王輝 劉惠敏

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-3176（2023）02-023-（14）

摘要：作為一種日漸勃興的治理方式，政策整合倡導(dǎo)來自不同領(lǐng)域、部門、層級的行動者在政策制定和執(zhí)行過程中協(xié)調(diào)合作，以便更好地回應(yīng)部門專業(yè)化帶來的碎片化問題。當(dāng)下中國正處于重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期，引入政策整合理論有利于更好統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)方面的聯(lián)系和制約關(guān)系，提升治理效能。因此，在分析國外政策整合緣起和概念界定的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)梳理政策整合影響因素并提出了政策整合本土化的構(gòu)想，以期為政策整合本土實踐提供參考。

關(guān)鍵詞：政策整合；研究議題 ；本土展望

一、引言

政府跨部門合作是各國政府關(guān)注的治理熱點(diǎn)，也是各國政府建立并完善相應(yīng)體制機(jī)制的重點(diǎn)和難點(diǎn)[1]。盡管20世紀(jì)80年代興起的新公共管理運(yùn)動極大地促進(jìn)了政府部門的專業(yè)化，但其推崇的個體主義的理念和方法論不可避免地帶來了政府管理實踐中的碎片化和部門中心主義傾向，最終影響政府整體治理效能。此外，環(huán)境保護(hù)、氣候變化、金融危機(jī)等跨領(lǐng)域問題的日漸增多也對現(xiàn)行的政策體制提出了新的挑戰(zhàn)，政策整合在此背景下應(yīng)運(yùn)而生。

政策整合（policy integration）被視為公共管理的“圣杯”[2]，是一種倡導(dǎo)來自不同領(lǐng)域、部門、層級的行動者在政策制定和執(zhí)行過程中協(xié)調(diào)合作的治理方式，尤其是當(dāng)影響多個政策領(lǐng)域的交叉問題成為政策目標(biāo)時就亟須進(jìn)行整合[3]。作為一種問題導(dǎo)向的治理方式，政策整合在促進(jìn)復(fù)雜且分散化的組織和層級間的協(xié)調(diào)合作，減少政策冗余以及實現(xiàn)政府總體目標(biāo)上具有顯著優(yōu)勢，被部分學(xué)者和政策制定者視為解決一系列社會問題的不二法門。

關(guān)鍵詞是對研究內(nèi)容和文章主題的高度凝練，關(guān)鍵詞的可視化分析有利于揭示國內(nèi)外政策整合領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)。本研究將截至2022年10月23日在web of science 核心合集以“policy integration”為主題詞精確檢索，剔除重復(fù)后得到815篇文獻(xiàn)，導(dǎo)入citespace5.8.R3進(jìn)行關(guān)鍵詞共線分析，結(jié)果如下：

圖1是1992-2022年國外政策整合研究的關(guān)鍵詞共線圖譜，圖中每一個圓圈代表一個節(jié)點(diǎn)，圓圈的大小代表關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻率，字體大小用來表示關(guān)鍵詞的中心度（centrality），節(jié)點(diǎn)間的連線代表關(guān)鍵詞間相互聯(lián)系，而線段的粗細(xì)則與聯(lián)系的緊密程度有關(guān)。

如圖1所示，“policy integration”“governance”“climate change”的節(jié)點(diǎn)面積最大，圍繞這幾個核心關(guān)鍵詞也延展出“integration”“mainstreaming”等較小的節(jié)點(diǎn)。圖中“climate policy”“spatial planning”“ecosystem service”“food policy”等是國外政策整合活躍的主要領(lǐng)域，而“sustainability”“collaberation”“coordination”則是其追尋的目標(biāo)。

同理，以“政策整合”為主題，在中國知網(wǎng)篩選符合條件的核心文獻(xiàn)共182篇，關(guān)鍵詞聚類圖譜如下：

如圖2所示，國內(nèi)政策整合研究對應(yīng)的高頻關(guān)鍵詞是“整合”“公共政策”“政策整合”“產(chǎn)業(yè)政策”等。與西方不同，“養(yǎng)老服務(wù)”“醫(yī)療服務(wù)”等與民生高度相關(guān)的領(lǐng)域是我國政策整合的主要著力點(diǎn)，這也側(cè)面印證了我國“人民利益至上”的理念和原則。此外，盡管我國的政策整合研究數(shù)量較少，但研究主題呈現(xiàn)出明顯的多元性特點(diǎn)，在國家整合、產(chǎn)業(yè)整合等領(lǐng)域都有所涉及，這為后續(xù)政策整合的本土化研究奠定了基礎(chǔ)。

對比中西方研究來看，二者在數(shù)量、研究內(nèi)容上都呈現(xiàn)出明顯的區(qū)別。就數(shù)量而言，目前國內(nèi)研究仍處在起步階段，文獻(xiàn)數(shù)量和西方相比仍有一定距離。就內(nèi)容而言，相較于西方關(guān)注環(huán)境、氣候變化、糧食安全等具體政策領(lǐng)域，中國的本土研究則側(cè)重于宏觀的國家整合以及微觀層面的政策工具，對于特定領(lǐng)域的整合問題關(guān)注不夠。此外，中國也涌現(xiàn)出一些本土化的理論概念，譬如有學(xué)者將政策整合定義為特定政策框架內(nèi)，基于現(xiàn)有的能力和政策基礎(chǔ)，通過協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和政策工具以及利益相關(guān)者充分參與，從而將碎片化的多項政策整合為一個協(xié)同運(yùn)作的大系統(tǒng)的過程[4]?？傮w而言，相比于國外研究，國內(nèi)研究稍顯遜色，系統(tǒng)梳理的文章少，且多數(shù)研究尚停留在實踐探索階段，整合嘗試還沒有上升到理論高度。因此，在當(dāng)前日益復(fù)雜的社會環(huán)境下，有必要系統(tǒng)梳理和譯介政策整合的理論前沿，以期為中國的政策整合和協(xié)同提供些許參考。

當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)政治動蕩不安，百年大變局和世紀(jì)疫情相互交織，中國面臨嚴(yán)峻的國內(nèi)外挑戰(zhàn)。為此，我黨始終堅持在改革發(fā)展中形成的系統(tǒng)思想和工作方法，習(xí)近平總書記在第十九屆中央政治局會議上強(qiáng)調(diào)“疫情要防住、經(jīng)濟(jì)要穩(wěn)住、發(fā)展要安全”[5]。事實上，統(tǒng)籌各項政策，打好政策組合拳是近年來中央重要政策導(dǎo)向，表現(xiàn)為在統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、構(gòu)建雙循環(huán)格局等方面都倡導(dǎo)相關(guān)的政策目標(biāo)和工具的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這與政策整合所倡導(dǎo)的整體與協(xié)作理念高度契合，即通過各領(lǐng)域、部門、層級的協(xié)調(diào)合作來應(yīng)對日漸增多的跨領(lǐng)域問題。

綜上，學(xué)習(xí)和了解國外政策整合研究議題與最新進(jìn)展具有充分的理論和現(xiàn)實意義。因此，本文在文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上圍繞政策整合的緣起及概念界定、政策整合的影響因素等幾個主要論域展開文獻(xiàn)述評，并在此基礎(chǔ)上展望中國本土的政策整合。

二、政策整合的緣起及概念界定

（一）政策整合的緣起

政策整合是一種倡導(dǎo)部門協(xié)商合作的系統(tǒng)概念。1980年，Underdal在綜合海洋政策的背景下首次使用了“政策整合”的概念[6]。隨后，這個術(shù)語便獲得了極大的學(xué)術(shù)關(guān)注和政治支持。20世紀(jì)90年代，國際勞工組織在意識到勞動力市場與教育培訓(xùn)、金融衛(wèi)生等領(lǐng)域的交叉性質(zhì)后，通過創(chuàng)建整合部門和提出政策一致性倡議的方式來支持各國政府采用跨部門政策目標(biāo)和工具組合，這構(gòu)成了早期政策整合的實踐雛形。伴隨著公共政策和公共管理學(xué)者對跨領(lǐng)域問題的關(guān)注度提升，許多領(lǐng)域也出現(xiàn)了類似的整合嘗試，其中，環(huán)境政策整合[7][8]和氣候政策整合[9][10]最為突出。

從理論淵源來看，政策整合既是對新公共管理時期組織碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng)，又是傳統(tǒng)協(xié)作理論和整體主義思維方式的復(fù)興。一方面，進(jìn)入后工業(yè)社會，以專業(yè)化和競爭為標(biāo)簽的新公共管理理論在滿足社會發(fā)展對效率需求的同時，也帶來了個體思維范式的盛行以及實踐層面治理結(jié)構(gòu)的碎片化[11]。這一時期，政府內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)逐漸分化為專業(yè)的部門，這在培養(yǎng)部門專業(yè)知識上是相當(dāng)有效的。然而，通過專業(yè)政策治理并非完美無缺，甚至在某些情況下會導(dǎo)致政策失靈。例如，相對獨(dú)立的部門造成信息閉塞進(jìn)而導(dǎo)致部門計劃相互矛盾、冗余，或者兩者兼而有之；引入競爭機(jī)制的同時忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào)，帶來了碎片化的制度結(jié)構(gòu)[12]；缺乏合作和協(xié)商帶來的部門中心主義等都不同程度地影響了政府整體效率和效能[13]。因此，主張整體治理和部門協(xié)作的政策整合理論逐步登上歷史舞臺。另一方面，復(fù)雜化、動態(tài)化、多樣化的“真實世界”給分化的政策體制帶來挑戰(zhàn)，整體主義思維方式和協(xié)作理論重新獲得了學(xué)者的關(guān)注[14]。整體主義強(qiáng)調(diào)通過協(xié)商、協(xié)作、整合的方式來提供公共服務(wù)，實現(xiàn)社會公平等社會價值[15]，是回應(yīng)碎片化的傳統(tǒng)管理方法。同時，多中心治理理論、網(wǎng)絡(luò)治理等倡導(dǎo)多元合作協(xié)商的理論也在不斷豐富發(fā)展著整體主義的理論內(nèi)涵，這促使新公共管理后期逐步擯棄盛行的個體思維，代之以整體主義方法論。

從實踐背景來看，日益增多的跨越傳統(tǒng)政策部門、行政組織和國家界限的協(xié)調(diào)問題得到學(xué)者越來越多的關(guān)注。環(huán)境保護(hù)、氣候變化、糧食安全、公共衛(wèi)生、打擊恐怖主義、教育發(fā)展、社區(qū)治理、脫貧減貧等多個領(lǐng)域，都不乏政策整合的嘗試，且這種嘗試已由歐洲發(fā)達(dá)國家逐步擴(kuò)散到其他國家和地區(qū)，不少發(fā)展中國家也開展了相應(yīng)的實踐。

政策整合的出現(xiàn)，意味著公共管理學(xué)對日益復(fù)雜的社會問題的持續(xù)深入探討。在過去許多年里，條塊分割的部門體制構(gòu)成了西方政策體制中重要的微觀基礎(chǔ)，部門或組織以一種相互獨(dú)立的方式回應(yīng)現(xiàn)實世界的挑戰(zhàn)，造成了碎片化治理甚至治理失靈。政策整合是對傳統(tǒng)等級森嚴(yán)、分工明確的官僚制的超越，意味著我們可以從一個整體的、綜合的、系統(tǒng)的視角出發(fā)，在公共管理領(lǐng)域使用新的政策框架和政策工具去解決日益增多的跨領(lǐng)域問題，這也是近年來政策整合備受理論和實踐界青睞的主要原因。

中國作為發(fā)展中大國，正在經(jīng)歷全面而深刻的社會變革，改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)繁重，現(xiàn)存的政府結(jié)構(gòu)和政策工具在應(yīng)對日益復(fù)雜的政策問題時稍顯遲鈍[16]。因此，加強(qiáng)政策間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，打好政策組合拳，以一種整體的、系統(tǒng)的方式回應(yīng)國內(nèi)外的現(xiàn)實挑戰(zhàn)勢在必行。

（二）政策整合相關(guān)概念區(qū)分

概念清晰化是開展學(xué)術(shù)研究的前提條件。政策整合作為一個新興的術(shù)語，概念的碎片化一直是其發(fā)展的重要障礙。這是因為政策整合是一個源于“實踐者世界”（practitionersworld）的概念[17]，在不同政策領(lǐng)域往往衍生出不同的釋義。多樣化的概念在豐富政策整合內(nèi)涵的同時也使得研究者很難充分利用現(xiàn)有研究的概念和經(jīng)驗展開研究。因此，為了促進(jìn)政策整合朝著更具包容性的方向發(fā)展，有必要對相關(guān)的術(shù)語進(jìn)行全面概述。

學(xué)者Tosun&Lang對相關(guān)概念的系統(tǒng)性論述，邁出了政策整合概念化的重要一步。具體而言，該研究將政策整合的相關(guān)概念劃分為以政府為中心和以治理為中心兩大類，前一類概念強(qiáng)調(diào)政府部門的層級關(guān)系，后一類概念則關(guān)注服務(wù)交付或政策執(zhí)行的效率和效果。表1將兩大類概念按時間先后進(jìn)行排列，以此揭示政策整合發(fā)展的脈絡(luò)[18]。

綜合規(guī)劃這一概念強(qiáng)調(diào)計劃和法規(guī)在協(xié)調(diào)活動中的必要性，最早特定于協(xié)調(diào)城市形態(tài)擴(kuò)張與基礎(chǔ)設(shè)施財政資金間的關(guān)系。盡管該概念出現(xiàn)時間較早，但始終未跳出城市規(guī)劃、城市擴(kuò)張的主范疇，傳播范圍十分有限。政策一致性主張追求跨部門機(jī)構(gòu)協(xié)作以便實現(xiàn)政策目標(biāo)的一致。它同綜合規(guī)劃一樣強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)的必要性，但同時也關(guān)注到政策整合可行性的問題，即指出在政治領(lǐng)導(dǎo)或促進(jìn)一體化的機(jī)構(gòu)等要素的加持下，政策一致性更有可能成功。整體性政府、整體政府以及協(xié)同政府三個概念高度相似，它們共同的出發(fā)點(diǎn)都是為了彌補(bǔ)傳統(tǒng)公共部門對跨越邊界責(zé)任的忽視，但在細(xì)節(jié)上略有區(qū)分。整體性政府的精髓在于將這種協(xié)調(diào)理念與政策工具和政策評估相聯(lián)系，在一定程度上延長了部門間互動協(xié)調(diào)的鏈條。整體政府的研究主要是在英國背景下進(jìn)行的，但其所蘊(yùn)含的整體治理的概念已經(jīng)擴(kuò)散到世界其他地區(qū)。協(xié)同政府則提出了一種能夠使公共當(dāng)局開展合作的新形式，并考慮到政策工具的使用，具有一定的進(jìn)步意義。

不同于以政府為中心的概念，以治理為中心的概念著眼于如何解決政策問題。橫向治理主要是決策者為了擺脫層級束縛時采取的策略，希望通過加強(qiáng)不同政府部門間橫向網(wǎng)絡(luò)的方式來促進(jìn)政策協(xié)調(diào)、協(xié)作和責(zé)任分擔(dān)。此外，橫向治理的進(jìn)步之處在于將私營部門等非政府要素納入?yún)f(xié)調(diào)范圍，超越了傳統(tǒng)公共部門協(xié)作的范圍。不同于橫向治理關(guān)注利益和權(quán)力結(jié)構(gòu)，整體治理主張通過修改當(dāng)前治理結(jié)構(gòu)的方式來實現(xiàn)預(yù)期的政策結(jié)果。政策整合這一概念在環(huán)境保護(hù)和氣候變化的實證分析中逐步成型，在這個概念中，政策領(lǐng)域或者政策子系統(tǒng)需要意識到政策的跨部門影響，并顯現(xiàn)出一定的協(xié)作和一體化的意愿。雖然這一文獻(xiàn)最初的重點(diǎn)通常是發(fā)達(dá)國家，但更新的研究已將注意力轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家。政策主流化這一概念最初在兩性平等、反貧困等政策領(lǐng)域出現(xiàn)，但隨著時間的推移，它越來越多地出現(xiàn)在環(huán)境和氣候變化領(lǐng)域，因此常常與政策整合互換使用。跨邊界政策體制作為一個新出現(xiàn)的概念主要在反恐和國土安全的背景下討論，傳播范圍比較有限。

在概念比較和演化中不難發(fā)現(xiàn)政策整合的相關(guān)概念往往特定于所研究的政策領(lǐng)域，定義界限相對模糊，但總是以來自不同政策領(lǐng)域、部門或?qū)蛹壭袆诱叩恼虾秃献鳛橹饕卣?。這里的政策領(lǐng)域是指相對穩(wěn)定的行動者聯(lián)盟，他們往往建立組織或制度來尋求自我利益的最大化[28]，政策過程理論則把政策領(lǐng)域、政策部門統(tǒng)一定義為政策的子系統(tǒng)[29]。

結(jié)合已有研究，本文將政策整合定義為為了應(yīng)對復(fù)雜的、跨領(lǐng)域的、系統(tǒng)的挑戰(zhàn)，依據(jù)特定的目標(biāo)將若干分散的政策領(lǐng)域和政策工具整合起來，以此實現(xiàn)不同政策領(lǐng)域高效協(xié)作、程序規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)一致的系統(tǒng)性框架。同主張多元主體參與、協(xié)商的政策協(xié)同相比[30]，政策融合的內(nèi)涵更為豐富，不僅包含一種協(xié)調(diào)的治理狀態(tài)，還包括相關(guān)政策要素相互匹配和調(diào)適的動態(tài)過程。事實上，政策整合絕非兩個及以上的政策的簡單組合疊加，而是關(guān)注到深層次的治理結(jié)構(gòu)，主張用新的政策組合框架取代現(xiàn)有政策的特定要素（政策目標(biāo)、政策工具以及工具校準(zhǔn)等），從而避免因孤立對待相互關(guān)聯(lián)的政策制度帶來的適得其反或次優(yōu)的政策結(jié)果。

在明確政策整合的定義之后，需要進(jìn)一步回答一個問題：引入政策整合而非其他概念的原因是什么？一是就概念內(nèi)涵而言，正如學(xué)者Peters所言，政策協(xié)調(diào)存在一定的層次結(jié)構(gòu)[31]，其中，政策整合相較于政策合作（policy cooperation）、政策協(xié)同（policy coordination）處于較高的層級地位，即代表著更高的協(xié)調(diào)水平，也更符合新時代我國經(jīng)濟(jì)社會各方面統(tǒng)籌發(fā)展的現(xiàn)實需求（見圖3）。二是就概念傳播而言，相較于其他概念，政策整合更具普遍性，在不同政策領(lǐng)域甚至是不同國家都有涉獵，適用范圍更廣。三是就實質(zhì)影響而言，政策整合不僅強(qiáng)調(diào)兩個或者多個政策領(lǐng)域間合作協(xié)調(diào)關(guān)系的建立，更強(qiáng)調(diào)不同利益相關(guān)者、不同目標(biāo)以及不同工具的深度整合，政策整合的實踐導(dǎo)向性更強(qiáng)。

（三）政策整合的類型

針對政策整合這一日漸勃興的治理方式，學(xué)者們?nèi)源嬖诓煌斫?。因此有必要對政策整合展開類型學(xué)分析，以便更好地理解整合的內(nèi)在機(jī)理。

依據(jù)整合方向不同，政策整合可以分為橫向整合和縱向整合。橫向整合關(guān)注橫向政策部門之間的協(xié)調(diào)合作，如為積極應(yīng)對人口老齡化，計生、醫(yī)保、老齡委、民政、社保、衛(wèi)健、教育等部門需要協(xié)同、整合該領(lǐng)域的問題和政策；而縱向整合則著眼于特定部門中的協(xié)調(diào)問題，關(guān)注不同層級間的協(xié)調(diào)問題，如為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，需要中央、省級、地級市、縣、鄉(xiāng)、村等五級政府、六級管理主體圍繞五大振興，進(jìn)行責(zé)任劃分和資源整合。

依據(jù)整合作用強(qiáng)度，政策整合可以分為強(qiáng)政策整合和弱政策整合。強(qiáng)政策整合直接作用于政策目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)特定因素的優(yōu)先性，例如，我國政策始終堅持將人民的利益放在首位，這一原則直接影響各領(lǐng)域、各部門政策設(shè)置。弱政策整合僅僅要求在部門決策中考慮特定要素，不涉及部門目標(biāo)優(yōu)先次序的改變。如圍繞改革和完善生態(tài)治理體系這一政策議題，除生態(tài)環(huán)境部發(fā)揮主導(dǎo)作用外，各有關(guān)部門均不同程度出臺了環(huán)境友好型的政策。具體表現(xiàn)為立法機(jī)關(guān)加快制定生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、排污許可等方面的法律法規(guī)；司法機(jī)關(guān)加強(qiáng)涉及生態(tài)保護(hù)的司法力量建設(shè)；執(zhí)法部門將生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)納入政府行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)序列以及財政部建立的常態(tài)化財政資金投入機(jī)制等。

依據(jù)整合側(cè)重點(diǎn)不同，政策整合可以分為結(jié)果政策整合和過程政策整合。結(jié)果政策整合將整合視為一項“原則”或期望的政策結(jié)果。例如，為破解愈加嚴(yán)重的老齡化和慢性病問題，我國將不同部門之間分割的照料服務(wù)和各服務(wù)機(jī)構(gòu)分散的服務(wù)供給整合起來，構(gòu)建了中國特色的整合照料體系，這便是結(jié)果政策整合。過程政策整合關(guān)注政策網(wǎng)絡(luò)中各相關(guān)參與者在整合政策制定和執(zhí)行過程的具體行為以及政策整合在各種政治制度和政策過程中被采用的方式和程度上。Candel從過程角度將政策整合定義為一個由政策框架、子系統(tǒng)參與、政策目標(biāo)、政策工具四維要素構(gòu)成的動態(tài)過程[32]，要素的不同狀態(tài)及相互作用會塑造不同的整合水平，此框架在政策整合評估方面獲得廣泛認(rèn)可（見表2）。

綜上所述，整合方向、整合作用以及側(cè)重點(diǎn)等維度的類型學(xué)分析為我們提供了理解政策整合的多維視角，也意味著政策整合理論正在向系統(tǒng)化邁進(jìn)。需要注意的是，這三種類型的整合并非相互獨(dú)立。例如，同一項政策整合策略可以是橫向的、強(qiáng)的結(jié)果整合，也可以是縱向的、弱的過程整合。

三、政策整合的影響因素

政策整合在提升部門間協(xié)同效應(yīng)、減少決策沖突以及緩解部門中心主義和政策碎片化等方面的突出優(yōu)勢，使得其成為應(yīng)對復(fù)雜跨領(lǐng)域問題的有效策略。盡管政策制定者和學(xué)者普遍認(rèn)識到政策整合的必要性，但多元政策制定者和復(fù)雜的制度環(huán)境仍給整合帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[33]?，F(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)：實踐中存在大量的整合嘗試，但成功的案例很少。公共政策學(xué)者也表示，許多政策整合的嘗試并未超越象征層面[34]，這可能是因為整合的目標(biāo)缺乏政策工具支撐，也可能是因為政策的措施沒有或沒有完全實施。

因此，為了提高政策整合成功的可能性，學(xué)者們從不同視角對政策整合的影響因素展開研究，特別是在失敗的整合案例中，學(xué)者們總結(jié)提煉出若干影響整合預(yù)期效果的因素。需要注意的是，盡管多數(shù)研究關(guān)注政策整合的限制因素，但也應(yīng)該意識到這些因素具有一定的雙向性質(zhì)，即這些因素既可能對政策結(jié)果產(chǎn)生正向的促進(jìn)作用，也可能產(chǎn)生負(fù)向的限制作用，政策整合成功與否，不單單取決于因素本身，還關(guān)乎因素作用的強(qiáng)度。

政策整合作為政府解決跨越多個領(lǐng)域，涉及多個利益主體的復(fù)合性公共問題的一種特殊策略，符合公共政策的一般定義[35]。因此，為探究影響政策整合的復(fù)雜變量，文章從政策主體、政策客體、政策環(huán)境這三大政策系統(tǒng)要素出發(fā)進(jìn)行簡要梳理。

（一）主體因素

政策主體是指所有直接或者間接參與政策制定過程的個人、團(tuán)體和組織。作為解決跨領(lǐng)域交叉問題的綜合策略，政策整合不可避免地面臨多元參與者的利益博弈，官方?jīng)Q策者和非官方?jīng)Q策者都是影響政策結(jié)果的重要變量。

一方面，官方?jīng)Q策者的意愿、能力和行為直接影響整合策略的制定。就整合意愿而言，治理體系內(nèi)相關(guān)子系統(tǒng)缺乏整合意愿和整合共識是常見的失敗原因。這是因為整合通常發(fā)生在環(huán)境、氣候等優(yōu)先次序靠后的領(lǐng)域，通常情況下行動者很難獲得充足政治支持[36]。此外許多政治行為者在采取整合策略后便失去了興趣，或者為了避免整體目標(biāo)未達(dá)成帶來的問責(zé)，轉(zhuǎn)而將注意力投向其他政策，這也造成了整合意愿的中斷[37]。

就整合能力而言，政策整合相較于一般部門政策對主要政策主體尤其是領(lǐng)導(dǎo)者的能力提出了更高的要求，優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)者介入是促成整合成功的重要條件。整合能力貫穿政策整合的全過程，包含對政策背景和政策問題的分析判斷能力、實施過程中的實際運(yùn)作能力及與各利益相關(guān)者溝通協(xié)商的政治能力等。雖然僅僅依靠政策能力并不一定實現(xiàn)成功的政策整合，但具備這些能力則提高了整合成功的可能性。反之，如果缺乏整合能力則很可能走向失敗。

就整合行為而言，政策整合增加了政策子系統(tǒng)參與的數(shù)量，更多的參與是否會為采取和實施整合創(chuàng)造機(jī)會或帶來障礙，取決于多種條件[38]。然而不可否認(rèn)的是單個子系統(tǒng)通常具有高度的凝聚力。子系統(tǒng)內(nèi)的成員存在共同信仰和問題認(rèn)知，他們在政策反應(yīng)和工具使用上的固定偏好，使得他們很難采用一致或整體的行為來處理跨領(lǐng)域的交叉問題[39]，而如果某種策略能夠?qū)崿F(xiàn)多個子系統(tǒng)行為之間的協(xié)同一致，那便在一定程度上增加了政策整合成功實施的可能性。

另一方面，利益集團(tuán)、公民個人、智庫等非官方?jīng)Q策者的動員游說、政策參與、社會輿論、智力支持也在間接影響政策。首先，動員游說是利益集團(tuán)影響決策的重要途徑，例如，在荷蘭氣候政策整合的案例中，部分環(huán)保團(tuán)體的廣泛游說發(fā)揮了關(guān)鍵作用[40]。其次，公民個人的政策參與是促進(jìn)整合策略實施的重要基礎(chǔ)。將公民納入政策整合的參與者網(wǎng)絡(luò)能夠加深其對政策的理解，從而提升他們配合政策運(yùn)行的自覺性。尤其是在中國，人民作為國家的主人，在制定整合策略的過程中更要充分發(fā)揮人民的主體作用，集中民智，吸收民意。最后，各種官方或非官方的智庫也在間接影響政策制定，一般情況下?lián)碛袑嵶C依據(jù)和科學(xué)指導(dǎo)的整合策略更容易成功。

（二）客體因素

政策客體是指公共政策所要應(yīng)對的社會問題及政策目標(biāo)群體。政策整合相較于一般部門政策需要應(yīng)對更加復(fù)雜的政策問題以及更加多元的目標(biāo)群體。

一方面，政策問題的復(fù)雜性影響政策整合。伴隨人類活動范圍的逐步擴(kuò)展，政策客體的范圍也在逐步擴(kuò)展，尤其是環(huán)境污染、氣候變化、糧食安全、貧困問題等全球性課題或跨國性問題的增多，使得政策整合面臨更多的不確定性。社會問題的性質(zhì)是影響整合的重要因素，一般而言，不觸及相關(guān)領(lǐng)域根本利益的問題更容易獲得整合共識，相反，如果某一問題涉及相關(guān)部門較大程度的目標(biāo)或工具改變則面臨較大的整合阻力。

另一方面，目標(biāo)群體認(rèn)知和配合程度也影響政策整合。通常情況下，如果整合策略能夠使得目標(biāo)群體從中獲利，便更容易推行。反之，如果策略的實施帶來對目標(biāo)群體利益的剝奪和侵害，那就很難獲得目標(biāo)群體的認(rèn)同。例如，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的整合策略正是因為保障了廣大農(nóng)民群眾的養(yǎng)老權(quán)益，因而贏得了廣泛的支持和積極的配合，這為政策的落實提供了極為有利的條件。

（三）環(huán)境要素

政策要素包含所有作用和影響政策整合的外部條件。通常情況下，地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治傳統(tǒng)和社會環(huán)境都會影響最終整合效果。就地理環(huán)境而言，地理特征相似的區(qū)域往往更容易取得政策共識；就經(jīng)濟(jì)環(huán)境而言，擁有專項資金支持的跨部門或跨級別聯(lián)合計劃更容易開展[41]；就政治傳統(tǒng)而言，面對跨領(lǐng)域問題，不同部門之間的整合程度存在差異，有長期合作政治傳統(tǒng)的部門和領(lǐng)域更容易以協(xié)調(diào)一致的方式運(yùn)作，進(jìn)而為整合創(chuàng)造有利條件；就社會環(huán)境而言，突發(fā)的危機(jī)在一定程度上影響著政策整合的議程，例如，在緊迫的糧食危機(jī)下，烏干達(dá)對整合糧食治理體系的呼吁上升到了新的高度[42][43]。

盡管學(xué)者們從不同角度豐富了政策整合影響因素的研究，但不論是限制因素還是促進(jìn)因素，多數(shù)研究都停留在要素陳列階段[44]，只有將這些要素與特定政策背景相結(jié)合才能發(fā)揮更大的現(xiàn)實意義。目前有部分學(xué)者致力于超越靜態(tài)的要素研究，將目光投向動態(tài)的作用機(jī)制，希望通過對政策整合的評估來精確要素和結(jié)果之間的因果機(jī)制，這增加了政策整合影響因素的針對性和現(xiàn)實指導(dǎo)性。

四、政策整合的本土展望

本土化是中國社會科學(xué)發(fā)展面臨的長期挑戰(zhàn)[45]。公共管理作為西方的舶來品，始終面臨著與中國現(xiàn)實需求和實踐經(jīng)驗相契合的問題，政策整合也不例外。

經(jīng)過多年的實踐探索，西方已誕生出政策整合較為成熟的概念、分析框架、研究方法。而中國現(xiàn)有研究中“整合”一詞常常與“國家”“社會”“利益”“價值”等詞語相關(guān)聯(lián)，明確使用“政策整合”這一術(shù)語的文獻(xiàn)數(shù)量不多。國內(nèi)學(xué)者更多地使用“政策協(xié)同”“政策一體化”“政策組合拳”“政策合力”等術(shù)語來刻畫不同層級或不同公共部門政策間合作協(xié)調(diào)的狀態(tài)。這些術(shù)語與政策整合都離不開復(fù)雜動態(tài)的治理環(huán)境，高復(fù)合性、界限模糊的公共問題，但同時正如學(xué)者黃科所言，政策整合是跨界政策合作的最高層級[46]。因此，相較于其他描述政府部門或?qū)蛹壓献鞯男g(shù)語，政策整合顯然更契合我國復(fù)雜多元的現(xiàn)實情境。

回歸政策整合這一核心主題，國內(nèi)政策整合研究主要集中在兩個大的方向。一是趨勢論，這類研究在梳理諸如知識產(chǎn)權(quán)政策[47]、終身教育體系[48]的演化過程中發(fā)現(xiàn)政策的主體、客體、目標(biāo)等要素呈現(xiàn)明顯的整合趨向。二是策略論，這類研究立足于地方治理或政策系統(tǒng)間的碎片化現(xiàn)狀，力圖從價值、目標(biāo)、工具等層面提煉政策整合的現(xiàn)實路徑[49][50]。盡管上述研究為政策整合的本土化提供了堅實的基礎(chǔ)，但無論是趨勢論還是策略論都停留在對政策體系輸出結(jié)果的批判反思層面，很少有研究上升到理論層面對深層次的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)詢。

深刻理解政策整合的內(nèi)涵需要深入到特定國家的政治體制、社會文化和現(xiàn)實需求中去，完全照搬西方的概念、理論、方法，只會扭曲和歪曲本土實踐，甚至起到適得其反的作用。因此，政策整合的研究有必要更進(jìn)一步，即由借鑒效仿西方理論到探索本土化發(fā)展道路，這就迫切需要構(gòu)建中國場景下的政策整合研究體系，實現(xiàn)政策整合的本土化重構(gòu)。從這個角度出發(fā)，本土化重構(gòu)需要從以下幾個維度入手。

首先，立足中國特色黨政體制，準(zhǔn)確理解政策整合的科學(xué)內(nèi)涵。政策整合作為一種政策治理模式或策略始終深嵌于政治體制之中。盡管政策整合最早源于西方，但西方極具差異性和變動性的政黨制度使得政策整合很難獲得持久的政治支持，也就是說，某一政黨強(qiáng)力推行的政策整合極大可能伴隨執(zhí)政的更替而逐漸淡出或消亡。

區(qū)別于西方國家政黨間的競爭關(guān)系，我國堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。中國共產(chǎn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位使得其在應(yīng)對影響范圍跨領(lǐng)域、跨層次的治理問題時，能夠作為一個層次更高的主體從全局上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)[51]，這在一定程度上為政策整合提供了穩(wěn)定持續(xù)的政治支持。政黨制度的不同造就了中西方政策整合底層架構(gòu)的差異，只有深入了解中國獨(dú)特的黨政結(jié)構(gòu)，領(lǐng)會黨全面的、系統(tǒng)的、整體的領(lǐng)導(dǎo)，才能夠理解本土政策整合的微妙之處。西方許多研究都關(guān)注政策整合的影響因素，希望以此推動理論和實踐的發(fā)展，但因素背后的背景和作用機(jī)制常常遭到忽視，實際上只有充分把握主體在特定制度和利益關(guān)系中的互動機(jī)制，才可能推演出完整的因果鏈條。因此，政策整合需要放在中國特色政黨制度中批判審視，研究者應(yīng)該關(guān)注西方政策整合的理念如何與中國現(xiàn)存的政治體制和利益結(jié)構(gòu)碰撞或融合，關(guān)注各領(lǐng)域、部門、層級的政策如何在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)合作。

其次，深挖中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，構(gòu)建政策整合本土性認(rèn)識體系。海洋文明和農(nóng)耕文明的巨大差異塑造了中西方國家思維方式的差異。在海洋文明的長期浸潤下，西方國家崇尚“天人二分”“主客對立”的理念，個體價值得到了更廣泛的宣揚(yáng)。不同于西方長期以來整體主義價值的缺少，中國人民在經(jīng)歷長期農(nóng)耕生活后，早早意識到“天人合一”的重要性。在農(nóng)業(yè)社會中，結(jié)盟合作是常見的應(yīng)對惡劣的自然環(huán)境的舉措，部落居民通過集體合作的方式對抗自然，集體價值觀貫穿中華文化發(fā)展的全過程，是中華文化的主流觀念。不論是先秦時期的“天人合一”還是宋明時期的“萬物一體”論，都不曾脫離對整體性、協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性的呼吁，這種對整體思維的追尋構(gòu)成了中華傳統(tǒng)文化的顯著特征。

中國特色社會主義新時代，傳統(tǒng)文化中的整體主義煥發(fā)出了新的生機(jī)。

“全國一盤棋”“統(tǒng)籌兼顧”“政策組合拳”等新興政治術(shù)語只有通過基于本土知識的理論研究才能領(lǐng)會到其中奧妙。因此，本土政策整合研究需要浸潤在中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化之中，發(fā)掘有關(guān)整體主義的文化遺產(chǎn)，探索出符合中國文化、中國人認(rèn)知習(xí)慣的政策整合認(rèn)識體系。

再次，開展實踐轉(zhuǎn)化實驗，形成政策整合本土實踐框架。我國社會處于傳統(tǒng)到現(xiàn)代、現(xiàn)代向后現(xiàn)代的雙重轉(zhuǎn)型中?？萍几咚侔l(fā)展、全球化潮流不可逆轉(zhuǎn)等外部要素的影響造就了我國社會轉(zhuǎn)型的復(fù)雜特征，即一方面由封閉、愚昧的傳統(tǒng)社會向開放理性的現(xiàn)代社會過渡，另一方面又由整齊劃一的現(xiàn)代社會向多元破碎的后現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型[52]。在轉(zhuǎn)型過程中，利益格局分化、意識形態(tài)混亂、文化轉(zhuǎn)型失序等問題呈現(xiàn)疊加態(tài)勢，社會碎片化趨勢明顯。此外，中國的現(xiàn)代化帶有明顯的“擠壓型”特點(diǎn)。不同于西方發(fā)達(dá)國家由工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化到信息化的“串聯(lián)式”發(fā)展模式，中國式現(xiàn)代化屬于后發(fā)追趕型現(xiàn)代化，兼具“串聯(lián)式”和“并聯(lián)式”的發(fā)展特點(diǎn)，西方國家在漫長歷史時期經(jīng)歷的發(fā)展的難點(diǎn)、痛點(diǎn)、堵點(diǎn)會在中國現(xiàn)代化發(fā)展過程中集中爆發(fā)。

為此，習(xí)近平反復(fù)強(qiáng)調(diào)要注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，這既是全面深化改革的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)改革的重要方法。改革越深入，越要注意各項改革舉措在政策取向上的協(xié)同配合，確保政策的聯(lián)動性[53]。黨和國家出臺的各項政策，尤其是在養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險等民生領(lǐng)域的整合實踐為探索本土化整合框架提供了豐富的資源。因此，為了更好地適應(yīng)當(dāng)前改革發(fā)展過程中遇到的新形勢、新情況，迫切需要探索源于中國場景的實踐框架。具體而言，政策整合研究可以從各地基層實踐的小切口進(jìn)入，從實踐中提取經(jīng)驗?？紤]到西方研究對政策整合過程和機(jī)制的忽視，本土研究更應(yīng)該深挖特定政策整合的前因機(jī)制和結(jié)果變量，探索政策整合的因果鏈條，進(jìn)而構(gòu)建以本土經(jīng)驗為基礎(chǔ)的實踐框架。

最后，倡導(dǎo)研究方法的多樣性，開展政策整合評估和對比研究。同理論建構(gòu)一樣，研究方法的選擇也很重要。方法的選擇不僅要遵循科學(xué)研究的邏輯，也取決于對研究對象的理解。合適的研究方法不僅能講好中國故事，還能在“中國故事”與“世界知識”之間搭起橋梁。目前，國外政策整合研究的主流是案例研究，中國各領(lǐng)域豐富多樣的政策也為開展政策整合的案例研究提供了基礎(chǔ)，但量化研究同樣不可忽視。本土研究既需要通過廣泛深入的社會調(diào)查，從制度、文化等層面詮釋政策整合的內(nèi)在規(guī)律，也需要充分應(yīng)用數(shù)量模型的研究方法，揭示事物的本質(zhì)聯(lián)系。

除了靈活選用研究方法外，學(xué)者也應(yīng)該關(guān)注評估研究和對比研究這兩大議題。政策整合評估意味著整合研究由象征性走向?qū)嵸|(zhì)性，中國基層治理中的“面子工程”不應(yīng)該在政策整合上重現(xiàn)。目前，西方學(xué)者已經(jīng)提出了各種結(jié)果評估和過程評估的方法，但實施科學(xué)合理的評估仍舊困難重重。政策整合的對比研究同樣是西方政策整合研究的一大局限。因此，這將是開展本土研究的重要著力點(diǎn)。如何較為準(zhǔn)確地進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和結(jié)果測量，對政策整合作出科學(xué)合理的評價；如何從不同領(lǐng)域、不同城市、不同國家間的實踐中提煉整合的普遍規(guī)律，對于政策整合的本土化至關(guān)重要。

總的來說，政策整合的本土化并不拒絕外來的理念方法和實踐經(jīng)驗，而是要批判地、有選擇地借鑒。西方國家政策整合的理論固然是不可多得的學(xué)習(xí)資源，但只有將政策整合深嵌于中國的歷史、社會、文化環(huán)境之中，才能構(gòu)建出本土的概念和方法，誕生獨(dú)具特色的中國整合模式。

五、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

西方政策整合誕生的一系列理論研究和實踐經(jīng)驗，為我們在傳統(tǒng)官僚制和新公共管理范式之外提供了一種新的政府改革視角。當(dāng)下，中國處在目標(biāo)多元、政策多元的新發(fā)展階段，發(fā)展的整體特征愈加凸顯，學(xué)術(shù)研究和政策實踐都呼吁整體性治理的回歸，過去依靠政策合并達(dá)成政策一致已成為歷史，政策整合成為整體性治理的新向度，在理論淵源和實踐邏輯上二者都呈現(xiàn)出高度的契合性。因此，本研究在對國外已有研究系統(tǒng)回顧的基礎(chǔ)上，較為全面地梳理了西方政策整合的研究議題并提出了本土化的構(gòu)想。

首先，本文在背景回溯的基礎(chǔ)上澄清政策整合的相關(guān)概念并界定了政策整合的各類模式，回答了什么是政策整合這一首要問題，為進(jìn)一步研究奠定理論基礎(chǔ)。其次，文章對影響政策整合的主體、客體、環(huán)境要素進(jìn)行了系統(tǒng)梳理。最后，文章從理論建構(gòu)和方法選擇等方面回答了中國本土的政策整合應(yīng)該如何發(fā)展這一命題。研究發(fā)現(xiàn)，中國獨(dú)特的黨政體制、“整體主義”的文化傳統(tǒng)、中國式現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求等為中國場景下的政策整合理論和實踐提供了區(qū)別于西方的深層邏輯。

新中國成立以來，我國在治理領(lǐng)域積累了可貴的整合經(jīng)驗。例如，為回應(yīng)新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保兩種制度并行造成的重復(fù)參保、待遇不公等弊端，國務(wù)院于2016 年出臺《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，從中央層面為整合城鄉(xiāng)醫(yī)保政策指明方向；為回應(yīng)老農(nóng)保、地方農(nóng)保和特殊群體養(yǎng)老保險給養(yǎng)老保險關(guān)系城鄉(xiāng)接續(xù)帶來的障礙，國務(wù)院于2014年發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，對碎片化的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度作出指示；為了回應(yīng)區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題，國務(wù)院于2018年發(fā)布《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》，對區(qū)域政策與財政、貨幣、投資等政策的協(xié)調(diào)配合及政策工具組合提出了要求。

多領(lǐng)域的整合實踐既蘊(yùn)含西方政策整合要素組合、協(xié)調(diào)互補(bǔ)的思想，也不乏中國特色。本土化的政策整合正是在西方科學(xué)理論與中國特色優(yōu)勢結(jié)合基礎(chǔ)上誕生的。

（二）研究建議

一是倡導(dǎo)理念先行，增強(qiáng)整合認(rèn)同。政策整合倡導(dǎo)不同領(lǐng)域政策目標(biāo)和工具間的協(xié)同一致，而多領(lǐng)域的行為者有不同的優(yōu)先事項，單純依靠跨越邊界的結(jié)構(gòu)和程序來協(xié)調(diào)的確能夠在短時間擴(kuò)大參與者網(wǎng)絡(luò)，但由于缺乏深層次的認(rèn)同動機(jī)，這種整合很難持續(xù)，甚至面臨政策分解的風(fēng)險。以歐盟公共農(nóng)業(yè)政策整合為例，研究者發(fā)現(xiàn)政策參與者的理念偏好直接影響整合的過程、產(chǎn)出和結(jié)果，實證研究也表明，正是歐盟農(nóng)業(yè)政策領(lǐng)域的思想范式的不完全轉(zhuǎn)變限制了農(nóng)業(yè)政策整合的效果[54]。

事實上，只有所有相關(guān)的部門、層級甚至國家都認(rèn)識到政策問題的跨領(lǐng)域性質(zhì)以及整合的迫切性和必要性，才有可能發(fā)自內(nèi)心地參與到政策整合戰(zhàn)略中去，實現(xiàn)高質(zhì)量互動。例如，如果旨在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的政策只獲得來自環(huán)境政策這一狹隘領(lǐng)域的政策措施和政策工具，那么這些政策將是短視的。成功的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策需要盡可能全面地考慮經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)、能源、交通運(yùn)輸、貿(mào)易等相鄰領(lǐng)域的政策舉措，爭取它們的深層次認(rèn)同。這種認(rèn)同能夠有效遏制領(lǐng)導(dǎo)層之間在管轄權(quán)、資源、信息方面的頻繁競爭，進(jìn)而促進(jìn)整合策略的落實。因此，為了突破政策整合的象征性就必須從深層次的動機(jī)入手，將硬性制度安排與柔性理念動員結(jié)合起來，將政策整合的措施與一系列產(chǎn)生共鳴的理念框架結(jié)合起來，進(jìn)而克服整合的行為沖突和不一致。

二是堅持問題導(dǎo)向，明確政策設(shè)置。復(fù)雜多變的政策問題和多元利益博弈的決策過程增加了政策制定的難度。例如，在南非糧食安全整合策略中由于沒有全面捕捉到政策問題的復(fù)雜特征，僅僅將重點(diǎn)放在糧食的生產(chǎn)和供給上，忽略了糧食的可獲得性，最終導(dǎo)致整合策略以失敗告終[55]。而在芬蘭環(huán)境政策與技術(shù)創(chuàng)新政策的整合策略中，由于對目標(biāo)和工具的設(shè)定過于模糊，導(dǎo)致政策執(zhí)行混亂[56]。此外，盲目地將整合策略的目標(biāo)戰(zhàn)略置于現(xiàn)有部門之上很有可能帶來相互沖突的優(yōu)先事項，最終影響政策整合的預(yù)期結(jié)果。[57]

因此，在政策整合策略的設(shè)計和調(diào)整過程中，要始終堅持問題導(dǎo)向，盡可能地全面捕捉政策問題，同時，應(yīng)該對政策系統(tǒng)內(nèi)的目標(biāo)、工具、參與部門和層次作出明確規(guī)定，并將這些具體的政策設(shè)置納入一個引起廣泛共鳴的政策框架和治理愿景中，以此實現(xiàn)理念和行動的高度統(tǒng)一。

三是加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)，平衡工具組合。當(dāng)下，百年大變局和世紀(jì)疫情相互交織，中國面臨復(fù)雜嚴(yán)峻的國際環(huán)境和艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，這對政策設(shè)計的合理性、有效性提出了更高的要求，政策工具選擇成為一個系統(tǒng)性問題[58]。政策整合不僅僅是設(shè)定總體目標(biāo)或核心優(yōu)先事項，更希望在此之后，所有的政策工具都能夠產(chǎn)生正向互動并實現(xiàn)總體目標(biāo)。正如許多研究者批判的那樣，現(xiàn)有多數(shù)政策整合實踐仍舊停留在名義和象征層面，距離實質(zhì)整合還有一定的距離。換句話說，政策整合的成功實施不僅取決于政策策略的良好設(shè)計，而且取決于策略的實施。

政策整合關(guān)乎兩個或兩個以上政策子系統(tǒng)的互動，而特定子系統(tǒng)內(nèi)的政策行為者不僅對政策的實質(zhì)內(nèi)容有偏好，而且對政策工具的組合有偏好。例如，環(huán)境部門偏好監(jiān)管工具而農(nóng)業(yè)政策則較為普遍地使用補(bǔ)貼工具，要想實現(xiàn)二者的整合既要將環(huán)境目標(biāo)和農(nóng)業(yè)目標(biāo)相結(jié)合，也要尋求不同政策工具間的合理組合方式，即不論是環(huán)境部門還是農(nóng)業(yè)部門作出決策的依據(jù)都應(yīng)該由基于某一特定標(biāo)準(zhǔn)的政策工具功能轉(zhuǎn)向整個政策工具組合的功能[59]。

一般而言，政策行為者很難遵守他們不熟悉的政策工具，這導(dǎo)致他們?nèi)狈δ芰虿辉敢獍凑照哒喜呗缘囊鈭D改變他們的行動，進(jìn)而阻礙了實質(zhì)性的政策整合。因此，為了實現(xiàn)良性的政策工具組合，就要不斷加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)，有意識地利用過去經(jīng)驗和教訓(xùn)來修改政策工具或校準(zhǔn)以更有效地實現(xiàn)目標(biāo)。

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Research Topics and Local Prospects for Policy Integration

Wang Hui / Liu Huimin

Abstract：As a growing form of governance，policy integration advocates for coordinated cooperation among actors from different fields，sectors，and levels in policy formulation and implementation to better respond to the fragmentation of sectors.At present，China faces many opportunities and challenges，and the introduction of policy integration theory is conducive to better coordinating the economic，political，cultural，social and ecological linkages and constraints，and improving the efficiency of governance.However，successful policy integration is difficult，so on the basis of analyzing the origin and concept definition of foreign policy integration，this paper focuses on sorting out the influencing factors of policy integration and puts forward the concept of localization of policy integration，in order to provide reference for the local practice of policy integration.

Keywords：Policy Integration ；Research Topics；Local Prospects

（責(zé)任編輯王玉）

本文系國家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項目“新基建驅(qū)動區(qū)域平衡充分發(fā)展的機(jī)制與政策研究”（72134002）、國家社科基金后期資助項目“農(nóng)村老年組織的連帶福利機(jī)制”（22FSHB021）的階段性成果。

收稿日期：2022-10-25

作者簡介：王輝男（1984—）重慶大學(xué)公共管理學(xué)院副教授

劉惠敏女（1998—）重慶大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生