蔣俊杰

摘要：在“放管服”改革的整體圖景中引入全周期治理，旨在破除傳統(tǒng)靜態(tài)、孤立和僵化的思維方式，打通層級障礙、部門壁壘和條塊分割，強(qiáng)化改革的整體效能，有效提升企業(yè)的獲得感和滿意度。本文從全周期治理視角考察浦東新區(qū)圍繞盒馬的企業(yè)生命周期，在不同階段開展“兩證合一”、事中事后監(jiān)管、“一業(yè)一證”、海關(guān)監(jiān)管流程再造等改革創(chuàng)新，形成系統(tǒng)集成“放管服”方案的全過程，并認(rèn)為“放管服”改革是全周期的系統(tǒng)治理鏈條，是“需求識別—有效回應(yīng)”的動態(tài)治理過程，地方政府要為“放管服”改革構(gòu)建多元主體相互協(xié)同和融合的治理平臺。

關(guān)鍵詞：全周期治理；事中事后監(jiān)管；一業(yè)一證

“放管服”改革是轉(zhuǎn)變政府職能的重大舉措，是一場刀刃向內(nèi)的自我革命，是我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十八大后，黨中央、國務(wù)院把“放管服”改革作為全面深化改革的“當(dāng)頭炮”和轉(zhuǎn)變政府職能的“先手棋”，不斷為轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)增長動能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供體制性和制度性支撐。我國各地區(qū)、各部門圍繞簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)等內(nèi)容展開積極探索，形成各具特色的改革樣本，如上海的“一網(wǎng)通辦”改革、浙江的“最多跑一次”改革、江蘇的“不見面審批”等。我國“放管服”改革的重點(diǎn)也在不斷深化，從“先證后照”到“先照后證”，從“證照分離”到“一業(yè)一證”，不斷激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新動力和活力。

一、文獻(xiàn)回顧與問題的提出

近年來，我國學(xué)者對“放管服”改革的關(guān)注度不斷升高，并從國家治理、歷史和比較、運(yùn)行機(jī)制、政策擴(kuò)散和城市競爭力等多個維度，對“放管服”改革的理論基礎(chǔ)、地方實(shí)踐創(chuàng)新等開展深入研究。

第一，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的視角。陳水生深入系統(tǒng)研究我國“放管服”改革的頂層驅(qū)動力—內(nèi)部驅(qū)動力—外部驅(qū)動力“三位一體”的綜合動力機(jī)制，并解釋“放管服”改革中政府權(quán)力與職責(zé)邊界的調(diào)適邏輯、系統(tǒng)集成與統(tǒng)籌治理的協(xié)同邏輯、“放、管、服”三位一體的發(fā)展邏輯、技術(shù)創(chuàng)新與制度變革的共演邏輯。[1]孫萍、陳詩怡從制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的視角進(jìn)行研究，認(rèn)為“放管服”改革作為一項(xiàng)滿足治理主體、治理方式和治理力度要求的有效治理實(shí)踐，能夠通過夯實(shí)制度體系優(yōu)勢、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化治理功能，助推國家治理從優(yōu)勢到效能的轉(zhuǎn)化進(jìn)程。[2]

第二，歷史和比較的視角。何穎、李思然把我國“放管服”改革放在改革開放40年的歷史背景下，運(yùn)用比較研究的方法，從政府職能價(jià)值取向、政府職能轉(zhuǎn)變動因、政府職能轉(zhuǎn)變重心、政府職能轉(zhuǎn)變對象和政府職能轉(zhuǎn)變方式等維度，考察我國“放管服”改革政府職能轉(zhuǎn)變的創(chuàng)新性特點(diǎn)。[3]

第三，運(yùn)行機(jī)制的視角。朱光磊、張夢時深入分析我國審批和監(jiān)管關(guān)系的變遷軌跡，并解讀其中蘊(yùn)含的邏輯進(jìn)路，在探索相對集中行政許可權(quán)的過程中，提出“規(guī)范—協(xié)同”型審管關(guān)系的構(gòu)建思路。[4]王佃利、洪揚(yáng)從機(jī)制運(yùn)行層面對“放管服”改革進(jìn)行審視，旨在克服運(yùn)行機(jī)制層面的功能性梗阻、聯(lián)結(jié)性梗阻以及信息性梗阻，并提出要在理念深化、機(jī)制聯(lián)動、技術(shù)變革、法治保障層面不斷改革實(shí)踐創(chuàng)新。[5]

第四，政策擴(kuò)散的視角。廖福崇提出“放管服”的“試點(diǎn)—推廣”的分析框架，研究發(fā)現(xiàn)“試點(diǎn)—推廣”是“放管服”改革中政策創(chuàng)新擴(kuò)散的主要特征，改革事項(xiàng)和改革地域都遵循先試點(diǎn)再推廣的基本模式。頂層設(shè)計(jì)和漸進(jìn)改革是試點(diǎn)推廣機(jī)制發(fā)揮作用的核心要素，政策示范效應(yīng)是政策創(chuàng)新擴(kuò)散的關(guān)鍵動力。[6]

第五，城市競爭力的視角。鄭燁、段永彪對我國“放管服”改革、區(qū)域營商環(huán)境和城市競爭力之間的關(guān)系展開實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)“放管服”改革具體實(shí)施與政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)均能顯著促進(jìn)區(qū)域營商環(huán)境和城市競爭力。區(qū)域營商環(huán)境在“放管服”改革與城市競爭力之間發(fā)揮部分中介作用。[7]

第六，地方實(shí)踐的案例研究。彭勃從特區(qū)特辦、超常規(guī)目標(biāo)牽引、平臺嵌入和內(nèi)部評估四個維度，研究我國地方政府把兜底辦理的工作口號，將集中力量辦大事的治理風(fēng)格，擴(kuò)展到常規(guī)性和法定性程度較高，量大面廣的政務(wù)服務(wù)“小事”之中，形成決策有力、力量集中、彈性權(quán)變、靈活機(jī)動的“中國之治”的內(nèi)在邏輯。[8]郁建興、黃飚系統(tǒng)研究浙江“最多跑一次”的改革實(shí)踐，認(rèn)為這是“以民眾為中心”的公共管理變革，以公共服務(wù)組織與服務(wù)使用者平等、協(xié)作的關(guān)系為前提，以提升基于使用者體驗(yàn)的有效性為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)民眾全過程參與，公共服務(wù)組織與民眾的共同生產(chǎn)，公共價(jià)值在使用過程中創(chuàng)造，這一新路徑為超越政府中心主義治理邏輯提供新的方案。[9]李文釗、翟文康對江陰市徐霞客鎮(zhèn)的“放管服”改革進(jìn)行研究，分析這一改革從條塊分割到一體化界面的內(nèi)在邏輯，并認(rèn)為基層政府通過打造信息界面、組織界面、服務(wù)界面、執(zhí)法界面，為部門間、政府與公民的互動提供平臺，能實(shí)現(xiàn)以公民為中心的界面治理，并彌補(bǔ)條塊失靈。[10]

此外，我國學(xué)者還對我國“放管服”改革的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型、法治保障等進(jìn)行深入研究。我國學(xué)者的研究為“放管服”改革提供多維度的立體視角，深刻揭示“放管服”改革與國家治理的內(nèi)在關(guān)系，并通過透視“放管服”改革中問題形成的深層次原因，提出有益的政策建議?？傮w而言，我國的“放管服”改革研究呈現(xiàn)出宏觀和中觀的特征，解釋性研究偏多，從企業(yè)微觀層面的需求出發(fā)構(gòu)建“放管服”改革的理論框架甚少，“放管服”改革理論與地方改革實(shí)踐之間的有效銜接亟待提升。

從實(shí)踐層面而言，我國地方政府的“放管服”改革也出現(xiàn)一些令人擔(dān)憂的現(xiàn)象，如局部改革多、整體改革少；淺層改革多、深層改革少；“物理整合”多、“化學(xué)反應(yīng)”少；“盆景式”改革多、“風(fēng)景式”改革少，甚至一些地方政府的“放管服”改革出現(xiàn)數(shù)字錦標(biāo)賽和改革的形式主義，偏離改革的初衷。其原因之一在于地方政府缺乏有效的理論來指導(dǎo)創(chuàng)新實(shí)踐，尚未構(gòu)建以企業(yè)為中心的全周期、整體性的“放管服”改革體系。這就迫切要求學(xué)術(shù)界深入到微觀層面，從企業(yè)發(fā)展的全生命周期出發(fā)，破解“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”式碎片化改革的不足，著力化解地方政府傳統(tǒng)管理模式慣性與“放管服”改革突破性要求之間的內(nèi)在張力。本文引入全周期治理理論，構(gòu)建“放管服”改革的中觀、微觀實(shí)踐機(jī)理與公共管理理論之間相互銜接的研究體系，為破解“放管服”改革中的困境，搭建系統(tǒng)集成改革方案提供理論支撐和實(shí)踐指導(dǎo)。

二、全周期治理：研究“放管服”改革的一個理論視角

“全周期管理”是發(fā)軔于西方工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型時期的一種新型管理理念和管理模式。哈佛大學(xué)教授雷蒙德·弗農(nóng)（Raymond Vernon）1966年在其《產(chǎn)品周期中的國際投資與國際貿(mào)易》一文中系統(tǒng)地闡述了“產(chǎn)品生命周期”（PLC）理論，認(rèn)為產(chǎn)品和人的生命一樣，要經(jīng)歷形成、成長、成熟、衰退這樣的周期。20世紀(jì)80年代，伴隨社會化生產(chǎn)和信息技術(shù)的進(jìn)步，產(chǎn)品生命周期理論被廣泛應(yīng)用到實(shí)際的產(chǎn)品資源和信息管理當(dāng)中。美國學(xué)者伊查克·愛迪思（Ichak Adizes）將生命周期理論引入企業(yè)管理之中，認(rèn)為企業(yè)像人一樣，遵從特定的成長階段，即孕育期、嬰兒期、學(xué)步期、青春期、盛年期、穩(wěn)定器、貴族期、后貴族期、官僚期和死亡期。[11]

20世紀(jì)90年代以后，現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為全生命周期管理思想的拓展和應(yīng)用創(chuàng)造了有利條件。它以系統(tǒng)論、控制論、信息科學(xué)、協(xié)同學(xué)、自組織理論為理論基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)對管理對象生命過程實(shí)行全過程、全方位和全要素的整合，從而持續(xù)健全和優(yōu)化自身的運(yùn)作體系和管理質(zhì)效，適應(yīng)并引領(lǐng)日趨激烈的競爭環(huán)境。[12]

近年來，全生命周期管理的思想逐漸延伸到公共管理領(lǐng)域，并應(yīng)用到我國的健康管理和城市治理等方面。在2016年的全國衛(wèi)生與健康大會上，習(xí)近平指出：“要堅(jiān)定不移貫徹預(yù)防為主方針，堅(jiān)持防治結(jié)合、聯(lián)防聯(lián)控、群防群控，努力為人民群眾提供全生命周期的衛(wèi)生與健康服務(wù)?！盵13]2016年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出健康中國建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)，強(qiáng)調(diào)要“把健康融入所有政策，加快轉(zhuǎn)變健康領(lǐng)域發(fā)展方式，全方位、全周期維護(hù)和保障人民健康”。[14]這一戰(zhàn)略規(guī)劃被寫進(jìn)黨的十九大報(bào)告：“要完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)”。[15]2020年3月，習(xí)近平在考察武漢新冠肺炎疫情防控工作時提出，要“樹立‘全周期管理意識，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子”。[16]這是習(xí)近平首次明確將“全周期管理”思想引入城市治理領(lǐng)域。在2020年6月2日召開的“構(gòu)建起強(qiáng)大的公共衛(wèi)生體系，為維護(hù)人民健康提供有力保障”專家學(xué)者座談會上，習(xí)近平再次強(qiáng)調(diào)：“要推動將健康融入所有政策，把全生命周期健康管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程各環(huán)節(jié)?！盵17]

全周期管理意識，從縱向生命價(jià)值延伸的視角提出了現(xiàn)代國家治理和城市治理的主線，讓多方位、多層次、眾協(xié)調(diào)、全景式的綜合治理有了主心骨，能夠更好地服務(wù)于這一生命發(fā)展的主線。[18]全周期管理理念的引入和應(yīng)用，是對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的豐富和創(chuàng)新，也是對我國城市治理和基層治理能力短板的一次系統(tǒng)性審視和體系性重塑。

綜合全周期管理理念在健康管理和城市治理中的應(yīng)用，本文將“全周期治理”引入“放管服”改革研究中。從“全周期管理”到“全周期治理”，這與我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求和趨勢高度契合?！胺殴芊备母锏娜芷谥卫硪蟀哑髽I(yè)看成一個不斷發(fā)展的、開放的生命有機(jī)體，直面企業(yè)不同發(fā)展階段中的各種體制性障礙和機(jī)制性痛點(diǎn)、堵點(diǎn)問題，整合“放管服”改革的各維度與全要素，重塑政府治理的體系結(jié)構(gòu)、運(yùn)行過程和互動模式。在“放管服”改革的整體圖景中引入“全周期治理”理論，旨在破除傳統(tǒng)靜態(tài)、孤立和僵化的思維方式，打通層級障礙、部門壁壘和條塊分割，使改革的各項(xiàng)舉措形成“化學(xué)反應(yīng)”，強(qiáng)化改革的整體效能，有效提升企業(yè)的獲得感和滿意度。全周期治理視野下的“放管服”改革是以企業(yè)為中心的企業(yè)側(cè)改革，蘊(yùn)含著系統(tǒng)治理、動態(tài)治理和協(xié)同治理等特征，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

第一，以企業(yè)為中心的“企業(yè)側(cè)”改革。從我國“放管服”改革的實(shí)踐而言，地方政府推進(jìn)“放管服”改革的動力源于自上而下的頂層驅(qū)動、地方政府的競爭壓力和推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，這些動力主要來自“政府側(cè)”。以“多證合一”改革為例，2017年4月，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《關(guān)于加快推進(jìn)“多證合一”改革的指導(dǎo)意見》，要求各地在“五證合一”登記制度改革工作機(jī)制及技術(shù)方案的基礎(chǔ)上，繼續(xù)全面實(shí)行“一套材料、一表登記、一窗受理”的工作模式，不斷完善工作流程。全國各地在各個行業(yè)迅速開展改革，實(shí)現(xiàn)“九證合一”“十五證合一”，甚至“二十四證合一”。“多證合一”改革有效緩解了企業(yè)“辦證多”和“辦證難”的問題。但是，這些改革主要是“政府側(cè)”的改革，多張證在進(jìn)行形式上的“物理整合”之后，地方政府的職能轉(zhuǎn)變并未出現(xiàn)“化學(xué)反應(yīng)”，企業(yè)能夠進(jìn)得了市場的“大門”，但要進(jìn)入行業(yè)的“小門”依然很難，“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”的難題仍需破解。全周期治理下的“放管服”改革，就是要把“放管服”改革從“政府側(cè)”轉(zhuǎn)向“企業(yè)側(cè)”（見表1），以企業(yè)的需求為中心，圍繞企業(yè)不同發(fā)展階段的需求不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，為企業(yè)的不同階段的需求提供動態(tài)、精準(zhǔn)服務(wù)。

第二，系統(tǒng)治理。放、管、服之間是一個相互銜接的統(tǒng)一整體?！胺拧笨简?yàn)政府的管理智慧和管理能力，只有“管”得更好，才能“放”得更開。例如，2015年12月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于上海市開展“證照分離”改革試點(diǎn)總體方案的批復(fù)》，同意在上海市浦東新區(qū)開展“證照分離”改革試點(diǎn)?！白C照分離”改革的方式之一是實(shí)施告知承諾制，即企業(yè)在知曉并理解政府相關(guān)要求的基礎(chǔ)上承諾后就可以設(shè)立，極大地降低企業(yè)的進(jìn)入門檻。這是一種基于誠信的管理方式，是對傳統(tǒng)的審批理念的顛覆性變革。但是，告知承諾制是在“大數(shù)據(jù)+信用”的基礎(chǔ)上，以嚴(yán)格、有效的事中事后監(jiān)管為前提的，事中事后監(jiān)管的失效必然導(dǎo)致“一放就亂”。對企業(yè)的監(jiān)管，又不能把企業(yè)管死，而是要寓管理于服務(wù)之中，做到“無事不擾，有求必應(yīng)”。與此同時，放、管、服之間不同的政府部門，也就要求構(gòu)建以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的治理體系，確保層級貫通、部門協(xié)同和有效銜接。

第三，動態(tài)治理。隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的爆發(fā)，大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)日新月異，顛覆性技術(shù)層出不窮，不斷改變?nèi)祟惿鐣纳a(chǎn)生活方式和經(jīng)濟(jì)活動方式，在全球范圍內(nèi)形成新的生產(chǎn)力分布格局和新型生產(chǎn)關(guān)系。進(jìn)入新時代，我國的新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式迅猛發(fā)展，并推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。“四新經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展對原有的政府管理體制機(jī)制和手段方式構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑之間始終處于矛盾的對立統(tǒng)一和變化發(fā)展之中。“放管服”改革本質(zhì)上屬于上層建筑范疇，必須隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化進(jìn)行動態(tài)改革。從微觀主體而言，在企業(yè)發(fā)展的全生命周期中，其不同階段對政府的“放管服”改革也有不同的要求，地方政府需要精準(zhǔn)施策，動態(tài)調(diào)整改革的內(nèi)容和重點(diǎn)。

第四，協(xié)同治理。全周期治理中蘊(yùn)含著協(xié)同治理的理念和方法，是公共管理的主體、層次和要素的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整體推進(jìn)?！胺殴芊备母锏娜芷谥卫?，要求地方政府以問題為導(dǎo)向，不斷回應(yīng)企業(yè)需求，強(qiáng)調(diào)合作共治、協(xié)同治理?！胺殴芊备母锸且粋€復(fù)雜的需求回應(yīng)系統(tǒng)，面對跨區(qū)域、跨層級、跨部門的問題，各管理主體要跳出各自“一畝三分地”的思維模式，主動跨前、相互協(xié)同，形成多層次、多主體、多要素之間縱向貫通、橫向聯(lián)動、資源互補(bǔ)的立體化的治理格局，破除“放管服”改革中管理分散化、碎片化和分割化的弊端。

三、案例呈現(xiàn)：浦東新區(qū)以“放管服”改革促進(jìn)盒馬創(chuàng)新發(fā)展

盒馬鮮生是一種超市和餐飲、線上線下融合的新零售業(yè)態(tài)，在注冊時差點(diǎn)被扼殺在萌芽狀態(tài)。它在浦東注冊后，實(shí)現(xiàn)了年均超200%的爆發(fā)性增長，一躍成為上海在線新經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)頭羊，并入選2019年“上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新十大經(jīng)典樣本”。此后，盒馬又不斷孵化新業(yè)態(tài)，其成長受到業(yè)內(nèi)同行的關(guān)注和認(rèn)可，甚至世界的零售業(yè)大佬包括亞馬遜都來到浦東金橋的第一家門店觀摩學(xué)習(xí)。盒馬的創(chuàng)新發(fā)展蘊(yùn)含了地方政府以全周期治理理念推進(jìn)“放管服”改革的實(shí)踐探索。

（一）新業(yè)態(tài)的準(zhǔn)入階段：“兩證合一”

“照”和“證”是企業(yè)進(jìn)入市場的兩把“鑰匙”?！罢铡敝傅氖枪ど滩块T頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，“證”指的是各相關(guān)行業(yè)主管部門頒發(fā)的經(jīng)營許可證。[19]浦東新區(qū)率先開展商事登記制度改革，推進(jìn)市場準(zhǔn)入領(lǐng)域從“先證后照”到“先照后證”的重大轉(zhuǎn)變?！跋日蘸笞C”改革試點(diǎn)實(shí)施后，企業(yè)辦照難、準(zhǔn)入門檻高的問題得到初步緩解，但是企業(yè)辦理營業(yè)執(zhí)照獲得商事登記制度主體資格后，要實(shí)際開展相關(guān)的經(jīng)營業(yè)務(wù)，仍然需要辦很多許可證，這些證的辦理難度還很大。為此，浦東新區(qū)進(jìn)一步推進(jìn)“證照分離”改革的試點(diǎn)?！白C照分離”改革就是要破解企業(yè)“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”和辦證難的問題，將企業(yè)所需的營業(yè)執(zhí)照和經(jīng)營許可證分開，壓縮企業(yè)向多個部門申辦許可證的時間。浦東新區(qū)根據(jù)許可事項(xiàng)的不同改革分取消審批、備案管理、告知承諾制、提高透明度和可預(yù)期性、加強(qiáng)市場準(zhǔn)入管理五種情況推進(jìn)試點(diǎn)。

在“證照分離”改革的醞釀和推進(jìn)過程中，2015年8月，一家名為上海翌恒網(wǎng)絡(luò)科技①的企業(yè)開始籌劃一種將超市和餐飲相融合的零售新業(yè)態(tài)，既有超市，也有餐飲服務(wù)，還有網(wǎng)絡(luò)配送，并選址于浦東金橋。但是，創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)的這個設(shè)想給政府部門出了一道難題：是該發(fā)食品流通許可證還是發(fā)餐飲服務(wù)許可證？按照原有的行政法規(guī)，企業(yè)開超市要到工商部門申請食品流通許可證，開餐館要到食品藥品監(jiān)督管理部門申請餐飲服務(wù)許可證。在經(jīng)營方式上超市和餐飲不能相互打通，而是要各自獨(dú)立。超市和餐飲相互融合的新業(yè)態(tài)，在注冊目錄里找不到對應(yīng)的行業(yè)。

2015年8月31日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的《食品經(jīng)營許可管理辦法》出臺，該辦法第十條規(guī)定：“申請食品經(jīng)營許可，應(yīng)當(dāng)按照食品經(jīng)營主體業(yè)態(tài)和經(jīng)營項(xiàng)目分類提出。食品經(jīng)營主體業(yè)態(tài)分為食品銷售經(jīng)營者、餐飲服務(wù)經(jīng)營者、單位食堂?！备鶕?jù)這一新的辦法，原來涉及工商部門的食品流通許可證和食藥監(jiān)部門的餐飲服務(wù)經(jīng)營許可證，統(tǒng)一由食品藥品監(jiān)督部門頒發(fā)食品經(jīng)營許可證。但是，對超市和餐飲融合經(jīng)營的新業(yè)態(tài)，給企業(yè)頒發(fā)一張“兩證合一”的食品經(jīng)營許可證，這在全國尚無先例。

經(jīng)過反復(fù)討論研究和風(fēng)險(xiǎn)評估，浦東新區(qū)市場監(jiān)管局向上海市食品藥品監(jiān)督管理局請示，征得同意后，浦東新區(qū)市場監(jiān)管局為上海翌恒網(wǎng)絡(luò)科技有限公司核發(fā)了全國第一張將食品流通許可證和餐飲服務(wù)許可證“兩證合一”的食品經(jīng)營許可證。就這樣，一個門牌號碼里有多個業(yè)態(tài)合一的新業(yè)態(tài)在浦東新區(qū)注冊成功并順利落地。事實(shí)證明，盒馬鮮生這種集超市、餐飲、網(wǎng)購等為一體的新零售業(yè)態(tài)非常受消費(fèi)者歡迎。相關(guān)行政法規(guī)對新業(yè)態(tài)的注冊的規(guī)定和浦東新區(qū)對盒馬的注冊參見圖1：

浦東新區(qū)對盒馬新業(yè)態(tài)的“放”不是隨意的，而是有其內(nèi)在的邏輯和程序：在新業(yè)態(tài)的萌芽階段，面對其“準(zhǔn)入難”的問題，浦東新區(qū)并沒有簡單地加以否定，而是首先作價(jià)值判斷，即新業(yè)態(tài)是否符合社會需求，是否能滿足人民群眾對美好生活的向往；然后進(jìn)行技術(shù)判斷，即研究新業(yè)態(tài)注冊過程中的體制性、機(jī)制性和政策性堵點(diǎn)，尋求破解方案；再次是進(jìn)行嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)評估，即研究新業(yè)態(tài)中可能存在的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，并從專業(yè)的角度對企業(yè)的業(yè)態(tài)布局、店鋪裝修和人員使用等給予技術(shù)指導(dǎo)，確保食品不被交叉污染。最后，浦東新區(qū)注冊許可分局遵循相關(guān)的決策程序，征得上海市食品藥品監(jiān)督管理局同意后開展試點(diǎn)。

（二）到其他各區(qū)準(zhǔn)入階段：開現(xiàn)場會、達(dá)成共識

盒馬首店成功后，希望在上海全市進(jìn)行復(fù)制。但是，針對這一新的零售業(yè)態(tài)，上海其他各區(qū)的監(jiān)管部門持謹(jǐn)慎態(tài)度。有些區(qū)的干部就直言不諱地說：“浦東是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，有先行先試的權(quán)力和優(yōu)勢，我們區(qū)又不是自貿(mào)區(qū)，如果給盒馬放行，萬一今后出了問題，干部被問責(zé)怎么辦？”針對上海市其他各區(qū)的顧慮，浦東新區(qū)向上海市食品藥品監(jiān)督管理局提出申請，由市食品藥品監(jiān)督管理局組織各區(qū)的干部到盒馬鮮生浦東金橋門店開現(xiàn)場會一起討論。參加現(xiàn)場會的干部對鋪面、商品陳列、餐飲區(qū)和物流區(qū)的每一個細(xì)節(jié)進(jìn)行仔細(xì)考察，分析“兩證合一”的法律依據(jù)、食品安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和技術(shù)可行性。參加現(xiàn)場會的干部對盒馬創(chuàng)造的這種新業(yè)態(tài)有了全新的認(rèn)識。

經(jīng)過充分討論后，最后大家達(dá)成共識，認(rèn)為新業(yè)態(tài)可以在全市推廣。由此，上海的市場對盒馬鮮生打開了大門。在實(shí)體商業(yè)疲軟、競爭日趨白熱化的市場環(huán)境下，盒馬鮮生這個從浦東生長出來的新業(yè)態(tài)異軍突起，擴(kuò)展勢頭驚人。以至于一段時間內(nèi)出現(xiàn)了“盒區(qū)房”現(xiàn)象：盒馬鮮生門店周邊3公里內(nèi)的房子，可以享受最快30分鐘送達(dá)的上門配送服務(wù)，住進(jìn)“盒區(qū)房”成為市區(qū)租房購房的標(biāo)準(zhǔn)配置。

（三）準(zhǔn)入后的監(jiān)管階段：事中事后監(jiān)管

“管”得有多好決定了“放”得有多開，只有用更優(yōu)的“管”，才能做到更有序的“放”。2013年，《國務(wù)院印發(fā)關(guān)于中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》要求，加快政府職能轉(zhuǎn)變，推動政府管理由注重事前審批轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管。2016年底，浦東新區(qū)進(jìn)行改革創(chuàng)新，提出以“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機(jī)、雙評估、雙公示”為內(nèi)容的“六個雙”政府綜合監(jiān)管模式。

“雙告知、雙反饋、雙跟蹤”著眼于構(gòu)建證照之間的銜接機(jī)制，重點(diǎn)是通過營業(yè)執(zhí)照和經(jīng)營許可證辦理的信息共享，各部門之間的協(xié)同聯(lián)動，有效解決登記注冊部門、審批監(jiān)管部門和市場主體之間的信息不對稱問題，以及“證照分離”改革以后，“照后證前”的監(jiān)管盲區(qū)。“雙隨機(jī)、雙評估、雙公示”著眼于構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管和精準(zhǔn)監(jiān)管機(jī)制，重點(diǎn)是通過對企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)畫像，實(shí)施分級分類和協(xié)同監(jiān)管，對于信用好、風(fēng)險(xiǎn)低的企業(yè)，降低抽查頻次?！傲鶄€雙”的綜合監(jiān)管機(jī)制分為“前三個雙”的證照銜接機(jī)制和“后三個雙”的監(jiān)管協(xié)同機(jī)制，見圖2：

在“六個雙”的綜合監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新基礎(chǔ)上，2018年，浦東新區(qū)提出“動態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)、信用、分類”的四種監(jiān)管方式。浦東新區(qū)探索開展跨部門“雙隨機(jī)”聯(lián)合檢查，做到“檢查安排統(tǒng)籌聯(lián)合、檢查事項(xiàng)無縫整合、檢查隊(duì)伍協(xié)同配合”，確保監(jiān)管無縫銜接，監(jiān)管無死角、無盲區(qū)。浦東新區(qū)依托智能監(jiān)管平臺，打通并共享多部門監(jiān)管信息，構(gòu)建對企業(yè)的信用評價(jià)和約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)企業(yè)信用評估和風(fēng)險(xiǎn)評估之間有效銜接，推動精準(zhǔn)監(jiān)管和聯(lián)合懲戒。

在網(wǎng)絡(luò)訂餐領(lǐng)域，浦東新區(qū)在“互聯(lián)網(wǎng)+信用監(jiān)管”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)新“智慧監(jiān)管”機(jī)制，與美團(tuán)點(diǎn)評合作，推動“互聯(lián)網(wǎng)+”食品安全升級。在共同規(guī)范網(wǎng)絡(luò)訂餐行為的基礎(chǔ)上，還將線上超市、便利店等納入合作范圍，信息數(shù)據(jù)雙向共享。浦東市場監(jiān)管局將營業(yè)執(zhí)照、食品經(jīng)營許可證等資質(zhì)信息、食品安全量化分級（哭笑臉）等監(jiān)管信息，以及案件查辦、涉嫌違法違規(guī)等關(guān)鍵詞提供給平臺，有利于企業(yè)及時對涉嫌違法違規(guī)行為采取預(yù)警、預(yù)處理、緊急下架等措施。美團(tuán)點(diǎn)評則將“天眼”系統(tǒng)相關(guān)大數(shù)據(jù)信息及數(shù)據(jù)分析推送給監(jiān)管部門?！疤煅邸毕到y(tǒng)數(shù)據(jù)與浦東市場監(jiān)管局大數(shù)據(jù)監(jiān)管中心的“餐飲業(yè)食品安全應(yīng)用場景”實(shí)現(xiàn)無縫對接，自動實(shí)時派單至屬地市場監(jiān)管所進(jìn)行上門核實(shí)處置，實(shí)現(xiàn)政府企業(yè)互動、線上線下聯(lián)動。浦東市場監(jiān)管局大數(shù)據(jù)監(jiān)管中心還接入城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺，實(shí)時接受公眾通過12345熱線的各種食品安全投訴。

（四）企業(yè)成長階段：“一業(yè)一證”改革

企業(yè)的不斷成長要求地方政府“放管服”改革的重點(diǎn)要隨之變化，地方政府必須精準(zhǔn)識別、有效回應(yīng)、主動改革。隨著盒馬鮮生經(jīng)營商品的品類增加，辦理各項(xiàng)許可證變得非常復(fù)雜。改革前，每開設(shè)一家盒馬鮮生店除了要辦理食品經(jīng)營許可證外，還要辦理酒類商品零售許可證、藥品經(jīng)營許可證、第二類醫(yī)療器械經(jīng)營備案憑證、公共場所衛(wèi)生許可證和消防安全檢查合格證。這些行政許可和行業(yè)管理涉及浦東注冊許可分局（食品經(jīng)營、酒類專賣、藥品、醫(yī)療器械）、衛(wèi)生健康和消防等多個部門。在辦理過程中，企業(yè)需要準(zhǔn)備50多份申請材料，填表的要素達(dá)300多項(xiàng)。這些證在不同窗口實(shí)行串聯(lián)審批，前置審批許可證拿到之后，才能辦理下一個，辦理人員要往返各個部門及窗口遞交材料。所有行政許可事項(xiàng)的法定辦理時間總和為95個工作日，審批部門承諾的辦理時間總和為38個工作日。即使企業(yè)同時分別申請辦理這些許可證，最快也需要15個工作日才能辦齊這些證件。

2019年7月，浦東新區(qū)把盒馬鮮生納入到首批“一業(yè)一證”的改革試點(diǎn)中。第一輪“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)，浦東選擇了10個行業(yè)，包括便利店、體育健身場館、賓館、飯店、小餐飲、現(xiàn)制現(xiàn)售小商鋪、烘焙店/面包房、咖啡店/茶館、酒吧、藥店等。

“一業(yè)一證”改革就是圍繞企業(yè)“辦成一件事”設(shè)計(jì)改革方案，即從原來單個經(jīng)營事項(xiàng)轉(zhuǎn)為整個行業(yè)的準(zhǔn)入，把過去一個行業(yè)涉及的多個審批事項(xiàng)，整合為企業(yè)進(jìn)入一個行業(yè)的一張綜合許可證（見圖3）。改革后，“多張證”變?yōu)椤耙粡堊C”，以此來提升一個行業(yè)的準(zhǔn)入便利度?！耙粯I(yè)一證”改革，并不是對各個許可證進(jìn)行簡單歸并，而是從單個經(jīng)營事項(xiàng)轉(zhuǎn)為整個行業(yè)的準(zhǔn)入（見表2）。改革的核心理念是從過去“以部門為中心”的政府側(cè)改革，轉(zhuǎn)向“以企業(yè)為中心”的企業(yè)側(cè)改革。

“一業(yè)一證”改革要對行政審批和監(jiān)管等流程進(jìn)行系統(tǒng)性、革命性再造，浦東新區(qū)通過確定牽頭部門、搭建治理平臺、技術(shù)賦能和縱向授權(quán)實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。

1.確定牽頭部門。“一業(yè)一證”改革首先要為每個行業(yè)都確定一個牽頭部門以及相關(guān)配合部門，浦東新區(qū)稱之為“一帽牽頭”。盒馬鮮生開設(shè)新店，行政許可涉及多個部門，行業(yè)牽頭部門要對一個行業(yè)中涉及的法律、法規(guī)，以及相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行消化和整合，形成一個行業(yè)綜合的辦事流程和指南。浦東新區(qū)審改辦在確定各個行業(yè)的牽頭部門時，有些部門感到很為難：“本來只要干好部門自己的事，現(xiàn)在還要牽著其他部門去設(shè)計(jì)審批流程，無形中增加了很多額外的工作量?！贬槍@些問題，浦東新區(qū)審改辦耐心地溝通和協(xié)調(diào)，最后各方都達(dá)成了共識：在盒馬鮮生的“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)中由市場監(jiān)管部門牽頭各相關(guān)部門的流程和標(biāo)準(zhǔn)的整合，形成一份行業(yè)綜合許可操作指南。

2.搭建治理平臺。早在2014年，浦東新區(qū)就實(shí)施工商、食藥監(jiān)、質(zhì)檢“三合一”改革，成立市場監(jiān)管局，原來三個部門的所有的行政審批職能都剝離，整體劃入新成立的注冊許可分局，并作為市場監(jiān)管局的二級局全部進(jìn)駐市民中心②。2018年，浦東新區(qū)在推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”中又開展了“三集中”改革，即各委辦局的行政審批職能向該部門的一個行政審批處室集中，各行政審批處室向企業(yè)服務(wù)中心集中，所有企業(yè)市場準(zhǔn)入審批事項(xiàng)向“單窗通辦”集中。企業(yè)服務(wù)中心建立“一窗受理、分類審批、一口發(fā)證”的綜合服務(wù)模式，形成“前臺圍繞企業(yè)轉(zhuǎn)，后臺圍繞前臺轉(zhuǎn)，中心圍繞服務(wù)轉(zhuǎn)”的工作機(jī)制。改革后，企業(yè)的辦事人員到任何一個窗口都可以辦理（見圖4）。

每一張?jiān)S可證都由每個職能部門管理，對上涉及國家的法律法規(guī)，要取消每一張證將遇到極大的阻力。在浦東的“一業(yè)一證”改革中，原來的各項(xiàng)許可證并沒有實(shí)質(zhì)性地減少，而是通過流程再造，降低辦證的協(xié)調(diào)成本和溝通成本，把各張?jiān)S可證通過一個“二維碼”進(jìn)行集成。企業(yè)到企業(yè)服務(wù)中心辦理準(zhǔn)入事項(xiàng)，中心的任何一個窗口都可以受理。前臺窗口受理企業(yè)材料后，每個相關(guān)的審批部門都能在綜合信息平臺上獲取企業(yè)的信息。各個職能部門按照各自的職能和相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行審批，審批完成后可通過企業(yè)服務(wù)中心的綜合信息平臺進(jìn)行整合，最后形成一張綜合許可證，并由窗口統(tǒng)一頒發(fā)。行業(yè)綜合許可證上設(shè)有一個“二維碼”，掃碼后就能清晰地顯示出各職能部門的每一張?jiān)S可證。

3.強(qiáng)化技術(shù)賦能。浦東新區(qū)企業(yè)服務(wù)中心實(shí)施“單窗通辦”改革后，不僅對窗口收件人員的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)提出更高的要求，而且也大大增加窗口工作人員的工作量，如果僅靠手工操作，窗口工作人員將難以承受。從2018年起，浦東新區(qū)與上海交大等科研團(tuán)隊(duì)合作，開發(fā)人工智能技術(shù)在行政審批中的應(yīng)用，并在全國率先研發(fā)成功人工智能輔助審批系統(tǒng)。依托該系統(tǒng)，窗口工作人員與企業(yè)辦事人員開展“一問一答”，確認(rèn)企業(yè)辦事需求信息，自動形成完整、準(zhǔn)確、標(biāo)準(zhǔn)化的申報(bào)材料，并啟動智能審查，后臺自動反饋數(shù)據(jù)，形成全流程閉環(huán)。企業(yè)到窗口辦事實(shí)現(xiàn)“三免”，即信息免提交、材料免填報(bào)、辦事免跑動，所有材料在生成過程中同步啟動智能預(yù)審，企業(yè)當(dāng)場確認(rèn)后即可提交，也可同步上傳移動端企業(yè)專屬網(wǎng)頁，隨時查看、下載、修改、提交，企業(yè)后續(xù)辦理同類業(yè)務(wù)可以“一次都不跑”?！罢?wù)智能辦”實(shí)現(xiàn)“由你來填表格”到“由你來審核表格”的轉(zhuǎn)變，有效解決企業(yè)辦證中的堵點(diǎn)和痛點(diǎn)問題。

4.實(shí)現(xiàn)縱向授權(quán)。行業(yè)綜合許可證上的“二維碼”是各個許可證效力的集成證明，其效力需要得到法律的保障。“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)之初，尚無直接的法律依據(jù)給予支撐。2019年7月29日，上海市人大常委會授權(quán)浦東新區(qū)人大常委會，作出《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境探索“一業(yè)一證”改革的決定》，對“一業(yè)一證”改革的意義和目標(biāo)宗旨、行業(yè)綜合許可證的性質(zhì)和法律關(guān)系、改革試點(diǎn)部門的責(zé)任分工等作了明確規(guī)定，充分發(fā)揮法治對改革的引領(lǐng)和保障作用。

2019年7月31日，浦東新區(qū)舉行“一業(yè)一證”改革發(fā)布會，頒發(fā)首批“行業(yè)綜合許可證”，盒馬成為“一業(yè)一證”改革的首批受益者?！耙粯I(yè)一證”改革實(shí)現(xiàn)行業(yè)管理架構(gòu)“一帽牽頭”、審批指引方式“一鍵導(dǎo)航”、行業(yè)審批條件“一單告知”、審批申報(bào)方式“一表申請”、許可審核程序“一標(biāo)核準(zhǔn)”和行業(yè)準(zhǔn)入方式“一證準(zhǔn)營”。浦東的“一業(yè)一證”改革得到中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳高度關(guān)注，并被列入中央深改委2019年度工作總結(jié)，以及國辦《2020年“放管服”改革重點(diǎn)工作安排》。2020年4月10日，上海市人大常委會公布《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》，明確支持浦東新區(qū)“一業(yè)一證”改革。同年4月20日，上海市政府發(fā)布《關(guān)于下放浦東新區(qū)一批行政審批的決定》（滬府規(guī)〔2020〕6號），將61項(xiàng)市級行政審批下放浦東實(shí)施，支持浦東新區(qū)“一業(yè)一證”改革范圍向市級權(quán)限行業(yè)拓展。

2020年11月11日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)大幅降低行業(yè)準(zhǔn)入成本總體方案的批復(fù)》，在浦東新區(qū)首批選擇電商、便利店、超市、飯店、賓館等31個行業(yè)開展“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)，配套將國務(wù)院部門負(fù)責(zé)實(shí)施的25項(xiàng)行政許可等事項(xiàng)委托上海市浦東新區(qū)承擔(dān)受理和發(fā)證。批復(fù)還明確浦東頒發(fā)的行業(yè)綜合許可證在全國范圍內(nèi)合法有效，這意味著企業(yè)在浦東獲得的行業(yè)綜合許可證，也等于拿到全國市場的“準(zhǔn)入證”，消除了企業(yè)的后顧之憂。由此，“一業(yè)一證”就從地方的自主改革升級為國家級改革。

（五）企業(yè)成熟階段：以綜合服務(wù)和政策創(chuàng)新提升企業(yè)核心競爭力

在企業(yè)的成熟階段，企業(yè)將從便捷高效為主的服務(wù)需求轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘诵母偁幜Φ纳顚哟涡枨?，這就要求地方政府進(jìn)行場景和部門主體轉(zhuǎn)換，為企業(yè)構(gòu)建不同生命階段的“服務(wù)鏈”。2019年，盒馬高管開始醞釀開設(shè)一家倉儲式會員制零售店，并與山姆會員店和Costco開展正面競爭。市場格局也促使盒馬高管打造一個本土化的會員制零售業(yè)態(tài)，為國內(nèi)消費(fèi)者提供高品質(zhì)的商品，滿足消費(fèi)者多樣化和個性化的需求。盒馬已經(jīng)建立自己的會員體系，擁有50萬左右的會員，40多個加工中心，但盒馬要與國際零售巨頭展開競爭，還要有強(qiáng)大的供應(yīng)基地和完善的供應(yīng)鏈。2020年4月17日，在浦東新區(qū)政府的支持下，盒馬產(chǎn)業(yè)基地在新區(qū)航頭鎮(zhèn)動工，項(xiàng)目總投資約1億美元，產(chǎn)業(yè)基地是集全自動立體冷庫、自動存儲輸送、分揀加工為一體的加工配送中心，建成后將服務(wù)于上海和長三角各大盒馬門店。

2020年初，新冠疫情暴發(fā)后，國內(nèi)消費(fèi)者出境購物的需求被壓抑，盒馬高管也設(shè)想在X會員店開辟一個跨境購物專區(qū)：境外商品在盒馬會員店現(xiàn)場展示，顧客只要掃描商品的二維碼就可在手機(jī)上下單，最快三十分鐘就能到驛站驗(yàn)貨。然而，盒馬要實(shí)現(xiàn)這樣一種跨境購便捷服務(wù)涉及到整個海關(guān)監(jiān)管流程的再造，需要得到政府的支持。

為此，浦東新區(qū)商務(wù)委從項(xiàng)目選址、項(xiàng)目審批、項(xiàng)目驗(yàn)收和海關(guān)政策等方面給予盒馬大量支持，并多次牽頭海關(guān)、市場監(jiān)管局和外高橋自貿(mào)區(qū)管委會等相關(guān)部門和單位反復(fù)溝通和協(xié)調(diào)。浦東新區(qū)商務(wù)委幫助盒馬X會員店在外高橋選址，利用外高橋自由貿(mào)易區(qū)的政策優(yōu)勢，在海關(guān)監(jiān)管倉內(nèi)設(shè)立盒馬跨境購商品專區(qū)，專區(qū)內(nèi)的境外商品全部在海關(guān)系統(tǒng)備案，全程受海關(guān)監(jiān)管。消費(fèi)者只要掃描二維碼下單，購物信息在海關(guān)系統(tǒng)里自動完成購買、支付和物流的“三單信息”比對后，商品三十分鐘內(nèi)送至X會員店內(nèi)的驛站，消費(fèi)者可享受“所見即所得”的便捷服務(wù)。

盒馬X會員店從建設(shè)到開業(yè)運(yùn)營，僅僅用了4個月。2020年10月1日，盒馬旗下的新業(yè)態(tài)——全國首家盒馬X會員店在上海浦東正式開業(yè)。這家會員店采用倉儲式貨架，線上線下一體化運(yùn)營，顧客還可享受便捷的跨境購服務(wù)。這不僅是盒馬的首家X會員店，也是中國首家本土化的倉儲型會員制超市品牌。

（六）企業(yè)退出階段：完善優(yōu)勝劣汰的市場機(jī)制

目前，盒馬處于成熟期，尚未進(jìn)入到退出階段。但是，從制度設(shè)計(jì)和政策服務(wù)的角度而言，企業(yè)的有序退出對完善優(yōu)勝劣汰的市場機(jī)制，激發(fā)市場主體競爭活力，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。2015年8月，浦東新區(qū)在全國率先開展企業(yè)簡易注銷登記改革試點(diǎn)，制定出臺《上海市浦東新區(qū)企業(yè)簡易注銷登記管理試行辦法》，針對未開業(yè)或無債權(quán)債務(wù)的企業(yè)創(chuàng)設(shè)簡易注銷程序，在申請流程、提交材料、公示期方面均實(shí)施較大改革。浦東新區(qū)貫徹落實(shí)《黨中央國務(wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》部署，進(jìn)一步深化“放管服”改革，加強(qiáng)改革系統(tǒng)集成協(xié)同高效。2021年9月28日，經(jīng)上海市人大常委會通過的《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》出臺，建立行業(yè)綜合許可證統(tǒng)一有效期制度，整合后行業(yè)綜合許可證統(tǒng)一確定有效期，大幅提升企業(yè)經(jīng)營全生命周期便利度。2021年11月1日，《上海市浦東新區(qū)市場主體退出若干規(guī)定》正式實(shí)施，解決企業(yè)“退出難”，為市場主體退出提供便捷通道，引導(dǎo)或強(qiáng)制低效無效市場主體依法有序退出市場，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化市場資源配置。

四、結(jié)論與進(jìn)一步討論

習(xí)近平在浦東開發(fā)開放三十周年慶祝大會上的講話指出，統(tǒng)籌推進(jìn)重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，從事物發(fā)展的全過程、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全鏈條、企業(yè)發(fā)展的全生命周期出發(fā)來謀劃設(shè)計(jì)改革，加強(qiáng)重大制度創(chuàng)新充分聯(lián)動和銜接配套。[20]全周期治理下的“放管服”改革，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)集成的方案，旨在破除地方政府各部門“鐵路警察，各管一段”和改革進(jìn)程靜止僵化的弊端，構(gòu)建系統(tǒng)、協(xié)同、動態(tài)的治理體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第一，“放管服”改革是一個全周期的系統(tǒng)治理鏈條。全周期治理下的“放管服”改革，就是要從企業(yè)的設(shè)立、成長、成熟、衰退和退出的全生命周期出發(fā)，全方位優(yōu)化完善市場準(zhǔn)入、準(zhǔn)營、服務(wù)和退出的各項(xiàng)政策，降低制度性交易成本。從“放管服”之間的關(guān)系而言，三者是一個相互銜接的治理體系，地方政府要構(gòu)建治理鏈條，進(jìn)行系統(tǒng)治理，不斷轉(zhuǎn)換治理場景并有序銜接。

第二，“放管服”改革是一個“需求識別—有效回應(yīng)”的動態(tài)治理過程。全周期治理下的“放管服”改革，要求地方政府轉(zhuǎn)換動力機(jī)制，從“政府側(cè)”轉(zhuǎn)向以企業(yè)需求為中心的“企業(yè)側(cè)”，構(gòu)建政府與企業(yè)互動結(jié)構(gòu)，動態(tài)回應(yīng)企業(yè)需求。地方政府要構(gòu)建需求識別、風(fēng)險(xiǎn)評估、需求回應(yīng)、效果評估的“放管服”改革體系，構(gòu)建多環(huán)節(jié)、全鏈條相互銜接、動態(tài)演進(jìn)、開放循環(huán)的動態(tài)治理系統(tǒng)。

第三，“放管服”改革要構(gòu)建多元主體相互協(xié)同和融合的治理平臺。協(xié)同治理平臺為政府和企業(yè)、公眾提供一個信息交流和共享的界面，各主體之間形成網(wǎng)絡(luò)狀的協(xié)同治理，有助于打破條塊分割、信息孤島和部門壁壘的弊端。從浦東新區(qū)的實(shí)踐而言，目前已經(jīng)形成企業(yè)服務(wù)中心平臺、智能監(jiān)管平臺、城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺，而且這“三大治理平臺”有相互融合的趨勢，正在逐步形成經(jīng)濟(jì)治理、社會治理、城市治理統(tǒng)籌推進(jìn)和有機(jī)銜接的治理體系。

本文研究的全周期治理下的“放管服”改革及案例，其內(nèi)在的邏輯關(guān)系見圖5：

本文是一項(xiàng)案例研究，不同案例的選擇對“放管服”改革將有不同的發(fā)現(xiàn)。全周期治理下的“放管服”改革研究仍有廣闊的空間，還需針對不同類型企業(yè)全生命周期的特點(diǎn)進(jìn)行多案例比較研究，并識別企業(yè)不同階段的需求特征以及對“放管服”改革的重點(diǎn)和要求，推動“放管服”改革與企業(yè)之間形成良性互動關(guān)系。例如，科技創(chuàng)新型企業(yè)在初創(chuàng)期的孵化、資金來源、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等；對其成長期的金融市場支持、產(chǎn)學(xué)研合作、股權(quán)激勵等；在成熟期階段政府的稅收優(yōu)惠支持政策等。

注釋：

①上海翌恒網(wǎng)絡(luò)科技為盒馬注冊時所用名稱。

②2016年，浦東新區(qū)把市民服務(wù)中心改為企業(yè)服務(wù)中心，涉及市民的事項(xiàng)下沉到街鎮(zhèn)的社區(qū)事務(wù)受理中心和居委會的“家門口服務(wù)站”。

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