趙遠躍 楊宏山

中圖分類號：D632.4文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1009-3176（2023）02-013-（10）

摘要：政策試驗既是高度不確定條件下推進政策創(chuàng)新的重要途徑，也是檢驗政策有效性的一種評估機制。在文獻回顧的基礎(chǔ)上，提出模糊政策的試驗評估分析框架，包括設(shè)置愿景目標(biāo)、構(gòu)建議題網(wǎng)絡(luò)、生成試驗方案、信息反饋與評估、政策變革與推廣五個階段。設(shè)置愿景目標(biāo)階段提供概念性知識，傳遞出新愿景、新理念，為模糊政策提供新價值、新導(dǎo)向。構(gòu)建議題網(wǎng)絡(luò)階段形成對話場域，支持政策專家、地方官員與利益相關(guān)者參與，多方主體在試驗中分享信息和交換意見，促進不同來源知識的交流。生成試驗方案階段將政策知識轉(zhuǎn)化為具體內(nèi)容，形成明確的試驗路徑。在信息反饋和評估階段，決策系統(tǒng)持續(xù)收集試驗的過程和結(jié)果信息，基于數(shù)據(jù)和證據(jù)，對政策試驗作出評價。政策變革與推廣階段強調(diào)總結(jié)成功經(jīng)驗和優(yōu)化政策措施。國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)的案例研究表明，試驗評估構(gòu)建四方參與的議題學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，持續(xù)完善試驗議題，提高了決策理性與正當(dāng)性水平。

關(guān)鍵詞：模糊政策；政策評估；試驗評估；迭代試驗

政策評估是完善政策安排的有效途徑，也是提升治理效能的重要手段。政策評估通過收集和分析數(shù)據(jù)，衡量政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度，分析影響政策結(jié)果的關(guān)鍵因素及作用機制。從價值上來說，政策評估根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，對一項政策的產(chǎn)出及社會影響作出評價，有利于提高決策的科學(xué)化、民主化和法治化水平[1]。政策評估存在兩種導(dǎo)向，分別是實證導(dǎo)向與協(xié)商導(dǎo)向，實證導(dǎo)向強調(diào)數(shù)據(jù)收集和分析的精確性與嚴謹性，主張通過科學(xué)方法測量政策實施的結(jié)果；協(xié)商導(dǎo)向強調(diào)利益相關(guān)者參與，主張構(gòu)建包容多方主體的議題學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，讓政策專家、地方官員和利益相關(guān)者參與討論，彼此分享信息，據(jù)此對政策實施進行評估。長期以來，這兩種導(dǎo)向難以有效整合。本文在文獻回顧的基礎(chǔ)上，提出模糊政策的試驗評估分析框架，它具有事實判斷和價值判斷兩個方面的考量，目的在于提升決策理性和正當(dāng)性。同時，選擇國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)進行案例研究，解析試驗評估的運作邏輯和學(xué)習(xí)機制。

一、政策評估的文獻回顧

政策評估具有漫長的歷史，有了決策活動就有政策評估?？茖W(xué)設(shè)計的政策評估活動則要晚得多，它發(fā)端于20世紀初。回顧政策評估的發(fā)展歷程，古貝（Egon G.Guba）、林肯（Yvonna S.Lincoln）將其概括為“測量—描述—判斷—價值多元”四個階段[2]，分別形成了四種評估模式：第一代是技術(shù)性評估，強調(diào)研究的客觀性和精確性，主張采用類似自然科學(xué)的研究方法，評估者通過數(shù)據(jù)測量、統(tǒng)計分析、社會實驗方法等技術(shù)手段，觀察客觀事實，增進對政策結(jié)果的認知。從這一評估路徑看來，政策評估的核心在于搜集、整理和甄別資料，依靠系統(tǒng)的技術(shù)手段使評估變革變得有效和可靠。第二代是描述性評估，它以觀察和測量的結(jié)果為基礎(chǔ)，根據(jù)政策目標(biāo)來描述政策實施的結(jié)果和問題。第三代是判斷性評估，其重心在于判斷政策執(zhí)行是否實現(xiàn)了承諾的政策目標(biāo)。第四代是價值多元型評估，強調(diào)利益相關(guān)者參與，對各方的主張、焦慮和爭議進行響應(yīng)式聚焦，形成一致認同的共同價值[3]。上述四代評估模式展現(xiàn)了政策評估的模式變遷，為理解政策評估提供了差異化的認知邏輯。

總體而言，政策評估具有實證主義與協(xié)商主義兩種認知邏輯。實證主義主張科學(xué)知識必須建立在對經(jīng)驗事實的觀察和檢驗上，反對討論經(jīng)驗之外的抽象問題[4]，強調(diào)以客觀的數(shù)據(jù)與精確的技術(shù)作為政策評估基礎(chǔ)，保障評估結(jié)果的有效性與科學(xué)性。在實證主義邏輯下，一些學(xué)者把政策評估視為價值中立的技術(shù)性活動，其本質(zhì)在于通過經(jīng)驗研究來檢驗政策是否實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)[5]。有學(xué)者指出，實證主義的政策評估包括三個方面的要素：基于事實判斷的因果假定、基于實驗邏輯的假設(shè)檢驗和基于計算科學(xué)的技術(shù)支撐。在實證主義范疇中，政策評估可以被定義為一種分析工具，目的在于獲得與績效有關(guān)的信息，并將這些信息反饋到?jīng)Q策過程中去[6]。實證主義評估主張通過量化的標(biāo)準(zhǔn)、細化的準(zhǔn)則、高效的過程以及可操作的方法來實現(xiàn)理性目標(biāo)。

實證主義政策評估的常見方法主要有：（1）雙重差分法，通過構(gòu)建處理組和時間交互項的方式，評估政策發(fā)生和不發(fā)生這兩種情況下被觀測因素的變化[7]；（2）合成控制法，通過計算權(quán)重和加權(quán)平均的方式，構(gòu)造每個政策干預(yù)的“反事實狀態(tài)”，檢驗一項政策實施后的結(jié)果[8]；（3）斷點回歸法，當(dāng)研究目標(biāo)的主要變量存在一個臨界值，如果主變量取值大于這個臨界值時，則認為存在一定政策效應(yīng)，可作為政策實驗組，如果主變量取值小于臨界值時，則不存在政策效應(yīng)，被視為對照組，從而進行因果推斷，檢驗政策措施的有效性[9]；（4）工具變量法，利用外生的政策干預(yù)分配變量，使得政策干預(yù)的分配是隨機的，以形成一個局部的隨機實驗，得到局部干預(yù)的因果效應(yīng)[10]。這些方法被廣泛應(yīng)用于政策評估的研究與實踐中，科學(xué)評估了政策的有效性，拓寬了政策評估的研究視野。

協(xié)商主義評估是對實證主義評估進行反思基礎(chǔ)上形成的新模式，它拒絕價值中立預(yù)設(shè)，反對純粹的工具理性與技術(shù)理性，強調(diào)事實與價值相結(jié)合，認為政策評估應(yīng)建立在理性溝通基礎(chǔ)上[11]。相較于實證主義，協(xié)商主義凸顯了價值訴求的多樣性，主張將多元主體、多元利益訴求納入考慮，注重利益相關(guān)者參與及本地知識的應(yīng)用。協(xié)商主義評估模式主要有參與式評估、建構(gòu)式評估、賦權(quán)式評估、審議式評估等方法。在協(xié)商主義評估的話語系統(tǒng)中，價值整合居于重要地位，是政策評估需要應(yīng)對的核心因素[12]。如果說實證主義評估強調(diào)價值中立、專家主導(dǎo)、量化分析、管理主義，關(guān)注結(jié)果的測量、評價和使用，那么協(xié)商主義評估則是回應(yīng)了公共治理的民主化訴求[13]，凸顯了價值涉入、政治影響、公眾參與、治理主義，它要求政策結(jié)果能夠滿足公眾需求并體現(xiàn)公共價值[14]。

實證主義評估與協(xié)商主義評估分別凸顯了政策評估在科學(xué)和價值維度的訴求。實證主義強調(diào)嚴謹?shù)脑u估技術(shù)與精確的評估結(jié)果，有利于客觀評估政策效果，反饋信息并改進政策安排。協(xié)商主義評估主張事實與價值相結(jié)合，倡導(dǎo)將利益相關(guān)者帶入評估系統(tǒng)，與政策專家、地方官員進行對話，運用情景性知識、地方性知識，提升政策評估的審議性和包容性[15]。兩種評估模式也都具有局限性。實證主義評估容易忽略差異化的利益訴求，導(dǎo)致評估結(jié)果與公眾評價形成反差。在不同的價值取向下，對于同樣的政策結(jié)果，評價者的結(jié)論有可能截然對立。一味地排斥利益相關(guān)者參與，勢必會損害政策評價的公信力。協(xié)商主義評估的問題在于，利益相關(guān)者是否具有能力參與協(xié)商，是否愿意花費時間和精力，是否會反思和審視自己的觀點，這些都會影響評估質(zhì)量。另外，如果缺少有效操作流程，協(xié)商評估能否達成共識都是一個問題。

鑒于此，改進政策評估不僅要兼顧實證導(dǎo)向和協(xié)商訴求，還需要發(fā)展出一套操作化程序，讓政策評估能夠有效實施，這是本文研究的邏輯起點。目前，政策評估研究對方法論的討論較多，而對真實世界中政策評估的組織實施探究較少。本文聚焦模糊政策的評估模式，這類政策提出了框架性目標(biāo)，具體工具較為模糊，需要在局部試驗中增進認知，生成更為詳細的政策安排，經(jīng)評估確認有效后，上級政府在更大范圍內(nèi)進行推廣[16]。試驗評估是對模糊政策進行評估的一種常見模式。本文提出試驗評估的過程框架，致力于解析試驗評估推進治理創(chuàng)新的組織模式、學(xué)習(xí)機制及運作過程。

二、試驗評估：一個過程分析框架

政策評估通過對一項政策的產(chǎn)出和影響進行測量和評價，據(jù)此判斷政策目標(biāo)的達成程度。對于政府系統(tǒng)來講，開展政策評估的目的在于獲得政策實施的結(jié)果信息，判斷政策執(zhí)行效果，從而增進政策認知，有針對性地改進政策安排。政策制定具有理性和正當(dāng)性兩個方面的訴求：理性訴求要求政策評估能夠超越政治爭論，通過收集真實情境的信息，提升政策分析的客觀性、專業(yè)性；正當(dāng)性訴求主張建立政策論壇，將溝通、對話和論辯引入政策分析，決策者通過聽取政策專家、地方官員和利益相關(guān)者的意見，整合各方觀點，尋求最大公約數(shù)，得出各方都能接受的政策評價。西蒙（Herbert A.Simon）區(qū)分了決策中的 “事實”要素和 “價值”要素，指出事實論斷的“準(zhǔn)確性”存在客觀的經(jīng)驗真理，而價值要素的“正確度”并不存在客觀標(biāo)準(zhǔn)，只有在個人的主觀價值上才有意義。西蒙指出，由于不存在價值判斷的“科學(xué)”法或“專家”法，無論具備何種專業(yè)技能和知識的專家，都沒有資格執(zhí)行價值判斷的職能[17]。政策評估不僅涉及事實判斷，還涉及價值判斷，需要構(gòu)建聚合型評估模式，引入不同的評估主體和評估方法，既要收集客觀的事實性信息，也要提供不同主體的評價信息，搭建溝通平臺，發(fā)展出可操作化的評估模式[18]。

作為一種制度安排，試驗評估有利于將模糊政策清晰化，提升政策評估的可操作性。在此過程中，決策者提出新的政策導(dǎo)向，選擇局部地區(qū)開展試驗，建立試驗驅(qū)動的議題學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，吸納地方官員、政策專家、利益相關(guān)者參與，各方基于對試驗結(jié)果的觀察，收集信息和數(shù)據(jù)，形成各自的判斷。不同參與者觀察視角和側(cè)重點不同，得出的評價也各不相同：地方官員關(guān)注結(jié)果的有效性，分析結(jié)果往往以工作報告的形式反映試驗結(jié)果，政策專家關(guān)注評估結(jié)果的科學(xué)性，對數(shù)據(jù)和證據(jù)更加關(guān)注，利益相關(guān)者基于各自偏好進行評估，因而形成的是意見與態(tài)度。決策系統(tǒng)整合各方提供的信息，對政策結(jié)果作出權(quán)威性評價，以此對模糊政策進行有效評估。試驗評估既要求評估者采用社會實驗方法，通過社會調(diào)查和績效測量等方式收集政策相關(guān)信息，基于數(shù)理統(tǒng)計分析確定變量間的因果關(guān)系，進而作出經(jīng)驗性判斷，也需要在評估過程中建立一種參與機制，讓多方主體共同參與進來，充分聽取他們的意見和看法，讓政策評估盡可能體現(xiàn)多方主體的態(tài)度和看法（見圖1）。

在構(gòu)建框架方面，羅特曼（Jan Rotmans）和魯巴赫（Derk Loorbach）提出試驗驅(qū)動的變革管理框架，強調(diào)在變革場域中，參與者通過搭建學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)獲得新的知識和理解，從而對政策議題提出新觀點。在此基礎(chǔ)上，多方行動者運用系統(tǒng)的方法對議題進行多次討論，促成政策共識的達成。然后根據(jù)變革的愿景目標(biāo)，設(shè)計與組織試驗活動，對取得成效的政策提供激勵措施，促成政策經(jīng)驗的橫向擴散與縱向推廣，以此推進變革進程[19]。埃代倫博斯（Jurian Edelenbos）等人提出政策知識的共同生產(chǎn)框架，他們將決策過程中的知識劃分為專家知識、官員知識和利益相關(guān)者知識。專家知識主要由研究者、智庫人員和技術(shù)人員加以開發(fā)，這類知識的生產(chǎn)需要基于科學(xué)的模型、方法和同行評議；官員知識與政府實踐和行政流程密切相關(guān)，決策者和政府官員常常使用這類知識來支持他們的觀點；利益相關(guān)者知識涉及他們的經(jīng)驗與見解，它源于利益相關(guān)者的實踐。共同知識生產(chǎn)涉及不同知識領(lǐng)域的探索、討論和協(xié)商，生產(chǎn)出的知識可以被當(dāng)成政策評估的起點[20]。

在試驗驅(qū)動變革管理框架以及政策知識的共同生產(chǎn)框架基礎(chǔ)上，本文提出模糊政策的試驗評估分析框架，如圖2所示，該框架由五個階段組成：

一是設(shè)置愿景目標(biāo)。政策試驗是在模糊情景下檢驗政策效果的一種制度安排，這種模糊性包括模糊的政策選項、政策結(jié)果和政策價值[21]，這些模糊性導(dǎo)致評估者無法充分認識政策問題，不同主體間存在分歧，難以達成共識。因此，政策評估者常常通過設(shè)置愿景目標(biāo)的方式，明晰行動方向與策略，進而減少政策模糊性。

二是構(gòu)建議題網(wǎng)絡(luò)。試驗評估不僅需要專家提供專業(yè)化知識，掌握政策評估的規(guī)律，也需要多方主體提供多元知識，形成共識判斷。在試驗評估過程中，評估主體構(gòu)建議題學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，吸納政策專家、地方官員和利益相關(guān)者等群體參與，形成對話協(xié)商場域，對試驗評估的成本收益、執(zhí)行效率和制度安排等問題進行充分討論，以此生產(chǎn)共識性知識。

三是生成試驗方案。在多方主體達成政策共識后，決策者開始將前期的政策理念轉(zhuǎn)化為具體的行動策略，以保障政策試驗的順利推進。從知識生產(chǎn)的角度看，試驗評估是一個知識生產(chǎn)的過程，決策者負責(zé)政策知識的篩選與整合，試驗單位負責(zé)政策知識的測試與創(chuàng)造，兩者在不斷互動中生成試驗方案，促成政策知識的生產(chǎn)與再生產(chǎn)[22]。

四是信息反饋和評估。試驗評估強調(diào)通過局部試驗的方式檢驗?zāi)：叩挠行?，試驗信息的反饋與評估至關(guān)重要。當(dāng)政策試驗取得良好的效果時，評估主體對其提供正向激勵，包括總結(jié)成經(jīng)驗進行宣傳推廣[23]。如果政策試驗未能取得如期效果，評估主體則會對其進行負向反饋，采取措施及時調(diào)整政策方向，保障試驗活動的可持續(xù)性[24]。

五是政策變革與推廣。在前期探索的基礎(chǔ)上，決策者開始總結(jié)試驗經(jīng)驗和調(diào)整政策措施，打包發(fā)給下級單位，要求各地貫徹學(xué)習(xí)，以此實現(xiàn)政策變革與推廣。該階段既是試驗評估的終點，又是新一輪試驗評估的起點，決策者通過迭代創(chuàng)新的方式，不斷地積累政策經(jīng)驗，在循環(huán)往復(fù)的過程中促進政策創(chuàng)新與再創(chuàng)新。

三、案例研究：來自國家生態(tài)文明試驗區(qū)的證據(jù)

近年來，生態(tài)環(huán)境問題成為掣肘經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、阻礙經(jīng)濟結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型、影響人們生活質(zhì)量的重要因素。在此背景下，黨的十八屆五中全會提出，建立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗區(qū)，重在開展生態(tài)文明體制改革綜合試驗，規(guī)范各類試點示范，為完善生態(tài)文明制度體系探索路徑和積累經(jīng)驗。建立國家生態(tài)文明試驗區(qū)既是新時期我國生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護的重大戰(zhàn)略措施，又是生態(tài)文明建設(shè)的創(chuàng)新實踐探索。觀察國家生態(tài)文明試驗區(qū)建立的過程，可以揭示試驗評估的運作邏輯以及不同階段的轉(zhuǎn)化機理。

（一）設(shè)置愿景目標(biāo)

過去幾年間，黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容。結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護實踐看，我國在生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護過程中仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)，主要包括經(jīng)濟社會發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的矛盾仍然突出，資源環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限，重污染天氣、黑臭水體、垃圾圍城和生態(tài)破壞等問題時常發(fā)生。在約翰·金登（John Kingdon）看來，問題是議程設(shè)置的關(guān)鍵變量，政策一直都是問題的函數(shù)[25]?，F(xiàn)實問題的嚴峻性競爭到?jīng)Q策者有限的注意力，現(xiàn)實問題也隨之變成政策問題。為了解決問題，決策者開啟特定的政策議程，先后印發(fā)《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等文件，要求地方政府積極采取措施，推進地方生態(tài)文明建設(shè)，這在總體上明確生態(tài)文明建設(shè)的方向和愿景目標(biāo)。

建立國家生態(tài)文明試驗區(qū)面臨著諸多模糊性問題，如政策目標(biāo)不明晰、制度體系不健全、建設(shè)指標(biāo)不規(guī)范等。2016年8月22日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗區(qū)的意見》，對試驗區(qū)的主要目標(biāo)與任務(wù)作出明確指示。文件要求，試驗區(qū)所在地黨委和政府要定期對改革任務(wù)完成情況開展自評估，向黨中央、國務(wù)院報告改革進展情況，抄送有關(guān)部門。國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護部要會同有關(guān)部門組織開展對試驗區(qū)的評估和跟蹤督查，對于試行有效的重大改革舉措和成功經(jīng)驗做法，根據(jù)成熟程度分類總結(jié)推廣，成熟一條、推廣一條；對于試驗過程中發(fā)現(xiàn)的問題和實踐證明不可行的，要及時提出調(diào)整建議[26]。隨后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）實施方案》，將福建確定為首個國家生態(tài)文明試驗區(qū)，主要包括國土空間科學(xué)開發(fā)的先導(dǎo)區(qū)、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的先行區(qū)、環(huán)境治理體系改革的示范區(qū)和綠色發(fā)展評價導(dǎo)向的實踐區(qū)。

（二）構(gòu)建議題網(wǎng)絡(luò)

在明確了共同的試驗愿景與目標(biāo)后，決策者著手建立對話協(xié)商場域，將多方主體吸納進試驗評估場域中，支持政策專家、地方官員和利益相關(guān)者參與，對具體政策議題進行充分討論，形成政策共識和促進政策知識的積累。在此過程中，不同主體發(fā)揮著差異化的作用，政策專家提前對政策可能帶來的影響進行審議[27]。相較于其他參與主體，政策專家更加關(guān)注試驗評估數(shù)據(jù)的精確性以及評估結(jié)果的科學(xué)性。在政策試驗的決策系統(tǒng)中，充斥著大量零散和復(fù)雜的信息，政策專家的參與往往可以篩選出有用的信息，對這些信息進行充分討論，然后反饋給決策者[28]。官員關(guān)注政策的有效性，在政策試驗取得階段性成果后，評估者將試驗結(jié)果反饋給他們，如果能夠得到?jīng)Q策者的認可，評估者則會將其提煉為新概念，推動政策知識再生產(chǎn)。利益相關(guān)者關(guān)注政策結(jié)果的合理性，他們參與到試驗評估過程中，推動試驗評估的民主化進程。

對話協(xié)商場域的形成有利于降低試驗議題的模糊性，比如，在江西確立為生態(tài)文明試驗區(qū)前，江西省委書記就曾主持召開座談會，就落實國家生態(tài)文明試驗區(qū)方案聽取專家學(xué)者的意見，專家學(xué)者提出許多具有可操作性的建設(shè)建議。貴州也曾召開過國家生態(tài)文明試驗區(qū)研討會，來自不同科研院校的專家學(xué)者就如何建設(shè)國家生態(tài)文明試驗區(qū)進行充分討論，對省級空間規(guī)劃和生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵問題及空間意義進行專業(yè)解讀。同樣，江西召開了首屆國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)論壇，邀請兩院院士及省內(nèi)外高等院校和科研院所學(xué)科帶頭人，圍繞國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略布局、生態(tài)文明體制機制創(chuàng)新、大湖流域生態(tài)文明建設(shè)方式等議題進行深入研討。不僅如此，以公眾為代表的利益相關(guān)者參與到試驗評估過程中，通過參加座談會、聽證會和民主協(xié)商會等方式，積極建言獻策，促使試驗議題選擇更符合公眾的偏好排序。

（三）生成試驗方案

在前兩個階段的基礎(chǔ)上，決策者開始生成試驗方案，例如，江西省發(fā)改委發(fā)布《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（江西）實施方案（征求意見稿）》、海南省發(fā)布《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（海南）實施方案（公開征求意見稿）》。在此基礎(chǔ)上，2017年10月2日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳相繼印發(fā)《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（江西）實施方案》和《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（貴州）實施方案》。對比兩份文件可以看到，江西和貴州采取差異化的試驗評估方式。江西要求2018年起每年總結(jié)形成一批可復(fù)制可推廣的改革成果，加強對改革任務(wù)落實情況的跟蹤分析、督促檢查和效果評估，建立改革任務(wù)和制度建設(shè)進程的監(jiān)測、評估、公示、獎懲機制；貴州則要求加強對改革任務(wù)落實情況的跟蹤督察，適時開展改革任務(wù)成效評估，必要時可委托第三方機構(gòu)進行獨立評估。至此，福建、江西和貴州的我國首批三個生態(tài)文明試驗區(qū)實施方案全部獲批，標(biāo)志著國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)進入全面鋪開和加速推進階段。

在生成試驗方案的時候，地方政府采取自上而下的非均衡賦權(quán)、自下而上的民意吸納和點面結(jié)合的試點推廣措施，在實踐中不斷增進政策認知，持續(xù)改善現(xiàn)有的政策安排。為了鞏固試驗區(qū)建設(shè)的階段性成果，加快推進我國生態(tài)文明試驗區(qū)的制度體系建設(shè)，2019年5月12日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（海南）實施方案》，將海南作為第四個國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)點，實現(xiàn)由生態(tài)強省向生態(tài)文明建設(shè)試驗區(qū)的轉(zhuǎn)變，推動生態(tài)文明高質(zhì)量發(fā)展。從生成邏輯來看，決策者常常通過試驗運作方式，預(yù)先選擇局部地區(qū)推進試點，采取點面結(jié)合的措施對模糊政策進行評估，根據(jù)評估結(jié)果及時規(guī)避政策風(fēng)險或調(diào)整政策方向。生成試驗方案階段連接著構(gòu)建議題網(wǎng)絡(luò)階段和信息反饋與評估階段，該階段一方面整合前期收集到的信息，將其貫徹落實到具體的試驗活動中，另一方面又為后續(xù)信息的反饋與評估提供必要的數(shù)據(jù)支撐。

（四）信息反饋與評估

信息反饋與評估階段中的反饋行為包括正反饋和負反饋，正反饋指的是政策試驗對未來的政治行為和政策選擇產(chǎn)生了積極的影響。以海南國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)為例，結(jié)合海南省生態(tài)環(huán)境廳公布的評估數(shù)據(jù)來看，全省環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例為97.5%，細顆粒物（PM2.5）年均濃度為16微克/立方米，創(chuàng) PM2.5有監(jiān)測記錄以來歷史最好水平，地表水和近岸海域水質(zhì)總體為優(yōu)，城市（鎮(zhèn)）集中式飲用水源水質(zhì)穩(wěn)定達標(biāo)，地下水環(huán)境狀況總體良好，聲環(huán)境和土壤環(huán)境質(zhì)量總體良好。負反饋指的是產(chǎn)生了消極的影響，需要調(diào)整政策安排，改進政策措施的結(jié)果，例如，2017年7月，中央第五生態(tài)環(huán)境保護督察組向福建省進行督察反饋，指出福建環(huán)境保護工作中存在的問題包括：對環(huán)境保護工作推進落實不夠、部分海洋和生態(tài)敏感區(qū)保護不力、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后和一些突出環(huán)境問題長期得不到解決[29]。在此背景下，福建省政府建立生態(tài)環(huán)保黨政同責(zé)制度、一崗雙責(zé)制度、生態(tài)環(huán)保大督察制度、差異化考核評價制度和流域生態(tài)補償制度，致力于補足生態(tài)環(huán)境治理的短板。

在前期試驗的基礎(chǔ)上，評估者開始對國家生態(tài)文明試驗區(qū)進行初步的試驗評估，大致了解整體情況。比如，2017年福建省在降水量同比減少39%、主要江河徑流量同比減少47%的情況下，12條主要河流Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)比例為95.8%；九個設(shè)區(qū)城市空氣質(zhì)量平均達標(biāo)天數(shù)占比96.2%，PM2.5年均濃度27微克/立方米，比全國平均水平低37.2%；森林覆蓋率65.95%，保持全國首位。在這些數(shù)據(jù)后，決策者將已有信息總結(jié)成經(jīng)驗，政策內(nèi)容更為明晰化，并在其他地區(qū)推進試點工作。經(jīng)評估，如果政策沒有取得如期結(jié)果，各級相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者則會受到官方的通報批評，如2017年4月至5月，中央第七生態(tài)環(huán)境保護督察組對貴州省開展環(huán)境保護督察工作，根據(jù)貴州整改情況通報，截至2018年8月底，中央環(huán)保督察組反饋的72個問題已完成整改49個，72個問題分解成385個子問題完成整改330個，其余問題正在有序推進整改。督察整改過程中，共處理314人，其中問責(zé)132人，約談128人。

（五）政策變革與推廣

在試驗項目取得階段性成果并得到上級領(lǐng)導(dǎo)認可后，評估者將其總結(jié)成制度性知識，并形成新的政策安排，如《海南省禁止生產(chǎn)銷售使用一次性不可降解塑料制品名錄（第一批）》《海南省清潔能源汽車發(fā)展規(guī)劃》《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》《海南省深化生態(tài)環(huán)境六大專項整治行動計劃（2018—2020年）》《海南省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案》等。需要指出的是，政策變革與推廣階段和生成試驗方案階段間有著明顯的差異，雖然兩者評估模式都可以生產(chǎn)出經(jīng)驗決策，但生成試驗方案階段生產(chǎn)出的是地方性的知識，政策變革與推廣階段生產(chǎn)出的是制度化的知識，表現(xiàn)為正式方案、規(guī)章與制度。對取得階段性成效的試點政策和取得上級領(lǐng)導(dǎo)認可的政策經(jīng)驗，則有機會上升為國家政策，出臺專項性保障政策，以此形成了創(chuàng)制性政策，如《江西省生態(tài)環(huán)境保護督察整改工作實施細則》《江西省污染防治攻堅戰(zhàn)考核辦法》《海南省生態(tài)保護紅線管理規(guī)定》和《貴州省生態(tài)環(huán)境保護條例》等。

在創(chuàng)設(shè)新制度的過程中，評估者會根據(jù)評估結(jié)果，采取措施將政策經(jīng)驗制度化與規(guī)范化，包括媒體報道、地方宣傳和制造典型。經(jīng)過幾年的試驗實踐，福建、江西、貴州和海南圍繞國家生態(tài)文明體制改革，形成諸多可復(fù)制推廣的改革措施和經(jīng)驗做法。2020年11月，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)《國家生態(tài)文明試驗區(qū)改革舉措和經(jīng)驗做法推廣清單》，對四地試驗經(jīng)驗進行推廣與宣傳，要求各地方單位結(jié)合實際學(xué)習(xí)借鑒。這些經(jīng)驗涉及生態(tài)文明建設(shè)的方方面面，包括自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國土空間開發(fā)保護、環(huán)境治理體系等，共計90項可復(fù)制推廣的改革經(jīng)驗。國家生態(tài)文明試驗區(qū)的制度紅利逐漸顯露出來，一些地方政府將前期的試驗經(jīng)驗應(yīng)用到實踐中，有效推動了政策創(chuàng)新，如福建省武平縣在全國率先探索集體林權(quán)制度改革，探索興“林”扶貧機制，開展林權(quán)直接抵押貸款，盤活林農(nóng)資產(chǎn)，重點探索生態(tài)區(qū)商品林贖買機制，讓原本待砍伐商品林變身“綠色不動產(chǎn)”。

四、結(jié)論與討論

在中國改革場域中，地方政府通過政策設(shè)計與局部檢驗等方式，從地方汲取政策創(chuàng)新所需的必要知識，不斷地增進政策認知，積累政策經(jīng)驗和知識，形成了模糊政策的試驗評估模式。這種評估模式以試驗為主要驅(qū)動力，通過測量政策的結(jié)果產(chǎn)出及評價有效性，獲取有用的評估信息與數(shù)據(jù)，將其應(yīng)用于政策決策中，政策制度得以不斷優(yōu)化。在文獻回顧的基礎(chǔ)上，本文構(gòu)建了模糊政策的試驗評估分析框架，致力于整合不同評估模式的優(yōu)勢，揭示試驗評估的微觀機制。試驗評估容納了實證主義與協(xié)商主義訴求，既有理性訴求，又有正當(dāng)性訴求，契合政策議題情景的復(fù)雜性，體現(xiàn)了其包容性與復(fù)合性。模糊政策的試驗評估分析框架由五個階段組成，分別為設(shè)置愿景目標(biāo)階段、構(gòu)建議題網(wǎng)絡(luò)階段、生成試驗方案階段、信息反饋與評估階段、政策變革與推廣階段。不同階段層層遞進，在循環(huán)的過程中有效促進了政策知識的生產(chǎn)與再生產(chǎn)。

本文以國家生態(tài)文明試驗區(qū)為例，通過回溯這項改革的試驗歷程，探討模糊政策的試驗評估模式。為了解決生態(tài)環(huán)境污染方面的問題，中央政府提出建設(shè)國家生態(tài)文明試驗區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃，傳遞了新目標(biāo)與新向。決策者在接受了政策愿景后，創(chuàng)設(shè)試驗議題，支持多方主體參與，促進不同知識來源的交流與分享。在此過程中，不同主體的目標(biāo)取向具有差異性，政策專家關(guān)注試驗評估的科學(xué)性，地方官員關(guān)注試驗評估的兼容性，利益相關(guān)者關(guān)注試驗評估的正當(dāng)性。在多方主體的共同努力下，福建、江西、貴州和海南相繼被設(shè)立為國家生態(tài)文明試驗區(qū)，試驗進程得以快速推進?；诘胤皆囼瀸嵺`，決策者整合試驗信息、數(shù)據(jù)與證據(jù)，改進現(xiàn)有的政策安排。經(jīng)過實踐檢驗的試驗經(jīng)驗在決策者的權(quán)威性推廣下，逐漸轉(zhuǎn)化為具有高規(guī)范性的制度知識，通過立法的形式確定下來，出臺保障性政策措施，有效推動政策創(chuàng)新。

國家生態(tài)文明試驗區(qū)的案例研究表明，試驗評估針對復(fù)雜性議題現(xiàn)場試驗，有利于評估模糊政策的政策效果，構(gòu)成的五個階段并非是獨立的，而是可以相互轉(zhuǎn)換。設(shè)置愿景目標(biāo)階段要求明晰政策的主要目標(biāo)與任務(wù)，為模糊政策提供新價值與新導(dǎo)向。當(dāng)決策者意識到需要進一步優(yōu)化政策內(nèi)容時，設(shè)置愿景目標(biāo)階段將會進入構(gòu)建議題網(wǎng)絡(luò)階段，該階段主要強調(diào)通過政策動員的方式，吸納多元主體進入決策場域，強化決策論證過程和豐富決策知識。基于前期的協(xié)商討論，決策者開始將這些知識轉(zhuǎn)化為具體的試驗行動，逐漸進入到生成試驗方案階段，以保障試驗工作的有效進行。當(dāng)進行政策試驗并取得政策結(jié)果后，決策者開始對試驗信息進行反饋和評估，通過持續(xù)收集試驗評估的信息、證據(jù)與數(shù)據(jù)，對政策方案進行完善。在經(jīng)歷前幾個階段后，政策知識不斷地積累起來，由此實現(xiàn)了政策變革與推廣。整個過程并非單向運行，而是持續(xù)循環(huán)與迭代創(chuàng)新，促使概念議題轉(zhuǎn)化為一攬子方案。

不同階段分別承擔(dān)著不同任務(wù)，設(shè)置愿景目標(biāo)階段負責(zé)提供愿景性知識，為模糊政策提供方向上的指導(dǎo)，確保試驗方向的正確性與可靠性。構(gòu)建議題網(wǎng)絡(luò)階段負責(zé)形成對話協(xié)商場域，讓政策專家、地方官員以及利益相關(guān)者可以交換意見，針對試驗議題發(fā)表各自看法，進而有效推進試驗工作的進行。生成試驗方案階段發(fā)揮著承上啟下的作用，將政策理念轉(zhuǎn)化為實踐活動，連接著前后兩個階段。信息反饋與評估階段強調(diào)決策者在收集評估數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，整合評估信息、證據(jù)與數(shù)據(jù)。政策變革與推廣階段是在前期試驗積累的基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化現(xiàn)行制度安排和細化各項政策措施，以保障模糊政策的可持續(xù)創(chuàng)新。試驗評估有著廣泛的應(yīng)用領(lǐng)域，它可以適應(yīng)充滿模糊性的政策情景，成為應(yīng)對模糊性議題的有效途徑。值得一提的是，本文提出模糊政策的試驗評估五個階段只是一種學(xué)理化的階段性劃分，在實踐中，更多是不同試驗評估階段相互組合或相互兼有，就這點而言，不同試驗評估階段的組合效果及運行機制值得進一步探討。

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Experimental Evaluation Model of Ambiguous Policy：

Taking the Construction of National Pilot Zones for Ecological

Civilization as an Example

Zhao Yuanyue / Yang Hongshan

Abstract：Policy experiment is not only an important way to promote policy innovation under highly uncertain conditions， but also an evaluation mechanism to test the effectiveness of policies.?On the basis of literature review， this paper puts forward the experimental evaluation and analysis framework of fuzzy policy， including five stages： setting vision goals， building issue networks， generating experimental plans， information feedback and evaluation， and policy reform and promotion.?At the stage of setting vision and goal， it provides conceptual knowledge， transmits new vision and new idea， and provides new value and new guidance for fuzzy policy; At the stage of constructing an issue network， a dialogue field will be formed to support the participation of policy experts， local officials and stakeholders， and multiple subjects will share information and exchange views in the experiment to promote the exchange of knowledge from different sources; At the stage of generating the test plan， the policy knowledge will be translated into specific content to form a clear test path; In the stage of information feedback and evaluation， the decision-making system continuously collects information about the process and results of the experiment， and evaluates the policy experiment based on data and evidence; At the stage of policy reform and promotion， it is emphasized to summarize successful experience and optimize policy measures.?The case study of the construction of the National Ecological Civilization Pilot Zone shows that the experimental evaluation has built an issue learning network with the participation of four parties， continuously improved the experimental issues， and improved the level of decisionmaking rationality and legitimacy.

Keywords：Ambiguous Policy; Policy Evaluation; Experiment Evaluation;Iterative Innovation

（責(zé)任編輯周?。?/p>

本文系中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金（中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助）項目“政策試驗的多方互動與知識生產(chǎn)機制研究”（23XNH038）的階段性成果。

收稿日期：2022-11-25

作者簡介：趙遠躍男（1996—）中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生

楊宏山男（1971—）中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長教授博士生導(dǎo)師