國家公園立法中環(huán)境公共利益的行政保護(hù)*

孫佑海,林禹秋

(1.天津大學(xué) 法學(xué)院,天津 300072;2.中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,北京 100088)

一、引言

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào),“推動(dòng)綠色發(fā)展,促進(jìn)人與自然和諧共生”,“推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)”[1]。行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境公共利益的代表者和捍衛(wèi)者,是推進(jìn)國家公園建設(shè)的主導(dǎo)力量。然而,在近年來的實(shí)踐中,國家公園環(huán)境公共利益行政保護(hù)不力的情形卻屢見不鮮。

2021年6月,三江源國家公園長江源園區(qū)范圍內(nèi)青藏公路沿線的五道梁附近出現(xiàn)了一條長約200米、寬約20米的巨大露天垃圾帶[2]。垃圾堆積對附近地區(qū)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞,也對國家公園景區(qū)形象造成了負(fù)面影響?！拔宓懒豪录苯?jīng)過媒體的報(bào)道,持續(xù)發(fā)酵,最終引起了有關(guān)部門的重視。在媒體曝光和全網(wǎng)關(guān)注下,自治州政府、曲麻萊縣政府、三江源國家公園管理局迅速采取行動(dòng)[3],五道梁很快恢復(fù)了原貌。

雖然“五道梁垃圾事件”最終得到了妥善處理,但其中暴露出的三個(gè)問題值得深思。其一,五道梁地區(qū)垃圾堆積現(xiàn)象年深日久,為何行政機(jī)關(guān)一直沒有及時(shí)處理?其二,為何該事件一經(jīng)報(bào)道便迅速得到有效解決?其三,對于五道梁垃圾堆積類似問題的預(yù)防,是否有長效之計(jì)?上述事件集中反映了國家公園建設(shè)管理中環(huán)境公共利益保護(hù)的行政失靈問題?；谧陨砝嫫?、管理體制限制等諸多原因,行政機(jī)關(guān)很可能出現(xiàn)對環(huán)境公共利益保護(hù)意愿不強(qiáng)或有心無力等問題。當(dāng)面臨外部監(jiān)督時(shí),行政機(jī)關(guān)為了減輕或避免問責(zé),便迅速調(diào)集力量,恢復(fù)被侵害的環(huán)境公共利益。然而,長期依靠外部監(jiān)督或運(yùn)動(dòng)式治理,不具有可持續(xù)性,也不符合高水平保護(hù)的基本要求。本文嘗試對國家公園建設(shè)、管理中環(huán)境公共利益保護(hù)的政府失靈問題進(jìn)行全面分析,梳理環(huán)境公共利益行政保護(hù)不力的表現(xiàn)形式和主要原因,進(jìn)而在立法層面提出解決這一問題的頂層設(shè)計(jì)思路和主要制度保障措施,以期為強(qiáng)化我國環(huán)境公共利益的行政保護(hù)貢獻(xiàn)綿薄之力。

二、國家公園立法中環(huán)境公共利益行政保護(hù)不力的主要表現(xiàn)

(一)行政權(quán)的異化

國家公園建設(shè)管理實(shí)踐中,環(huán)境公共利益行政保護(hù)不力的情形主要表現(xiàn)為環(huán)境治理中的懶政和亂作為行為。一方面,國家公園面積廣大,涉及多個(gè)管理部門的職權(quán),因此存在事權(quán)不清、監(jiān)管難等問題;另一方面,迫于環(huán)保督察及問責(zé)的壓力,行政機(jī)關(guān)在公共利益受損后容易出現(xiàn)矯枉過正的情形,即“一刀切”似的“一關(guān)了之”。

行政機(jī)關(guān)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的中堅(jiān)力量,也是溝通環(huán)境公共利益、私人利益等眾多利益主體的核心紐帶,預(yù)防國家公園建設(shè)管理的政府失靈或行政不力問題是當(dāng)前工作的重點(diǎn)任務(wù)。行政機(jī)關(guān)作為一個(gè)由自然人組成的組織,具備利益訴求實(shí)屬正常。行政機(jī)關(guān)的利益訴求分為兩大類型:第一,行政機(jī)關(guān)為了履行法定職能而需要配備相應(yīng)的行政管理職權(quán)和必要的行政強(qiáng)制措施(1)基于行政效能原則,對于正當(dāng)?shù)男姓芾碓V求(例如國家公園管理部門的行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)以及一定限度的行政強(qiáng)制權(quán))需要通過立法予以保障。。第二,行政機(jī)關(guān)由于權(quán)力異化而產(chǎn)生畸形利益訴求。行政權(quán)異化通常有兩種典型形態(tài)即行政不作為與“層層加碼”。這兩種異化的行政管理權(quán)都應(yīng)在立法中予以規(guī)制。

從立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)的互動(dòng)關(guān)系看,行政權(quán)最有可能自我擴(kuò)張,進(jìn)而構(gòu)成對立法權(quán)、司法權(quán)的侵?jǐn)_。當(dāng)行政部門過于重視自身利益,就可能出現(xiàn)“衙門權(quán)力利益化”和“權(quán)力衙門化”的發(fā)展趨勢[4],造成對立法權(quán)的侵?jǐn)_,使得相關(guān)部門在立法工作中將部門利益置于科學(xué)立法的考量之上,比如,相關(guān)政府部門爭奪法律草案起草權(quán),目的在于起草過程中將部門利益的訴求塞進(jìn)法律草案之中。由此可見,對部門利益的調(diào)整,首要環(huán)節(jié)是在體制層面理順部門關(guān)系,避免出現(xiàn)運(yùn)用“有關(guān)部門”的法律解釋空間為部門謀取不正當(dāng)利益或逃避法律責(zé)任的追究。對地方利益的調(diào)整,要注意其競爭性和多層次性。從橫向上看,不同區(qū)域之間的行政部門存在一定程度的競爭關(guān)系,經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異使得不同區(qū)域獲取資源的難易程度不同,無形之中加劇了地方利益的競爭性?；獠涣几偁帋淼呢?fù)面效應(yīng)需要通過立法的手段,運(yùn)用再分配工具協(xié)調(diào)不同區(qū)域之間的利益。因此,需要充分運(yùn)用利益平衡的方法,適時(shí)對權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整,力爭讓地方事權(quán)結(jié)構(gòu)與地方利益訴求相一致。

(二)環(huán)境公共利益的泛化

環(huán)境公共利益的界定問題一直是環(huán)境法學(xué)界的“斯芬克斯之謎”,根源在于“環(huán)境”與“公共利益”兩個(gè)詞語的抽象性。從邏輯上看,“環(huán)境”與“公共利益”兩個(gè)概念本身并不具有完整周延的內(nèi)涵和外延,因此,對“環(huán)境公共利益”的概念界定存在價(jià)值選擇問題。這種概念界定方式賦予了職能部門極大的自由裁量權(quán)和解釋權(quán),仿佛“環(huán)境公共利益”是一劑良藥,環(huán)境治理與環(huán)境司法中的疑難雜癥,缺乏具體法律規(guī)定卻有懲處必要的行為,都可能被裝進(jìn)“環(huán)境公共利益”的套子之中,最終造成“環(huán)境公共利益”的擴(kuò)大化和異質(zhì)化問題。

國家公園立法中環(huán)境公共利益的概念更為模糊,國家公園提供的環(huán)境支持功能、污染消納功能、資源產(chǎn)品與場域的供給功能、生態(tài)基礎(chǔ)功能、生態(tài)服務(wù)功能以及自然人基于國家公園美好環(huán)境享有的景觀觀賞、休閑游憩、享受近自然教育等利益都具有公共性,哪些屬于國家公園立法中應(yīng)當(dāng)認(rèn)可的法定公共利益甚至法定權(quán)利,哪些是自然法上的利益或權(quán)利,這些問題都不甚清晰。

相較于概念不清晰本身,對概念的過度解讀更值得警惕?！碍h(huán)境公共利益”概念的擴(kuò)大化與異質(zhì)化帶來了極大的風(fēng)險(xiǎn)。由于立法上缺乏對“環(huán)境公共利益”概念的界定,原本不告不理、謹(jǐn)守謙抑的司法機(jī)關(guān)化身為“排頭兵”,“司法能動(dòng)主義”大行其道。在司法實(shí)踐中,有些裁判者對環(huán)境公共利益是否受損往往不加具體分析和判斷[5],有些法官審判案件則頻繁涌現(xiàn)“向原則逃逸”的情形,司法的可預(yù)測性和中立性被逐步消解,立法機(jī)關(guān)的公信力也在逐漸減弱。此外,從社會治理結(jié)構(gòu)的角度出發(fā),在環(huán)境治理中行政權(quán)的核心與居中地位受到了司法機(jī)關(guān)的挑戰(zhàn),而司法機(jī)關(guān)并不承擔(dān)具體的環(huán)境管理與生態(tài)保育職能,行政機(jī)關(guān)的精力被訴訟分散,更有甚者,某些行政機(jī)關(guān)為了避免涉訴風(fēng)險(xiǎn),懶政不作為,環(huán)境公共利益遭到侵害而熟視無睹。為了避免國家公園立法中環(huán)境公共利益概念的泛化,應(yīng)當(dāng)將其限定在一定的合理范圍之內(nèi),否則便會出現(xiàn)假借保護(hù)公共利益之名,行侵害私權(quán)之實(shí)的情形。

三、國家公園立法中環(huán)境公共利益行政保護(hù)不力的根源

(一)國家公園本身的價(jià)值多樣性:利益客體選擇難

國家公園具有不同維度的價(jià)值,而不同主體對國家公園的利用方式不盡相同,不同的利用模式與功能定位造成了國家公園建設(shè)管理中的利益失衡。通過類型化的分析方法,國家公園的價(jià)值可以分為經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、美學(xué)價(jià)值、科研價(jià)值、文化價(jià)值、教育價(jià)值等(圖1),蘊(yùn)含相應(yīng)的公共利益[6]。有專家指出:“中國五個(gè)國家公園提供的生態(tài)產(chǎn)品的調(diào)節(jié)服務(wù)價(jià)值,包括水涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、固定二氧化碳、氣候調(diào)節(jié)、調(diào)節(jié)洪水、旅游等,大概價(jià)值1.08萬億元(人民幣)?！盵7]這些數(shù)據(jù)僅僅涵蓋了已經(jīng)建立的五個(gè)正式的國家公園,隨著國家公園建設(shè)步伐不斷加快,未來國家公園創(chuàng)造的綜合效益必將更為可觀。

圖1 國家公園價(jià)值體系梳理

國家公園具備豐富的價(jià)值內(nèi)涵,不同價(jià)值的實(shí)現(xiàn)條件不同。不同部門職權(quán)范圍不同,關(guān)注的價(jià)值導(dǎo)向不同,因此可能會采取不同的行動(dòng)。在國家公園管理實(shí)踐中,流域管理部門會側(cè)重于流域高質(zhì)量發(fā)展,旅游管理部門會關(guān)注旅游營收,教育部門會關(guān)注教育基地與平臺創(chuàng)建問題,環(huán)保部門會關(guān)注園區(qū)環(huán)境污染問題。當(dāng)不同機(jī)關(guān)評價(jià)體系與考量標(biāo)準(zhǔn)不同時(shí),利益識別和利益選擇難免不出問題,這也是造成國家公園環(huán)境公共利益保護(hù)不力的原因之一。以國家公園旅游開發(fā)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)為例,一定程度的旅游開發(fā)可以惠及管理部門、社區(qū)居民、游客、環(huán)保從業(yè)者等,然而,當(dāng)管理部門基于利益訴求大力發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)而忽視生態(tài)保護(hù),就會導(dǎo)致利益結(jié)構(gòu)失衡,進(jìn)而出現(xiàn)明顯的利益沖突。

(二)行政機(jī)關(guān)決策導(dǎo)向的不確定性:統(tǒng)籌兼顧權(quán)衡難

除了國家公園自身價(jià)值的多元化之外,行政機(jī)關(guān)決策導(dǎo)向具有不確定性,也是環(huán)境公共利益行政保護(hù)不力的重要原因。當(dāng)行政機(jī)關(guān)代表國家行使自然資源國家所有權(quán)時(shí),經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力會督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)行使權(quán)利。近年來黨和國家持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革,著力創(chuàng)建服務(wù)型政府,簡化行政審批流程,既有高效便民的需要,也有激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力、提升政府效率的考量。

政府作為公共利益捍衛(wèi)者負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)工作,很可能為了環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而采取全面限制發(fā)展的施政理念,進(jìn)而侵犯民眾的基本權(quán)利。2017年中央環(huán)保督察通報(bào)了第四批典型案例,其中涉及波羅湖國家級保護(hù)區(qū)的相關(guān)問題(2)群眾反映,波羅湖國家級保護(hù)區(qū)內(nèi)部的牧業(yè)小區(qū)中,一養(yǎng)牛場養(yǎng)300多頭牛,將污水和牛糞排入波羅湖內(nèi)及附近地里,污染土壤和保護(hù)區(qū)水體環(huán)境。面對中央環(huán)保督察的雷霆行動(dòng),地方政府快速采取了關(guān)停、拆除養(yǎng)殖場所的措施。。本來民眾對于生態(tài)保護(hù)取得顯著成效應(yīng)當(dāng)額手稱慶,然而養(yǎng)殖戶補(bǔ)償不到位,致使養(yǎng)殖業(yè)遭受打擊,肉類價(jià)格上升,民眾生活成本進(jìn)一步提高,政府穩(wěn)定民生的壓力增加。如此看來,只考慮公共利益保護(hù)而忽視民生穩(wěn)定也會帶來額外的成本。行政機(jī)關(guān)關(guān)注自身行政管理職權(quán)時(shí),則會著眼于橫向與縱向的權(quán)力分配、財(cái)政支持、人員保障、行政效能等。例如,當(dāng)自然資源主管部門進(jìn)行資源開發(fā)利用審批時(shí),一旦主管部門以資源開發(fā)效率作為首要目標(biāo),就會面臨環(huán)境影響評價(jià)可以補(bǔ)批,生態(tài)保護(hù)的要求會被擱置,一切向“發(fā)展”看齊的境地。美國北極之門國家公園,就出現(xiàn)過類似的情形(3)18～19世紀(jì),美國西進(jìn)運(yùn)動(dòng)帶來的淘金潮,使得大量外來人口涌入北極之門。為了保護(hù)原住民,當(dāng)時(shí)美國政府將大面積的土地劃給他們,同時(shí)為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境劃定了保護(hù)區(qū)域。后來美國政府經(jīng)過勘探發(fā)現(xiàn)了大量的石油天然氣資源,想要進(jìn)行開發(fā)利用,所以就將原住民的補(bǔ)助金提高一倍,促使原住民遠(yuǎn)離故土。。北極之門國家公園事件表明,在經(jīng)濟(jì)利益誘惑之下,行政機(jī)關(guān)也難以堅(jiān)守環(huán)境公共利益捍衛(wèi)者的初心[8]。安徽生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察曾經(jīng)公布過敬亭山國家森林公園監(jiān)督管理責(zé)任落實(shí)不力,出現(xiàn)違規(guī)建設(shè)經(jīng)營、自然生態(tài)破壞嚴(yán)重的情況[9]。上述沖突是屬于結(jié)構(gòu)性的,化解結(jié)構(gòu)性沖突需要從系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能入手。

上述情形在實(shí)踐中時(shí)有發(fā)生,主要原因有二:首先,行政機(jī)關(guān)的職能定位難以很好地回應(yīng)資源、環(huán)境、生態(tài)的復(fù)雜關(guān)系。自然系統(tǒng)中的資源、環(huán)境、生態(tài)是“一體三面”或“一體三用”的關(guān)系[10],它們均寓于同一客體(自然)之中,由于代表不同的功能價(jià)值而以“用”名“體”[11]?！百Y源”強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和對人的實(shí)用性,“環(huán)境”則從污染防治的角度探討如何降低人類活動(dòng)的負(fù)外部性對自然環(huán)境的干擾,“生態(tài)”則強(qiáng)調(diào)自然界中其他生命體與生境的保護(hù),三者各有側(cè)重,應(yīng)當(dāng)由不同的管理部門分別負(fù)責(zé)管理。其次,行政機(jī)關(guān)的職能分散與生態(tài)系統(tǒng)的整體性存在矛盾,要素式的條塊管理體制難以適應(yīng)國家公園與其他自然保護(hù)地建設(shè)的具體要求,化解這一問題需要在分部門管理的同時(shí)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制。

(三)分配正義標(biāo)準(zhǔn)存在多元化差異:確定評判依據(jù)難

行政管理權(quán)的分配與環(huán)境公共利益分配有不同的標(biāo)準(zhǔn),二者價(jià)值取向不同。傳統(tǒng)利益分配觀的核心都是對資源的分配,都是對“利益”或“好處”的分配。然而,國家公園建設(shè)管理所涉的分配不僅包括對利益的分配,還包括對義務(wù)、責(zé)任乃至風(fēng)險(xiǎn)的分配,這就使得分配標(biāo)準(zhǔn)之中會附隨一些義務(wù)和責(zé)任的要求。趨利避害是人的本能,環(huán)境公共利益分配標(biāo)準(zhǔn)中的自我約束性與行政管理權(quán)的恣意性形成了天然的張力。這也是環(huán)境公共利益行政保護(hù)不力的重要原因。例如,國家公園等公共產(chǎn)品如果產(chǎn)權(quán)不明確就容易出現(xiàn)“搭便車”或“公地悲劇”的情形,由于產(chǎn)品的公共性和公益性,任何人都可以從中獲取價(jià)值,而保護(hù)公共產(chǎn)品的主要義務(wù)人是公權(quán)力機(jī)關(guān),因此,人們在欣然享受國家公園各類服務(wù)的同時(shí),卻不愿意承擔(dān)維護(hù)國家公園生態(tài)保護(hù)的費(fèi)用,并以公益性為由逃避可能存在的付費(fèi);行政機(jī)關(guān)基于自身利益訴求也可能采取合法但不合理的行政行動(dòng)。法律賦予行政機(jī)關(guān)環(huán)境管理權(quán)的同時(shí)缺乏對權(quán)力行使的約束,便會滋長行政權(quán)異化的態(tài)勢,而行政管理體制和機(jī)制的復(fù)雜性也成為管理部門逃避責(zé)任的一大原因。

此外,物物相關(guān)律、相生相克律、能流物復(fù)律、負(fù)載定額律、協(xié)調(diào)穩(wěn)定律、時(shí)空有宜律等[12]生態(tài)定律本身也可以視為判斷一項(xiàng)行為是否符合環(huán)境公共利益分配標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)?；谏鲜鲆?guī)律形成的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),與其說是環(huán)境公共利益分配的保障倒不如說是利益分配的限制。但從長遠(yuǎn)來看,環(huán)境公共利益是其他利益存在的基礎(chǔ),自然、文化權(quán)利具有共同的生物學(xué)基礎(chǔ),并且都派生于非市場化的自然生態(tài)系統(tǒng)的支持功能、調(diào)節(jié)功能和服務(wù)功能[13]。一旦環(huán)境不再適宜人類生存發(fā)展,那么其他權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也將變得毫無意義。

國家公園建設(shè)要平衡環(huán)境公共利益與行政管理權(quán)的分配,其難度在于如何控制人的逐利性與行政權(quán)力的擴(kuò)張性。環(huán)境公共利益與行政管理權(quán)分配標(biāo)準(zhǔn)的差異從深層分析就是如何控制人性中逐利、貪婪的一面,如何控制權(quán)力的自我膨脹欲望,如何讓環(huán)境公共利益保護(hù)的理念從強(qiáng)制性的、帶有被迫性色彩的觀念轉(zhuǎn)變成一種內(nèi)生的、自然而然的認(rèn)知。這絕非一部法律或幾項(xiàng)政策就能迎刃而解,而是需要宣傳教育等配套措施久久為功。

四、國家公園立法中強(qiáng)化環(huán)境公共利益行政保護(hù)的宏觀思路

(一)堅(jiān)持習(xí)近平生態(tài)文明思想對國家公園立法的指導(dǎo)

習(xí)近平生態(tài)文明思想具備科學(xué)的理論意涵和與時(shí)俱進(jìn)的理論品格,既是對中華傳統(tǒng)生態(tài)觀的繼承與發(fā)揚(yáng),也包含對近現(xiàn)代人與自然關(guān)系的深刻反思與洞察?！秶夜珗@法(草案)》(征求意見稿)(以下簡稱“草案”)全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想,將其中的價(jià)值、理念、原則等與國家公園保護(hù)的具體制度深度融合,主要體現(xiàn)在如下方面:其一,生態(tài)興則文明興、生態(tài)衰則文明衰,人與自然和諧共生的生態(tài)歷史觀和新生態(tài)價(jià)值觀[14]。正是在這種理念的指引下,我們才重新審視人與自然關(guān)系,加強(qiáng)國家公園的建設(shè)和管理?！安莅浮敝辛⒎康?、國家公園基本概念乃至諸多制度都貫徹了這一理念。其二,綠水青山就是金山銀山,保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力的新經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀[15]。習(xí)近平生態(tài)文明思想要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相互協(xié)調(diào):離開經(jīng)濟(jì)發(fā)展談環(huán)境保護(hù)是“緣木求魚”,離開環(huán)境保護(hù)談經(jīng)濟(jì)發(fā)展是“竭澤而漁”?！安莅浮钡谒氖鍡l所涉及的特許經(jīng)營制度,便是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的重要體現(xiàn)。其三,山水林田湖草沙是一個(gè)生命共同體的新系統(tǒng)觀[16]。傳統(tǒng)的環(huán)境治理方式,以定點(diǎn)治理為主,全然忽略了生態(tài)系統(tǒng)的整體性。依此而言,國家公園的建設(shè)管理要注意保持生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性。“草案”第四條中的系統(tǒng)治理理念以及第二十二條中的整體性保護(hù)都體現(xiàn)了這一觀念。其四,環(huán)境就是民生,人民群眾對美好生活的向往就是黨和國家的奮斗目標(biāo)的新民生政績觀[17]。傳統(tǒng)環(huán)境治理過程中,政令不暢重要的原因在于行政機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)意愿不強(qiáng),經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)和政績驅(qū)動(dòng)使得行政機(jī)關(guān)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展凌駕于政府責(zé)任之上,而新民生政績觀將環(huán)境保護(hù)與政府官員的政績考核掛鉤,真正激發(fā)了行政官員對環(huán)境保護(hù)事業(yè)的重視。“草案”第四章設(shè)計(jì)了五個(gè)條文專門用于規(guī)定國家公園社區(qū)發(fā)展問題,這便是統(tǒng)籌環(huán)境公共利益與民生福祉的重要體現(xiàn)。

習(xí)近平生態(tài)文明思想作為國家公園立法指導(dǎo)思想的主要意義在于:要站在人類文明和國家戰(zhàn)略的高度,明確國家公園建設(shè)的歷史性地位,探索人與自然和諧共生路徑下國家公園的發(fā)展方向,處理好生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。國家公園建設(shè)不能一味地空談環(huán)境保護(hù),而忽略了當(dāng)?shù)厝罕姷幕旧媾c發(fā)展的訴求。這與習(xí)近平生態(tài)文明思想中堅(jiān)持確保環(huán)境良好、資源永續(xù)、生態(tài)健康,不斷滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的需要[17]的基本觀念相背離。因此,在法律制定過程中,相關(guān)部門要進(jìn)行利益平衡、綜合衡量,在建設(shè)國家公園過程中做好環(huán)境影響評價(jià),充分考量國家公園建設(shè)可能帶來的影響,并在立法中妥善處理原住民的補(bǔ)償與救濟(jì)問題。同時(shí),充分夯實(shí)國家公園建設(shè)的政府責(zé)任,將國家公園建設(shè)與民生保障工程相連接,從增進(jìn)民生福祉的角度落實(shí)國家公園的公益性。此外,應(yīng)當(dāng)按照習(xí)近平生態(tài)文明思想的要求,采取綠色發(fā)展的路徑,突出國家公園的特色,以生態(tài)旅游、自然教育、生態(tài)補(bǔ)償?shù)葹樽ナ?讓生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)也成為行政機(jī)關(guān)政績考核的重要內(nèi)容,讓“綠水青山”真正變?yōu)椤敖鹕姐y山”。

(二)科學(xué)界定并依法保障環(huán)境公共利益

公共利益是一定社會條件下或特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體公共享有的利益,它不同于國家利益和集團(tuán)(體)利益,也不同于社會利益和共同利益,具有主體數(shù)量的不確定性、實(shí)體上的共享性等特征[19]。公共利益的擴(kuò)大與濫用極易造成公權(quán)力對私權(quán)尤其是財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。造成環(huán)境公共利益泛化的原因有以下兩個(gè)主要方面:一方面,制度設(shè)計(jì)領(lǐng)域的路徑依賴與結(jié)果導(dǎo)向性的目標(biāo)制,使立法過程中概念的精細(xì)化與科學(xué)化程度不足。我國環(huán)境立法還是習(xí)慣性地將立法體系完善作為環(huán)境治理的核心手段,過于依賴用“立法”解決環(huán)境問題,卻對“立法”的正當(dāng)性、合理性、必要性與可行性關(guān)注較少。公權(quán)力機(jī)關(guān)面對環(huán)境群體事件時(shí),基于“立法萬能”思想,借鑒域外立法及司法經(jīng)驗(yàn),尋求本國“立法完善”似乎成了首選手段,這使得“環(huán)境公益”頻繁出現(xiàn)[20]。另一方面,“環(huán)境公共利益”概念的擴(kuò)大化與異質(zhì)化同我國的經(jīng)濟(jì)體制與所有權(quán)制度密切相關(guān)。我國堅(jiān)持公有制經(jīng)濟(jì)的主體地位,自然資源領(lǐng)域以全民所有為主導(dǎo),集體所有為補(bǔ)充,形成了雙層所有權(quán)層級,而“全民所有”這一概念本身多元的解釋角度與解釋立場以及帶來的“主體虛置”等問題,都是造成自然資源開發(fā)利用、國家公園管理與保護(hù)過程中利益沖突的原因,因此解決“國家公園環(huán)境公共利益”概念擴(kuò)大化與異化問題,應(yīng)當(dāng)注重對其背后法益的凝練。

國家公園立法中的公共利益主要為環(huán)境公共利益。進(jìn)入生態(tài)文明時(shí)代,環(huán)境公共利益保護(hù)逐漸成為時(shí)代關(guān)注的焦點(diǎn)問題,而環(huán)境公共利益也從對自然環(huán)境的生存型依賴、發(fā)展型依賴擴(kuò)張到精神層面的審美性、休閑性的利益訴求。這些利益的實(shí)現(xiàn)不僅需要個(gè)體努力行動(dòng),還需要通過立法的手段對公共行動(dòng)加以限制和制約。

保障人類對環(huán)境、資源和生態(tài)的各種權(quán)益是環(huán)境法的根本目的[21],科學(xué)界定并依法保障國家公園的有關(guān)環(huán)境公共利益,是國家公園立法的根本目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。首先,國家公園立法所保護(hù)的“環(huán)境公共利益”包括狹義的環(huán)境公共利益和資源公共利益、生態(tài)公共利益。其中狹義的環(huán)境公共利益在本質(zhì)上體現(xiàn)為人們對美好環(huán)境需求的精神利益,其主體是以良好環(huán)境質(zhì)量為追求的人,客體為國家公園原真性、完整性的生態(tài)系統(tǒng)及其生態(tài)功能[22],國家公園立法中保護(hù)環(huán)境公共利益,既要維護(hù)生態(tài)環(huán)境功能價(jià)值,又要保障人的精神性價(jià)值,主要表現(xiàn)為人們對國家公園享有的景觀、娛樂、教育、文化等精神性權(quán)利。從現(xiàn)有的立法例出發(fā),《環(huán)境保護(hù)法》中的民事公益訴訟條款對于國家公園環(huán)境公共利益保護(hù)具有借鑒意義,建議在立法中規(guī)定“對于在國家公園內(nèi)從事環(huán)境污染、生態(tài)破壞等違法行為,致使國家利益或社會公共利益受到侵害,侵犯公民在國家公園內(nèi)的景觀觀賞、游憩娛樂或科研教育等權(quán)益的行為,符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟”。這樣規(guī)定可以將國家公園管理領(lǐng)域的“社會公共利益”明確化,也為法官提供了相對清晰的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。其次,在法解釋論層面應(yīng)當(dāng)站在“整體主義”和“功能主義”[23]的立場對“國家公園環(huán)境公共利益”的概念進(jìn)行解釋(4)一方面,要遵循“整體主義”原則,既要考慮到援引的法律條文中專業(yè)術(shù)語的規(guī)范含義,還要兼顧整部規(guī)范性法律條文中概念的融貫性;既要考慮到個(gè)案中所涉“環(huán)境公共利益”是否屬于典型的“環(huán)境公共利益”,還要考慮到裁判標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性問題。另一方面,還要遵循“功能主義”原則。根據(jù)“功能主義”的基本立場,“功能主義”不僅強(qiáng)調(diào)制度本身邏輯的自洽性,還強(qiáng)調(diào)對制度外部效應(yīng)的思考。從“功能主義”的基本立場出發(fā),對“環(huán)境公共利益”進(jìn)行界定時(shí),不僅要考慮個(gè)案,還要考慮立法者的意志,考慮公眾及其他相對人對“環(huán)境公共利益”概念的常識性理解。。尤其是,當(dāng)具備可以直接援引的法律規(guī)則但考慮到個(gè)案正義問題需要援引“環(huán)境公共利益”保護(hù)的相關(guān)原則時(shí),需要進(jìn)行合目的性解釋,這項(xiàng)義務(wù)確立的核心意圖在于避免自由裁量權(quán)過度導(dǎo)致的法官棄規(guī)則于不顧而向法律原則逃逸的情形。最后,在法律制度層面,應(yīng)當(dāng)確保環(huán)境保護(hù)社會組織等代表國家公園環(huán)境公共利益的機(jī)關(guān)團(tuán)體有權(quán)參與國家公園建設(shè)管理中的重大決策。“草案”第七條提及了共建共管制度(5)《國家公園法(草案)》(征求意見稿)第七條 國務(wù)院建立國家公園部際聯(lián)席會議制度。部際聯(lián)席會議由國務(wù)院林業(yè)草原主管部門牽頭,國務(wù)院發(fā)展改革、財(cái)政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等其他有關(guān)部門參加,協(xié)調(diào)推動(dòng)國家公園建設(shè)工作。國務(wù)院林業(yè)草原主管部門會同國家公園所在地省級人民政府建立國家公園工作協(xié)調(diào)機(jī)制,落實(shí)共同責(zé)任,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家公園保護(hù)管理工作。國家公園管理機(jī)構(gòu)可以會商國家公園所在地人民政府建立工作協(xié)作機(jī)制,通過交叉任職、聯(lián)合辦公等方式,實(shí)行國家公園共建共管。,但該條文并非立足于“共治、共建、共享”的基本格局,而是強(qiáng)調(diào)確立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部議事協(xié)調(diào)機(jī)制,忽視了環(huán)保組織作為公共利益代表者的功能。為此建議在該條文中第一款增加環(huán)保組織的權(quán)利保障條款,改動(dòng)如下“國務(wù)院發(fā)展改革、財(cái)政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等其他有關(guān)部門參加,并邀請代表公共利益的社會組織參與,協(xié)調(diào)推動(dòng)國家公園建設(shè)工作”。如此安排,有助于保障國家公園建設(shè)中環(huán)境公共利益的落實(shí)。

(三)利益平衡原則對國家公園立法的指引

利益平衡原則是指通過法律的權(quán)威協(xié)調(diào)各方面的沖突因素,使相關(guān)各方的利益在共存和相容的基礎(chǔ)上達(dá)到合理的優(yōu)化狀態(tài)。隨著時(shí)代的發(fā)展,利益主體與利益訴求呈現(xiàn)出多樣化的形態(tài),在資源總量既定的前提下,多樣化的利益訴求成為社會糾紛產(chǎn)生的重要原因。一般而言,利益分配可以通過市場手段或社會運(yùn)行機(jī)制自我完善,因利益分配不均而出現(xiàn)的糾紛也可在社會系統(tǒng)中自行消納。但是當(dāng)利益分配不平衡達(dá)到一定程度、新型利益訴求無法得到滿足時(shí),社會自我調(diào)節(jié)將不再有效,此時(shí)就需要通過法律的手段加以調(diào)整。利益平衡原則主要體現(xiàn)在法治建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)之中。立法中利益平衡原則是指“通過立法來協(xié)調(diào)各方面沖突因素,使相關(guān)各方的利益在共存和相容的基礎(chǔ)上達(dá)到合理的優(yōu)化狀態(tài)”[24]。

實(shí)現(xiàn)立法中的利益平衡需要貫徹落實(shí)價(jià)值位階原則、比例原則、整體利益最大化原則以及傾斜保護(hù)原則等。價(jià)值位階原則是指在不同位階的法的價(jià)值發(fā)生沖突時(shí),在先的價(jià)值優(yōu)于在后的價(jià)值[25]。比如,在自由主義者的眼中,當(dāng)自由、正義與秩序三種不同取向的法的價(jià)值發(fā)生沖突時(shí),從高到低依次是自由、正義以及秩序。此外,還有一些標(biāo)準(zhǔn)值得借鑒與參考。一般而言,權(quán)利性利益優(yōu)先于非權(quán)利性利益;社會公共利益優(yōu)先于個(gè)人財(cái)產(chǎn)性利益;人格利益優(yōu)先于財(cái)產(chǎn)利益;生存性利益要優(yōu)先于商業(yè)性利益等(6)具體而言,第一,權(quán)利是法定化的利益,權(quán)利與非權(quán)利性利益相比最大的區(qū)別在于其外觀和公示性。權(quán)利外觀是確定請求權(quán)基礎(chǔ)的重要工具,缺乏權(quán)利外觀而限制他人民事權(quán)利容易造成對法定權(quán)利的侵犯。第二,社會公共利益的存續(xù)是個(gè)人生存發(fā)展的基礎(chǔ)性外部條件,社會公共利益的貶損會造成利益總量的削減,最終會作用到個(gè)人利益之上。第三,對個(gè)人財(cái)產(chǎn)利益進(jìn)行合理約束,可以避免私權(quán)的過度擴(kuò)大,影響公共利益的保護(hù)。人格利益是人本身存在的價(jià)值,而財(cái)產(chǎn)利益最終是為了人的生存與發(fā)展服務(wù)的。財(cái)產(chǎn)利益具有可恢復(fù)性,而人格利益具有主觀性和絕對性。當(dāng)人格利益與財(cái)產(chǎn)利益發(fā)生沖突時(shí),優(yōu)先保護(hù)人格利益是毋庸置疑的。第四,生存權(quán)屬于人權(quán)的范疇,是人生而為人需要得到尊重的權(quán)利,而商業(yè)性利益屬于發(fā)展權(quán),是發(fā)展性利益,生存性利益優(yōu)先于發(fā)展性利益在邏輯上無可指摘。。就國家公園立法而言,立法機(jī)關(guān)要對具有保護(hù)價(jià)值的利益權(quán)利化,給予其明確的保護(hù);要明確國家利益、集體利益優(yōu)先的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn);在自然人的權(quán)利序列中要優(yōu)先保護(hù)人格利益;在人權(quán)的權(quán)利序列中要優(yōu)先保護(hù)生存權(quán)。秉承此立法理念,既可以實(shí)現(xiàn)國家利益與集體利益的法律確認(rèn),又可以科學(xué)地闡釋國家公園人權(quán)保障的理論意涵。

當(dāng)“價(jià)值位階”作出判斷之后,在先順位對在后順位的價(jià)值具有優(yōu)先性,這并不意味著在后順位的價(jià)值可以被隨意放棄。相反,兩種同屬正當(dāng)?shù)膬r(jià)值因?yàn)榉傻呐袛喑霈F(xiàn)高下之分時(shí),對于在后價(jià)值的貶損要遵循“比例”原則(7)“比例”原則是指行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對人的權(quán)益,如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對相對人的權(quán)益造成不利影響,則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)。。在國家公園立法中,對“比例”原則進(jìn)行深入考量,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境公共利益的行政保護(hù),加強(qiáng)立法的科學(xué)性,注重行政效能原則,科學(xué)規(guī)定行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法手段,確保行政機(jī)關(guān)依法履職。同時(shí)要避免在行政手段方面存在過大的自由裁量的空間,對行政權(quán)進(jìn)行合理監(jiān)管,避免行政權(quán)的異化。與此同時(shí),比例原則強(qiáng)調(diào)當(dāng)采取行政行為一定會造成利益損害時(shí),應(yīng)采取損害最小的手段及方法。國家公園建設(shè)管理中加強(qiáng)環(huán)境公共利益的保護(hù),會打破現(xiàn)有的利益格局,造成某些利益主體受損,行政機(jī)關(guān)行使執(zhí)法權(quán)時(shí),要堅(jiān)持精細(xì)化管理的理念,避免“一刀切”式的懶政行為。

總體利益最大化原則也是進(jìn)行利益平衡時(shí)不可或缺的一項(xiàng)原則。這一原則源于以邊沁為代表的功利主義學(xué)派,邊沁指出法律一般的和最終的目的,不過是整個(gè)社會的最大利益而已。相比于公共利益,個(gè)人利益具有實(shí)在性,個(gè)人利益的正向增加,會增加社會整體福利。法律應(yīng)當(dāng)致力于保障“最大多數(shù)人最大幸?！钡膶?shí)現(xiàn)。國家公園立法要綜合考量園區(qū)生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施和游樂設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)、當(dāng)?shù)鼐用衩裆Ｕ系缺姸嘁?實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益、社會利益和生態(tài)利益在總體利益上的最大化[26]。

傾斜保護(hù)(緊缺利益優(yōu)先)是實(shí)現(xiàn)利益平衡的重要原則。統(tǒng)籌各方利益,平等對待各利益主體并非不允許差別待遇,相反,在利益形成與利益博弈的過程中,強(qiáng)弱差異致使部分利益主體難以取得優(yōu)勢地位,其訴求難以得到滿足,長此以往,對弱勢利益的漠視容易激化社會矛盾,成為一大隱患。為此,務(wù)必加強(qiáng)對弱勢利益主體、緊缺利益的保護(hù),避免利益的崩塌帶來整體利益平衡格局的瓦解。具體到國家公園立法中,要做到自然人的生命健康權(quán)與生存權(quán)保障優(yōu)先,當(dāng)?shù)鼐用竦幕久裆Ｕ蟽?yōu)先,不能以生態(tài)保護(hù)、國家公園建設(shè)為名行侵犯基本人權(quán)之實(shí)。

綜上,為了在國家公園立法中實(shí)現(xiàn)利益平衡,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持價(jià)值位階原則的指導(dǎo),在行政決策和立法工作中,要堅(jiān)持總體利益最大化原則,落實(shí)傾斜保護(hù)原則,以實(shí)現(xiàn)利益保護(hù)的實(shí)體正義。利益平衡具體方法如圖2所示。

圖2 國家公園利益平衡方法

五、國家公園立法中實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益行政保護(hù)的法制保障

(一)理順行政管理體制,加強(qiáng)協(xié)同治理

國家公園立法中的行政管理權(quán)沖突主要表現(xiàn)在央地權(quán)力沖突、部門權(quán)力沖突、不同區(qū)域之間的權(quán)力沖突三個(gè)層面。解決上述權(quán)力沖突的關(guān)鍵在于理順行政管理體制,做好頂層設(shè)計(jì),完善規(guī)劃管理體制。在國家公園管理機(jī)制上,各國的管理體系主要分為三種,分別是美國、新西蘭為代表的自上而下的垂直管理體制,加拿大、英國為代表的自上而下與地方自治相結(jié)合的管理體制以及德國為代表的地方自治型管理體制[27]。以美國為例,美國國家公園管理實(shí)行“國家-地區(qū)-公園”型管理體系,其最高行政機(jī)構(gòu)為內(nèi)務(wù)部下屬的國家公園管理局,在總局的領(lǐng)導(dǎo)下,再分設(shè)跨州的7個(gè)地區(qū)局作為國家公園的地區(qū)管理機(jī)構(gòu),每個(gè)公園則實(shí)行園長負(fù)責(zé)制[28]。相比之下,加拿大由聯(lián)邦政府、省政府、地區(qū)政府、委員會和有關(guān)當(dāng)局的管理保護(hù)區(qū)共同管理,且聯(lián)邦政府設(shè)立的國家公園和省立國家公園的管理體制不同。除國家級國家公園外,加拿大省級國家公園由各省政府獨(dú)立管理,其管理機(jī)構(gòu)并不接受聯(lián)邦國家公園管理局的指導(dǎo)[29]。三種模式各有千秋,自上而下的垂直管理體制,難以激發(fā)地方機(jī)關(guān)落實(shí)國家公園保護(hù)職責(zé)的積極性;自上而下與地方自治相結(jié)合的管理體制,難以協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系;地方自治型管理體制,缺乏中央權(quán)威機(jī)關(guān)的統(tǒng)一調(diào)度,難以協(xié)調(diào)國家公園各利益主體的關(guān)系。結(jié)合我國國情及國家公園建設(shè)與管理的實(shí)踐分析,自上而下與地方自治相結(jié)合的管理體制,更容易在中央主管部門的統(tǒng)一部署下,激發(fā)地方活力,協(xié)同增進(jìn)各方利益。

我國的國家公園試點(diǎn)取得了不少經(jīng)驗(yàn)。錢江源國家公園嘗試進(jìn)行了政區(qū)協(xié)同體制的探討。浙江省開化縣政府率先提出了“政區(qū)合一”生態(tài)治理理念,并于2014年組建了衢州市政府派出機(jī)構(gòu)——“錢江源國家公園管理委員會”,與開化縣政府實(shí)行“兩塊牌子、一套班子”,統(tǒng)一調(diào)度和集中使用各類黨政資源[30]。三江源國家公園管理局脫胎于三江源國家級自然保護(hù)區(qū)管理局,目前實(shí)行由中央委托青海省政府代管的模式。三江源國家公園管理局下設(shè)的幾個(gè)園區(qū)管委會實(shí)行地方政府與管理局雙重管理。

結(jié)合我國國家公園建設(shè)、管理經(jīng)驗(yàn)以及域外國家公園管理模式的有益成果,理順國家公園管理體制,需要明確兩個(gè)核心問題,一是管理體制,二是事權(quán)分配。從管理體制的角度出發(fā),在創(chuàng)設(shè)國家公園的伊始階段,我國存在國家直管、國家委托省政府代管、國家與省政府共管等基本管理模式。根據(jù)《“十四五”林業(yè)草原保護(hù)發(fā)展規(guī)劃綱要》的要求,“十四五”期間,國家公園發(fā)展將實(shí)行國家直接管理與國家委托省政府管理兩種模式。過渡期可以嘗試合署辦公、聯(lián)合辦公等方式,為了確保國家公園管理部門權(quán)力的逐步收攏,應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn),先將國家公園內(nèi)國家公園管理、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境污染查處等涉及環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保育、資源開發(fā)養(yǎng)護(hù)的職能逐步統(tǒng)合,并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合性的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法。從事權(quán)分配的角度來看,明確國家公園管理的中央事權(quán)、部門事權(quán)以及地方事權(quán),應(yīng)當(dāng)通過權(quán)力清單的方式,將國家公園管理涉及的各個(gè)機(jī)關(guān)的職能進(jìn)行整合,由國家公園管理部門進(jìn)行統(tǒng)一管理。在事權(quán)分配中,尤其需要考量資金保障問題,對此國家林草局、財(cái)政部出臺了相關(guān)文件,以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求(8)2022年9月,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部、國家林草局(國家公園局)《關(guān)于推進(jìn)國家公園建設(shè)若干財(cái)政政策的意見》。。該《意見》提出要合理劃分國家公園中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任,并提出了明確的方案。同時(shí)《意見》指出要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度,這一點(diǎn)在“草案”第五十條中也有所體現(xiàn)(9)《國家公園法(草案)》(征求意見稿)第五十條:國家建立國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,增強(qiáng)國家公園所在地區(qū)基本公共服務(wù)保障能力。將國家公園范圍內(nèi)的林地和林地上的森林納入公益林管理。按照保護(hù)規(guī)模、管控難度和保護(hù)成效實(shí)行差異化補(bǔ)償,合理確定國家公園內(nèi)森林、草原、濕地等領(lǐng)域的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。。此外,為了落實(shí)黨政同責(zé),激發(fā)國家公園管理中黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的工作積極性,建議將國家公園與林長制、湖長制、河長制掛鉤,建立國家公園內(nèi)部森林保護(hù)、湖泊流域保護(hù)的首長負(fù)責(zé)制,將國家公園管理與保護(hù)的成效納入政績考核管理體系,以壓實(shí)政府責(zé)任。國家公園建設(shè)管理不僅需要理順行政管理體制,還需要提升治理的協(xié)同性,明確各主體在國家公園建設(shè)管理中的作用。協(xié)同治理是治理主體、治理對象多個(gè)維度的整合,治理主體可以總結(jié)為多個(gè)利益相關(guān)者組成的行動(dòng)者集合,主要囊括了黨委、政府、社會、公眾等一對或多對協(xié)同關(guān)系[31],在國家公園立法中貫徹協(xié)同治理的理念需要充分發(fā)揮各級黨委、政府、國家公園經(jīng)營主體的作用(10)在國家公園建設(shè)和發(fā)展的過程中,黨委的主要作用在于制定戰(zhàn)略決策,把握政策方向。政府具體負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)與民生改善的監(jiān)督管理。國家公園經(jīng)營主體一方面要受到特許經(jīng)營合同的條款約束,另一方面要接受主管部門和其他有關(guān)職能部門的監(jiān)督。面對上述需求,各類主體在協(xié)同治理格局之下發(fā)揮的作用略有差異。各級黨委組織要充分發(fā)揮黨員干部的帶頭作用,帶頭學(xué)法、守法、嚴(yán)格執(zhí)法。政府部門要建立、健全協(xié)商民主機(jī)制,通過聯(lián)席會議、協(xié)商議事會議、信息共享平臺等固定形式讓利益相關(guān)方了解相關(guān)的行政信息,保障協(xié)商民主渠道暢通。國家公園經(jīng)營主體應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)展業(yè)務(wù)范圍,更新經(jīng)營理念,將體驗(yàn)型旅游與近自然旅游等生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)服務(wù)作為新的利潤增長點(diǎn)。這樣經(jīng)營主體也會在園區(qū)的生態(tài)保護(hù)行動(dòng)中貢獻(xiàn)力量。,不斷完善各主體參與國家公園建設(shè)管理的渠道,加強(qiáng)權(quán)利保障,形成國家公園保護(hù)的合力。

(二)實(shí)現(xiàn)整體性治理,完善規(guī)劃管理制度

政府作為國家公園治理體系中的關(guān)鍵主體,在國家公園建設(shè)中具有多重身份,如國家公園管理者、環(huán)境公共利益捍衛(wèi)者、自然資源國家所有權(quán)行使者等。明確政府的職能定位,推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是優(yōu)化政府職能的重要手段。伴隨著第四次科技革命的爆發(fā),公共治理研究中整體性治理理論逐漸引發(fā)關(guān)注,且該理論與環(huán)保工作的開展契合度較高。整體性治理就是以公民需求為治理導(dǎo)向,以信息技術(shù)為治理手段,以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制,對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合,為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理格局[32]。整體性治理強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府的良性互動(dòng),在管理組織層面傾向于采取網(wǎng)絡(luò)式的服務(wù),通過增強(qiáng)組織的靈活性,強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)的應(yīng)用和信息共享來提升行政效率。在價(jià)值導(dǎo)向方面,整體性治理沿用了公共治理中以民眾需求為導(dǎo)向的服務(wù)型治理理念,通過擴(kuò)大授權(quán)規(guī)模、加強(qiáng)結(jié)果管理等方式最終實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)、民眾需求、信息技術(shù)與資源供給的全方面結(jié)合。

整體性治理強(qiáng)調(diào)對政府端職能的理順,在國家公園立法中貫徹整體性治理的理念需要從確權(quán)、用權(quán)、評權(quán)等多個(gè)方面展開[33]。從確權(quán)的角度出發(fā),要嚴(yán)格落實(shí)權(quán)力清單制度。權(quán)力清單既是對政府已有權(quán)力的肯定性列舉,為行政機(jī)關(guān)管理行為與執(zhí)法行為的合法性背書,也是對公眾權(quán)利的保護(hù)。從用權(quán)的角度出發(fā),政府要審慎行使權(quán)力,政府權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制需要透明化,要嚴(yán)格控制政府自由裁量權(quán)的空間,避免政府濫用自由裁量權(quán)而侵害相對人和利益相關(guān)人的權(quán)利,從風(fēng)險(xiǎn)防控的角度出發(fā),可以通過預(yù)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)位的方式提示行政官員審慎用權(quán)。對于權(quán)力評估制度,需要將政府官員的績效考核指標(biāo)分階段、分部門進(jìn)行派發(fā),對于需要多部門協(xié)同的工作領(lǐng)域可采用項(xiàng)目制和責(zé)任到人相結(jié)合的方式。此外,要重視權(quán)力評估的反饋工作,確保那些可以精準(zhǔn)理解政策與法律的精髓,依法辦事能力強(qiáng),道德品質(zhì)、思想作風(fēng)優(yōu)良的官員有暢通的職業(yè)上升通道。

整體性治理還強(qiáng)調(diào)整體性思維的運(yùn)用,即避免不同的行政管理權(quán)各自為政,致使政令難以落實(shí)。例如在青海湖地區(qū),旅游管理法規(guī)與自然保護(hù)地法規(guī)存在沖突,使得旅游主管部門與自然保護(hù)地主管部門面臨同一地塊的具體規(guī)劃時(shí)無所適從。原本應(yīng)當(dāng)充分反映頂層設(shè)計(jì)思路,反映科學(xué)立法精神和部門管理實(shí)際需要的部門規(guī)章,成為了部門利益的角斗場。由此看來,科學(xué)的、統(tǒng)一的規(guī)劃管理,對于明確區(qū)域用途,管理與保護(hù)目標(biāo)、手段的確立具有指導(dǎo)意義,也是避免高層“神仙打架”殃及基層管理的重要舉措。

國家公園行政管理權(quán)沖突問題由來已久,中央與地方對事權(quán)的爭奪、責(zé)任的推脫,以及地區(qū)之間的競爭關(guān)系等因素都加劇了國家公園管理的央地沖突、部門沖突以及地區(qū)沖突。為此,需要確立統(tǒng)一的規(guī)劃管理制度,實(shí)現(xiàn)整體性治理。目前,我國正在構(gòu)建以發(fā)展規(guī)劃、總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃(管理計(jì)劃)為核心的規(guī)劃體系(國家公園規(guī)劃體系層級如圖3所示)。2019年5月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)。根據(jù)《若干意見》,國土空間規(guī)劃分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃以及專項(xiàng)規(guī)劃,國家公園規(guī)劃屬于國土空間規(guī)劃中的自然保護(hù)地規(guī)劃,分屬專項(xiàng)規(guī)劃之列。國土空間總體規(guī)劃由國家級、省級、市縣級總體規(guī)劃構(gòu)成。從專項(xiàng)規(guī)劃層面出發(fā),涉及國家公園建設(shè)發(fā)展的主要是自然保護(hù)地體系規(guī)劃以及全國國家公園發(fā)展布局規(guī)劃。自然保護(hù)地體系規(guī)劃以所在地區(qū)的生態(tài)保護(hù)價(jià)值為核心考量要素,全國國家公園發(fā)展布局規(guī)劃則要綜合考量生態(tài)保護(hù)價(jià)值、景觀效益、國家代表性、全民共享性等多重維度,不要求對每一個(gè)國家公園進(jìn)行詳細(xì)描繪,但要求對比較有代表性的區(qū)域以及國家公園發(fā)展的規(guī)模有宏觀的判斷及指導(dǎo)。

圖3 國家公園規(guī)劃層級

地方政府在制定規(guī)劃時(shí)要注意“權(quán)益協(xié)調(diào)”,即地方政府作為具體分配土地發(fā)展權(quán)的實(shí)施主體,需以協(xié)調(diào)社會權(quán)益?zhèn)€體的利益關(guān)系為重點(diǎn),通過公眾有效參與完成的具體規(guī)劃[34]。在省級層面,需要制定具體的國家公園發(fā)展總體規(guī)劃,對國家公園的建制、邊界、特征等具體事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)劃。此外,還要落實(shí)其他自然保護(hù)地的具體規(guī)劃,比如自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃、自然公園專項(xiàng)規(guī)劃等,市縣級國家公園規(guī)劃主要以具體的國家公園分區(qū)規(guī)劃為主。為了落實(shí)國家公園建設(shè)發(fā)展的資金、人員保障,國家公園規(guī)劃除了要與國土空間規(guī)劃相契合,還要與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃相一致。國家公園建設(shè)與發(fā)展不僅具有生態(tài)保護(hù)性,還具有一定程度的經(jīng)濟(jì)開發(fā)屬性,只有把國家公園建設(shè)、發(fā)展規(guī)劃中的事項(xiàng)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃,才能從財(cái)政方面獲取足夠的支持,讓國家公園的建設(shè)、保護(hù)、管理不再陷入囊中羞澀、無人可用的困境。在國家層面要實(shí)現(xiàn)國土空間總體規(guī)劃、自然保護(hù)地體系規(guī)劃、全國國家公園發(fā)展布局規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào),確保這幾大規(guī)劃不要出現(xiàn)彼此矛盾的情形。在省、市縣級規(guī)劃層面,要實(shí)現(xiàn)省、市縣級國土空間總體規(guī)劃、國家公園發(fā)展總體規(guī)劃與省、市縣級國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃相一致,最終實(shí)現(xiàn)自上而下的空間、用途、財(cái)政“多規(guī)合一”新格局。

在國家公園規(guī)劃內(nèi)部,全國國家公園發(fā)展布局規(guī)劃解決宏觀層面的發(fā)展問題,國家公園總體規(guī)劃具體解決國家公園的建制和邊界問題。同時(shí),總體規(guī)劃要把國家公園核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)的“兩區(qū)管控”的管控模式加以落實(shí),大致勾勒出不同分區(qū)的范圍。至于詳細(xì)的分區(qū),可以由分區(qū)規(guī)劃規(guī)定,并根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。唯有如此,方能實(shí)現(xiàn)國家公園管理整體性和機(jī)動(dòng)性的統(tǒng)一。

(三)加強(qiáng)法律監(jiān)督,推進(jìn)檢察公益訴訟

從“督政”的角度出發(fā),為了避免政府權(quán)力被濫用,需要建立、健全科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的權(quán)力監(jiān)督體制。這需要政府機(jī)關(guān)內(nèi)部和外部的監(jiān)督相結(jié)合,推動(dòng)地方政府的政策執(zhí)行[35]。在管理部門內(nèi)部,要加強(qiáng)行政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督(11)一方面,加強(qiáng)同級政府和上級業(yè)務(wù)主管部門的指導(dǎo)與監(jiān)督,強(qiáng)化自我約束機(jī)制;另一方面,對涉及國家公園建設(shè)、管理、保護(hù)和日常運(yùn)行的財(cái)政資金要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督,確保資金使用的正規(guī)性。。此外,還要加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)督力度,重點(diǎn)解決人民群眾集中反映的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的關(guān)切問題。在行政管理權(quán)之外,首先要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督,充分發(fā)揮黨規(guī)黨紀(jì)對行政官員的約束作用,實(shí)現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動(dòng),以黨內(nèi)監(jiān)督帶動(dòng)行政監(jiān)督。國家公園立法應(yīng)當(dāng)突出強(qiáng)調(diào)全國人大及地方各級人大的監(jiān)督職能,通過人大代表接待站、座談、訪談會等形式,暢通民意反饋渠道,還要充分發(fā)揮各民主黨派的民主監(jiān)督職能,暢通各民主黨派反饋生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出問題的渠道。作為普通民眾除了可以向職能機(jī)關(guān)提出檢舉、控告、申訴、舉報(bào),還可以通過公眾參與渠道以及輿論監(jiān)督等方式積極參與國家公園管理與保護(hù)。

嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系對于預(yù)防行政權(quán)異化有一定的作用,然而當(dāng)環(huán)境公共利益行政保護(hù)不力的后果顯現(xiàn)時(shí),就需要通過法律救濟(jì)渠道恢復(fù)遭到破壞的公共利益。因此,加強(qiáng)法治監(jiān)督同落實(shí)檢察公益訴訟制度二者不可偏廢。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者和公益起訴人(12)根據(jù)《憲法》第一百三十四條:中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條第四款的規(guī)定,人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。,在國家公園環(huán)境公共利益保護(hù)方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大的作用。對于加強(qiáng)國家公園環(huán)境公共利益的行政保護(hù)而言,應(yīng)當(dāng)著力提升檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)和行政公益訴訟的效果。具體建議如下:首先,可以采取以生態(tài)功能區(qū)為單位實(shí)行跨行政區(qū)劃集中管轄的模式,比如青海為保護(hù)三江源國家公園設(shè)立三江源生態(tài)法庭,這對于解決管轄難問題具有借鑒意義;其次,要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部以及檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)作(13)為了提升武夷山國家公園生態(tài)環(huán)境檢察工作,福建省多地檢察機(jī)關(guān)會簽了《關(guān)于加強(qiáng)武夷山國家公園區(qū)域檢察監(jiān)督工作協(xié)作的意見》。青海省為了助力國家公園發(fā)展,保障環(huán)境公共利益,多職能部門會簽了《關(guān)于探索建立青海湖地區(qū)行政執(zhí)法與公益訴訟檢察協(xié)作配合機(jī)制的意見》?！兑庖姟分赋?檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)將聚焦構(gòu)建青海湖國家重要生態(tài)安全屏障,統(tǒng)籌湖里和岸上、水源和流域,充分發(fā)揮行政執(zhí)法與法律監(jiān)督職能作用,合力強(qiáng)化對青海湖生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的監(jiān)督保護(hù)。上述有益的經(jīng)驗(yàn)值得推廣。。上述措施的落實(shí)與推廣對于提升檢察機(jī)關(guān)履職效能、緩解人才不足等問題具有現(xiàn)實(shí)幫助;最后,要在國家公園領(lǐng)域探索預(yù)防性公益訴訟制度。由于環(huán)境污染的逸散性,園區(qū)內(nèi)上游地區(qū)的污染可能造成下游的生態(tài)破壞,基于行政機(jī)關(guān)介入時(shí)機(jī)過晚而造成的環(huán)境公共利益損害,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)提起公益訴訟,如此操作的優(yōu)勢在于督促行政機(jī)關(guān)及早開展環(huán)境保護(hù)工作,加強(qiáng)公共利益保護(hù)。上述建議的落實(shí)有利于優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)職權(quán),督促行政機(jī)關(guān)切實(shí)履行環(huán)境公共利益保護(hù)職能。

六、結(jié)語

環(huán)境公共利益行政保護(hù)的失靈或不力是當(dāng)前國家公園建設(shè)管理必須著手解決的大問題。行政管理權(quán)異化與環(huán)境公共利益泛化帶來諸多不利影響,而利益客體選擇難、統(tǒng)籌兼顧權(quán)衡難、確定(利益分配)評判標(biāo)準(zhǔn)難等原因加大了問題解決的難度。解決問題的關(guān)鍵在于:在立法中調(diào)整失衡的利益格局,在頂層設(shè)計(jì)層面要確立習(xí)近平生態(tài)文明思想對國家公園立法的指導(dǎo)地位,科學(xué)界定并依法保障環(huán)境公共利益,并在立法中有效堅(jiān)持利益平衡原則;在具體制度層面要理順管理體制,加強(qiáng)協(xié)同治理,實(shí)現(xiàn)整體性治理,確立統(tǒng)一的規(guī)劃制度,加強(qiáng)法律監(jiān)督,推進(jìn)檢察公益訴訟和中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察。在上述理念和原則指引下,運(yùn)用利益平衡方法調(diào)整國家公園建設(shè)管理中失衡的利益關(guān)系,必將有利于促進(jìn)美麗中國建設(shè),為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。