整范圍，是在民事法治軌道上促進(jìn)各民族成員間的交往交流交融和鑄牢中華民族共同體意識(shí)的關(guān)鍵。

在《民法典》正式實(shí)行以前，《民法通則》《婚姻法》《繼承法》《收養(yǎng)法》等法律賦予了民族自治地方人大根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)和具體情況，在不違背法律原則要求的前提下，對(duì)法律的一些具體規(guī)定進(jìn)行變通或補(bǔ)充的權(quán)力。但是，由于《民法典》沒有對(duì)此作出規(guī)定，而《民法通則》等法律又因?yàn)椤睹穹ǖ洹返膶?shí)施被廢止，民族自治地方人大能否對(duì)《民法典》的相關(guān)規(guī)定作出變通或者補(bǔ)充規(guī)定，就構(gòu)成了全面貫徹實(shí)施《民法典》需要解決的重要問題。[30]從法理上講，《民法通則》等法律中有關(guān)變通或補(bǔ)充規(guī)定制定權(quán)的規(guī)定屬于授權(quán)性規(guī)范，其實(shí)質(zhì)是允許在這些法律作出的一般規(guī)定之外還可以存在特別規(guī)定，只是將這些特別規(guī)定的制定權(quán)授予民族自治地方來行使。在《民法典》實(shí)施后，如何解決《民法典》與《民法通則》等法律之間存在的新的一般規(guī)定（沒有賦權(quán)規(guī)定）和舊的特別規(guī)定（有賦權(quán)規(guī)定）之間的沖突，是充分發(fā)揮法治的功能，將各民族成員間的交往行為納入法治軌道必須認(rèn)真對(duì)待的重要問題。

《立法法》第94條規(guī)定：“法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。”因此，如何解決《民法典》與《民法通則》等法律之間的沖突，還需要全國人大常委會(huì)結(jié)合《民法典》有關(guān)規(guī)定進(jìn)行裁決。[30]《民法典》第10條規(guī)定：“處理民事糾紛，應(yīng)當(dāng)按照法律；法律沒有規(guī)定的，可以適用習(xí)慣，但不得違背公序良俗?！睆姆ɡ砩现v，這一規(guī)定不僅為糾紛裁斷者處理民事糾紛時(shí)如何選擇裁斷依據(jù)提供了必要的準(zhǔn)則，也為各民族保持或者改革其風(fēng)俗習(xí)慣提供了廣闊空間。一方面，在法律有規(guī)定的情形下，如果當(dāng)事人能夠遵循本民族風(fēng)俗習(xí)慣及其實(shí)施機(jī)制的約束，糾紛就能夠通過風(fēng)俗習(xí)慣及其實(shí)施機(jī)制得到有效解決，無需將糾紛提交法定解紛機(jī)構(gòu)；如果當(dāng)事人主動(dòng)將糾紛提交法定解紛機(jī)構(gòu)，則說明當(dāng)事人對(duì)本民族的風(fēng)俗習(xí)慣及其實(shí)施機(jī)制已經(jīng)發(fā)生認(rèn)同與不認(rèn)同的分化，有必要引入法律機(jī)制，才能更好地化解糾紛。另一方面，在當(dāng)事人主動(dòng)將糾紛提交法定解紛機(jī)構(gòu)而法律又沒有規(guī)定的情形下，如果存在雙方都認(rèn)同的習(xí)慣，可以依據(jù)習(xí)慣裁斷案件；反之，則應(yīng)依據(jù)民法原則或一般性條款裁斷案件。[29]因此，從民事行為調(diào)整和民事糾紛解決的角度講，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，已經(jīng)可以有效保障各民族都享有的保持或者改革其風(fēng)俗習(xí)慣的自由，無需對(duì)《民法典》的規(guī)定進(jìn)行變通。

更為重要的是，在風(fēng)俗習(xí)慣多元化的背景下，人們?cè)谂c外部市場(chǎng)主體交往時(shí)，如果堅(jiān)持以本地區(qū)或者本民族的風(fēng)俗習(xí)慣來規(guī)范自己的行為，作為地方性知識(shí)的風(fēng)俗習(xí)慣必然限制資本流入、技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和人才引進(jìn)等，從而阻礙市場(chǎng)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)增長。[31]因此，在各民族交往交流交融不斷加深的背景下，應(yīng)當(dāng)明確全面貫徹民法典重在實(shí)施而非變通的原則，消除將變通民法規(guī)定作為實(shí)施民事法律重要手段對(duì)全面實(shí)施民法典的制約，同時(shí)采取必要的政策措施，加強(qiáng)《民法典》的宣傳、學(xué)習(xí)和實(shí)施，提升人們的民事法治意識(shí)、觀念和能力。此外，我國《民法典》不僅是調(diào)整民事交往行為的基本法律，也是調(diào)整市場(chǎng)交易行為的基本法律。為夯實(shí)鑄牢中華民族共同體意識(shí)法治保障的市場(chǎng)規(guī)范基礎(chǔ)，還需要依據(jù)民法典的原則和精神，對(duì)反壟斷法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、產(chǎn)品質(zhì)量法等法律進(jìn)行必要的修改完善。由此，才能充分發(fā)揮法治的功能和作用，更好促進(jìn)民族地區(qū)融入全國統(tǒng)一大市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)和非民族地區(qū)之間、不同的民族地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，消除物質(zhì)基礎(chǔ)對(duì)推動(dòng)各民族交往交流交融和互嵌式社會(huì)建構(gòu)的制約。

（四）修改完善《刑法》相關(guān)規(guī)定

防范化解民族領(lǐng)域的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患，嚴(yán)厲打擊敵對(duì)勢(shì)力的滲透、破壞、顛覆和分裂活動(dòng)，堅(jiān)決維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，是鑄牢中華民族共同體意識(shí)和推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求。在全面依法治國背景下，刑法既是維護(hù)憲法和法律權(quán)威、保護(hù)各民族合法權(quán)益和中華民族根本利益的基本法，也是貫徹總體國家安全觀、維護(hù)國家統(tǒng)一和安全的基本法，是通過法治方式引導(dǎo)各族人民鑄牢中華民族共同體意識(shí)的重要屏障。

當(dāng)前，我國《刑法》對(duì)嚴(yán)重的分裂主義犯罪和宗教、民族極端主義犯罪等嚴(yán)重破壞鑄牢中華民族共同體意識(shí)的犯罪行為進(jìn)行了明確的規(guī)制，體現(xiàn)了以兜底式的刑事打擊思維維護(hù)中華民族共同體的實(shí)體統(tǒng)一和內(nèi)部團(tuán)結(jié)的理念，為鑄牢中華民族共同體意識(shí)提供了刑事法治進(jìn)路的保障。[10]但從調(diào)整民族關(guān)系、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)的角度講，《刑法》中有關(guān)“刑法在民族自治地方的變通實(shí)施（第90條）”“煽動(dòng)民族仇恨、民族歧視罪（第249條）”“出版歧視、侮辱少數(shù)民族作品罪（第250條）”“非法剝奪公民宗教信仰自由罪、侵犯少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣罪（第251條）”等規(guī)定主要聚焦的是“各民族”關(guān)系調(diào)整和“各民族”利益保護(hù)，與我國《憲法》將“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”規(guī)定為國家建設(shè)的根本任務(wù)和奮斗目標(biāo)所蘊(yùn)含的理念和要求存在差距。

為充分發(fā)揮刑法對(duì)鑄牢中華民族共同體意識(shí)、維護(hù)中華民族根本利益和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的功能，亟需對(duì)《刑法》相關(guān)條文進(jìn)行必要修改，以進(jìn)一步夯實(shí)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的刑法保障。其一，將“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”規(guī)定為刑法的宗旨和目的，將“維護(hù)中華民族根本利益”規(guī)定為刑法的根本任務(wù)。其二，將危害中華民族根本利益的行為規(guī)定為“背叛國家罪”（第102條）和“分裂國家罪”“煽動(dòng)分裂國家罪”（第103條）的規(guī)制對(duì)象。其三，修改“出版歧視、侮辱少數(shù)民族作品罪”“非法剝奪公民宗教信仰自由罪”的有關(guān)規(guī)定，更好維護(hù)民族平等。《刑法》第250條和第251條中對(duì)“少數(shù)民族”的特殊化保護(hù)不符合各民族一律平等的憲法原則要求，應(yīng)將這兩個(gè)條文中的“少數(shù)民族”修改為“各民族”。其四，修改完善《刑法》第90條關(guān)于刑法在民族自治地方變通實(shí)施的規(guī)定，明確在罪刑法定原則約束下刑法變通的邊界，將刑法變通實(shí)施置于《刑法》總則第13條的“但書”規(guī)定、第36條有關(guān)經(jīng)濟(jì)損失賠償?shù)囊?guī)定、第37條有關(guān)犯罪情節(jié)輕微可免除刑事處罰的規(guī)定，以及刑法分則有關(guān)“罪量要素”“兜底條款”等規(guī)定的約束之下，推進(jìn)刑法統(tǒng)一實(shí)施，提升各民族成員的刑事法治意識(shí)。

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收稿日期：2022-10-28 責(zé)任編輯：王 玨