拜登政府主導(dǎo)IPEF數(shù)字技術(shù)治理合作內(nèi)容、挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)研究

周念利 吳希賢

一、引言

為彌補(bǔ)與印太地區(qū)經(jīng)濟(jì)體在經(jīng)濟(jì)合作方面存在的短板，美國(guó)拜登政府于2022年5月推出“印太經(jīng)濟(jì)框架”（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity，簡(jiǎn)稱(chēng)IPEF）。目前，除美國(guó)外，IPEF 成員還包括澳大利亞、文萊、斐濟(jì)、印度、印度尼西亞、日本、韓國(guó)、馬來(lái)西亞、新西蘭、菲律賓、新加坡、泰國(guó)和越南。自啟動(dòng)以來(lái)，IPEF 一直聚焦于以下四個(gè)支柱的規(guī)則談判：（1）貿(mào)易；（2）供應(yīng)鏈；（3）清潔能源、脫碳和基礎(chǔ)設(shè)施；（4）稅收和反腐敗。根據(jù)美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（USTR）公布的信息，“貿(mào)易”支柱的談判主要涉及數(shù)字經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易便利化及技術(shù)經(jīng)濟(jì)合作等議題①，數(shù)字經(jīng)濟(jì)將是IPEF 成員合作的重要領(lǐng)域之一。數(shù)字經(jīng)濟(jì)是技術(shù)密集型經(jīng)濟(jì)形態(tài)，以人工智能（AI）、物聯(lián)網(wǎng)（IoT）、區(qū)塊鏈和分布式記賬技術(shù)（DLT）為代表的數(shù)字技術(shù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的底層支撐與核心驅(qū)動(dòng)。數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用促進(jìn)了從最終消費(fèi)端到生產(chǎn)供應(yīng)端的產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，同時(shí)也不斷孕育出新的數(shù)字產(chǎn)業(yè)，并形成全球數(shù)字產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈和新型商業(yè)模式。據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議（UNCTAD）預(yù)測(cè)，2025年全球數(shù)字技術(shù)的市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)到3.2萬(wàn)億美元②。中國(guó)信息通信研究院在《全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)白皮書(shū)（2022 年）》中預(yù)測(cè)，2030 年將有約30%規(guī)模超50 億美元的制造企業(yè)使用區(qū)塊鏈技術(shù)，2035 年人工智能技術(shù)將給制造業(yè)增加值帶來(lái)2.2%的增長(zhǎng)率③?？傊?，數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展具有重要推動(dòng)作用。

隨著全球步入第四次工業(yè)革命，數(shù)字技術(shù)的突破性發(fā)展被視為國(guó)家實(shí)力增長(zhǎng)的主要源泉和大國(guó)崛起的重大契機(jī)，因此美國(guó)將數(shù)字技術(shù)作為全力圍堵遏制中國(guó)科技發(fā)展的首要打擊目標(biāo)。在此背景下，數(shù)字技術(shù)治理成為中美科技競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵領(lǐng)域之一。所謂數(shù)字技術(shù)治理，實(shí)質(zhì)上是指國(guó)家政府通過(guò)制定國(guó)際規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家政策法規(guī)及戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)數(shù)字技術(shù)的研發(fā)、應(yīng)用、擴(kuò)散等環(huán)節(jié)及與之相關(guān)的各行為體的利益進(jìn)行規(guī)范協(xié)調(diào)的過(guò)程。在這一過(guò)程中，全球各國(guó)主要從兩個(gè)維度開(kāi)展數(shù)字技術(shù)治理合作：一是締結(jié)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定等具有法律約束效力的“硬法”，包括在《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）等協(xié)定中納入數(shù)字技術(shù)治理相關(guān)規(guī)則（吳希賢，2022）；二是制定專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)方針、標(biāo)準(zhǔn)、行為準(zhǔn)則和最佳實(shí)踐等不具有法律約束效力的“軟法”，例如經(jīng)合組織（OECD）制定的“人工智能原則”等④。因此，數(shù)字技術(shù)規(guī)則的制定對(duì)于全球數(shù)字技術(shù)治理合作具有重要意義，中美之間圍繞數(shù)字技術(shù)規(guī)則制定權(quán)展開(kāi)激烈博弈。拜登政府希望借由IPEF與印太經(jīng)濟(jì)體加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)治理合作，與數(shù)字技術(shù)治理相關(guān)的規(guī)則將成為IPEF“貿(mào)易”支柱的重要組成部分。鑒于IPEF下的數(shù)字技術(shù)治理合作是拜登政府最為關(guān)切的問(wèn)題，且劍指中國(guó)，因此值得深入研究。

目前與本文研究相關(guān)的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)主要可分為兩類(lèi)：第一，對(duì)美國(guó)主導(dǎo)數(shù)字技術(shù)治理合作的分析研究。凌勝利和雒景瑜（2021）認(rèn)為，拜登政府為加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建“技術(shù)聯(lián)盟”以遏制中國(guó)數(shù)字技術(shù)發(fā)展。在“技術(shù)聯(lián)盟”框架下，美國(guó)主導(dǎo)數(shù)字技術(shù)的貿(mào)易、研發(fā)和規(guī)則制定合作，其合作措施包括資金支持、技術(shù)支持、制定數(shù)字技術(shù)治理規(guī)則等。但拜登政府主導(dǎo)“技術(shù)聯(lián)盟”開(kāi)展數(shù)字技術(shù)治理合作將面臨一些挑戰(zhàn)，例如美國(guó)與聯(lián)盟之間的利益分歧、美國(guó)政策的連續(xù)性存疑等。邱靜（2022）認(rèn)為，地緣政治、利益基礎(chǔ)與價(jià)值理念是影響美歐數(shù)字技術(shù)治理合作的重要因素。美歐在人工智能技術(shù)的研發(fā)、使用和治理規(guī)范方面開(kāi)展合作，但同時(shí)對(duì)于人工智能技術(shù)的監(jiān)管方式和力度存在分歧。預(yù)判美歐未來(lái)將基于共同的價(jià)值觀(guān)、經(jīng)濟(jì)利益、安全利益，加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域的治理合作，并形成某種程度的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)。第二，對(duì)美國(guó)對(duì)華數(shù)字技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的分析研究。王曉文和馬夢(mèng)娟（2022）認(rèn)為美國(guó)對(duì)華數(shù)字技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的根本目的在于維持全球技術(shù)霸權(quán)地位，從而維護(hù)美國(guó)在規(guī)則主導(dǎo)權(quán)、價(jià)值觀(guān)和國(guó)家安全三方面的利益。在戰(zhàn)略舉措方面，美國(guó)主要從增強(qiáng)數(shù)字核心競(jìng)爭(zhēng)力、構(gòu)建多邊數(shù)字聯(lián)盟和打壓中國(guó)數(shù)字企業(yè)三方面實(shí)施對(duì)華數(shù)字技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)。孫學(xué)峰（2022）認(rèn)為美國(guó)通過(guò)實(shí)施“小院高墻”等政策措施，持續(xù)強(qiáng)化對(duì)華數(shù)字技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致美國(guó)的東亞安全體系延伸到數(shù)字空間，增大了中國(guó)與東亞國(guó)家拓展和深化數(shù)字技術(shù)合作的不確定性，對(duì)東亞安全秩序造成了一定程度的沖擊。大衛(wèi)·莫謝拉和羅伯特·阿特金森（David Moschella 和Robert D.Atkinson，2020）建議美國(guó)政府加大對(duì)數(shù)字技術(shù)的研發(fā)支持力度，吸引全球科技人才，并拉攏印度、日本、韓國(guó)、澳大利亞等結(jié)盟共同遏制中國(guó)數(shù)字技術(shù)發(fā)展⑤。然而，綜合上述文獻(xiàn)研究來(lái)看，目前尚沒(méi)有學(xué)者從拜登政府推出IPEF 這一視角對(duì)數(shù)字技術(shù)治理合作進(jìn)行學(xué)術(shù)探究。有鑒于此，本文旨在從前瞻性視角探討拜登政府主導(dǎo)IPEF數(shù)字技術(shù)治理合作的相關(guān)議題，以期為印太地區(qū)數(shù)字治理合作的學(xué)術(shù)研究提供補(bǔ)充，同時(shí)為中國(guó)研判拜登政府的最新對(duì)華戰(zhàn)略動(dòng)向并及早制定相應(yīng)對(duì)策提供有益的決策參考。

二、拜登政府基于IPEF推動(dòng)數(shù)字技術(shù)治理合作的動(dòng)因

（一）利用“民主價(jià)值觀(guān)”聯(lián)合盟友共同遏制中國(guó)數(shù)字技術(shù)發(fā)展

當(dāng)前，中美主要圍繞物質(zhì)實(shí)力、規(guī)則制度和價(jià)值觀(guān)念三方面對(duì)數(shù)字技術(shù)權(quán)力展開(kāi)爭(zhēng)奪（周念利和吳希賢，2021）。在此過(guò)程中，美國(guó)早已將出口管制、外資安全審查納入打壓中國(guó)數(shù)字技術(shù)發(fā)展的政策“工具箱”，且不斷強(qiáng)化這些政策工具的泛政治化特點(diǎn)。與特朗普政府不同，拜登政府在對(duì)華技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)中更注重推行“多邊主義”，拉攏盟友共同遏制中國(guó)的技術(shù)發(fā)展是拜登政府著重推行的戰(zhàn)略。拜登政府通過(guò)IPEF 與中國(guó)在印太地區(qū)展開(kāi)數(shù)字技術(shù)治理的地緣政治競(jìng)爭(zhēng)，正是這一戰(zhàn)略的具體表現(xiàn)。美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)雷蒙多（Gina Raimondo）曾宣稱(chēng)，IPEF將在成員間協(xié)調(diào)出口管制措施，以限制向中國(guó)出口“敏感”產(chǎn)品⑥。而在對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)中，“民主價(jià)值觀(guān)”是拜登政府拉攏盟友的主要紐帶。2021年，美國(guó)通過(guò)了《民主科技伙伴法案》（Democracy Technology Partnership Act），要求在美國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)際技術(shù)伙伴關(guān)系辦公室，與所謂的“民主國(guó)家”建立國(guó)際技術(shù)伙伴關(guān)系，并圍繞西式“民主價(jià)值觀(guān)”制定技術(shù)治理合作的多邊機(jī)制。2022年，美國(guó)與歐盟、英國(guó)、澳大利亞和日本等聯(lián)合發(fā)起《互聯(lián)網(wǎng)未來(lái)宣言》（A Declaration for the Future of the Internet），打著對(duì)抗“全球數(shù)字威權(quán)主義”的幌子，聲稱(chēng)要確?；ヂ?lián)網(wǎng)保障人權(quán)、言論自由等所謂的“民主價(jià)值觀(guān)”原則。實(shí)際上，在數(shù)字技術(shù)治理領(lǐng)域，美國(guó)一方面不斷以所謂“人權(quán)保護(hù)”“技術(shù)自由”等西方式民主價(jià)值觀(guān)為其塑造正面形象；另一方面，反而將數(shù)字技術(shù)“威權(quán)主義”的“污水”潑向中國(guó)。在這一戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，拜登政府通過(guò)IPEF 提倡“科技向善”和“科技普惠”等所謂的“民主價(jià)值觀(guān)”理念，使數(shù)字技術(shù)治理成為美國(guó)拉攏盟友共同遏制中國(guó)的新抓手。因此，拜登政府推動(dòng)IPEF數(shù)字技術(shù)治理合作，實(shí)質(zhì)上是意圖利用“民主價(jià)值觀(guān)”拉攏印太經(jīng)濟(jì)體共同圍堵中國(guó)數(shù)字技術(shù)發(fā)展，加大對(duì)華數(shù)字技術(shù)的遏制力度。

（二）通過(guò)在貿(mào)易治理中嵌入“技術(shù)規(guī)則”以搶占數(shù)字技術(shù)規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)

由于數(shù)字貿(mào)易兼具“貿(mào)易”和“技術(shù)”的雙重屬性，因此數(shù)字貿(mào)易治理需要從“貿(mào)易規(guī)則”和“技術(shù)規(guī)則”兩個(gè)角度共同推進(jìn)。但目前從全球?qū)用鎭?lái)看，一方面，數(shù)字貿(mào)易規(guī)制體系相對(duì)更為成熟。無(wú)論是“美式”“歐式”，還是“新式”數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，貿(mào)易相關(guān)的規(guī)則體系發(fā)展已經(jīng)趨于完善。另一方面，數(shù)字技術(shù)監(jiān)管規(guī)則的發(fā)展相對(duì)更為滯后。盡管數(shù)字技術(shù)發(fā)展飛速，但當(dāng)前數(shù)字技術(shù)治理面臨監(jiān)管規(guī)則滯后和全球標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題。因此，構(gòu)建數(shù)字技術(shù)規(guī)則體系具有重要意義：一是通過(guò)促進(jìn)國(guó)際監(jiān)管合作和規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)一致，防止數(shù)字技術(shù)規(guī)則形成“碎片化”的發(fā)展格局；二是防止各國(guó)政府實(shí)施有利于本國(guó)供應(yīng)商的歧視性措施或貿(mào)易限制措施；三是促進(jìn)數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域的外國(guó)直接投資，進(jìn)而推動(dòng)數(shù)字技術(shù)的廣泛使用。國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，國(guó)際貿(mào)易規(guī)則具有非中性特征，一般情況下，國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的制定者往往是主要受益者，可以比其他國(guó)家更直接地從規(guī)則中獲得更大的利益，這也導(dǎo)致了不同國(guó)家圍繞貿(mào)易規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)（李楊和黃艷希，2016）。因此，在數(shù)字技術(shù)規(guī)則滯后的背景下，拜登政府主張?jiān)贗PEF 下推動(dòng)數(shù)字技術(shù)治理合作，意圖通過(guò)在貿(mào)易規(guī)制體系中嵌入“技術(shù)規(guī)則”的方式來(lái)?yè)屨紨?shù)字技術(shù)治理的主導(dǎo)權(quán)，以此反映美國(guó)的利益訴求，并擴(kuò)大“美式”數(shù)字貿(mào)易規(guī)則在印太地區(qū)的影響力，進(jìn)而維持美國(guó)的數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)導(dǎo)者地位。

（三）由研發(fā)創(chuàng)新到標(biāo)準(zhǔn)制定的轉(zhuǎn)型來(lái)持續(xù)捍衛(wèi)美國(guó)在數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域的壟斷優(yōu)勢(shì)地位

數(shù)字貿(mào)易作為技術(shù)密集型貿(mào)易形態(tài)，數(shù)字技術(shù)是數(shù)字貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈條中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，因此，擁有先進(jìn)數(shù)字技術(shù)的國(guó)家可以在全球數(shù)字貿(mào)易中獲得壟斷優(yōu)勢(shì)地位。美國(guó)在數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展實(shí)力居于世界前列，其在人工智能（AI）、量子計(jì)算、半導(dǎo)體等技術(shù)類(lèi)別的實(shí)力均達(dá)到全球領(lǐng)先水平。在人工智能（AI）領(lǐng)域，美國(guó)近幾年申請(qǐng)的AI專(zhuān)利數(shù)量占到全球總量的一半左右，專(zhuān)利引證數(shù)量占到全球的60%。根據(jù)研究報(bào)告測(cè)評(píng)，在AI技術(shù)的人才、研究、開(kāi)發(fā)、應(yīng)用、數(shù)據(jù)及硬件等各項(xiàng)指標(biāo)綜合排名中，美國(guó)相較于中國(guó)和歐盟處于絕對(duì)領(lǐng)先地位（周琪和付隨鑫，2020）。在量子計(jì)算領(lǐng)域，美國(guó)的技術(shù)創(chuàng)新能力同樣位居全球領(lǐng)先地位，其專(zhuān)利申請(qǐng)數(shù)量占全球的56%⑦。在半導(dǎo)體技術(shù)領(lǐng)域，美國(guó)在電子設(shè)計(jì)自動(dòng)化（EDA）領(lǐng)域的全球市場(chǎng)份額高達(dá)96%，幾乎實(shí)現(xiàn)了技術(shù)壟斷（李巍和李玙譯，2022）。憑借全球領(lǐng)先的數(shù)字技術(shù)實(shí)力，美國(guó)獲得了對(duì)數(shù)字產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)大控制力，其數(shù)字服務(wù)和數(shù)字產(chǎn)品也在全球市場(chǎng)獲得了高度壟斷地位。以智能手機(jī)操作系統(tǒng)為例，2022年谷歌的Android 系統(tǒng)和蘋(píng)果的iOS 系統(tǒng)占據(jù)了全球99%的市場(chǎng)份額，實(shí)質(zhì)上形成了市場(chǎng)壟斷局面⑧。為了持續(xù)捍衛(wèi)其在數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域的壟斷優(yōu)勢(shì)地位，美國(guó)開(kāi)始從技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新轉(zhuǎn)向國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定。例如，在《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）、《美墨加協(xié)定》（USMCA）和《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》（UJDTA）等貿(mào)易協(xié)定中，美國(guó)均在“源代碼”規(guī)則中堅(jiān)持納入“不得要求強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓源代碼”的條款規(guī)定（周念利和吳希賢，2020）。因此，美國(guó)在IPEF 下推動(dòng)數(shù)字技術(shù)治理合作，實(shí)質(zhì)上是意欲通過(guò)在IPEF 下納入數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定的相關(guān)規(guī)則，持續(xù)捍衛(wèi)美國(guó)在數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域的壟斷優(yōu)勢(shì)地位。

三、拜登政府主導(dǎo)IPEF數(shù)字技術(shù)治理合作的主要內(nèi)容研判

整體來(lái)看，與數(shù)字技術(shù)治理相關(guān)的規(guī)則可分為4 種類(lèi)型：技術(shù)研發(fā)促進(jìn)型規(guī)則、技術(shù)權(quán)力捍衛(wèi)型規(guī)則、技術(shù)監(jiān)管合作型規(guī)則和技術(shù)鴻溝彌補(bǔ)型規(guī)則，各類(lèi)型規(guī)則的概念內(nèi)涵及內(nèi)容示例如表1所示。美國(guó)在IPEF 下主導(dǎo)數(shù)字技術(shù)規(guī)則的政策底色或價(jià)值取向主要是對(duì)技術(shù)應(yīng)用加以監(jiān)管，同時(shí)考慮到越南、印尼、菲律賓等東南亞國(guó)家的訴求，美國(guó)應(yīng)該也會(huì)在IPEF下對(duì)彌補(bǔ)數(shù)字鴻溝相關(guān)的技術(shù)規(guī)則予以側(cè)重。也就是說(shuō)，拜登政府很可能會(huì)在IPEF 下重點(diǎn)關(guān)注技術(shù)權(quán)力捍衛(wèi)型規(guī)則、技術(shù)監(jiān)管合作型規(guī)則和技術(shù)鴻溝彌補(bǔ)型規(guī)則。但可以預(yù)見(jiàn)，美國(guó)應(yīng)該不會(huì)在IPEF下重點(diǎn)推動(dòng)促進(jìn)數(shù)字技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新的相關(guān)規(guī)則。原因在于，數(shù)字技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新主要是由市場(chǎng)邏輯主導(dǎo)推動(dòng)，新興技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)、培育條件和契機(jī)把握更是市場(chǎng)行為，更適合由微觀(guān)主體尤其是技術(shù)領(lǐng)先的高科技企業(yè)來(lái)引導(dǎo)，相對(duì)而言政府所起到的作用比較有限。

表1 數(shù)字技術(shù)治理規(guī)則類(lèi)型的概念內(nèi)涵及內(nèi)容示例

（一）重點(diǎn)關(guān)注技術(shù)權(quán)力捍衛(wèi)型規(guī)則、技術(shù)監(jiān)管合作型規(guī)則和技術(shù)鴻溝彌補(bǔ)型規(guī)則

對(duì)于技術(shù)權(quán)力捍衛(wèi)型規(guī)則，由于在技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新領(lǐng)域，美國(guó)是全球引領(lǐng)者，因此希望能捍衛(wèi)自身的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，在技術(shù)發(fā)展周期中，存在著國(guó)家邏輯和市場(chǎng)邏輯兩種互動(dòng)關(guān)系，其中國(guó)家邏輯的核心是權(quán)力，霸權(quán)國(guó)希望永久性維持技術(shù)壟斷優(yōu)勢(shì)，維持不對(duì)稱(chēng)依賴(lài)，從而達(dá)到維持技術(shù)權(quán)力等級(jí)化的目標(biāo)（任琳和黃宇韜，2020）。為實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，霸權(quán)國(guó)通常使用加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、控制技術(shù)擴(kuò)散和技術(shù)轉(zhuǎn)移等手段。事實(shí)上，如前文所述，現(xiàn)有的“美式”數(shù)字貿(mào)易規(guī)則中早已涵蓋了“禁止強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓源代碼和算法技術(shù)”的條款規(guī)定。因此，美國(guó)很可能將延續(xù)這一戰(zhàn)略路徑，在IPEF 下重點(diǎn)推出技術(shù)權(quán)力捍衛(wèi)型規(guī)則。

對(duì)于技術(shù)監(jiān)管合作型規(guī)則，其目標(biāo)主要包括“剔除壁壘”和“科技向善”合作。關(guān)于“剔除壁壘”，其目的是避免數(shù)字技術(shù)本身成為貿(mào)易壁壘，更注重將合作從“事后”推向“事前”，也就是在新興技術(shù)出現(xiàn)之初，就希望能加強(qiáng)合作，避免技術(shù)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的不一致阻礙貿(mào)易發(fā)展，這符合美國(guó)的產(chǎn)業(yè)利益和訴求。美國(guó)智庫(kù)信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會(huì)（ITIF）認(rèn)為，美國(guó)需要在亞太地區(qū)加大技術(shù)治理參與力度，以開(kāi)發(fā)一種替代亞太國(guó)家實(shí)施的、限制性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定方法，這些方法不符合美國(guó)的商業(yè)和戰(zhàn)略利益⑨。而“科技向善”方面的監(jiān)管合作，則是為了迎合G20、OECD 等國(guó)際組織以及“新式模板”的治理理念。OECD 在《人工智能原則》中提出了五項(xiàng)基于價(jià)值觀(guān)的人工智能治理原則，以促進(jìn)國(guó)際監(jiān)管和合作為主要方向，其核心是“科技向善”的價(jià)值觀(guān)，這也是全球主要經(jīng)濟(jì)體對(duì)人工智能治理的共識(shí)性觀(guān)點(diǎn)。因此，技術(shù)監(jiān)管合作型規(guī)則也是美國(guó)在IPEF下重點(diǎn)關(guān)注的方向之一。

最后，美國(guó)也可能在IPEF下就技術(shù)鴻溝彌補(bǔ)型規(guī)則做出一些努力。一是越南、印尼、菲律賓、泰國(guó)等東南亞經(jīng)濟(jì)體的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用仍在推廣普及初期，因此這些成員更重視彌合數(shù)字鴻溝方面的合作。二是IPEF“貿(mào)易”支柱中重點(diǎn)提及打造更具包容的貿(mào)易規(guī)則，而彌合數(shù)字鴻溝契合這一目標(biāo)。三是在美國(guó)無(wú)法承諾降低關(guān)稅、開(kāi)放市場(chǎng)，即缺乏傳統(tǒng)“胡蘿卜”的情況下，美國(guó)需要在彌補(bǔ)數(shù)字鴻溝方面做出努力來(lái)拉攏IPEF其他成員方。根據(jù)USTR 公布的部長(zhǎng)級(jí)聲明文件，IPEF“貿(mào)易”支柱的議題之一為“技術(shù)援助和經(jīng)濟(jì)合作”，內(nèi)容主要涉及成員間的技術(shù)援助和能力建設(shè)。因此，IPEF下很可能將納入彌補(bǔ)數(shù)字鴻溝相關(guān)的數(shù)字技術(shù)規(guī)則。

（二）謀求與核心成員圍繞技術(shù)權(quán)力捍衛(wèi)型規(guī)則和技術(shù)監(jiān)管合作型規(guī)則開(kāi)展數(shù)字技術(shù)治理合作

由上文分析預(yù)判，美國(guó)將謀求與新加坡、日本、澳大利亞、韓國(guó)和新西蘭等核心成員圍繞技術(shù)權(quán)力捍衛(wèi)型規(guī)則和技術(shù)監(jiān)管合作型規(guī)則開(kāi)展更擴(kuò)展和更深化的數(shù)字技術(shù)治理合作。鑒于新加坡是IPEF中除美國(guó)外在數(shù)字治理領(lǐng)域最為積極的成員，近年來(lái)主導(dǎo)簽訂了多項(xiàng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定，且這些協(xié)定中均涵蓋了全球領(lǐng)先的數(shù)字技術(shù)治理規(guī)則（表2）。因此，新加坡很可能會(huì)推動(dòng)IPEF 納入“新式”數(shù)字技術(shù)規(guī)則，IPEF 下的數(shù)字技術(shù)治理將基于“美式”和“新式”模板開(kāi)展“整合談判”。至于數(shù)字技術(shù)治理合作策略方面，美國(guó)很可能將從“議題擴(kuò)展”和“規(guī)則深化”兩方面著手實(shí)施。

表2 “新式”數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定中與數(shù)字技術(shù)治理相關(guān)的規(guī)則條款

第一，美國(guó)可能?chē)@技術(shù)監(jiān)管合作型規(guī)則，擴(kuò)展與IPEF核心成員開(kāi)展數(shù)字技術(shù)治理合作的議題范圍。一方面，擴(kuò)大數(shù)字技術(shù)治理合作的技術(shù)類(lèi)別。例如，美國(guó)可能將IPEF談判的數(shù)字技術(shù)范圍擴(kuò)展到區(qū)塊鏈和分布式記賬技術(shù)（DLT）、物聯(lián)網(wǎng)（IoT）、3D 打印、面部識(shí)別等。當(dāng)前，大多數(shù)貿(mào)易協(xié)定涉及數(shù)字技術(shù)規(guī)則的議題范圍有限，集中在人工智能、金融科技等數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域，《英國(guó)-新加坡數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定》（UKSDEA）將范圍擴(kuò)展到了分布式記賬技術(shù)、數(shù)字孿生、沉浸式技術(shù)和物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)類(lèi)別。美國(guó)國(guó)內(nèi)法案也涉及多個(gè)數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域，例如，2020 年美國(guó)總統(tǒng)簽署《物聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)安全改進(jìn)法案》，2022 年美國(guó)參議員提出《分布式記賬技術(shù)國(guó)家研發(fā)戰(zhàn)略法案》。美國(guó)將IPEF 視為雄心勃勃的政策框架，必然會(huì)以IPEF 為契機(jī)在印太地區(qū)圍繞分布式記賬技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)等新興數(shù)字技術(shù)大力推行符合美國(guó)利益訴求的數(shù)字技術(shù)規(guī)則。另一方面，擴(kuò)展數(shù)字技術(shù)治理的規(guī)制領(lǐng)域。根據(jù)“美式”和“新式”模板中的數(shù)字技術(shù)規(guī)則來(lái)看，主要涉及數(shù)字技術(shù)治理框架、數(shù)字技術(shù)安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、數(shù)字技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用、數(shù)字技術(shù)治理的國(guó)際合作等領(lǐng)域。但數(shù)字技術(shù)規(guī)則既是對(duì)數(shù)字技術(shù)的監(jiān)管規(guī)則，也是對(duì)數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的促進(jìn)規(guī)則，因此美國(guó)很可能將數(shù)字技術(shù)規(guī)則與其他數(shù)字貿(mào)易規(guī)則相結(jié)合。例如，人工智能技術(shù)的發(fā)展依賴(lài)于大規(guī)模數(shù)據(jù)和算法的支撐，因此促進(jìn)人工智能技術(shù)的發(fā)展必然會(huì)要求成員不得限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，并對(duì)算法加以保護(hù)。具體而言，可能會(huì)涉及政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)、數(shù)據(jù)監(jiān)管、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和訪(fǎng)問(wèn)、數(shù)據(jù)加密處理、數(shù)據(jù)隱私保護(hù)技術(shù)等方面的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，而算法相關(guān)的透明度、非歧視性、安全性和可互操作性等相關(guān)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)預(yù)計(jì)也會(huì)在討論范圍之內(nèi)。事實(shí)上，DEPA、UKSDEA 等數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定也涵蓋了上述領(lǐng)域的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，這也為美國(guó)的規(guī)則主導(dǎo)方向提供了一定的參考依據(jù)。

第二，美國(guó)可能?chē)@技術(shù)權(quán)力捍衛(wèi)型規(guī)則，在特定議題上推動(dòng)數(shù)字技術(shù)規(guī)則深化。美國(guó)很可能與日本、韓國(guó)、新加坡、澳大利亞和新西蘭共同就先進(jìn)數(shù)字技術(shù)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用與監(jiān)管等領(lǐng)域建立高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)字技術(shù)規(guī)則。這樣既能在印太地區(qū)構(gòu)筑先進(jìn)數(shù)字技術(shù)的壁壘，又能實(shí)現(xiàn)IPEF下高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的達(dá)成，維持美國(guó)在印太數(shù)字治理領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)者地位。根據(jù)美國(guó)以往締結(jié)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，隨著時(shí)間的推移，美國(guó)會(huì)不斷將其主導(dǎo)的高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則進(jìn)行深化。美國(guó)要在IPEF下塑造高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字技術(shù)規(guī)則，極可能會(huì)繼續(xù)遵循這一政策路徑。例如，美國(guó)可能在IPEF下建立機(jī)制推進(jìn)數(shù)字技術(shù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定與統(tǒng)一，包括制定新興數(shù)字技術(shù)中關(guān)鍵概念術(shù)語(yǔ)的定義、建立技術(shù)相關(guān)的指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)、成立專(zhuān)家工作組等。

（三）謀求與東盟成員圍繞技術(shù)鴻溝彌補(bǔ)型規(guī)則開(kāi)展數(shù)字技術(shù)治理合作

對(duì)于IPEF中的東盟成員而言，彌補(bǔ)數(shù)字鴻溝是其最為關(guān)切的領(lǐng)域，當(dāng)前數(shù)字鴻溝是阻礙東盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大因素之一。從數(shù)字技術(shù)應(yīng)用來(lái)看，東盟國(guó)家僅10%的中小企業(yè)在業(yè)務(wù)的各個(gè)方面采用了大數(shù)據(jù)、自動(dòng)化等先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)。從技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新來(lái)看，東盟國(guó)家對(duì)數(shù)字技術(shù)研發(fā)投入普遍不足，按照信息通信技術(shù)（ICT）、電信、人工智能領(lǐng)域投資占GDP 的比重衡量，東盟國(guó)家中表現(xiàn)最好的新加坡的這一比重也只有1.94%，遠(yuǎn)低于美國(guó)的2.84%（牛東芳等，2022）。盡管東盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，但東盟國(guó)家均在數(shù)字化轉(zhuǎn)型領(lǐng)域制定了雄心勃勃的數(shù)字發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，并據(jù)此布局了一批重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)（表3）。

例如，馬來(lái)西亞在2021年發(fā)布了數(shù)字經(jīng)濟(jì)藍(lán)圖，該規(guī)劃的主要支柱包括推動(dòng)政府部門(mén)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、通過(guò)廣泛使用數(shù)字技術(shù)提高經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、加強(qiáng)數(shù)字化人才培養(yǎng)、建立便利的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)造一個(gè)包容性的數(shù)字社會(huì)。越南同樣在2021年發(fā)布了《國(guó)家數(shù)字化轉(zhuǎn)型2025》規(guī)劃，提出到2025年發(fā)展數(shù)字政府和數(shù)字經(jīng)濟(jì)，尤其強(qiáng)調(diào)縮小數(shù)字鴻溝。越南規(guī)劃到2025 年寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋80%以上的家庭和100%的社區(qū)，普及4G/5G移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和智能手機(jī)，在全球網(wǎng)絡(luò)安全（GCI）排名方面躋身前40名國(guó)家之列。可以看出，越南、馬來(lái)西亞等東盟成員發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的主要著眼點(diǎn)在于網(wǎng)絡(luò)安全和彌補(bǔ)數(shù)字鴻溝方面，包容普惠已經(jīng)成為東盟國(guó)家發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的主要原則之一。美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心（CSIS）認(rèn)為，擴(kuò)大數(shù)字服務(wù)和數(shù)字技能的普及率，以及促進(jìn)包容普惠性的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展是東南亞各國(guó)政府普遍感興趣的領(lǐng)域，建議拜登政府應(yīng)將其作為IPEF 的核心組成部分⑩。因此，美國(guó)可能基于東盟成員數(shù)字發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局，謀求與東盟成員圍繞技術(shù)鴻溝彌補(bǔ)型規(guī)則開(kāi)展數(shù)字技術(shù)治理合作。

具體到規(guī)則內(nèi)容方面，一是可能推動(dòng)成員間的技術(shù)援助，主要是推動(dòng)美國(guó)、新加坡、澳大利亞、日本和韓國(guó)等經(jīng)濟(jì)體向東盟成員轉(zhuǎn)移數(shù)字技術(shù)，該議題已經(jīng)納入IPEF“貿(mào)易”支柱的談判范圍。二是可能促進(jìn)成員在數(shù)字技能人才培訓(xùn)、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)數(shù)字化發(fā)展等方面進(jìn)行合作，提高越南、馬來(lái)西亞等發(fā)展中成員數(shù)字技術(shù)的普及率和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化效益。三是可能要求成員在國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際投資和法律法規(guī)等方面實(shí)施政策協(xié)調(diào)，以促進(jìn)數(shù)字技術(shù)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中的廣泛應(yīng)用，并建立合作機(jī)制促進(jìn)中小企業(yè)使用數(shù)字技術(shù)。中小企業(yè)在東盟國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中扮演著舉足輕重的角色，為東盟各國(guó)創(chuàng)造了52%～97%的就業(yè)崗位，并貢獻(xiàn)了各國(guó)GDP的30%～53%?，因此培訓(xùn)、促進(jìn)眾多中小企業(yè)使用數(shù)字技術(shù)對(duì)于東盟的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分重要。DEPA、UKSDEA等數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定中也均涵蓋了與中小企業(yè)相關(guān)的規(guī)則。

四、拜登政府主導(dǎo)IPEF數(shù)字技術(shù)治理合作的談判策略

（一）啟動(dòng)“多軌并行”的靈活談判模式

在數(shù)字技術(shù)治理合作的談判模式方面，預(yù)判拜登政府將根據(jù)成員方的數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)啟動(dòng)“多軌并行”的靈活談判模式。美國(guó)國(guó)會(huì)研究服務(wù)部（CRS）在報(bào)告《拜登政府的“印太經(jīng)濟(jì)框架”計(jì)劃》中明確指出，IPEF由覆蓋不同議題的四個(gè)支柱組成，各成員可以根據(jù)自身實(shí)際情況就所關(guān)切的議題進(jìn)行單獨(dú)談判并簽訂協(xié)議，不需要接受IPEF 下的所有議題?，該談判模式又被稱(chēng)為“菜單式”或“自助餐式”談判。數(shù)字技術(shù)規(guī)則作為IPEF“貿(mào)易”支柱的重要內(nèi)容，成員方對(duì)于是否參與其談判具有選擇權(quán)。而根據(jù)IPEF 成員的現(xiàn)有表態(tài)，除印度以外的13個(gè)成員將參與“貿(mào)易”支柱的談判?。

鑒于IPEF 成員的數(shù)字技術(shù)發(fā)展水平差異較大，且各成員所關(guān)切的議題存在區(qū)別，拜登政府可能會(huì)通過(guò)“整合談判”（快軌道）與“零散談判”（慢軌道）相結(jié)合的模式來(lái)推動(dòng)數(shù)字技術(shù)規(guī)則談判進(jìn)程。具體而言，“整合談判”是雄心水平較高的談判軌道，參與其中的談判成員應(yīng)滿(mǎn)足如下條件：一是數(shù)字技術(shù)治理基礎(chǔ)較好，二是參與數(shù)字技術(shù)治理的積極性高，三是與美國(guó)的數(shù)字貿(mào)易治理理念接近。綜合上述條件，僅有新加坡、日本、澳大利亞、韓國(guó)和新西蘭在先進(jìn)數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域具有研發(fā)創(chuàng)新基礎(chǔ)，同時(shí)具有接受美國(guó)主導(dǎo)的高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字技術(shù)規(guī)則的基礎(chǔ)。預(yù)判新加坡、日本、澳大利亞、韓國(guó)和新西蘭將與美國(guó)在快軌道上開(kāi)展“整合談判”，其規(guī)制合作策略將以DEPA、UJDTA 等既有協(xié)定為合作起點(diǎn)，在承襲“新式”和“美式”既有規(guī)則的基礎(chǔ)上，進(jìn)行議題的擴(kuò)展和既有議題的深化。而慢軌道的“零散談判”則是雄心水平相對(duì)較低的談判，參與其中的談判成員主要是東盟中經(jīng)濟(jì)規(guī)模相對(duì)大、人口較多的國(guó)家，且是拜登政府極力拉攏的國(guó)家。據(jù)此判斷，越南、馬來(lái)西亞、印度尼西亞、泰國(guó)和菲律賓應(yīng)是美國(guó)啟動(dòng)“零散談判”的合作對(duì)象，其規(guī)制合作策略將以CPTPP作為合作的基礎(chǔ)，并重點(diǎn)圍繞“鴻溝彌補(bǔ)型規(guī)則”開(kāi)展合作。

（二）強(qiáng)調(diào)“多方聯(lián)動(dòng)”的數(shù)字技術(shù)治理合作策略

考慮到數(shù)字技術(shù)治理的全球性，可以肯定的是，聯(lián)合盟友遏制中國(guó)數(shù)字技術(shù)發(fā)展是拜登政府的主要策略。也就是說(shuō)，拜登政府將通過(guò)“多方聯(lián)動(dòng)”的數(shù)字技術(shù)治理合作策略，促進(jìn)IPEF與美國(guó)主導(dǎo)的其他技術(shù)聯(lián)盟之間形成多邊化的協(xié)調(diào)格局。而這一策略的布局方向主要有兩個(gè)：其一是跨太平洋的印太聯(lián)盟，自TPP時(shí)代起，印太地區(qū)的盟友就一直被美國(guó)視為聯(lián)合制華的首選；其二則是跨大西洋的美歐聯(lián)盟，除印太地區(qū)外，歐盟是美國(guó)最為看重的盟友，美國(guó)也確實(shí)一直聯(lián)合歐盟在數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域出臺(tái)措施以對(duì)抗遏制中國(guó)。具體到政策層面，前者的主要抓手是IPEF，后者的主要抓手則是美歐貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)（TTC）。綜合比較而言，TTC 框架下的數(shù)字技術(shù)合作相對(duì)超前，其發(fā)展動(dòng)向?qū)PEF會(huì)形成標(biāo)桿引領(lǐng)作用。原因在于，就數(shù)字技術(shù)的發(fā)展而言，美國(guó)和歐盟要相對(duì)領(lǐng)先于日本、澳大利亞、韓國(guó)、新加坡等IPEF 核心成員。美國(guó)智庫(kù)大西洋理事會(huì)（Atlantic Council）甚至提議促進(jìn)TTC 與IPEF 政策聯(lián)動(dòng)，共同圍堵中國(guó)的數(shù)字技術(shù)發(fā)展?。據(jù)此預(yù)判，TTC 的動(dòng)向與IPEF“快軌道”的談判方向和內(nèi)容在某種程度上會(huì)形成映射關(guān)系，有必要重點(diǎn)關(guān)注TTC 框架下的相關(guān)動(dòng)向。美歐專(zhuān)門(mén)在TTC 框架下建立了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)合作的啟動(dòng)平臺(tái)“戰(zhàn)略標(biāo)準(zhǔn)化信息機(jī)制”（SSI）；并成立了“人才促進(jìn)增長(zhǎng)工作組”，以共享數(shù)字技能人才培訓(xùn)的最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，美國(guó)可能將TTC 中的戰(zhàn)略標(biāo)準(zhǔn)化信息（SSI）機(jī)制整合到IPEF框架下，推動(dòng)印太與跨大西洋兩個(gè)地區(qū)聯(lián)動(dòng)共同參與數(shù)字技術(shù)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)發(fā)和信息共享，并通過(guò)構(gòu)建常態(tài)化機(jī)制促進(jìn)IPEF成員間數(shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)字技能人才的培養(yǎng)合作。

此外，考慮到美國(guó)與日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣共同組成了“芯片四方聯(lián)盟”（Chip 4），意圖使用出口管制手段扼制中國(guó)大陸尖端半導(dǎo)體技術(shù)的發(fā)展，以及美國(guó)與日本、荷蘭針對(duì)向中國(guó)出口先進(jìn)半導(dǎo)體制造設(shè)備達(dá)成了出口管制協(xié)議，且日本、韓國(guó)為IPEF 成員，因此，美國(guó)很可能推動(dòng)IPEF 與Chip 4（甚至Chip X?）形成聯(lián)動(dòng)，將針對(duì)中國(guó)數(shù)字技術(shù)出口管制的相關(guān)措施融入IPEF中。具體而言，IPEF可能包含一個(gè)針對(duì)人工智能、半導(dǎo)體等數(shù)字技術(shù)出口管制的政策框架，IPEF 成員將在這一框架下就新興數(shù)字技術(shù)的出口管制政策進(jìn)行磋商協(xié)調(diào)。

五、對(duì)華挑戰(zhàn)與中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略

（一）對(duì)華挑戰(zhàn)

第一，美國(guó)通過(guò)在IPEF下制定數(shù)字技術(shù)規(guī)則來(lái)構(gòu)筑技術(shù)壁壘，中國(guó)可能面臨技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不兼容的市場(chǎng)準(zhǔn)入挑戰(zhàn)。美國(guó)在IPEF下推進(jìn)各成員實(shí)施協(xié)調(diào)一致的技術(shù)規(guī)則，其目的是打通印太區(qū)域大市場(chǎng)，避免數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不兼容成為數(shù)字貿(mào)易自由化的阻礙。但由于數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是連接數(shù)字技術(shù)與市場(chǎng)的橋梁，數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)直接決定了產(chǎn)品的市場(chǎng)占有率（劉曉龍和李彬，2022）。因此，從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的角度來(lái)看，美國(guó)主導(dǎo)IPEF數(shù)字技術(shù)規(guī)則，并將各成員納入到這一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)，很可能將擠占中國(guó)企業(yè)數(shù)字技術(shù)產(chǎn)品的市場(chǎng)份額和盈利空間，進(jìn)而導(dǎo)致中國(guó)企業(yè)降低數(shù)字技術(shù)的研發(fā)投入資金，減緩數(shù)字技術(shù)發(fā)展步伐。

第二，美國(guó)將主導(dǎo)印太地區(qū)數(shù)字技術(shù)規(guī)則制定權(quán)，獲取先動(dòng)優(yōu)勢(shì)，中國(guó)將被迫成為跟隨者和“美式”數(shù)字技術(shù)規(guī)則的接受者。美國(guó)將符合自身利益訴求的數(shù)字技術(shù)規(guī)則推廣到印太地區(qū)，可能在IPEF 下形成一個(gè)“中心—外圍”的等級(jí)制數(shù)字技術(shù)治理體系，這一規(guī)則體系將以數(shù)字技術(shù)的可信度和安全性為核心，同時(shí)引入政治與技術(shù)治理標(biāo)準(zhǔn)、商業(yè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)以及網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)。隨著時(shí)間推移，美國(guó)很可能將這一體系擴(kuò)大化，尋求將更多的印太經(jīng)濟(jì)體納入這一體系之中。美國(guó)將憑借該體系在與中國(guó)的技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)中獲得先動(dòng)優(yōu)勢(shì)，而中國(guó)則面臨兩難選擇：一是選擇堅(jiān)持“中式”數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)企業(yè)的技術(shù)和產(chǎn)品將在IPEF成員國(guó)面臨市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，中國(guó)企業(yè)可能將被迫放棄這些市場(chǎng)；二是選擇向“美式”數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)看齊，中國(guó)將被迫成為“美式”數(shù)字技術(shù)治理體系的跟隨者和依附者，同時(shí)中國(guó)企業(yè)還將額外承擔(dān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整帶來(lái)的高昂成本。

第三，美國(guó)通過(guò)主導(dǎo)IPEF 數(shù)字技術(shù)規(guī)則進(jìn)一步擴(kuò)大、鞏固“技術(shù)聯(lián)盟”，并借此排擠、遏制中國(guó)，中國(guó)將在數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域面臨制度孤立的不利處境。“技術(shù)聯(lián)盟”一直是拜登政府圍堵打壓中國(guó)高科技發(fā)展的重要政策工具之一，拜登政府官員坎貝爾（Kurt Campbell）認(rèn)為，美國(guó)應(yīng)該與盟友一起構(gòu)建技術(shù)聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)，給中國(guó)施加壓力，這是未來(lái)美國(guó)技術(shù)政策的重心?。美國(guó)主導(dǎo)IPEF 數(shù)字技術(shù)規(guī)則實(shí)際上是有意在印太地區(qū)建立多層級(jí)、多功能的“技術(shù)聯(lián)盟”，構(gòu)建有利于美國(guó)利益、以美國(guó)訴求為核心的數(shù)字技術(shù)生態(tài)體系，而最終目標(biāo)則是將中國(guó)排除在這一數(shù)字技術(shù)生態(tài)體系之外，以“制度孤立”的政策手段針對(duì)中國(guó)的數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域?qū)嵭小败浂糁啤?。具體來(lái)看，美國(guó)可能從兩方面施行這一政策：一方面，美國(guó)可能利用IPEF 整合日本、韓國(guó)、新加坡、澳大利亞、新西蘭的先進(jìn)數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢(shì)，利用規(guī)則統(tǒng)一上述成員的立場(chǎng)和步調(diào)，打造針對(duì)中國(guó)的“印太數(shù)字技術(shù)聯(lián)盟”。另一方面，美國(guó)可能通過(guò)IPEF 與越南、泰國(guó)和菲律賓等東盟成員在數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域深入合作，從經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域與東盟成員加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)綁定關(guān)系，進(jìn)而影響東盟成員的政策制定，降低東盟成員在數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)的依賴(lài)度，并形成以美國(guó)為主導(dǎo)的“數(shù)字技術(shù)朋友圈”（顧寶志等，2022）。

（二）中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略

第一，充分利用中國(guó)的數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與貿(mào)易伙伴在數(shù)字技術(shù)治理領(lǐng)域的合作力度，充分利用區(qū)域貿(mào)易協(xié)定、國(guó)際組織機(jī)構(gòu)和WTO 框架促進(jìn)貿(mào)易伙伴間數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)、可互操作。在人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新方面，中國(guó)已經(jīng)具備全球領(lǐng)先的實(shí)力，這是中國(guó)與貿(mào)易伙伴開(kāi)展數(shù)字技術(shù)治理合作的優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)。但從數(shù)字技術(shù)規(guī)則和數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的角度來(lái)看，中國(guó)的對(duì)外合作還需要進(jìn)一步深化擴(kuò)展。首先，針對(duì)日本、韓國(guó)、新加坡、澳大利亞和新西蘭等數(shù)字技術(shù)領(lǐng)先的IPEF成員，中國(guó)可以利用區(qū)域貿(mào)易協(xié)定推動(dòng)與上述國(guó)家在數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域共同制定規(guī)則，并協(xié)調(diào)可互操作的標(biāo)準(zhǔn)。例如，不斷推進(jìn)中日韓FTA 談判，積極推動(dòng)加入CPTPP 和DEPA 的工作，在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定框架下深化與印太地區(qū)數(shù)字技術(shù)領(lǐng)先經(jīng)濟(jì)體的合作。其次，針對(duì)越南、印尼、泰國(guó)等東盟發(fā)展中成員，一方面，中國(guó)應(yīng)加快推進(jìn)以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為合作重點(diǎn)的中國(guó)-東盟自貿(mào)區(qū)3.0版談判，盡快推進(jìn)簽訂中國(guó)-東盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定，探索構(gòu)建符合中國(guó)與東盟共同利益訴求和發(fā)展目標(biāo)的數(shù)字技術(shù)規(guī)則體系。另一方面，中國(guó)應(yīng)借助“數(shù)字絲綢之路”推動(dòng)與東盟在數(shù)字技術(shù)治理領(lǐng)域深度合作，中國(guó)應(yīng)發(fā)揮在智慧城市、智能制造、社會(huì)安全、商業(yè)服務(wù)、貿(mào)易經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的優(yōu)勢(shì)，加快與東盟各國(guó)就人工智能、區(qū)塊鏈、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)的轉(zhuǎn)移、應(yīng)用開(kāi)展合作。最后，中國(guó)應(yīng)充分利用APEC、OECD、WIPO 和WTO 等國(guó)際組織推動(dòng)與貿(mào)易伙伴的數(shù)字技術(shù)治理合作，促進(jìn)國(guó)家間數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可互操作，積極參與國(guó)際數(shù)字技術(shù)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定，提升國(guó)際數(shù)字技術(shù)規(guī)則話(huà)語(yǔ)權(quán)。

第二，在戰(zhàn)略大局方面，中國(guó)應(yīng)利用IPEF 對(duì)東盟中心地位的沖擊，加強(qiáng)中國(guó)-東盟戰(zhàn)略互信，維護(hù)以東盟為中心的區(qū)域合作架構(gòu)，制約美國(guó)利用IPEF 重塑印太秩序的制度基礎(chǔ)，拆解美國(guó)在IPEF 下構(gòu)建的“技術(shù)聯(lián)盟”。東盟曾在2019年發(fā)布《東盟印太展望》，強(qiáng)調(diào)“東盟中心地位是促進(jìn)印太地區(qū)合作的基本原則，印太合作需要加強(qiáng)東盟的中心地位”。美國(guó)啟動(dòng)IPEF 的目的之一是重回印太經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)者地位，企圖主導(dǎo)印太地區(qū)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)治理合作，擴(kuò)大美式規(guī)則在印太地區(qū)的影響力。因此美國(guó)主導(dǎo)的IPEF 將對(duì)東盟中心地位造成沖擊，嚴(yán)重削弱東盟中心地位。對(duì)此，中國(guó)應(yīng)從戰(zhàn)略上加強(qiáng)與東盟之間的合作互信，以實(shí)際行動(dòng)維護(hù)東盟中心地位。特別是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域，中國(guó)與東盟可在《東盟印太展望》框架下基于東盟中心地位展開(kāi)深度合作。此外，從戰(zhàn)略上來(lái)看，東盟實(shí)際上并不愿意在中美大國(guó)地緣政治競(jìng)爭(zhēng)中“選邊站隊(duì)”。邁克爾·利弗（Leifer，2013）認(rèn)為，勢(shì)力均衡是東盟發(fā)揮作用的前提，東盟國(guó)家的外交政策突出反映了均勢(shì)原則。因此，中國(guó)應(yīng)該借助東盟的均勢(shì)戰(zhàn)略原則，堅(jiān)定維護(hù)以東盟為中心的區(qū)域合作架構(gòu)，支持東盟在印太地區(qū)秩序構(gòu)建過(guò)程中發(fā)揮極大建設(shè)性作用，制約美國(guó)利用IPEF等小多邊機(jī)制重塑印太經(jīng)濟(jì)秩序的制度基礎(chǔ)。

第三，強(qiáng)化與IPEF中東盟成員間互惠互利的經(jīng)貿(mào)合作，加深中國(guó)與東盟國(guó)家的數(shù)字產(chǎn)業(yè)綁定深度，充分發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域“經(jīng)貿(mào)壓艙石”的作用，根據(jù)東盟各國(guó)的具體產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)需求開(kāi)展差異化、針對(duì)性的戰(zhàn)略對(duì)接、技術(shù)援助和產(chǎn)業(yè)合作。IPEF缺乏市場(chǎng)準(zhǔn)入和關(guān)稅減免的相關(guān)內(nèi)容，因此IPEF下的貿(mào)易議題對(duì)于東盟國(guó)家而言并不具有利益吸引。對(duì)此，中國(guó)應(yīng)充分利用既有合作機(jī)制擴(kuò)大與東盟在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域的合作交流，以切切實(shí)實(shí)的互惠互利穩(wěn)固中國(guó)-東盟“經(jīng)貿(mào)壓艙石”的作用。具體而言，一方面，中國(guó)應(yīng)針對(duì)東盟在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域出臺(tái)的戰(zhàn)略規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，基于現(xiàn)有合作機(jī)制促進(jìn)中國(guó)與東盟優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和產(chǎn)業(yè)對(duì)接。東盟近年來(lái)發(fā)布了《東盟數(shù)字一體化框架》《東盟數(shù)字整體規(guī)劃2025》等一系列數(shù)字發(fā)展規(guī)劃，重點(diǎn)提及數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字政務(wù)、智慧城市、網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域的發(fā)展。對(duì)此，中國(guó)可依托中國(guó)-東盟信息港、中國(guó)-東盟電信部長(zhǎng)會(huì)議、中國(guó)-東盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)論壇等合作機(jī)制，以及“數(shù)字絲綢之路”、RCEP等合作平臺(tái)，通過(guò)援建數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、共享數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、開(kāi)展數(shù)字技能培訓(xùn)及加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)互操作等途徑，充分發(fā)揮中國(guó)在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，與東盟在數(shù)字政府、智能制造和智慧城市等領(lǐng)域開(kāi)展深層次合作。另一方面，中國(guó)應(yīng)針對(duì)東盟各國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的差異化特征，結(jié)合不同經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和實(shí)際技術(shù)需求制定有區(qū)別的對(duì)接戰(zhàn)略。例如，新加坡側(cè)重于發(fā)展數(shù)據(jù)中心、智慧城市、數(shù)字金融領(lǐng)域，中國(guó)應(yīng)重點(diǎn)對(duì)接大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、數(shù)字隱私技術(shù)等數(shù)字技術(shù)；印度尼西亞和馬來(lái)西亞更為重視電子商務(wù)的未來(lái)發(fā)展，中國(guó)應(yīng)重點(diǎn)對(duì)接智慧物流、智能倉(cāng)儲(chǔ)、數(shù)字支付等數(shù)字技術(shù)。而對(duì)于泰國(guó)、菲律賓、越南等數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)薄弱的國(guó)家，中國(guó)應(yīng)側(cè)重在數(shù)字技術(shù)人才培訓(xùn)、數(shù)字技術(shù)援助等方面開(kāi)展合作?？傊?，中國(guó)應(yīng)針對(duì)東盟各國(guó)的具體發(fā)展情況采取靈活務(wù)實(shí)的差異化合作策略，真正實(shí)現(xiàn)與東盟在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域的互惠合作。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn):USTR.Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity (IPEF)[EB/OL].https://ustr.gov/trade-agreements/agreementsunder-negotiation/indo-pacific-economic-framework-prosperity-ipef。

②參見(jiàn):UNCTAD.TECHNOLOGY AND INNOVATION REPORT 2021: Catching technological waves Innovation with eq‐uity[R/OL].2021.https://unctad.org/system/files/official-document/tir2020_en.pdf。

③參見(jiàn):中國(guó)信息通信研究院.全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)白皮書(shū)（2022 年）[R/OL].2022-12.http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202212/P020221207397428021671.pdf。

④參見(jiàn):OECD.OECD AI Principles overview [EB/OL].2019.https://oecd.ai/en/ai-principles。

⑤參見(jiàn):MOSCHELLA D, ATKINSON R.Competing With China: A Strategic Framework[R/OL].2020-08-31.https://itif.org/publications/2020/08/31/competing-china-strategic-framework/。

⑥參見(jiàn):LEONARD J, MARTIN E.U.S.Eyes“Powerful”Asia Economic Deal in 2022, Raimondo Says[EB/OL].2021-12-10.https://www.bnnbloomberg.ca/u-s-eyes-powerful-asia-economic-deal-in-2022-raimondo-says-1.1693727。

⑦參見(jiàn):中國(guó)信息通信研究院.量子信息技術(shù)發(fā)展與應(yīng)用研究報(bào)告（2022 年）[R/OL].2023-01.http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202301/P020230107433234479315.pdf。

⑧參見(jiàn):TAYLOR P.Market share of mobile operating systems worldwide 2009-2022[EB/OL].2023-02-21.https://www.statista.com/statistics/272698/global-market-share-held-by-mobile-operating-systems-since-2009/。

⑨參見(jiàn):CORY N.Re: ITIF Submission: Request for Comments on the Indo-Pacific Economic Framework (ITA-2022-01)[R/OL].2022-03-24.https://www2.itif.org/2022-indo-pacific-economic-framework.pdf。

⑩參見(jiàn):NATALEGAWA A, POLING G.The Indo-Pacific Economic Framework & Digital Trade in Southeast Asia[R/OL].2022-05-05.https://www.csis.org/analysis/indo-pacific-economic-framework-and-digital-trade-southeast-asia。

?參見(jiàn):PRATAMA A.SMEs as the Backbone of Southeast Asia's Growing Economy[EB/OL].2019-04-29.https://www.ifac.org/knowledge-gateway/contributing-global-economy/discussion/smes-backbone-southeast-asia-s-growing-economy。

?參見(jiàn):Congressional Research Service.Biden Administration Plans for an Indo-Pacific Economic Framework[R/OL].2022-02-25.https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IN/IN11814。

?2022 年9 月，IPEF 首輪部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議結(jié)束后，印度以維護(hù)本國(guó)發(fā)展權(quán)為由，宣布暫時(shí)退出IPEF“貿(mào)易”支柱的談判。具體內(nèi)容參見(jiàn)：PAUKEN T.India walks away from IPEF and that's a game-changer [EB/OL].2022-09-13.https://news.cgtn.com/news/2022-09-13/India-walks-away-from-IPEF-and-that-s-a-game-changer-1dikqDnBqfe/index.html。

?參見(jiàn):WILLEMS C,GRAHAM N.TTC,IPEF,and the Road to an Indo-Pacific Trade Deal:A New Model[R/OL].2022-01-03.https://www.atlanticcouncil.org/wp-content/uploads/2022/09/TTC_IPEF_and_the_Road_to_an_Indo-Pacific_Trade_Deal___-.pdf。

?美國(guó)智庫(kù)布魯金斯學(xué)會(huì)（Brookings Institution）建議將“Chip 4”擴(kuò)容為“Chip X”，將歐盟和印度、新加坡納入其中，共同協(xié)調(diào)對(duì)華半導(dǎo)體技術(shù)的出口管制政策。具體內(nèi)容參見(jiàn)：KREPS S, TIMMERS P.Bringing economics back into EU and U.S.chips policy[R/OL].2022-12-20.https://www.brookings.edu/techstream/bringing-economics-back-into-the-politics-of-the-eu-and-u-schips-acts-china-semiconductor-competition/。

?參見(jiàn):CAMPBELL K, DOSHI R.How America Can Shore up Asian Order: A Strategy for Restoring Balance and Legitimacy[EB/OL].2021-01-12.https://www.foreignaffairs.com/articles/unitedstates/2021-01-12/how-america-can-shore-asian-order。