曾麗軍　萬(wàn)俊毅

〔摘要〕 產(chǎn)業(yè)扶貧是實(shí)現(xiàn)持續(xù)減貧和產(chǎn)業(yè)興旺的重要途徑。1949—2020 年，我國(guó)產(chǎn)業(yè)扶貧政策主要經(jīng)歷了生產(chǎn)自救式產(chǎn)業(yè)扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施與種養(yǎng)加產(chǎn)業(yè)扶貧、農(nóng)業(yè) 產(chǎn)業(yè)化扶貧、特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)扶貧和特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧五個(gè)階段。在這過(guò)程中，扶貧受益對(duì)象 、重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)扶貧手段、扶貧資金使用、產(chǎn)業(yè)運(yùn)作機(jī)制等方面均呈現(xiàn)出日益精準(zhǔn)化 的演進(jìn)特征。進(jìn)入新發(fā)展階段，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興需要強(qiáng)化黨建引領(lǐng)作用，提升政策包容性 和精準(zhǔn)性，適度擴(kuò)大受益群體，增強(qiáng)要素賦能效應(yīng)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈主體能力和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕 農(nóng)村貧困；產(chǎn)業(yè)扶貧；扶貧政策；政策展望

〔中圖分類號(hào)〕F320 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1008-0694（2023）01 -0055-10

〔作者〕

曾麗軍 講師 碩士生導(dǎo)師 廣東技術(shù)師范大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院 廣州 510642

萬(wàn)俊毅 教授 博士生導(dǎo)師 華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 廣州 510642

一、引言

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要源泉，是促進(jìn)人民脫貧致富和鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵舉措。習(xí)近平總書 記明確指出“發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)脫貧的根本之策”〔1〕。新中國(guó)成立以來(lái)，政府一直 將以扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向的開發(fā)式扶貧政策貫穿于整個(gè)扶貧事業(yè)。產(chǎn)業(yè)扶貧取得了明顯成就 ，帶動(dòng)了98.9%的建檔立卡貧困戶發(fā)展〔2〕，為農(nóng)村全面擺脫絕對(duì)貧困提供了有力 支撐，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)整體薄弱且層次不高，加上全 球貿(mào)易保護(hù)主義抬頭以及新冠肺炎疫情的沖擊，需要穩(wěn)固拓展產(chǎn)業(yè)扶貧成果。2021年中央一 號(hào)文件提出設(shè)立鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的5年過(guò)渡期（簡(jiǎn)稱“銜接過(guò)渡期 ”）。在邁入銜接過(guò)渡期和相對(duì)貧困治理新時(shí)期伊始，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)扶貧政策和提升產(chǎn)業(yè)帶 動(dòng)農(nóng)民致富效應(yīng)是有效鞏固脫貧成果和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。2022年中央一號(hào)文件明確 要求“鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金要向產(chǎn)業(yè)發(fā)展傾斜，重點(diǎn)支持幫扶產(chǎn)業(yè)補(bǔ)短板和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)提檔升級(jí) ”。回顧和探析農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧政策的演變規(guī)律，既能為當(dāng)前產(chǎn)業(yè)扶貧和產(chǎn)業(yè)政策的制定優(yōu)化 及其有機(jī)銜接提供參考，又能為世界各國(guó)的產(chǎn)業(yè)扶貧問(wèn)題提供中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。然而，現(xiàn)有研究主 要關(guān)注農(nóng)村扶貧歷程〔3-4〕、政策演化〔5-6〕，較少專門探討產(chǎn)業(yè)扶貧政策 的歷史演進(jìn)與前景展望。鑒于此，本文系統(tǒng)總結(jié)1949—2020年我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧政策制定與 實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，深入探討政策的演進(jìn)歷程、特征和邏輯，并提出未來(lái)政策的優(yōu)化建議。

二、中國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧政策的演進(jìn)歷程

1949-2020年，產(chǎn)業(yè)扶貧被廣泛運(yùn)用于解決我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困問(wèn)題，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧政策的歷 史沿革大致可分為五個(gè)階段（詳見表1）。

1.生產(chǎn)自救式產(chǎn)業(yè)扶貧政策實(shí)施階段（1949-1977年）

新中國(guó)成立初期，農(nóng)民普遍陷入難以生存的絕對(duì)貧困困境。加快消除和緩解絕對(duì)貧困成為黨 和政府致力奮斗的扶貧目標(biāo)，因此這一階段主要采取生產(chǎn)自救式的產(chǎn)業(yè)扶貧方式，通過(guò)幫助 農(nóng)民恢復(fù)和擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)自力更生以擺脫貧困。

黨和政府早期主要通過(guò)土地改革、農(nóng)業(yè)貸款和農(nóng)業(yè)合作化制度來(lái)賦予和增加農(nóng)民生產(chǎn)資料， 優(yōu)化要素配置和使用效率，以此推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，緩解農(nóng)村貧困。首先，土地革命賦予了 廣大農(nóng)民土地、農(nóng)具等生產(chǎn)資料，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力〔7〕。其次，創(chuàng)建農(nóng)村 金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款，設(shè)立貧農(nóng)合作基金會(huì)貸款項(xiàng)目，幫助農(nóng)民解決生產(chǎn)生活困難〔 8〕。再次，開展以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組和合作社為載體的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，增強(qiáng)貧困農(nóng)戶生 產(chǎn)自救和抵御天災(zāi)人禍的能力。經(jīng)過(guò)多年的努力發(fā)展，全國(guó)農(nóng)民生活水平得以改善。1957年 ，農(nóng)村居民人均消費(fèi)水平達(dá)到82元，比1952年增長(zhǎng)了26.15%（資料來(lái)源：《新中國(guó) 六十年統(tǒng)計(jì)資料匯編》。）。

然而，土地改革之后，農(nóng)戶分化現(xiàn)象又逐漸顯現(xiàn)。為避免更多的農(nóng)民陷入貧困，黨和政府 于1958年推行人民公社制度。由此創(chuàng)立了以生產(chǎn)自救為理念，以人民公社集體經(jīng)濟(jì)為支撐的 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制扶貧制度。首先，生產(chǎn)隊(duì)根據(jù)貧困農(nóng)戶的具體情況安排適合的勞動(dòng)崗位，使他 們能夠多掙勞動(dòng)工分獲取分紅。其次，支持貧困農(nóng)戶耕種自留地，發(fā)展家庭副業(yè)，增加家庭 收入。最后，糧食分配采取保基本口糧和按勞動(dòng)工分分糧加照顧的辦法，使每位貧困農(nóng)戶都 能獲得基本生存資料，加上生產(chǎn)隊(duì)提留的儲(chǔ)備糧和公益金的扶持，貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)自救能力 得以提升?？傮w而言，在1949—1977年間，中國(guó)創(chuàng)造了一個(gè)相對(duì)平等的社會(huì)，消除極端人類 貧困的成效良好〔9〕。

2.基礎(chǔ)設(shè)施與種養(yǎng)加產(chǎn)業(yè)扶貧政策實(shí)施階段（1978—2000年）

改革開放初期，中國(guó)仍處于百?gòu)U待興的時(shí)代，農(nóng)民生活和生產(chǎn)條件仍然落后，部分農(nóng)民飽受 饑餓和貧窮之苦。因此，這一階段的扶貧政策目標(biāo)是解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。

由于貧困人口眾多，國(guó)家財(cái)力有限，改革開放初期主要采取改善基礎(chǔ)設(shè)施促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶 貧方式實(shí)現(xiàn)大規(guī)模減貧。第一，大力建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè) 增產(chǎn)增收和貧困戶脫貧。1979年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》，明 確指出要幫助貧困地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)，支援資金要保證用于生產(chǎn)建設(shè)。第二，大力發(fā)展交通、水 利等基礎(chǔ)設(shè)施，增加貧困人口的就業(yè)機(jī)會(huì)和工資收入，著力改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件。19 84年開始實(shí)施以工代賑計(jì)劃，在貧困地區(qū)開展飲水工程、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1986年成立 國(guó)家扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，由此，中國(guó)開啟了制度性產(chǎn)業(yè)扶貧之路。這一時(shí)期，全國(guó)貧困人口 數(shù)量由1978年的2.5億減少到1993年的7500萬(wàn)，貧困發(fā)生率同期由30.7%降低到8.2%（數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告2019》。）。

盡管貧困人口數(shù)量已大幅度減少，但剩余貧困人口大多聚集在地域偏遠(yuǎn)和資源稟賦缺乏地區(qū) ，要實(shí)現(xiàn)20世紀(jì)末解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題任務(wù)艱巨。為此，1994年啟動(dòng)“國(guó)家八七扶貧 攻堅(jiān)計(jì)劃”，集中資源攻克農(nóng)村溫飽難題，繼續(xù)強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)扶貧力度。另外，該計(jì)劃 還重點(diǎn)發(fā)展覆蓋范圍廣、資金需求少、效益快且高、直接有利于解決群眾溫飽問(wèn)題的種養(yǎng)殖 業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。1997年頒發(fā)的《國(guó)家扶貧資金管理辦法》明確指出“支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地 區(qū)發(fā)展資金和新增財(cái)政扶貧資金，重點(diǎn)用于改善貧困地區(qū)的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件”。經(jīng)過(guò)努力， 到2000年底，我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)解決全國(guó)農(nóng)村溫飽問(wèn)題的扶貧目標(biāo)（資料來(lái)源：《國(guó)務(wù)院 關(guān)于印發(fā)中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）的通知》（國(guó)發(fā)〔2001〕23號(hào)），http：//www .gov.cn/gongbao/content/2001/content－60922.htm。） 。

3.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧政策實(shí)施階段（2001—2010年）

20世紀(jì)末，中國(guó)雖然基本解決了農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題，但由于當(dāng)時(shí)溫飽貧困線標(biāo)準(zhǔn)比較低 ，容易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。2000—2008年間，返貧率一直在64.6%高水平波動(dòng)〔10〕。因 此，這一階段的扶貧目標(biāo)是：解決少數(shù)貧困人口的溫飽問(wèn)題，鞏固扶貧成果，為實(shí)現(xiàn)小康水 平奠定基礎(chǔ)。伴隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供給逐漸由以往的短缺轉(zhuǎn)向供求基本 平衡。但勢(shì)單力薄的小農(nóng)戶僅憑自身力量難以將日漸豐裕的農(nóng)產(chǎn)品銷往目標(biāo)市場(chǎng)，小農(nóng)戶與 大市場(chǎng)之間的矛盾日益突顯。在此情境下，農(nóng)戶與其他經(jīng)營(yíng)主體謀求的產(chǎn)業(yè)化合作經(jīng)營(yíng)應(yīng)運(yùn) 而生，并逐漸引起政府和社會(huì)各界的重視。政府開始將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)引入產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域， 大力實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧，通過(guò)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)企業(yè)等龍頭組織與貧困農(nóng)戶圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)開 展緊密的產(chǎn)業(yè)化合作，以此減少貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)成本，解決農(nóng)產(chǎn)品銷售難題，幫助貧困農(nóng)戶 分享產(chǎn)業(yè)鏈增值利潤(rùn)，促進(jìn)貧困戶增收脫貧致富。

2001年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》明確將“積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn) 業(yè)化經(jīng)營(yíng)”列為扶貧開發(fā)的關(guān)鍵內(nèi)容和途徑。為深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧，國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā) 領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室于2005年開始認(rèn)定國(guó)家扶貧龍頭企業(yè)，并專門制定實(shí)施相關(guān)支持政策。2005 年，國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行出臺(tái)的《關(guān)于大力支持國(guó)家扶貧龍頭企 業(yè)發(fā)展的意見》，以及2006年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)要支持和發(fā)揮龍頭企業(yè)對(duì)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè) 結(jié)構(gòu)調(diào)整和貧困農(nóng)戶增收的帶動(dòng)作用。2008—2010年的中央一號(hào)文件均強(qiáng)調(diào)了要加大產(chǎn)業(yè)化 扶貧工作力度，提升產(chǎn)業(yè)化扶貧水平。在產(chǎn)業(yè)扶貧政策的有效支持與引導(dǎo)下，這一階段的產(chǎn) 業(yè)扶貧工作取得良好的成效，貧困人口數(shù)量由9029萬(wàn)人減少至2688萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從9.8 %降低到2.8%。

4.特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)扶貧政策實(shí)施階段（2011—2014年）

2011年，政府將貧困線標(biāo)準(zhǔn)大幅度提高為農(nóng)民年人均純收入2300元。貧困標(biāo)準(zhǔn)的上調(diào)使得貧 困人口數(shù)量和貧困發(fā)生率大量增加，該年貧困人口數(shù)量從2688萬(wàn)人驟升至16567萬(wàn)人，貧困 發(fā)生率也由2.8%躍升至17.2%（數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告2019》。） ，再加上生活成本上升，扶貧任務(wù)和難度進(jìn)一步加重〔11〕。

受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和市場(chǎng)信息傳播滯后等影響，加上消費(fèi)者需求的轉(zhuǎn)型升級(jí)，農(nóng)產(chǎn)品的供 需結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題凸顯，出現(xiàn)同質(zhì)低端農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩、高端特色農(nóng)產(chǎn)品供給不足等一系列的問(wèn)題 。農(nóng)產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重使得不少農(nóng)業(yè)企業(yè)自顧不暇，導(dǎo)致農(nóng)民難以從“公司+農(nóng)戶”聯(lián)盟中受 益〔12〕，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)也成為絕大多數(shù)農(nóng)村貧困人口不易擺脫貧困的重要原 因〔13-14〕。鑒于此，政府在這一階段重點(diǎn)發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)扶貧。

2011年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，首次把特色優(yōu) 勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展列為扶貧任務(wù)，以支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)民增收。2012年印發(fā)的《關(guān)于集中連片特 殊困難地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》要求編制產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)選擇要“ 把扶貧關(guān)聯(lián)度高、扶貧對(duì)象能夠廣泛參與的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)、民族特色傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和 鄉(xiāng)村旅游業(yè)為重點(diǎn)”。2013年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí) 推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制、項(xiàng)目進(jìn)村到戶機(jī)制建設(shè)、利益聯(lián)結(jié) 機(jī)制等方面提出具體的政策措施。經(jīng)過(guò)多年的政策引導(dǎo)和支持，這一階段，我國(guó)的貧困人口 數(shù)量減少至7017萬(wàn)人，貧困發(fā)生率降低至7.2%。

5.特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施階段（2015—2020年）

隨著扶貧開發(fā)事業(yè)的深入推進(jìn)，農(nóng)村扶貧邁入攻堅(jiān)沖刺期〔15〕。剩余貧困人口更加 邊緣化，“漏貧濟(jì)富”現(xiàn)象較為突出〔16〕。為提高產(chǎn)業(yè)扶貧的精準(zhǔn)性和受益度，政 府將精準(zhǔn)幫扶思想運(yùn)用于產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域，以特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧作為這一時(shí)期的“重頭戲”。

2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，明確將發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧 作為實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略的重要內(nèi)容。2016年5月，作為首個(gè)推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的指導(dǎo)性 文件《貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)從科學(xué)確定特色產(chǎn)業(yè)、 完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制等八大方面推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧。同年9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（原農(nóng)業(yè)部）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào) 資金安排要從“扶優(yōu)扶強(qiáng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺鎏胤鼍保?1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”脫貧攻 堅(jiān)規(guī)劃》，把產(chǎn)業(yè)扶貧細(xì)分為農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧等五大類，還設(shè)立了13項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶貧工 程。2018年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)要“ 加大產(chǎn)業(yè)扶貧力度”“深入實(shí)施貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)提升工程”“完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與貧 困戶聯(lián)動(dòng)發(fā)展的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制”等。2020年印發(fā)《關(guān)于做好2020年產(chǎn)業(yè)扶貧工作的意見》， 強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)業(yè)扶貧是穩(wěn)定脫貧的根本之策，也是鞏固脫貧成果防止返貧的關(guān)鍵措施”，要求“ 提升貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平”。

總體來(lái)看，這一時(shí)期的產(chǎn)業(yè)扶貧政策更加重視貧困人口的受益精準(zhǔn)性和力度，通過(guò)不斷創(chuàng)新 拓展特色扶貧產(chǎn)業(yè)類型、加快一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、完善龍頭組織與貧困農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī) 制等方式，促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)增值增效，提升貧困人口的參與度和受益度，產(chǎn)業(yè)扶貧效果好。截 至2019年9月，貧困地區(qū)的扶貧產(chǎn)業(yè)基地超過(guò)10萬(wàn)個(gè)，參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貧困農(nóng)戶占比高達(dá)92% （資料來(lái)源：中國(guó)網(wǎng)，“慶祝中華人民共和國(guó)成立70周年第三場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)：全面建 成小康社會(huì)，扎實(shí)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興”，http：//www.china.com.cn/zhibo/conte nt_75249554.htm。）。2020年我國(guó)農(nóng)村貧困人口如期實(shí)現(xiàn)全部脫貧。

三、中國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧政策的演進(jìn)特征

縱觀1949—2020年間中國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧政策，主要呈現(xiàn)日趨精準(zhǔn)有效的變化趨勢(shì)，具體表現(xiàn) 為五方面。

1.產(chǎn)業(yè)扶貧受益群體不斷精準(zhǔn)細(xì)化

新中國(guó)成立初期農(nóng)村面臨普遍性絕對(duì)貧困問(wèn)題，政府主要通過(guò)支持糧食作物種植等實(shí)現(xiàn)廣大 農(nóng)民的生產(chǎn)自救。1986年開始實(shí)施的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金政策將重點(diǎn)放在貧困縣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方 面，貧困縣的貧困戶和非貧困農(nóng)戶均分享由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利。2001年啟動(dòng)的“整村推 進(jìn)”政策主要受益對(duì)象轉(zhuǎn)向貧困村人口。2015年通過(guò)實(shí)施產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧，扶貧對(duì)象聚焦到貧 困人口。為增強(qiáng)扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)性，政府不斷提升農(nóng)村貧困人口識(shí)別精準(zhǔn)度。一方面，各地 政府在實(shí)踐中不斷摸索精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口的方法，如貴州省的“四看”精準(zhǔn)識(shí)別法。另一方 面，對(duì)農(nóng)村貧困人口進(jìn)行建檔立卡，并組織“回頭看”活動(dòng)對(duì)貧困農(nóng)戶進(jìn)行動(dòng)態(tài)識(shí)別和調(diào)整 ，以此確?！胺稣尕殹?。

2.產(chǎn)業(yè)扶持重點(diǎn)持續(xù)向適宜貧困村、貧困戶發(fā)展領(lǐng)域轉(zhuǎn)變

為加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧的針對(duì)性，政府自20世紀(jì)80年代中期開始實(shí)施以工代賑和財(cái)政發(fā)展資金等政 策，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此促進(jìn)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施改善和農(nóng)戶增收脫貧。伴隨貧困 人口分布不斷趨于邊緣化，產(chǎn)業(yè)扶持重點(diǎn)逐漸由早期的糧食作物種植、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向適 宜貧困村、貧困戶發(fā)展的種植養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)手工業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。例如，早 在1991年就提及地方特色的旅游扶貧，但囿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和扶貧面不夠廣泛而一直未 得到實(shí)質(zhì)性支持，直至2011年政府發(fā)布扶貧綱領(lǐng)性文件后，各級(jí)扶貧支持政策才開始不斷加 碼，隨后發(fā)展成為最為重要的產(chǎn)業(yè)扶貧方式之一。

3.產(chǎn)業(yè)扶貧手段由相對(duì)單一轉(zhuǎn)向綜合多元

早期的產(chǎn)業(yè)扶貧方式主要通過(guò)改善發(fā)展環(huán)境和促進(jìn)糧食作物生產(chǎn)的方式帶動(dòng)貧困農(nóng)戶增收。 逐漸地，政府基于貧困地區(qū)與貧困農(nóng)戶的自身資源條件，因地制宜地運(yùn)用多種扶貧手段以精 準(zhǔn)發(fā)力幫扶。如2015年實(shí)施的“五個(gè)一批”工程，就專門針對(duì)不同地區(qū)不同人群實(shí)施不同的 扶貧手段。又如，在早期的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧階段，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織主要依據(jù)貧困農(nóng)戶稟賦條件 ，采取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)、訂單農(nóng)業(yè)和雇傭就業(yè)等多種方式帶動(dòng)農(nóng)戶增收脫貧。2015年10月，《 中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出的資產(chǎn)收益帶動(dòng)方式 則可以彌補(bǔ)該不足，貧困農(nóng)戶可運(yùn)用自有資源或各類扶持資金入股參與產(chǎn)業(yè)合作及分紅，以 更好實(shí)現(xiàn)自身財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，提高收入水平。

4.產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用愈發(fā)精準(zhǔn)有效

資金的“分散”和“條塊”使用容易導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目選擇受限、投資不足、交叉重復(fù)投入 和效益低下等問(wèn)題，整合使用方式則能充分發(fā)揮合力優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)資金投入結(jié)構(gòu)合理性和投資 規(guī)模效應(yīng)。2015年頒發(fā)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確要求“統(tǒng)籌 使用涉農(nóng)資金，重點(diǎn)支持貧困村、貧困戶因地制宜發(fā)展種養(yǎng)業(yè)和傳統(tǒng)手工業(yè)等”。2016年進(jìn) 一步強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金且充分授權(quán)于貧困縣，將其使用與脫貧成效緊密掛鉤 以增強(qiáng)資金運(yùn)用的精準(zhǔn)度，明確要求2016年至少有三分之一的貧困縣開展整合試點(diǎn)（ 資料來(lái)源：《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016 〕22號(hào)），http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-04/22/content－5066842.htm。）。據(jù)此，不少地方政府統(tǒng)籌涉農(nóng)資金，以扶貧產(chǎn)業(yè)基金形式， 把資金納入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系中，讓貧困戶按照固定股份參與產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)營(yíng)的收益分配。

5.產(chǎn)業(yè)扶貧的運(yùn)作機(jī)制逐漸以市場(chǎng)配置資源為主

早期產(chǎn)業(yè)扶貧主要由集體和政府主導(dǎo)運(yùn)作，通過(guò)強(qiáng)化扶貧資源動(dòng)員、分配合理性以及聚集使 用發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。但伴隨市場(chǎng)化程度的提升和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇，政府應(yīng)對(duì)瞬息萬(wàn)變市場(chǎng)的弊端不斷 顯現(xiàn)，難以精準(zhǔn)扶持貧困人口。因此，產(chǎn)業(yè)扶貧運(yùn)作機(jī)制逐漸轉(zhuǎn)向市場(chǎng)配置資源為主，注重 動(dòng)員市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體和貧困人口積極參與扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展。地方政府逐步扭轉(zhuǎn)設(shè)定扶貧產(chǎn)業(yè)的運(yùn) 用方式，注重對(duì)實(shí)際扶貧效果好的項(xiàng)目進(jìn)行支持，在區(qū)域內(nèi)推行以獎(jiǎng)代補(bǔ)或先建后補(bǔ)的激勵(lì) 政策，以確?！罢娣鲐殹焙头鲐氋Y源的精準(zhǔn)有效使用。

四、中國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧政策的演進(jìn)邏輯及優(yōu)化建議

從前述的演進(jìn)歷程和特征可知，我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧政策呈現(xiàn)明顯的階段性特征，大致可以分 為生產(chǎn)自救式產(chǎn)業(yè)扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施與種養(yǎng)加產(chǎn)業(yè)扶貧、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧、特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)扶貧 和特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧這五個(gè)階段。探尋產(chǎn)業(yè)扶貧政策演進(jìn)規(guī)律是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民富裕政 策優(yōu)化的關(guān)鍵。

1.演進(jìn)邏輯

隨著扶貧工作的深入開展，貧困表征發(fā)生動(dòng)態(tài)變化，扶貧難度逐漸增加。特定階段的產(chǎn)業(yè)扶 貧政策可能出現(xiàn)精準(zhǔn)性不足和邊際效應(yīng)遞減現(xiàn)象，加之政策目標(biāo)階段性與扶貧任務(wù)長(zhǎng)期性的 內(nèi)在矛盾，產(chǎn)業(yè)扶貧政策需要根據(jù)不同階段的扶貧目標(biāo)和貧困表征相機(jī)抉擇。

（1）政策邊際效應(yīng)遞減與產(chǎn)業(yè)扶貧政策更迭。伴隨扶貧工作的深入推進(jìn)，原來(lái)的貧困問(wèn)題逐 步得到解決，但也會(huì)出現(xiàn)新情況與新問(wèn)題，這可能使得原有的扶貧政策逐步喪失政策制定時(shí) 瞄準(zhǔn)的扶貧效用，需要針對(duì)新的貧困表征適時(shí)制定相應(yīng)的扶貧政策。以基礎(chǔ)設(shè)施與種養(yǎng)加產(chǎn) 業(yè)扶貧階段為例，通過(guò)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主的扶貧政策取得顯著績(jī)效，但卻 呈現(xiàn)出明顯的邊際效應(yīng)遞減趨勢(shì)。1986—1993年，政府共投入292.10億元扶貧資金，平均 每年減貧人數(shù)達(dá)到625萬(wàn)人〔17〕。然而，盡管1994年啟動(dòng)的“國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì) 劃”進(jìn)一步強(qiáng)化了基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)扶貧力度，但相較之下，1994—2000年間的扶貧績(jī)效卻相對(duì) 有限。在此階段，平均每年投入的扶貧資金比前一期的36.51億元高出19.83億元，但年 均減貧人數(shù)卻比前一期減少了7萬(wàn)人，每?jī)|元減貧人數(shù)僅是前一期的63.74%〔18〕。 這主要是因?yàn)榘殡S扶貧工作的逐漸推進(jìn)，農(nóng)村貧困已從整體性貧困逐步轉(zhuǎn)向個(gè)體性貧困，貧 困人口日益邊緣化且貧困程度較深，區(qū)域普惠性扶貧政策越來(lái)越難惠及邊緣化的貧困人口， 該階段的產(chǎn)業(yè)扶貧政策精準(zhǔn)性逐漸不足，使得邊際減貧效應(yīng)遞減?？梢?，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧政策 需要針對(duì)變化的貧困表征相機(jī)演進(jìn)。

（2）政策目標(biāo)階段性與扶貧工作長(zhǎng)期性的矛盾。任何產(chǎn)業(yè)扶貧政策均表現(xiàn)出階段性特征。其 邏輯蘊(yùn)涵在于：一是政策的相機(jī)抉擇導(dǎo)向使然。作為特定階段的產(chǎn)業(yè)扶貧政策，必然立足于 解決該階段最主要的貧困問(wèn)題，伴隨政策作用產(chǎn)生的一些動(dòng)態(tài)貧困表征并不是特定政策制定 時(shí)的初衷所向。二是決策者的有限理性所致。由于決策者的時(shí)間、精力和理性相對(duì)有限，決 策者在任期內(nèi)需要解決扶貧領(lǐng)域的主要矛盾，使得決策者傾向于針對(duì)扶貧領(lǐng)域的主要問(wèn)題進(jìn) 行決策。三是扶貧體系存在的多重委托代理可能使得政策的執(zhí)行者選擇性地落實(shí)扶貧政策， 甚至出現(xiàn)政策執(zhí)行偏離政策初衷的現(xiàn)象。政策時(shí)空適用范圍的有限性，加上理性有限的相機(jī) 決策模式和委托代理伴生的目標(biāo)偏離，無(wú)疑更加凸顯了產(chǎn)業(yè)扶貧政策的階段性特征。

2.優(yōu)化建議

當(dāng)前，我國(guó)正處于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵時(shí)期，亟需精準(zhǔn)發(fā)力推 動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧向產(chǎn)業(yè)興旺升級(jí)優(yōu)化，提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和帶動(dòng)機(jī)制，聚力提高農(nóng)村相對(duì)低 收入群體的收入水平，推動(dòng)更多涉農(nóng)從業(yè)人員邁入中等收入行列?；谇笆霎a(chǎn)業(yè)扶貧政策演 進(jìn)規(guī)律，提出如下政策優(yōu)化建議。

第一，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)作用，提升政策包容性和精準(zhǔn)性。落實(shí)五級(jí)書記抓鄉(xiāng)村振興要求，強(qiáng)化 產(chǎn)業(yè)扶貧同產(chǎn)業(yè)興旺有機(jī)銜接的頂層設(shè)計(jì)，重視加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)業(yè)扶持和 產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)方面的銜接，加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)興旺有效銜接。另外，還需要增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策 的靈活性和包容性，適度放寬項(xiàng)目政策激勵(lì)的約束條件，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)的覆蓋面。同時(shí) ，要注重摸清鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，不斷提高政策因應(yīng)環(huán)境動(dòng)態(tài)變化的精準(zhǔn)性和效益性。

第二，精準(zhǔn)擴(kuò)大受益群體，提升人口發(fā)展能力。在當(dāng)前銜接過(guò)渡期，產(chǎn)業(yè)扶貧既要繼續(xù)瞄準(zhǔn) 脫貧地區(qū)人群以鞏固拓展脫貧成果，也要把受益對(duì)象有序適度擴(kuò)大到相對(duì)低收入群體，促進(jìn) 農(nóng)民農(nóng)村共同富裕。2025年后，銜接過(guò)渡期將結(jié)束，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)政策要全面聚焦于解決城鄉(xiāng)發(fā) 展差距、鄉(xiāng)村內(nèi)部差距和居民生活水平差距。產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)重點(diǎn)也要聚焦在對(duì)低收入群體賦能增 收方面，著力提高受益人口的素質(zhì)和能力，增強(qiáng)低收入群體的風(fēng)險(xiǎn)防范和可持續(xù)發(fā)展能力。

第三，加強(qiáng)要素賦能效應(yīng)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。首先，充分利用地方特色品種、景觀和文化 等自然和社會(huì)資源，推動(dòng)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈縱向延伸和橫向拓展，提升特色農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈。其次 ，加強(qiáng)生物育種、產(chǎn)品精深加工等農(nóng)業(yè)核心技術(shù)攻關(guān)，強(qiáng)化現(xiàn)代生化技術(shù)、人工智能等新技 術(shù)在新產(chǎn)業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)鏈補(bǔ)鏈優(yōu)化等方面的賦能效應(yīng)，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)產(chǎn)業(yè)。最后 ，加大對(duì)制約城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的制度改革，強(qiáng)化要素資源的跨界聚集和深度融合，推動(dòng)鄉(xiāng)村跨 區(qū)域、跨產(chǎn)業(yè)、多功能融合發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈和發(fā)展韌性。

第四，做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)“主體鏈”，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)機(jī)制。大力培育和壯大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和產(chǎn)業(yè) 鏈“鏈主”企業(yè)，引導(dǎo)各類主體基于稟賦優(yōu)勢(shì)開展多元合作，充分整合和激活合作資源，著 重鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)鏈主體留在縣域，探索產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)低收入群體的賦能增收機(jī)制，創(chuàng)新優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn) 業(yè)帶動(dòng)環(huán)節(jié)、形式和層次，重視依據(jù)低收入人口的資源稟賦和風(fēng)險(xiǎn)偏好特征構(gòu)建多元差異化 的利益聯(lián)結(jié)方式，讓低收入群體多樣化參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更多分享到產(chǎn)業(yè)增值收益，切實(shí)提高 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)績(jī)效。

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〔9〕胡鞍鋼.國(guó)情報(bào)告（第十七卷·2014年）［M］.北京：黨建讀物出版社，2016：179-189.

〔10〕葉初升，張鳳華.政府減貧行為的動(dòng)態(tài)效應(yīng)——中國(guó)農(nóng)村減貧問(wèn)題的SVAR模型實(shí)證分 析（1990-2008）［J］.中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2011，（09）.

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〔14〕張翼.當(dāng)前中國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作存在的主要問(wèn)題及改進(jìn)措施［J］.國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2016 ，（06）：.

〔16〕胡聯(lián)，汪三貴.我國(guó)建檔立卡面臨精英俘獲的挑戰(zhàn)嗎？［J］.管理世界，2017，（01）.

〔17〕〔18〕方黎明，張秀蘭.中國(guó)農(nóng)村扶貧的政策效應(yīng)分析——基于能力貧困理論的考察 ［J］.財(cái)經(jīng)研究，2007，（12）.

（責(zé)任編輯 肖華堂）

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“特色農(nóng)業(yè)賦能增收長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu) 建研究”（21&ZD090）；2021年河源市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“河源市脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有 效銜接：數(shù)字化賦能與實(shí)現(xiàn)路徑”（HYSK21P80）；廣東技術(shù)師范大學(xué)高層次人才引進(jìn)項(xiàng)目“ 農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體合作的治理機(jī)制選擇與合作績(jī)效”（2021SDYKB033）。萬(wàn)俊毅系本文通訊作者。