“楓橋經(jīng)驗”視閾下拆遷安置社區(qū)的多元矛盾及破解之道

劉卓知　冉薈琴　張梓涵

［提 要］新型城鎮(zhèn)化建設浪潮下，地方政府為緩解城鄉(xiāng)用地矛盾，改善人居環(huán)境，提高公共服務供給效率，通過拆舊建新的方式統(tǒng)一規(guī)劃建設拆遷安置社區(qū)。但具有“過渡”性質(zhì)的拆遷安置社區(qū)面臨著村莊精簡與服務低效、環(huán)境重塑與違建亂搭、財產(chǎn)分配與家庭疏離等矛盾。究其原因是治理理念與體制滯后于強制性制度變遷，“場域—慣習”促成社區(qū)資源“競備賽”，逐利下的家庭權威轉移與重塑?；凇皸鳂蚪?jīng)驗”這一矛盾糾紛化解機制，拆遷安置社區(qū)應以黨建統(tǒng)領理順治理體系，深化“服務”治理理念；立足源頭治理，消解社區(qū)環(huán)境失序；構建“三治融合”治理機制，重塑社區(qū)和諧代際關系。

［關鍵詞］安置社區(qū)；矛盾化解；組織結構；空間環(huán)境；家庭疏離

［作者簡介］劉卓知，四川文理學院政法學院助教；

冉薈琴，西華師范大學政治與行政學院碩士研究生；

張梓涵，四川省安岳縣委黨校助理講師。

［基金項目］四川省教育廳人文社會科學重點研究基地自籌項目“基層社會網(wǎng)絡輿情融合治理模式研究”（JCFXFK21-17C）；南充市社會科學研究“十四五”規(guī)劃2022年度項目“南充市農(nóng)村老年人‘數(shù)字鴻溝的影響因素研究（NC22C67）；四川文理學院2022年度校級科研啟動項目“全過程人民民主視角下達州市基層民生實事票決制創(chuàng)新研究”（2022QD043）

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國城市規(guī)模不斷擴大，城市建設用地需求量與日俱增。農(nóng)村則日漸呈現(xiàn)出“空心化”特征，表現(xiàn)為村莊分布較為分散、土地利用率低。為緩解用地矛盾，地方政府推動農(nóng)民搬遷上樓，集中居住在修建的“安置社區(qū)”中，為城市建設騰出土地。與城市商品房社區(qū)和最初的農(nóng)村社會結構相比，安置社區(qū)情況更為復雜且治理更為棘手。根據(jù)研究相關文獻可知，學者們普遍認為安置社區(qū)具有一種過渡的性質(zhì)，是由農(nóng)村“差序格局”轉變?yōu)槌鞘小皢卧窬帧钡倪^渡型社區(qū)。其面臨的主要問題是社區(qū)居民難以融入城市生活、社區(qū)自治程度低、社區(qū)規(guī)范和公約不健全或未確立等，而破解之道在于重塑社區(qū)權威［1］、優(yōu)化社區(qū)治理結構［2］、規(guī)范物業(yè)管理，改善人居環(huán)境、化解矛盾、豐富文化精神生活［3］。學術界主要是將宏觀視角作為切入點，鮮有學者通過微觀視角對安置社區(qū)內(nèi)的多元矛盾展開深入分析和探討，所論述的問題也具有同質(zhì)化傾向。本研究以矛盾化解機制的典范“楓橋經(jīng)驗”為理論視角，著重探討安置社區(qū)內(nèi)組織結構、空間環(huán)境以及家庭關系的矛盾，并提出相應的對策建議。

一、文獻梳理與理論基礎

（一）“楓橋經(jīng)驗”與社區(qū)治理

當前學術界研究重心在于“楓橋經(jīng)驗”對社區(qū)治理的適用性研究、“楓橋經(jīng)驗”在社區(qū)治理中的具體實踐、“楓橋經(jīng)驗”何以推動社區(qū)治理現(xiàn)代化等方面。

其一，“楓橋經(jīng)驗”與社區(qū)治理互嵌互融，其特點注重黨建引領基層自治，使黨員干部深入社區(qū)群眾工作并深化監(jiān)督管理；其獨特的矛盾化解機制緩和了現(xiàn)代社會通過司法審判的方式解決糾紛所造成的“程序化”和“非人格化”的法律“應然”的現(xiàn)象，能夠在維護原有的社會關系的前提下化解社區(qū)矛盾［4］。

其二，在社區(qū)治理實踐中，“楓橋經(jīng)驗”貫穿“共治共建共享”的社會治理格局，融合了中國特色社會主義制度和社區(qū)現(xiàn)代化治理體系。為社區(qū)治理提供了較為完善的制度資源，使社區(qū)治理活動蘊含著制度優(yōu)勢因子，從而最大限度轉換為社會治理優(yōu)勢。如舟山市開展的“網(wǎng)格化管理，組團式服務”；青島市積極推進建設人民調(diào)解組織和“全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新試驗區(qū)”［5］。

其三，“楓橋經(jīng)驗”為社區(qū)治理提供新思路，推動了社區(qū)治理現(xiàn)代化。汪世榮教授認為“楓橋經(jīng)驗”中以村規(guī)民約（社區(qū)公約）為主體的社會規(guī)范能夠有效預防，解決社會矛盾，實現(xiàn)事了人和［6］；馮衛(wèi)國教授等指出在信息化時代，諸暨市積極探索新形勢下信息和信息工作的特點及規(guī)律，以信息治理推進基層治理現(xiàn)代化［7］；盧芳霞教授等認為“楓橋經(jīng)驗”的黨建統(tǒng)領、人民主體、三治融合的內(nèi)涵要義在重大社會風險防控中發(fā)揮了重要作用［8］；還有學者探究出“楓橋經(jīng)驗”中，“無訟、自治、實體正義”等本土文化傳統(tǒng)對推進基層治理現(xiàn)代化大有裨益［9］。

（二）“楓橋經(jīng)驗”的內(nèi)涵意蘊

1.堅持黨建統(tǒng)領

黨建統(tǒng)領是實現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗”的政治保證。一方面，無論是1964年初，中共中央發(fā)出正式文件，把“楓橋經(jīng)驗”推向全國，還是21世紀以來，浙江省堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，并深化平安法治建設，以建設法治浙江、平安浙江為總抓手，在全省推廣學習“楓橋經(jīng)驗”［10］，無論是新時代“楓橋經(jīng)驗”被寫入《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，還是在二十大報告中強調(diào)的在社會基層堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，“楓橋經(jīng)驗”都是在黨的引領和推動下不斷完善不斷發(fā)展的。另一方面，“楓橋經(jīng)驗”也極為重視基層黨建對基層治理的重要作用。在“楓橋經(jīng)驗”的視野下，基層黨建主要扮演“中樞內(nèi)核”的角色，既總攬全局，又協(xié)調(diào)八方。比如“黨建+”的治理模式衍生出“黨建+企業(yè)”“黨建+社區(qū)”等工作體系，充分發(fā)揮黨組織的引領作用?！包h建+社區(qū)”明確社區(qū)黨支部的核心引領作用，將居委會、物業(yè)管理委員會、業(yè)務會等機構厘清，并不斷衍生出“黨建+X+Y”的多方聯(lián)系機制，有助于社區(qū)各組織機構真正落實“楓橋經(jīng)驗”踐行群眾路線，以人民需求為導向的服務理念。

2.深耕源頭治理

源頭治理是踐行“楓橋經(jīng)驗”的基礎方式。“楓橋經(jīng)驗”是化解矛盾糾紛的重大法寶，只因基層矛盾糾紛不斷，案件涌入司法機關，增加了司法渠道的壓力，所以“楓橋經(jīng)驗”起初側重于訴訟的源頭治理，強調(diào)加強源頭預防、前端化解、關口把控［11］。但基層矛盾越發(fā)復雜多樣，各類社會風險層出不窮，使源頭治理逐漸擴大范圍，并衍生了“四前工作法”“六個新調(diào)節(jié)機制”“四先四早”等具體的實踐操作，很大程度上從源頭上消解了基層矛盾的產(chǎn)生因素。實際上，楓橋經(jīng)驗的源頭治理主要集中在化解微觀層面的矛盾，比如民間經(jīng)濟糾紛、群體事件糾紛、老人贍養(yǎng)糾紛等，然而微觀個體層面的矛盾背后往往隱藏的是更為宏觀的社會矛盾?！皸鳂蚪?jīng)驗”所深耕的源頭治理不僅僅局限于微觀實踐操作層面，更為重要的是其提供了將產(chǎn)生矛盾的一切掣肘因素消解在搖籃中的治理思路。

3.多元主體聚合

多元主體融合是完善“楓橋經(jīng)驗”的實踐路徑?！皸鳂蚪?jīng)驗”之所以歷久彌新，是因為其特殊的聚合“體質(zhì)”。從治理主體來講，“楓橋經(jīng)驗”注重聚合多方優(yōu)勢，實現(xiàn)黨委、政府、社會、居民個體的良性互動，長期堅持黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的基本格局，形成穩(wěn)定的社會治理共同體［12］。就治理方式而言，起源于浙江省桐鄉(xiāng)市的“三治融合”是其基層實踐的典型應用。因高橋鎮(zhèn)探索組建百姓參政團、道德評判團、百事服務團等民間團隊，順利解決了拆遷征地引發(fā)的矛盾糾紛，并通過“三治融合”的方法有效維護社會穩(wěn)定和防范處理社會矛盾，桐鄉(xiāng)市將這一新事物加以探究，并下發(fā)相應的文件，啟動以自治為目標，法治為保障，德治為基礎的基層治理創(chuàng)新實踐［13］。由此觀之，“楓橋經(jīng)驗”意在將自治、法治、德治有效融通聚合，形成基層治理實踐的合力。

二、拆遷安置社區(qū)的多元矛盾表現(xiàn)

（一）組織結構：村莊精簡與服務低效的矛盾

拆遷安置社區(qū)的拆遷主體涉及“空心村”“難以生存的村”“重大項目征遷村”，采取的方式多為“強村帶動弱村”抑或是將多個村組建為新的村建制，進行村莊精簡。拆遷安置社區(qū)的治理主導端不僅包含新的社區(qū)居委會，還包括原動遷村的村集體組織。這種組織結構使社區(qū)內(nèi)各村社存在相互博弈、相互爭利的現(xiàn)象加大了社區(qū)治理難度。當居民需要辦理事務或者給文件加蓋印章時，多頭管理容易造成程序混亂，辦事效率低下；此外多軌并行下安置社區(qū)內(nèi)存在屬于不同村社的村民條約和社區(qū)公約，多種社區(qū)公約的內(nèi)容不一，難以發(fā)揮公約的整體約束力。當居民爆發(fā)矛盾糾紛，找到原各自的村委或社區(qū)居委時，不同村委或居委礙于關系和人情，容易站在“自己人”的立場從而忽視社區(qū)治理規(guī)則，導致問題解決缺乏公正客觀性，容易造成矛盾調(diào)解失效，而上報街道辦會疊加治理成本。這種特殊的交叉治理結構需各村社辦事人員回應不同籍貫居民的訴求，加重了辦事人員的工作壓力。因此，村莊精簡與組織冗余的矛盾的本質(zhì)是拆遷安置社區(qū)居委會、原動遷村委會、居民以及原始村治模式互動關系的異化，使得拆遷安置社區(qū)雖然將不同村莊聚合，形成村莊精簡的“形”，但治理水平仍處在較為低效的水平。

（二）空間環(huán)境：環(huán)境重塑與違建亂搭的矛盾

安置社區(qū)的建設本意首先是為了釋放更多的土地用以推進城鎮(zhèn)化建設，其次是整合村莊資源和公共服務資源。所以安置社區(qū)內(nèi)生活環(huán)境的重塑與城市商品房社區(qū)規(guī)劃并無太大差異。由于失地農(nóng)民生活生計難以可持續(xù)發(fā)展，物業(yè)管理難以維持不同層次居民要求，這造成環(huán)境重塑與環(huán)境失序之間的矛盾。

具體來說，體現(xiàn)在違建亂搭和占道經(jīng)營兩方面，其一是居民改變原有的社區(qū)規(guī)劃與地形，使室內(nèi)和外部公共空間相通，將部分公共空間“規(guī)劃”為自家庭院；購置小型集裝箱放置于自己單元樓下，用于停放交通工具；更有居民將公共綠化帶圈為自己耕種的農(nóng)地，或者將其填平用作停車的區(qū)域。其二是失地農(nóng)民遷入社區(qū)后，生活壓力逐漸增大，部分社區(qū)居民和社區(qū)外來人口組成的商販群體，在社區(qū)人流多的時間點和區(qū)域內(nèi)經(jīng)營肉禽蔬果、五金百貨等日用品。社區(qū)樓棟排列緊密，道路原本就窄，商販占道經(jīng)營后，公共活動空間被進一步壓縮，而且商販擺攤不規(guī)范，產(chǎn)生的垃圾僅靠街道環(huán)衛(wèi)工人清掃，臟亂差的環(huán)境嚴重影響“區(qū)容區(qū)貌”。

（三）家庭關系：財產(chǎn)分配與家庭疏離的矛盾

拆遷安置社區(qū)的建設必然伴隨著家庭財產(chǎn)的分配。征地拆遷補償一般包括集體土地上房屋拆遷補償、農(nóng)村宅基地房屋補償、農(nóng)用地征收補償、土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費等，再加上安置拆舊建新，這對于農(nóng)村居民來說無疑是巨大的物質(zhì)利益。中年居民膝下子女大多尚未成年，財產(chǎn)的分配可暫不考慮，而對于老年居民來說，財產(chǎn)分配就成為一大難題。有研究發(fā)現(xiàn)，拆遷安置所涉及的財產(chǎn)分配可以引發(fā)獨子隔代型矛盾（獨子所獲財產(chǎn)未達預期，子代則可能會背離“孝道”），兄弟同輩型矛盾（宅基地與房屋產(chǎn)權模糊及其早期饋贈所產(chǎn)生的隱患，導致兄弟同輩之間的情誼因拆遷補償而逐漸消解）和親子混合型矛盾（親子代際與子代兄弟同輩相交織的親子混合型矛盾）［14］。通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，安置社區(qū)的財產(chǎn)分配與家庭疏離的矛盾以親子混合型矛盾為主，現(xiàn)實表現(xiàn)為老一輩分配財產(chǎn)初期缺乏公允，導致家庭矛盾升級。

三、拆遷安置社區(qū)多元矛盾的成因

（一）治理理念與體制滯后于強制性制度變遷

無論是工程招標、地域規(guī)劃、補償措施，還是拆遷動員、安置入戶，拆遷安置社區(qū)都是通過政府進行主推，在強制性制度變遷的背后則是自上而下的政府主導型供給模式［15］。但這種供給模式更為注重實際操作層面，對于“軟性”治理理念的更新和體制機制的理順則淺嘗輒止，缺乏相應的頂層設計。盡管地域范疇的強制性將農(nóng)村的社交網(wǎng)絡割裂開來，剛性制度變遷也打破了過往由共同勞作所建立起的相互信賴和信任價值，但在拆遷安置社區(qū)的實際治理中，這份社交網(wǎng)絡和信賴依靠也并未完全消失，反而表現(xiàn)為“同村的小團體”。不同于過往村治偏重經(jīng)濟職能與資源，拆遷安置社區(qū)的治理理念應更多為人民服務，以人民的需求為導向。

（二）“場域—慣習”促成社區(qū)資源“競備賽”

安置社區(qū)因修建初期，外部支持乏力使得社區(qū)內(nèi)硬件設施配備不全面，承載性差。失地農(nóng)民遷入社區(qū)后，由于居民慣習系統(tǒng)轉變延遲和土地情結等內(nèi)隱機制的存在，導致社區(qū)內(nèi)出現(xiàn)資源競備的現(xiàn)象，從而影響了社區(qū)的人居環(huán)境，使社區(qū)無法實現(xiàn)人居環(huán)境改善的實質(zhì)性跨越。實際上，安置社區(qū)由于外部各種資源供給不足使得社區(qū)只具有“安置”的功能。在傳統(tǒng)村落的空間秩序中，農(nóng)民的實踐邏輯與“地形”及“農(nóng)耕”有關，很少進行規(guī)劃，所以社會空間功能的混合及多重利用具有根深蒂固的傳統(tǒng)［16］。失地農(nóng)民遷入安置社區(qū)后，這一系列的傳統(tǒng)慣習也延續(xù)了下來。布爾迪厄（Bourdieu）的“場域與慣習”理論認為同一層次的社會成員所面對的物質(zhì)生活條件相似，并且有相似的因素影響他們的“慣習”，因此群體都具有相似的性格甚至統(tǒng)一的行動邏輯［17］。安置社區(qū)容易形成一種能劃為私有的區(qū)域盡量劃、能圈起來耕種的地盡量圈、能改成私人停車位的位置盡量改的社區(qū)資源競備賽的從眾效應。

（三）逐利下的家庭權威轉移與重塑

征地拆遷初期，房屋補償被老年人占據(jù)并用以維系搖搖欲墜的家庭權威。國內(nèi)家庭發(fā)展的趨勢大多依靠老一輩對年輕一輩的扶持，直至年輕一輩成家立業(yè)。在財產(chǎn)分配之后，老年人的家庭權威開始下滑。為維系自身余威，老年人對拆遷所償還的財產(chǎn)分配則注重保障自己利益。正如有學者云：“當農(nóng)民直面現(xiàn)代性帶來的巨大經(jīng)濟利益與生活機會的時候，他們肆意放大著對私利的追逐，并將這種欲望置于經(jīng)濟理性的框架中實現(xiàn)合理化。這種工具理性對意義、道德與價值的冷落，讓人們時時處于算計與計算的謀劃之中，在農(nóng)民內(nèi)心的價值序列中，物質(zhì)財富已然處于非?？壳暗奈恢茫毟F會讓他們蒙上厚厚的社會羞辱感。”［18］故在拆遷安置社區(qū)中子代“爭權去責”的傾向展露出來，這種家庭權威的轉移重塑在財產(chǎn)分配的承托下是對社區(qū)家庭和血緣的挑戰(zhàn)。

四、基于楓橋經(jīng)驗的矛盾化解之策

（一）以黨建統(tǒng)領理順治理體系，深化“服務”治理理念

基層黨建本就承擔著“中樞內(nèi)核”的重要角色，農(nóng)村基層黨組織更是黨在農(nóng)村社區(qū)治理的基礎，對于社區(qū)內(nèi)的復雜事項有著“總攬全局，協(xié)調(diào)八方”的作用。拆遷安置社區(qū)內(nèi)多頭管理的體制，其首要任務應是突出社區(qū)黨支部的核心統(tǒng)領地位，逐步理順社區(qū)內(nèi)的其他群眾自治組織。其次，社區(qū)黨支部應對社區(qū)其他居民自治組織與居民“牽線搭橋”，對于居民的辦事事項可統(tǒng)一由社區(qū)黨總支記錄，再由社區(qū)黨總支下發(fā)到各個原動遷村的村委，提高服務效率，落實好“最后一公里”。最后，發(fā)揮社區(qū)黨總支的價值引導功能，深化為人民服務的理念。由于安置社區(qū)居民兼具老齡化和貧弱化的特征，所以在理解各方面政策時會欠缺一些靈活性并帶一點偏執(zhí)，黨員干部在服務社區(qū)居民時應保持良好的心態(tài)，培養(yǎng)足夠的耐心，為社區(qū)居民解決實際問題。質(zhì)言之，拆遷安置社區(qū)需要充分發(fā)揮基層黨組織的統(tǒng)一領導作用，將黨建統(tǒng)領貫穿于社區(qū)中的各個方面、各個環(huán)節(jié)，發(fā)揮出社區(qū)黨組織的核心堡壘作用和黨員先鋒模范作用。

（二）立足源頭治理，消解社區(qū)環(huán)境失序

“楓橋經(jīng)驗”視野下的源頭治理為基層治理提供了一條思路，即化解矛盾應追溯矛盾的源泉，以預防為先。拆遷安置社區(qū)內(nèi)以“場域—慣習”促成社區(qū)資源“競備賽”導致社區(qū)空間環(huán)境的失序治理應立足源頭治理，也就是說，以矛盾產(chǎn)生的原因為切入點，對失序原因進行治理，抓早抓小。如前文所述，空間環(huán)境失序的主要原因是慣習的系統(tǒng)轉變滯后于生活場域的變更，那么，如何將場域變更與慣習系統(tǒng)轉變放置于同一時間線，則是源頭治理的根本。首先，應在拆遷安置前向動遷村民宣傳社區(qū)生活的規(guī)范與原則，使“市民意識”在村民內(nèi)心萌芽。其次，應完善社區(qū)地域規(guī)劃，配套完善的農(nóng)產(chǎn)品交易聚集地、公共停車位、休閑娛樂場地等，以免社區(qū)居民因需求不足而違建亂搭。最后，社區(qū)黨支部、群眾自治組織應敏銳捕捉個別居民早期私占公共空間的行為，并進行勸誡，深化社區(qū)居民的集體意識。

（三）構建“三治融合”治理機制，重塑社區(qū)和諧代際關系

“三治融合”作為“楓橋經(jīng)驗”實踐操作層面的典范，將自治、法治、德治融會貫通，形成基層群眾矛盾糾紛化解體系。重塑社區(qū)和諧的代際關系歸根結底就是要解決好社區(qū)內(nèi)部各個家庭財產(chǎn)分配的矛盾。首先，以自治為重點。安置農(nóng)民幾乎不愿將自己的事作為鄰里之間的談資，他們更加期望家庭成員能自己解決自己的事，實現(xiàn)自我管理與自我服務，在家庭內(nèi)部中將矛盾悉數(shù)化解。其次，以法治為保障，增強社區(qū)法律服務供給。社區(qū)應注重法治的宣傳教育，培育居民的法治意識，使居民在抉擇時有法律的強制性約束。社區(qū)應為居民提供法律援助與法律咨詢，比如通過法律咨詢，居民能對家庭財產(chǎn)分配中自身所得部分有清晰的認識，在商議財產(chǎn)分配時擺事實講道理，避免矛盾糾紛。最后，以德治為抓手，倡導和諧新風。德治即為心治，需從居民的內(nèi)心入手，使之從內(nèi)心深處與社區(qū)治理引發(fā)共鳴。失地農(nóng)民在遷入安置社區(qū)后，以往的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)家庭體系不斷被高額的拆遷補償削弱腐蝕，而拆遷安置社區(qū)現(xiàn)代家庭文化體系的構建又滯后于時代變遷［19］。所以社區(qū)應宣傳和諧的家風家訓，引導社區(qū)居民重視血緣淡泊名利，及時規(guī)范勸誡“重男輕女”“嫁出去的女兒如潑出去的水”等不合理的思想，同時警示子女遵守孝道，承擔贍養(yǎng)義務。

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［責任編輯：熊文瑾］