李輝 王堃琪 胡彬

作者簡介：

李 輝（1978-），女，中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院教授，山東青島 266100；王堃琪（1997-），女，中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院碩士生，山東青島266100；胡 彬（通訊作者）（1998-），男，中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院碩士生，山東青島 266100

本文為國家社科基金一般項目“地方政府區(qū)域合作中縱向介入的控制權(quán)配置研究”（批準(zhǔn)號21BZX007）和中國海洋大學(xué)“鄉(xiāng)村振興”研究專項“農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村振興的機制與路徑研究”（ZX2022004）的階段性研究成果。

［摘 要］從“身份-角色-關(guān)系”視角出發(fā)，草根NGO參與環(huán)保公益面臨著基于草根身份的財政、權(quán)力和社會資源困境，基于公共管理外部監(jiān)督者角色與草根身份錯配導(dǎo)致的外部關(guān)系困境。通過借力施壓、借力打力、選擇性激勵等方式，實現(xiàn)不同主體間環(huán)環(huán)相扣的利益?zhèn)鲗?dǎo)機制，打破草根NGO與政府、企業(yè)、社會和NGO同盟的關(guān)系“魔咒”，實現(xiàn)與政府“從博弈到伙伴”、與企業(yè)“從對手到朋友”、與公眾“從陌路到同路”、與其他NGO組織“從同行到同盟”的關(guān)系轉(zhuǎn)變，是草根NGO克服身份、角色與關(guān)系困境，以弱勢地位撬動優(yōu)勢力量，積極參與環(huán)保公益行動的重要途徑。

［關(guān)鍵詞］草根NGO；社會組織；環(huán)保公益；外部監(jiān)督

中圖分類號：D632.9 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2023）03-0077-09

一、 問題提出與文獻回顧

近年來，非政府組織（NGO）在扶貧、救災(zāi)、助學(xué)等領(lǐng)域發(fā)揮越來越重要的作用。截至2021年底，全國共有社會組織90.2萬個，較2011年增長近一倍［1］。其中，以環(huán)境保護為己任的NGO明顯增多，并在流域治理、海洋陸源污染治理、空氣污染治理等方面發(fā)揮重要作用。2020年3月，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》指出，健全環(huán)境治理全民行動體系，發(fā)揮各類社會團體作用［2］。一方面，環(huán)保公益與扶貧、救災(zāi)、助學(xué)等領(lǐng)域的公益行動相比，由于見效慢且易與地方政府關(guān)注的經(jīng)濟目標(biāo)存在沖突，環(huán)保公益行動的開展面臨諸多困難。另一方面，從現(xiàn)有環(huán)保組織參與環(huán)境治理的典型案例來看，具有政府背景的官方型NGO、具有較強社會資本的大V型NGO，以及獲得國際組織支持的外援型NGO占主流，草根NGO在生存、發(fā)展及環(huán)保公益的參與空間和參與能力等方面面臨挑戰(zhàn)。在此背景下，我國草根NGO不斷探索形成了比較獨特的環(huán)保公益模式。

總結(jié)其行動策略對于化解多元環(huán)境治理的現(xiàn)實困境，促進環(huán)保公益組織健康發(fā)展具有借鑒意義。

總體而言，關(guān)于NGO的專門研究大致形成兩條研究線索。第一條線索是在不區(qū)分類型的前提下，探討NGO的角色定位及其功能發(fā)揮。

通常認為NGO在扶貧助困［3］、棘手問題解決［4］、公共危機治理［5］等方面發(fā)揮著重要作用。有學(xué)者提出在“公共性”的框架下，可以從公共服務(wù)合作、公共政策倡導(dǎo)、公民權(quán)利維護三個層面看待NGO的發(fā)展［6］（P76）。具體而言，在公共服務(wù)合作方面，從長遠來看，合作將成為非政府組織與政府關(guān)系的主流［7］（P94）。NGO與政府間存在著協(xié)同增效、服務(wù)替代和拾遺補闕三種合作模式［8］。

在政策倡導(dǎo)者方面，一些NGO借助組織自身擁有的社會資源獲取人大代表或政協(xié)代表對政策議題的支持，進而扮演公共政策倡導(dǎo)者的角色［9］。在公民權(quán)利維護方面，與扶貧、救災(zāi)、助學(xué)等傳統(tǒng)公益服務(wù)項目不同，以維護公民權(quán)利為己任的NGO并不參與公共服務(wù)的合作生產(chǎn)，而是傾向于帶有“舉報”“訴訟”意味的監(jiān)督行動，扮演公共管理外部監(jiān)督者的角色。盡管已有對“自然之友”等環(huán)保公益組織的研究關(guān)注到公共管理外部監(jiān)督者的角色，并指出NGO參與環(huán)境監(jiān)督具有生態(tài)中心主義理念、信息優(yōu)勢、良心社會資本及自我約束機制四大優(yōu)勢［10］，但具備這些優(yōu)勢的組織往往也擁有大V、精英的支持，對于以草根身份參與公共管理外部監(jiān)督者角色的研究還不充分。第二條線索是與官方型NGO、大V型NGO等相比較，集中探討處于弱勢地位的草根NGO的行動邏輯，提煉其在不同社會治理領(lǐng)域的生存之道。有學(xué)者基于中國本土實踐，提煉一系列獨具特色的現(xiàn)象與概念，如“鬧大”與“柔化”［11］、“缺席的在場”［12］、策略性應(yīng)對［13］等，草根NGO參與環(huán)保公益呈現(xiàn)明顯的非對抗性特征，以政治敏感性為標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)變采取策略是草根NGO的特殊選擇。但有學(xué)者對此提出批評，認為采取非對抗策略的草根NGO只是消極地作為政府治理和公眾輿論的工具，表現(xiàn)出附庸角色與機會主義行為［14］。在“對抗”和“順從”兩極之間尋找一條“積極但不激進”的道路［4］，成為草根NGO研究的重要方向。

草根NGO的“弱位”催生了其頑強的生命力和審時度勢的生存智慧：在形象上，其不再扮演備受詬病的“激進的對手”，卻也未完全規(guī)避對抗性，而是展露一種堅韌不拔又靈活多變的姿態(tài)。特別是對草根NGO行動策略的分析需要從行為分析層面深入組織分析層面，從組織身份與組織角色錯配這一本源性問題出發(fā)，探討草根NGO參與環(huán)保公益的根本性困境及其化解策略。

二、草根NGO參與環(huán)保公益的“身份-角色-關(guān)系”困境

草根NGO參與環(huán)保公益涉及草根組織身份與環(huán)保公益組織目標(biāo)之間的適配，以及由此引發(fā)的組織間關(guān)系等相關(guān)問題。三角平衡模型囊括組織全貌和組織間差異性要素，自我（行動者本人）、目標(biāo)（想要達到的結(jié)果）、他人（與達到目標(biāo)有關(guān)系的其他人）三個要素及其互動關(guān)系共同搭建起組織分析的系統(tǒng)性框架［15］（P22），也衍射出組織角色、組織目標(biāo)、組織間關(guān)系等分析要素，為草根NGO參與環(huán)保公益的困境和行動分析提供了基本遵循（見圖1）。

（一）基于草根身份的資源困境

資源是一切組織賴以生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。資源基礎(chǔ)理論強調(diào)，組織只有在資源充沛的情況下，才能實現(xiàn)自身的行動目標(biāo)［16］。組織所擁有的資源通常與組織的社會身份密切相關(guān)，組織所擁有的資源數(shù)量、資源等級與其在行業(yè)環(huán)境中的相對地位呈正比關(guān)系［17］。從資源路徑出發(fā)，相比官方型、大V型和外援型NGO，草根NGO的身份決定了其生存發(fā)展和業(yè)務(wù)開展必然面臨資源困境，集中表現(xiàn)為財政資源緊張、權(quán)力資源缺失與社會資源匱乏。

1． 財政資源緊張。財政資源通常是NGO組織生存發(fā)展的第一資源，資金是對NGO組織行為影響最大的因素［18］。NGO組織通常以公共利益為目的，具有明顯的非營利性特征，但與其他組織一樣，NGO組織的獨立運行和工作開展依然需要充分的財政支持［19］。一般情況下，官方型NGO的資金大多來自財政資助與撥款，草根NGO則主要依靠政府購買公共服務(wù)，以及企業(yè)捐助或民間慈善組織捐款。那么，一旦草根NGO以監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為作為主營業(yè)務(wù)，而不再提供公共服務(wù)，也就很難再獲得政府購買的項目支持。資金來源緊張極大限制了環(huán)保型草根NGO的組織建設(shè)、人才招募和技術(shù)提升，成為發(fā)展面臨的最大難題。

一些環(huán)保型草根NGO雖然爭取到全國性項目的支持，但對于組織的運行和發(fā)展依然是杯水車薪。

2． 權(quán)力資源缺失。組織權(quán)力是指組織對其他組織行為決策的控制力與影響力，是組織利用資源達成目標(biāo)的一種重要能力［20］。只有當(dāng)組織獲得足夠的權(quán)力資源時，才能獲取目標(biāo)群體的遵從和認同［21］。對于NGO而言，來自政府部門的政治性授權(quán)是最具權(quán)威性的權(quán)力資源類型。與官方型和半官方型NGO相比，草根NGO的活動具有較強的自主性和靈活性。但由于缺少官方和半官方的權(quán)力支持，草根NGO在參與公共管理過程中往往處于“手無寸鐵沒有權(quán)”的弱勢地位。特別是在環(huán)境污染調(diào)研、取證、監(jiān)督等工作開展過程中，缺少權(quán)力資源就會遇到重重困難，一些企業(yè)會以安全生產(chǎn)等為借口阻止草根NGO進入生產(chǎn)場所，為超標(biāo)排污取證設(shè)置障礙，除非有環(huán)保部門執(zhí)法人員帶隊，否則很難獲得取證的便利條件。盡管在環(huán)境保護法中明確規(guī)定公民具有監(jiān)督、檢舉和控告權(quán)，但在不具備環(huán)境執(zhí)法權(quán)保障的情況下，這種監(jiān)督權(quán)往往很難落實。

3.社會資源匱乏。社會資源通常是指社會公眾及大眾媒體等主體的認可和支持［22］。豐富的社會資源意味著組織有機會獲取更多的社會資本，從而更好地踐行組織使命和組織目標(biāo)［23］。從資源獲取途徑來看，社會資源與組織所擁有的身份、地位及所處的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)密切相關(guān)。20世紀(jì)90年代，我國涌現(xiàn)一批以環(huán)境保護、動物保護等為主題的非官方型NGO，但這些NGO的發(fā)起人一般是具有一定知名度、影響力和社會資源的名人或大V。這些組織在宣傳環(huán)保知識、推動公眾參與環(huán)境保護、資助環(huán)境保護工作、研究環(huán)境保護的科學(xué)和技術(shù)等領(lǐng)域推動中國環(huán)境保護運動的發(fā)展［24］。與這些大V型環(huán)保組織相比，草根NGO的知名度、影響力等社會資源十分匱乏，負責(zé)人一般是普通公民，參與活動的志愿者大多為普通居民，知名度和影響力比較匱乏，在與政府和相關(guān)企業(yè)博弈的過程中，其所能施加的壓力十分有限。

（二）基于身份與角色錯配的關(guān)系困境

從三角平衡模型出發(fā)，組織目標(biāo)明確主體的價值和意義，決定主體的行動方向、行為準(zhǔn)則和結(jié)果預(yù)期。組織賴以存在的價值和意義形塑了組織的角色，角色是一套權(quán)利義務(wù)和行為規(guī)范體系，是對自身使命和目標(biāo)任務(wù)的“集合”［25］。我國大部分NGO組織扮演著公共服務(wù)合作生產(chǎn)者的角色，在救災(zāi)、扶貧、社會救助等自發(fā)組織或承接政府購買公共服務(wù)項目，起到重要的補充作用。也有一些大V型NGO憑借專業(yè)的知識、較高的知名度和影響力、充實的社會資源，發(fā)起有關(guān)環(huán)境保護、動物保護等方面的倡議，并通過人大、政協(xié)等途徑參與公共政策過程，承擔(dān)公共政策倡導(dǎo)者的角色。與這些組織不同，草根NGO的主要工作并不僅限于宣傳和倡議環(huán)保公益，而是以舉報企業(yè)超標(biāo)排放行為，引導(dǎo)環(huán)保領(lǐng)域的公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，并要求企業(yè)對超標(biāo)排放行為作出限期整改等為主要業(yè)務(wù)，扮演著公共管理外部監(jiān)督者的角色。通過組織化的方式“舉報”“維權(quán)”“訴訟”等行為跳出對中國NGO組織角色的認知框架，也由此引發(fā)了一系列外部關(guān)系困境。

1.與污染排放企業(yè)的關(guān)系困境。從應(yīng)然層面看，企業(yè)在追求利潤的同時，還應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，既包括積極承擔(dān)社會福利相關(guān)的社會責(zé)任，也包括減少負外部性的環(huán)境責(zé)任。但從實然層面看，在缺乏激勵機制和監(jiān)督機制的情況下，理性的企業(yè)通常會作出自利性選擇，優(yōu)先考慮生存發(fā)展和利潤追求。這使作為環(huán)境監(jiān)督的重要主體之一的社會組織具有必要的存在價值。企業(yè)不僅是草根NGO的監(jiān)督對象，其對社會組織的認同和配合也影響著社會組織環(huán)境監(jiān)督工作的開展。

在企業(yè)來看，監(jiān)督減排是環(huán)保部門的事，草根NGO無權(quán)干涉，企業(yè)的自利行為和對草根NGO的輕視，結(jié)果就是企業(yè)對草根NGO提出的排污整改要求“視而不見”或“不予理睬”。即便是環(huán)保部門接到舉報對企業(yè)實施督察，一些企業(yè)依然表現(xiàn)出“應(yīng)付了事”和“不合作”的態(tài)度。按照工作流程，當(dāng)草根NGO發(fā)現(xiàn)河流污染并追溯到排污企業(yè)時，會向企業(yè)致函要求作出公開說明。但在通常情況下，企業(yè)并不會就草根NGO的要求作出回應(yīng)，更不會提供整改說明，甚至當(dāng)其向?qū)俚丨h(huán)保部門舉報，環(huán)保部門上門督察要求整改時，排污企業(yè)也很可能以各種理由搪塞，很難作出公開說明和整改說明。

2．與環(huán)保部門的關(guān)系困境。從應(yīng)然層面看，作為一種以環(huán)境改善為目標(biāo)的社會力量，草根NGO是環(huán)保部門開展工作的有力補充，理應(yīng)獲得環(huán)保部門的重視和支持。從實然層面看，環(huán)保部門對草根NGO的態(tài)度會受政治關(guān)聯(lián)程度［26］、行動方式［27］等因素影響。政治關(guān)聯(lián)性弱、行動方式與政治期待相悖的草根NGO往往會被環(huán)保部門視為“擾亂治理秩序、增加治理壓力”的“攪局者”。環(huán)保部門通常會采用中立、疏離、抑制甚至沖突對抗的方式來處理與草根NGO之間的關(guān)系［28］。近年來，節(jié)能減排、綠色發(fā)展等觀念深入人心，環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)督檢查責(zé)任不斷夯實，壓力不斷增大。

草根NGO為地方環(huán)保部門的工作提供了重要助力，但當(dāng)其獨立開展企業(yè)超標(biāo)排污監(jiān)督和舉報工作時，環(huán)保部門往往表現(xiàn)出的態(tài)度反而是模糊和不確定的。環(huán)保部門在接到超標(biāo)排污線索時，通常會按照程序啟動進一步的調(diào)查取證工作，但當(dāng)草根NGO提出請環(huán)保部門一同赴企業(yè)調(diào)研，通過圓桌會議等形式敦促企業(yè)答復(fù)整改措施時，環(huán)保部門可能以各種借口推諉或拖延。即便召開了圓桌會議，也大多停留在表面，很難對敦促企業(yè)整改發(fā)揮實質(zhì)性作用。環(huán)保部門個別工作人員甚至?xí)ㄟ^各種方式暗示草根NGO不要舉報，更不要在微博上曝光。環(huán)保部門甚至?xí)鲃勇?lián)系這些草根NGO，希望其協(xié)助調(diào)研并提供一些排污口超標(biāo)排污的證據(jù)，或者邀請其共同參加環(huán)境保護方面的新聞發(fā)布會。

3.與普通群眾的關(guān)系困境。 “除非一個集體中人數(shù)相當(dāng)少，或者除非存在著強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，否則，有理性的、尋求自我利益的個人將不會采取行動實現(xiàn)他們共同的或集體的利益”［29］（P3）。受集體行動困境的影響，大部分公眾對環(huán)境污染僅是抱怨而已，很少采取制止、舉報、曝光、捐款等積極的環(huán)境行為。這種集體行動的邏輯不僅影響了公眾自身的環(huán)境行為，也影響公眾對他人積極環(huán)境行為的看法。公眾對環(huán)保組織的監(jiān)督、舉報行為表示理解，但不會參與。

4.與NGO同盟的關(guān)系困境。草根NGO因勢單力薄而難以完成自身的行動目標(biāo)，聯(lián)合、互助成為NGO組織間關(guān)系的“主流”，構(gòu)建戰(zhàn)略同盟以實現(xiàn)資源共享、合作共贏，才是草根NGO維持生存與發(fā)展的“最優(yōu)解”［30］。近年來，以環(huán)保公益為己任的草根NGO數(shù)量逐年增加，但大部分組織處于起步階段，面臨資金少、人力匱乏、專業(yè)性不強等問題。整個環(huán)保NGO同盟處于各自為戰(zhàn)的分散狀態(tài)。

在分散化發(fā)展模式下，資源得不到合理配置和有效共享，組織間協(xié)同性差、信息共享成本高，互為補充的合力尚未形成。少數(shù)相對成熟的草根NGO更多關(guān)注與各種公益基金公司的合作，很難與小型NGO開展互動合作，這進一步壓縮了草根NGO的發(fā)展空間，限制了其獲取資源的途徑。

三、 利益?zhèn)鲗?dǎo)與關(guān)系再造：草根NGO參與環(huán)保公益的策略

草根NGO因草根身份導(dǎo)致“沒錢、沒權(quán)、沒資源”，又因扮演公共管理外部監(jiān)督者角色導(dǎo)致外部關(guān)系困境。但草根NGO組織以獨特的方式和巧妙的策略尋求生存和發(fā)展空間，逐漸承擔(dān)起環(huán)保公益的社會責(zé)任。從“身份-角色-關(guān)系”的三維困境出發(fā)，利益?zhèn)鲗?dǎo)與關(guān)系再造形成草根NGO參與環(huán)保公益的基本策略（見圖2）。

（一）草根NGO參與環(huán)保公益的利益?zhèn)鲗?dǎo)

將各利益相關(guān)者納入組織決策，既是一種倫理要求，也是一種戰(zhàn)略資源［31］?；诓莞矸荩幱谌鮿莸匚坏腘GO組織很難直接影響政府、企業(yè)、公眾及NGO同盟的利益，這成為影響草根NGO工作開展的本源性障礙。為了解決利益難題，可以通過間接、迂回的方式將不同主體基于環(huán)境保護的間接利益轉(zhuǎn)化為直接利益，實現(xiàn)不同主體間的利益?zhèn)鲗?dǎo)。

1．借力施壓：以政府監(jiān)管敦促企業(yè)減排。在發(fā)現(xiàn)企業(yè)違規(guī)排放后，草根NGO通常有三種行動選擇。一是倫理途徑。通過宣傳教育、發(fā)布減排倡議書、引發(fā)輿論關(guān)注等方式促使企業(yè)重視商業(yè)經(jīng)營過程中環(huán)境倫理問題，進而糾正企業(yè)的破壞環(huán)境的行為。但除非是針對上市公司等知名企業(yè)的大規(guī)模輿論影響，倫理的途徑因缺少強制性和震懾力往往無法獲得涉事企業(yè)的重視，也很難達到敦促企業(yè)環(huán)保預(yù)期。二是法律途徑。通過訴訟手段追究企業(yè)破壞環(huán)保的責(zé)任，糾正企業(yè)的違規(guī)行為，但法律途徑面臨取證難、勝訴率低、訴訟時間長、訴訟成本高等諸多問題。三是行政途徑。通過向環(huán)保部門舉報的方式，借助政府力量對企業(yè)的違規(guī)行為進行處罰并提出整改要求［32］。相較之下，行政途徑一般具有收效快、成本低的優(yōu)勢，是草根NGO針對一般性違規(guī)行為開展環(huán)保行動的主要途徑。

我國任何單位和個人有權(quán)對污染、破壞環(huán)境的行為進行檢舉。草根NGO與一般性社會組織和公眾一樣，有對污染、破壞環(huán)境的行為進行監(jiān)督、檢舉和控告的權(quán)利。但這種權(quán)利是一種法律意義上的監(jiān)督權(quán)利，而非政治意義上的監(jiān)管權(quán)力。只有當(dāng)監(jiān)督、檢舉和控告等權(quán)利的行使撬動了政府的環(huán)境監(jiān)管權(quán)力，才有望敦促企業(yè)保護環(huán)境，真正發(fā)揮草根NGO環(huán)境監(jiān)督的效能。近年來，一些地方環(huán)保部門開始對查實的弄虛作假案件嚴(yán)格按照“一律頂格罰款、一律移交公安機關(guān)、一律予以媒體曝光”的“三個一律”原則實施處罰，這為草根NGO參與環(huán)境監(jiān)督提供了契機。一些草根NGO抓住時機，依托地方性環(huán)境監(jiān)測信息發(fā)布平臺開展在線舉報工作，環(huán)保部門在接到在線舉報后會針對涉事企業(yè)破壞環(huán)境的情況進行調(diào)查核實，對企業(yè)的違規(guī)行為給予處罰并要求整改。草根NGO的環(huán)保監(jiān)督舉報行為實際上充當(dāng)了政府的“第三只眼”，增強了政府監(jiān)管的針對性，提高了政府監(jiān)管的效能。借助政府監(jiān)管的力量敦促破壞環(huán)境單位進行整改，草根NGO通過線上舉報行使了環(huán)境監(jiān)督權(quán)利，同時實現(xiàn)了借力施壓的效果。

2．借力打力：以社會輿論促進政府履職。借助政府監(jiān)管的力量敦促企業(yè)環(huán)境保護是草根NGO開展行動的主要途徑。從理論上講，監(jiān)管部門接到單位或個人舉報后，應(yīng)立即開展調(diào)查，如發(fā)現(xiàn)破壞環(huán)境行為，也應(yīng)立即作出處罰并提出限期整改要求。但由于社會與政府之間、自上而下不同層級的政府之間存在多重維度的委托代理關(guān)系，地方政府在發(fā)展經(jīng)濟和保護環(huán)境等多維度委托代理任務(wù)中可能采取基于自身收益最大化的理性選擇，為了維持經(jīng)濟增長而弱化環(huán)境保護，對群眾舉報的企業(yè)違規(guī)行為采取選擇性忽視。環(huán)保部門在上級交辦、群眾反映的多維度委托代理任務(wù)中也可能因注意力競爭而疏于舉報案件的處理。為了確保舉報工作得到地方環(huán)境監(jiān)管部門的重視，促進地方環(huán)境監(jiān)管部門履行其環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，草根NGO必須采取恰當(dāng)?shù)姆绞皆诤侠矸秶鷥?nèi)調(diào)動社會輿論，向監(jiān)管部門施加壓力。

草根NGO在向地方性環(huán)境監(jiān)測信息發(fā)布平臺提交舉報信息的同時，還將舉報和反饋信息上傳至NGO組織自主開辦的官方微博、公眾號等。

一方面，將企業(yè)破壞環(huán)境信息向全國公示；另一方面，通過致函的方式，要求這些企業(yè)公開作出情況說明并接受社會監(jiān)督。同時，草根NGO可以廣泛動員河流、水源地、入?？诟浇罕?，并結(jié)合校園招募等方式組建志愿服務(wù)隊，在鎖定污染源、收集污染線索、獲取污染證據(jù)等方面發(fā)揮重要作用。廣泛調(diào)動社會公眾資源，不僅充實了草根NGO的工作力量，還形成有利于監(jiān)督政府、監(jiān)督企業(yè)的輿論氛圍。

3． 選擇性激勵：招募和調(diào)動公眾資源。個體理性與社會理性的背離產(chǎn)生了集體行動的邏輯［33］。彌合個體理性與社會理性的分異，成為公共治理行動開展的重要目標(biāo)。為有效緩解集體行動的困境，奧爾森提出了“選擇性激勵”的方案?！爸挥幸环N獨立的和‘選擇性的激勵會驅(qū)使?jié)撛诩瘓F中的理想個體采取有利于集團的行動……那些不參加為實現(xiàn)集團利益而建立的組織，或者沒有以別的方式為實現(xiàn)集團利益作出貢獻的人所受到的待遇與那些參加的人才會有所不同”［29］（P71）。草根NGO組織調(diào)動公眾資源參與環(huán)保公益行動的過程中同樣面臨著集體行動的邏輯，需要通過“選擇性激勵”的方式化解集體行動的困境。

為了調(diào)動公眾參與環(huán)保的積極性，草根NGO建立了以正向激勵為主導(dǎo)的激勵機制。一方面，在資金匱乏的情況下，采用物質(zhì)激勵與精神激勵相結(jié)合的方式，借助志愿服務(wù)證明、環(huán)保志愿者稱號等方式提高公眾參與環(huán)保公益的積極性。參與環(huán)保公益的志愿者可以獲得公益活動主辦方發(fā)放的志愿服務(wù)證書，不僅滿足了其社會實踐活動的要求，而且提升了參與環(huán)保公益事業(yè)的積極性。另一方面，認識到個人貢獻的“可見性”是集體行動更為根本的決定性因素。

為了清晰記錄個人在環(huán)保公益中的貢獻，一些草根NGO還利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，搭建個人活動與集體活動之間的“橋梁”，確保個人活動能夠被公眾感知，為計算公益報酬提供依據(jù)。

（二）草根NGO參與環(huán)保公益的關(guān)系再造

任何組織都是一個開放的系統(tǒng)，與內(nèi)外環(huán)境進行物質(zhì)和能量的交換，妥善處理與其他主體間的關(guān)系，是其生存和發(fā)展的必修課程。沒有組織是可以自給自足的，所有組織都需要通過與環(huán)境的互動來獲得生存的資源。因此，必須從組織間關(guān)系的視角考察組織的行為和發(fā)展［34］（P44）。從三角平衡模型出發(fā)，組織的一切行動可以看作是以特定的自我身份，借助他人的力量，共同實現(xiàn)組織目標(biāo)及其角色扮演的過程。當(dāng)自我身份和目標(biāo)角色明確的情況下，妥善處理組織與其他主體間的關(guān)系，成為組織目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵變量。一個組織擁有對另一個組織有益但不具備的資源或能力時，組織將會建立同盟，以獲得隱性知識、互補技能、新技術(shù)與提供超越組織能力限制的產(chǎn)品或服務(wù)的能力。通過資源交換再造與政府、排污企業(yè)、公眾及NGO同盟的關(guān)系，是草根NGO實現(xiàn)長足發(fā)展的關(guān)鍵策略。

1.從博弈到伙伴：與轄區(qū)政府的關(guān)系再造。在中國語境下，與政府的關(guān)系是草根NGO外部組織關(guān)系中的核心關(guān)系。如何處理好與政府部門的關(guān)系，是社會組織獲取合法性和資源支持所需解決的關(guān)鍵問題。草根NGO的生存依賴于政府的認可與支持，必須努力與政府相關(guān)部門建立益于組織生存的互動關(guān)系［35］。由于專業(yè)性和實踐經(jīng)驗不足，草根NGO大多通過事后舉報的方式檢舉企業(yè)破壞環(huán)境的行為，但數(shù)據(jù)反饋的滯后性影響了舉報信息的查實率。在政府監(jiān)管部門來看，頻繁舉報且查實率低，無形中增加了執(zhí)法人員的工作量。為改善與政府部門間的關(guān)系，一些草根NGO采取了“表態(tài)度”“重證據(jù)”“出實招”三種策略。一是向地方政府“表態(tài)度”。通過多種途徑積極向地方政府表明“幫忙不添亂、參與不干預(yù)、監(jiān)督不替代、辦事不違法”的原則和恰當(dāng)扮演“第三只眼”的角色定位，并在一些公開的環(huán)保主題活動中積極爭取地方政府“站臺”。二是舉報舉證“重證據(jù)”。探索環(huán)境破壞風(fēng)險評估、現(xiàn)場考察、取樣、走訪、撰寫調(diào)研報告、提交報告與發(fā)布、持續(xù)跟進等一系列工作流程，有效提高了環(huán)保舉報的證據(jù)可信度和查實率。三是后續(xù)整治“出實招”。聚焦環(huán)境污染源監(jiān)督治理，借助收集整理重點企業(yè)的污染信息、致函要求重點污染企業(yè)信息公開、撰寫環(huán)境調(diào)研報告遞交環(huán)保部門行政執(zhí)法、促成多方圓桌會議解決問題、邀請媒體介入、督促企業(yè)通過蔚藍地圖向社會公開整改信息等方式踏實做好后續(xù)工作，做到“有頭有尾”，不作“甩手掌柜”。

2.從對手到朋友：與相關(guān)企業(yè)的關(guān)系再造。以監(jiān)督企業(yè)環(huán)保違規(guī)為主業(yè)的草根NGO一定程度扮演企業(yè)對手的角色；同時，環(huán)保公益行動的績效需要通過企業(yè)回復(fù)、整改等作為重要支撐。重新認識并再造草根NGO與企業(yè)間的關(guān)系，是草根NGO順利開展工作并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要條件。為尋求關(guān)系維系與使命堅守間的“平衡點”，草根NGO與企業(yè)之間達成一種新型的伙伴關(guān)系，采取較為溫和或間接的壓力方式來影響企業(yè)環(huán)境責(zé)任行為，委婉地對企業(yè)的一些環(huán)境行為進行調(diào)整［36］。為緩和關(guān)系，草根NGO通常采取“表明合法性”“弱化不確定性”等策略主動“破冰”，逐步完善工作手法，盡量減少對企業(yè)經(jīng)營帶來的影響。一是積極探索從“單邊”到“多邊”的污染防治新模式，借助環(huán)保部門和專家力量提升自身的合法性和專業(yè)性。例如，定期組織圓桌會議，邀請環(huán)保部門工作人員、高校專家等出席座談會，共同商討企業(yè)進行環(huán)境保護的路徑；結(jié)合綠色供應(yīng)鏈、綠色金融、綠色證券等形成對企業(yè)履行環(huán)保責(zé)任的倒逼機制；建立包括一線執(zhí)法人員、環(huán)保局負責(zé)人、重點企業(yè)負責(zé)人在內(nèi)的微信群，形成常態(tài)化的關(guān)系聯(lián)結(jié)機制與穩(wěn)定的合作模式。二是創(chuàng)新使用“事前舉報”的工作手法，充當(dāng)企業(yè)的“預(yù)警器”，及時通過環(huán)保執(zhí)法人員提醒企業(yè)自查自糾，避免企業(yè)因日均值超標(biāo)或連續(xù)超標(biāo)而遭受行政處罰甚至停工停產(chǎn)。

3.從陌路到同路：與公眾的關(guān)系再造。公眾參與是社會組織參與環(huán)境治理的關(guān)鍵，但大部分環(huán)保倡議一經(jīng)拋出便進入漫長的宏觀認知階段而缺乏相應(yīng)的公眾行動［37］。草根NGO成功推進環(huán)保議題的有效辦法在于“把日常生活中的困難變成大多數(shù)公眾的爭論”，即以組織化參與破除個體化理性選擇的困境。一方面，運用正式化策略匯聚媒體記者、學(xué)者、法律工作者等優(yōu)勢資源，運用新媒體平臺，在微博互動過程中聯(lián)動微博大V，通過轉(zhuǎn)載增加組織活動的曝光度與知名度。同時，向參與公益活動的法律工作者尋求公益訴訟的相關(guān)幫助，打造“智囊?guī)臁迸c“宣傳庫”，形成專業(yè)化的支持體系與良好的社會公信基礎(chǔ)。另一方面，采取非正式化策略，以草根NGO的民間性為增長極定期組織以環(huán)保為主題的公眾活動，如讀書會、環(huán)保參觀、環(huán)保沙龍、環(huán)保知識宣講等，吸引一批認可環(huán)保NGO的價值觀并具備社會影響力的“同根層”群體，借助參與者的社會網(wǎng)絡(luò)擴大組織活動的面向范圍，通過“滾雪球”增加志愿活動參與人數(shù)。

4.從同行到同盟：與NGO同盟的關(guān)系再造。由于自身資源的局限性，社會組織的生存與發(fā)展必須從外部環(huán)境獲取各種重要的資源。

NGO同盟中存在許多將自身使命定位為支持民間組織成長、提高民間組織自身可持續(xù)能力建設(shè)的支持型社會組織，這類組織在資金、信息、知識、團隊建設(shè)與專業(yè)化管理方面存在一定優(yōu)勢，能夠?qū)?yōu)勢資源轉(zhuǎn)移到有資源匹配需求的初創(chuàng)期或成長期草根NGO，一定程度緩解了草根NGO的發(fā)展困境。為此，結(jié)成戰(zhàn)略同盟以實現(xiàn)資源共享、合作共贏的策略已經(jīng)成為草根NGO發(fā)展的共識，聯(lián)合、互助成為NGO組織間關(guān)系的主流［38］。但實踐中，組織間差異化的資源需要整合，組織間的信任要在互動的過程中逐步建立，組織間相互促進、互幫互助關(guān)系的形成需要漸進的過程和特定的策略。例如，利用環(huán)境公益相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)平臺，爭取與相關(guān)環(huán)保公益領(lǐng)域“頭部”組織的交流機會，從而獲取綠色金融、綠色信貸、綠色供應(yīng)鏈、綠色消費等知識資源與社會資源；主動加入全國性的環(huán)保社會組織網(wǎng)絡(luò)，在與其他環(huán)保類組織的共同學(xué)習(xí)中建構(gòu)整體信任；通過定期開展以陸源污染、巡河護水為主題的環(huán)保宣傳行動，向環(huán)保NGO同盟展示自愿聯(lián)合與共同行動的意愿等。

四、 啟示及展望

草根NGO參與環(huán)保公益的困境，從根本上源于草根身份與公共管理外部監(jiān)督者角色之間的錯配，以及由此引發(fā)的外部關(guān)系困境。以“身份-角色-關(guān)系”為視角探討草根NGO參與環(huán)保公益的困境及行動策略，是將草根NGO的組織行為分析回歸“自我-目標(biāo)-他人”的三角模型框架，探究草根NGO參與環(huán)保公益的本源性困境，并為化解困境提供更具根本性的“長杠桿解”［39］。

第一，客觀看待草根NGO參與環(huán)保公益的本源性困境，正視草根身份的資源困境、外部監(jiān)督者的角色困境、身份與角色錯配的關(guān)系困境給草根NGO生存發(fā)展和業(yè)務(wù)開展帶來的難題。組織身份回答的基本問題是：作為一個組織，我們是誰？而組織角色回答的基本問題是：作為一種組織價值，什么是我們追求的目標(biāo)？以弱勢的身份和地位追求強勢的角色和目標(biāo)，這種錯配從根本上決定了草根NGO參與環(huán)保公益的困境，暗示著以草根身份扮演公共管理的外部監(jiān)督者幾乎是“不可能完成的任務(wù)”。

第二，與政府間的互動關(guān)系是草根NGO所有外部關(guān)系的核心。處理好與政府之間的關(guān)系是草根NGO實現(xiàn)利益?zhèn)鲗?dǎo)的首要任務(wù)和達成關(guān)系再造的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。相比西方NGO與政府間以對立和抗?fàn)帪橹鞯年P(guān)系模式，在中國語境下，以互促合作、協(xié)調(diào)配合為主的良性互動關(guān)系是政府與NGO關(guān)系的主流。當(dāng)然，對利益?zhèn)鲗?dǎo)與關(guān)系再造的強調(diào)并不意味著提倡草根NGO運用私人關(guān)系、輸送私人利益，而是主張草根NGO應(yīng)采取正當(dāng)方式，有效利用兩種策略與關(guān)鍵主體間形成穩(wěn)固的利益聯(lián)結(jié)與關(guān)系聯(lián)結(jié)。為此，應(yīng)正確看待利益?zhèn)鲗?dǎo)與關(guān)系再造兩種“底層邏輯”在草根NGO生存與發(fā)展過程中的關(guān)鍵作用，適度把握利益?zhèn)鲗?dǎo)途徑與關(guān)系再造尺度。

第三，身份與角色錯配導(dǎo)致關(guān)系困境的分析，為進一步豐富三角模型提供了可能。從“三角模型”框架出發(fā)，組織的自我身份、組織所要實現(xiàn)目標(biāo)預(yù)設(shè)及利益相關(guān)者關(guān)系是系統(tǒng)認識組織類型及其生存發(fā)展條件的重要維度。三角模型強調(diào)自我、目標(biāo)、他人三個要素，以及自我與目標(biāo)、目標(biāo)與他人、自我與他人三對關(guān)系對組織特質(zhì)和組織行為的共同影響［15］。草根身份決定草根NGO在組織行動和目標(biāo)實現(xiàn)的過程中必然面臨突出的資源困境。同時，“公共管理外部監(jiān)督者”的角色目標(biāo)，加劇了草根NGO的生存和發(fā)展困境。身份與目標(biāo)的錯配導(dǎo)致草根NGO與其他主體之間的尷尬關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)關(guān)注三角模型中兩種要素間關(guān)系對第三種要素的影響，不斷深化對三角模型的理論認識。

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