劉培軍　何朝敏　趙雙良

摘 要：地方政府是地方高校一流學(xué)科建設(shè)的關(guān)鍵主體，通過(guò)頒布政策文件為一流學(xué)科建設(shè)提供更為具體的行動(dòng)指南。本文以政策工具理論為視角，構(gòu)建了“政策工具—政策主題”的二維分析框架，采用計(jì)量分析法，對(duì)地方政府頒布的35份一流學(xué)科建設(shè)政策文本進(jìn)行分析。結(jié)果表明：地方政府推進(jìn)一流學(xué)科的建設(shè)政策存在政府主導(dǎo)性強(qiáng)、創(chuàng)新性不足，政策工具使用失衡，政策主題相對(duì)集中，政策工具協(xié)同利用不足等問(wèn)題。建議地方政府應(yīng)適當(dāng)控制權(quán)威工具的主導(dǎo)力度，充分發(fā)揮高校的主動(dòng)性與創(chuàng)新性；應(yīng)積極優(yōu)化政策工具的使用結(jié)構(gòu)，提升政策工具組合的均衡性和結(jié)構(gòu)的合理性；應(yīng)合理分配政策注意力，在人才培養(yǎng)與師資建設(shè)上要有更多傾斜支持；應(yīng)加強(qiáng)政策工具的協(xié)同靈活應(yīng)用，提升政策工具使用的整體效能。

關(guān)鍵詞：一流學(xué)科建設(shè)；政策工具；政策偏好；改進(jìn)策略

一、問(wèn)題的提出

2015年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，明確指出“一流學(xué)科建設(shè)是一流大學(xué)建設(shè)的重中之中”，“一流大學(xué)建設(shè)高校重在一流學(xué)科基礎(chǔ)上的學(xué)校整體建設(shè)、重點(diǎn)建設(shè)，全面提升人才培養(yǎng)水平和創(chuàng)新能力；一流學(xué)科建設(shè)高校重在優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)，促進(jìn)特色發(fā)展”。可以看出，“雙一流”建設(shè)重心有兩個(gè)：既要發(fā)展大學(xué)，又要發(fā)展學(xué)科[1]；且相比“211工程”“985工程”，將一流學(xué)科建設(shè)提高到了更重要地位?！半p一流”建設(shè)的支持措施采取“總體規(guī)劃，分級(jí)支持”，“績(jī)效評(píng)價(jià)，動(dòng)態(tài)支持”的原則進(jìn)行，中央高校主要由中央財(cái)政予以支持，同時(shí)鼓勵(lì)地方政府給予資金、政策、資源支持；地方高校主要由地方財(cái)政支持；同時(shí)強(qiáng)化績(jī)效考核，動(dòng)態(tài)調(diào)整支持力度，有進(jìn)有出。隨后，地方政府陸續(xù)出臺(tái)了各省（市）“雙一流”建設(shè)實(shí)施政策與方案，這為“雙一流”建設(shè)提供了更為具體的行動(dòng)指南。然而，教育政策制定不代表政策價(jià)值和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還需要一個(gè)強(qiáng)有力的政策執(zhí)行過(guò)程將政策轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)[2]，能否選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ呤菦Q定政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵因素之一[3]。因此，如何推動(dòng)“雙一流”建設(shè)政策落地，很大程度取決于政策工具使用是否得當(dāng)。為此，本文試圖以政策工具理論為視角，構(gòu)建分析地方政府支持地方高校一流學(xué)科建設(shè)的“政策工具—政策主題”分析框架，其主要目的是探究地方政府促進(jìn)一流學(xué)科建設(shè)使用的政策工具呈現(xiàn)怎樣的特點(diǎn)，政策工具與一流學(xué)科建設(shè)又是怎樣匹配的？以期為推動(dòng)地方政府在支持一流學(xué)科建設(shè)的政策制定及其執(zhí)行上更為科學(xué)和有效，真正達(dá)成政策制定的目的。

“雙一流”建設(shè)是近年來(lái)高等教育學(xué)界研究的熱門話題，學(xué)者們圍繞一流學(xué)科建設(shè)展開(kāi)了大量的研究，主要集中在“為什么建”和“怎么建”兩個(gè)方面。關(guān)于“為什么建”，主要聚焦在學(xué)科建設(shè)的邏輯需求[4]、國(guó)家政策驅(qū)動(dòng)[5][6]、時(shí)代快速發(fā)展需要[7]、教育強(qiáng)國(guó)的需要[8]等方面。關(guān)于“怎樣建”，主要聚焦在學(xué)科文化創(chuàng)新[9][10]、特色重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)[11][12]、學(xué)科分類建設(shè)[13][14]、學(xué)科組織化[15][16]、政府職能轉(zhuǎn)型[17][18]及構(gòu)建政府與大學(xué)間新型契約合作關(guān)系[19]等方面?？梢?jiàn)，學(xué)者們對(duì)一流學(xué)科建設(shè)的必要性及其路徑進(jìn)行了大量豐富的研究，但多是從高校內(nèi)部探討一流學(xué)科建設(shè)，尚未從地方政府支持一流學(xué)科建設(shè)的政策視角，探究地方政府作為“雙一流”建設(shè)的關(guān)鍵主體，該如何有效、科學(xué)地支持地方高校一流學(xué)科建設(shè)。因此，本文基于政策工具的視角，選擇地方政府促進(jìn)一流學(xué)科建設(shè)的相關(guān)政策文件作為研究樣本，通過(guò)政策文本編碼、統(tǒng)計(jì)等量化分析，結(jié)合定性研究，探討分析地方政府支持一流學(xué)科建設(shè)所采用政策工具的類型結(jié)構(gòu)、選擇偏好等問(wèn)題，提出優(yōu)化地方政府支持一流學(xué)科建設(shè)的政策工具選擇及應(yīng)用策略。

二、研究框架設(shè)計(jì)

（一）樣本選擇

本研究所選的樣本滿足以下條件：一是政策內(nèi)容與一流學(xué)科建設(shè)密切相關(guān)；二是政策發(fā)文單位為地方政府及相關(guān)部門（不包括港澳臺(tái)及西藏地區(qū)），中央政府發(fā)布的政策不納入分析范圍之內(nèi)；三是政策發(fā)文時(shí)間在2015年中央頒布《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》之后；四是政策類型為“意見(jiàn)”“通知”“實(shí)施方案”等能直接體現(xiàn)地方政府對(duì)一流學(xué)科建設(shè)的態(tài)度和措施的政策文件。經(jīng)過(guò)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的分析和整理，最終梳理出35份地方政府促進(jìn)一流學(xué)科建設(shè)的政策文本作為本研究的數(shù)據(jù)樣本（其中：上海、廣東、河南、陜西和云南五省市是2份政策文本，其他各省市是1份政策文本），具體見(jiàn)表1。

（二）分析框架

通過(guò)研讀上述政策文本，本文的政策工具分類方法采用麥克唐納爾和埃莫爾（L.M.McDonnell & R.F.Elmore）的分類，把地方政府推進(jìn)一流學(xué)科建設(shè)的政策工具分為五大類（見(jiàn)表2）：一是權(quán)威工具。它是指政策制定者通過(guò)使用合法的權(quán)威，指示目標(biāo)群體必須進(jìn)行某些活動(dòng)，主要包括通過(guò)要求、責(zé)任、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管、命令等方式讓目標(biāo)群體遵守和服從。二是激勵(lì)工具。它是指通過(guò)正向的獎(jiǎng)勵(lì)和負(fù)向的懲罰來(lái)激勵(lì)目標(biāo)群體實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)政策目標(biāo)，主要包括獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰、授權(quán)、經(jīng)費(fèi)等。三是能力建設(shè)工具。它是指通過(guò)向目標(biāo)群體提供教育培訓(xùn)、硬件支持等使其有能力達(dá)成預(yù)設(shè)政策目標(biāo)，主要包括支持引導(dǎo)、制度建設(shè)、政策傾斜、平臺(tái)建設(shè)等。四是象征和勸誡工具。它是指通過(guò)價(jià)值誘導(dǎo)、樹(shù)立榜樣等方式引導(dǎo)和啟發(fā)目標(biāo)群體符合其價(jià)值觀和理想信念，主要包括鼓勵(lì)、號(hào)召和呼吁等。五是系統(tǒng)變革工具。它是指通過(guò)建立新組織、對(duì)職能重新界定、權(quán)力重新分配等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)變革和權(quán)力轉(zhuǎn)換，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

根據(jù)一流學(xué)科建設(shè)成效的監(jiān)測(cè)要點(diǎn)以及地方政府推進(jìn)一流學(xué)科建設(shè)政策文本的具體內(nèi)容，本文將政策主題劃分為學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、師資建設(shè)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)五個(gè)維度。通過(guò)對(duì)政策文本的梳理發(fā)現(xiàn)，每類政策主題下都包含著比較廣泛的具體內(nèi)容，如表3所示。

根據(jù)以上所述，本文構(gòu)建了地方政府促進(jìn)一流學(xué)科建設(shè)的政策內(nèi)容量化分析的二維分析框架，如圖1所示。

（三）政策文本編碼

本文以內(nèi)容分析為研究方法，以地方政府促進(jìn)一流學(xué)科建設(shè)政策文本中的具體條款為基本分析單元，按照“政策編號(hào)－具體條款－工具類型”的方式進(jìn)行編碼，對(duì)同一條款運(yùn)用多種政策工具的，進(jìn)行反復(fù)研讀，并將其歸類到更為強(qiáng)調(diào)的政策工具中，最終形成編碼表，如表4所示。

三、分析結(jié)果與研究發(fā)現(xiàn)

在內(nèi)容編碼分析的基礎(chǔ)上，本文根據(jù)“政策工具—政策主題”二維分析框架，對(duì)地方政府推進(jìn)一流學(xué)科建設(shè)的政策文本的分析單元進(jìn)行歸類統(tǒng)計(jì)，得到政策工具及其使用情況的結(jié)果?？傮w來(lái)看，統(tǒng)計(jì)分析的35項(xiàng)政策文本中共使用政策工具314次，為地方政府支持和推進(jìn)一流學(xué)科建設(shè)提供了各要素的規(guī)制和激勵(lì)。

（一）X維度分析

通過(guò)對(duì)政策工具所起作用的類型進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)地方政府制定的一流學(xué)科建設(shè)政策存在著政策工具使用結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象。如圖2所示，“能力建設(shè)工具”198個(gè)（占63%），超過(guò)了所使用政策工具總數(shù)的一半，使用頻率和占比均為最高；“激勵(lì)工具”使用頻率排在第二位，共63個(gè)（占 20%）；其他政策工具的使用：“權(quán)威工具”27個(gè)（占9%），“象征和勸誡工具”20個(gè)（占6%），“系統(tǒng)變革工具”6個(gè)（占2%），三者之和僅占17%。這表明，地方政府在制定一流學(xué)科建設(shè)政策時(shí)更加傾向于使用“能力建設(shè)工具”和“激勵(lì)工具”，希望通過(guò)高校自身能力建設(shè)和激勵(lì)舉措來(lái)強(qiáng)力推進(jìn)一流學(xué)科建設(shè)。

由表5可進(jìn)一步了解具體政策工具的使用情況。第一，在“權(quán)威工具”中應(yīng)用最多的是“要求工具”，占33%，其他分別為：“標(biāo)準(zhǔn)工具”占8%，“評(píng)估工具”占4%，“監(jiān)管工具”占11%，“程序工具”占22%，“法規(guī)工具”占7%，“責(zé)任工具”占15%，這些具體政策工具的使用更多體現(xiàn)了“權(quán)威工具”的服從和照辦特點(diǎn)。第二，在“激勵(lì)工具”中“經(jīng)費(fèi)支持工具”使用最多（占52%），其次是“授權(quán)工具”（占31%），說(shuō)明地方政府主要通過(guò)專項(xiàng)資金投入、政府補(bǔ)貼、提高生均撥款等政策來(lái)強(qiáng)化對(duì)一流學(xué)科建設(shè)的激勵(lì)與支持力度。第三，在“能力建設(shè)工具”中存在著“制度建設(shè)工具”使用過(guò)溢（有97個(gè)，占49%），“信息咨詢工具”不足（有5個(gè)，占2%）的現(xiàn)象，支持引導(dǎo)工具、政策傾斜工具、平臺(tái)建設(shè)工具和教育培訓(xùn)工具的占比分別為12%、9%、10%和17%，這表明地方政府多是采用政策供給，并輔之以平臺(tái)建設(shè)和教育培訓(xùn)來(lái)提升地方高校一流學(xué)科的能力建設(shè)。第四，在“象征和勸誡工具”中“鼓勵(lì)工具”的使用超半數(shù)（占60%），“號(hào)召工具”占30%，“呼吁工具”占10%，這表明地方政府希望鼓勵(lì)多方力量參與高校一流學(xué)科建設(shè)，包括鼓勵(lì)高校與其他社會(huì)組織開(kāi)展密切合作、多方籌措建設(shè)資金等。第五，在“系統(tǒng)變革工具”中“成立組織工具”（占50%）使用最頻繁，其次是“職能界定工具”（占33%），最后是“權(quán)力重組工具”（占17%），這表明地方政府鼓勵(lì)和希望高校成立新組織或重新界定組織職能來(lái)為一流學(xué)科建設(shè)注入新活力，如成立一流學(xué)科建設(shè)委員會(huì)、學(xué)術(shù)咨詢委員會(huì)、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)等。

（二）Y維度分析

從政策主題角度來(lái)看，直接從學(xué)科布局、學(xué)科培育和學(xué)科評(píng)估的維度來(lái)推進(jìn)“學(xué)科建設(shè)”的政策占主導(dǎo)地位，占比為27%；其次是從“科學(xué)研究”“社會(huì)服務(wù)”“師資建設(shè)”和“人才培養(yǎng)”維度來(lái)推進(jìn)“學(xué)科建設(shè)”，占比分別為20%、19%、18%和16%，目的是通過(guò)學(xué)術(shù)影響、師資保障、人才質(zhì)量、成果輸出來(lái)推進(jìn)一流學(xué)科建設(shè)。

由表6可進(jìn)一步了解具體政策主題的使用情況。第一，在“學(xué)科建設(shè)”政策主題中使用頻次由高到低分別是“學(xué)科培育”（42個(gè)）、“學(xué)科評(píng)估”（31個(gè)）和“學(xué)科布局”（13個(gè)），表明“學(xué)科培育”是“學(xué)科建設(shè)”政策供給的重點(diǎn)，加強(qiáng)學(xué)科培育并通過(guò)學(xué)科評(píng)估的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)高校明確學(xué)科定位和發(fā)展方向，切實(shí)促進(jìn)高校一流學(xué)科建設(shè)工作。第二，“人才培養(yǎng)”政策主題主要包括“教育教學(xué)改革”（27個(gè)）、“一流生源”（6個(gè)）和“緊缺型人才培養(yǎng)”（18個(gè)），表明“人才培養(yǎng)政策”的重點(diǎn)是“教育教學(xué)改革”，地方政府通過(guò)制定支持一流學(xué)科建設(shè)的政策，有目的地引導(dǎo)高校根據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，實(shí)施重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)人才供給與需求在培養(yǎng)方式上的有效對(duì)接。第三，“師資建設(shè)”政策主題主要包括“師資引進(jìn)”（16個(gè)）、“教師培訓(xùn)”（16個(gè)）和師資配置（23個(gè)），表明優(yōu)化“師資配置”是高校教師隊(duì)伍建設(shè)的重中之重，一流的師資隊(duì)伍是一流學(xué)科建設(shè)的重要保障。第四，“科學(xué)研究”政策主題包括“科研設(shè)施建設(shè)”（33個(gè)）、“一流成果”（21個(gè)）和“一流學(xué)術(shù)聲譽(yù)”（9個(gè)），表明“科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”是建設(shè)高水平大學(xué)的重要舉措，是推動(dòng)高校科研創(chuàng)新能力快速提升的重要途徑。地方政府期望通過(guò)加大科研設(shè)施建設(shè)來(lái)促進(jìn)學(xué)科建設(shè)和提升科技創(chuàng)新水平，這與我國(guó)大力加強(qiáng)科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)高水平科研自立自強(qiáng)，在創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)中發(fā)揮高?？萍紕?chuàng)新力量的目標(biāo)相吻合。第五，“社會(huì)服務(wù)”政策主題包括“科技成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用”（40個(gè)）、“智庫(kù)等社會(huì)服務(wù)”（19個(gè)），表明地方政府提倡一流學(xué)科建設(shè)要面向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，將一流學(xué)科建設(shè)與推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密結(jié)合，鼓勵(lì)要扎根大地建設(shè)一流學(xué)科和完善高?？萍汲晒D(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的內(nèi)部制度和激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高?？萍汲晒c行業(yè)需求的高效銜接。

（三）X-Y維度分析

為進(jìn)一步探究地方政府推進(jìn)一流學(xué)科建設(shè)在政策工具應(yīng)用主題上的差異，本文將“政策工具（X）—政策主題（Y）”的二維分析框架進(jìn)行交叉分析，形成了“政策工具—政策主題”的互動(dòng)關(guān)系頻數(shù)統(tǒng)計(jì)表（見(jiàn)表7）。

首先，從政策工具作用于政策主題的總體分布看，“權(quán)威工具”主要應(yīng)用于“學(xué)科建設(shè)”主題（63%），尤其是對(duì)“學(xué)科培育”的政策應(yīng)用，在其他政策主題的應(yīng)用較少?！凹?lì)工具”主要應(yīng)用于“學(xué)科建設(shè)”（38%）和“師資建設(shè)”（22%）主題?！澳芰ㄔO(shè)工具”使用最為頻繁，在每個(gè)主題上均得到了一定程度的應(yīng)用，這也反映了一流學(xué)科建設(shè)主要在能力建設(shè)，分別為：“學(xué)科建設(shè)”占19%，“人才培養(yǎng)”占21%，“師資建設(shè)”占16%，“科學(xué)研究”占24%，“社會(huì)服務(wù)”占20%?！跋笳骱蛣裾]工具”主要運(yùn)用于“學(xué)科建設(shè)”和“師資建設(shè)”主題中，分別占30%和25%，在“人才培養(yǎng)”主題應(yīng)用較少?！跋到y(tǒng)變革工具”主要應(yīng)用于“學(xué)科建設(shè)”（50%）、“科學(xué)研究”（33%）和“社會(huì)服務(wù)”（17%），在“人才培養(yǎng)”和“師資建設(shè)”主題均無(wú)應(yīng)用。

其次，從政策主題中每類政策工具的使用情況看，在“學(xué)科建設(shè)”政策主題中，五類政策工具都得到了一定程度的應(yīng)用，其中應(yīng)用較為頻繁的是“能力建設(shè)工具”和“激勵(lì)工具”，分別占該領(lǐng)域政策工具總數(shù)的43%和28%。在“人才培養(yǎng)”和“師資建設(shè)”政策主題中，“能力建設(shè)工具”應(yīng)用最頻繁，而“系統(tǒng)變革工具”沒(méi)有應(yīng)用，其他政策工具也應(yīng)用較少。在“科學(xué)研究”政策主題中，“能力建設(shè)工具”占該領(lǐng)域政策工具總數(shù)的75%，“權(quán)威工具”應(yīng)用最少，占2%。在“社會(huì)服務(wù)”政策主題中，應(yīng)用較多的依然是“能力建設(shè)工具”，占68%，其他類型政策工具應(yīng)用較少，占比情況為：“權(quán)威工具”占8%，“激勵(lì)工具”占15%，“象征和勸誡工具”占7%，“系統(tǒng)變革工具”占2%。

四、研究結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

第一，地方政府推進(jìn)一流學(xué)科建設(shè)的政策呈現(xiàn)明顯的政府主導(dǎo)特征，但創(chuàng)新性不足。在國(guó)務(wù)院出臺(tái)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》后，各?。ㄊ校┱e極開(kāi)始響應(yīng)，相繼出臺(tái)了關(guān)于“雙一流”建設(shè)的政策文件，自上而下地推進(jìn)了一流學(xué)科建設(shè)政校協(xié)同并舉，有效地豐富了我國(guó)“雙一流”建設(shè)的政策體系。但從“政策工具”使用層面看，鑒于權(quán)威工具的強(qiáng)制性、服從性特點(diǎn)，地方政府推進(jìn)一流學(xué)科建設(shè)的政策對(duì)權(quán)威工具的應(yīng)用相對(duì)充分，體現(xiàn)了一流學(xué)科建設(shè)是政府主導(dǎo)的、自上而下的、高位直接推動(dòng)的特征，帶有很強(qiáng)的目的導(dǎo)向性和政策約束性，也極易造成“一流學(xué)科”建設(shè)形成命令式的管理模式，不利于調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方高校積極性與主動(dòng)性。另外，地方政府推進(jìn)一流學(xué)科建設(shè)的政策工具使用及其對(duì)學(xué)科建設(shè)層次的劃分和有差別的支持方式，與國(guó)家建設(shè)一流學(xué)科的方式具有相似性，某種程度上存在效仿；且從各?。ㄊ校╊C布的文件時(shí)間來(lái)看，東部地區(qū)頒布文件較為迅速，中西部較為遲緩，中西部地區(qū)多為借鑒參考東部地區(qū)的文件后出臺(tái)政策；另外，從對(duì)政策文本的研讀中也可發(fā)現(xiàn)，各地方政府出臺(tái)的政策文本無(wú)論是在建設(shè)思路、建設(shè)目標(biāo)，還是在建設(shè)舉措和保障措施上都具有較大趨同性和相似性，然而各?。ㄊ校┑囊涣鲗W(xué)科建設(shè)處于不同水平高度與建設(shè)梯度，因此，這也意味著地方政府推進(jìn)一流學(xué)科建設(shè)的目標(biāo)、思路與舉措等方面存在創(chuàng)新性不足的問(wèn)題。

第二，政策工具使用較為全面，但缺乏均衡性。在地方政府推進(jìn)一流學(xué)科建設(shè)的政策中，五類政策工具都得到了一定程度的應(yīng)用，政策工具總體上呈現(xiàn)全面性和多樣化的特征?！澳芰ㄔO(shè)工具”占主導(dǎo)地位，占比高達(dá)63%，這表明地方政府更加關(guān)注一流學(xué)科長(zhǎng)遠(yuǎn)的、基礎(chǔ)性的投入與建設(shè)的政策價(jià)值，并期望通過(guò)政策傾斜、制度建設(shè)等政策工具在人才培養(yǎng)、師資建設(shè)、科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的“能力建設(shè)”上提供幫助。但是相比于短期的“激勵(lì)性工具”，“能力建設(shè)工具”的弊端主要表現(xiàn)為較大的不確定性，效益難以測(cè)量和建設(shè)周期長(zhǎng)等問(wèn)題，如果過(guò)度使用能力建設(shè)工具，忽視學(xué)科建設(shè)的短期規(guī)劃，則易導(dǎo)致快速“躍進(jìn)式”建設(shè)，加上長(zhǎng)期能力建設(shè)難以測(cè)量并且時(shí)間遙遠(yuǎn)，很可能會(huì)造成一流學(xué)科建設(shè)資源的浪費(fèi)。[20]相比而言，“象征和勸誡工具”“系統(tǒng)變革工具”的使用情況尤為不足，則將影響一流學(xué)科建設(shè)政策工具的優(yōu)化組合，導(dǎo)致“建設(shè)目的”“建設(shè)思路”等無(wú)法得到充分、有效、系統(tǒng)的支持，影響一流學(xué)科建設(shè)的進(jìn)程，一定程度上也會(huì)造成政策工具在落實(shí)上的結(jié)構(gòu)失衡。同時(shí)，各類政策工具間的使用頻率也存在一定的差異性，使用結(jié)構(gòu)不盡合理。如“激勵(lì)工具”中“經(jīng)費(fèi)投入”占比52%，“獎(jiǎng)勵(lì)”和“懲罰”各占比9%和8%，過(guò)于注重經(jīng)費(fèi)投入的外在“利誘”，容易使學(xué)科建設(shè)在執(zhí)行層面上動(dòng)力不足；“能力建設(shè)工具”中“制度建設(shè)”占比49%，將近一半；“權(quán)威工具”中的“要求”占比33%，過(guò)多使用強(qiáng)制性政策工具客觀上會(huì)阻礙地方高校一流學(xué)科建設(shè)的主動(dòng)性和特色化；此外，“象征和勸誡工具”“系統(tǒng)變革工具”應(yīng)用較為缺乏，未能充分發(fā)揮其對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的推動(dòng)作用，影響了地方政府支持一流學(xué)科建設(shè)的推進(jìn)力度和綜合發(fā)揮多元工具組合的整體優(yōu)勢(shì)。

第三，政策主題相對(duì)集中，政策工具數(shù)量分布差異較大。持續(xù)推進(jìn)和增強(qiáng)學(xué)科建設(shè)是地方高校建設(shè)高水平大學(xué)的必經(jīng)之路，“科學(xué)研究”水平是衡量一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)成效的重要指標(biāo)之一，但“科學(xué)研究”不是一流學(xué)科建設(shè)的全部，更不是一流學(xué)科建設(shè)的唯一出路與使命，在推進(jìn)一流學(xué)科建設(shè)中要注重加強(qiáng)對(duì)“人才培養(yǎng)”和“師資建設(shè)”的推進(jìn)力度。從表6和表7可知，當(dāng)前政策工具的使用主要集中在“學(xué)科建設(shè)”和“科學(xué)研究”的主題上，在“師資建設(shè)”和“人才培養(yǎng)”上占比相對(duì)較小。同時(shí)，在每一類政策主題的具體主題上，政策工具的使用數(shù)量也存在明顯差異，在“人才培養(yǎng)”上，“教育教學(xué)改革”占比最多，而對(duì)“一流生源”質(zhì)量的調(diào)控較少；在“師資建設(shè)”主題中，對(duì)“師資培訓(xùn)”的政策支持力度稍顯不足；在“科學(xué)研究”政策主題中，“科研設(shè)施建設(shè)”主題占比最多，“一流成果”“學(xué)術(shù)聲譽(yù)”建設(shè)的占比相對(duì)較少。正如一些學(xué)者所言，一流學(xué)科建設(shè)不是“粗放型”的學(xué)科生產(chǎn)投入要素建設(shè)，其本質(zhì)上是學(xué)科生產(chǎn)能力的建設(shè)，建設(shè)一流學(xué)科需要關(guān)注學(xué)科生產(chǎn)的具體過(guò)程，如師資隊(duì)伍建設(shè)、人才培養(yǎng)等。一流學(xué)科建設(shè)的最終目的是服務(wù)社會(huì)、助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如果這些功能得不到實(shí)現(xiàn)，那么“一流”的名稱也毫無(wú)意義。[21]

第四，政策工具利用不足，政府治理手段較為單一。在工具主義看來(lái)，工具的屬性本身就構(gòu)造了政策過(guò)程，政策的失敗是由于所選擇的政策工具本身就存在缺陷。[22]只有將各類政策工具進(jìn)行有效組合使用，才能形成合力。[23]然而，從政策工具與政策主題的二維分析情況來(lái)看，僅有“學(xué)科評(píng)估”“學(xué)科培育”和“科技成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用”三個(gè)具體政策主題同時(shí)使用了五類政策工具；在“師資引進(jìn)”“教師培訓(xùn)”“一流成果”上，僅使用了兩種政策工具；對(duì)“一流生源”建設(shè)只使用了一種政策工具。從政策工具在各具體政策主題上的使用頻率來(lái)看，“能力建設(shè)工具”在各具體政策主題中使用過(guò)溢，而“系統(tǒng)變革工具”則使用不足。這一方面表明了地方政府沒(méi)能系統(tǒng)、科學(xué)地應(yīng)用各類政策工具，存在使用政策工具的單一性和內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題，另一方面也反映出地方政府在推進(jìn)一流學(xué)科建設(shè)中對(duì)政策工具的組合匹配尚欠合理性應(yīng)用的問(wèn)題。

（二）政策建議

第一，應(yīng)適當(dāng)控制權(quán)威工具的主導(dǎo)力度，充分發(fā)揮高校的主動(dòng)性與創(chuàng)新性。雖然各?。ㄊ校└鶕?jù)自身高等教育水平、擁有的資源情況和地方產(chǎn)業(yè)需求在一定程度上確立了地方高?！耙涣鲗W(xué)科”建設(shè)的方向、所建學(xué)科及建設(shè)規(guī)劃等，但總體而言，政策的出臺(tái)是基于地方高校的發(fā)展在政府主導(dǎo)的政治邏輯下進(jìn)行的一流學(xué)科建設(shè)，且支持地方一流學(xué)科建設(shè)政策中權(quán)威工具使用較多，在一定程度上體現(xiàn)出政府對(duì)高校一流學(xué)科建設(shè)的理念尚未完全轉(zhuǎn)型。一流學(xué)科建設(shè)，高校是主體；學(xué)科建設(shè)的關(guān)鍵在于高校辦學(xué)理念的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新。地方政府應(yīng)適當(dāng)控制在學(xué)科建設(shè)上權(quán)威工具的主導(dǎo)力度，進(jìn)一步下放地方高校辦學(xué)權(quán)，地方高?？蓪?duì)標(biāo)“一流學(xué)科”建設(shè)目標(biāo)，根據(jù)自身發(fā)展水平與需求對(duì)學(xué)科進(jìn)行新的布局與調(diào)整。同時(shí)，各省（市）出臺(tái)的支持政策相似度及與國(guó)家政策的仿效度過(guò)高，也反映了地方政府支持一流學(xué)科建設(shè)的目標(biāo)失當(dāng)與區(qū)域特色不鮮明等問(wèn)題。一流學(xué)科建設(shè)是“雙主體”活動(dòng)，政府是主導(dǎo)，高校是主體，這就既需要“雙主體”明確并端正建設(shè)理念，緊密結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、環(huán)境及學(xué)科優(yōu)勢(shì)與特色，在學(xué)科建設(shè)中的科學(xué)研究、教育教學(xué)、師資建設(shè)中抓重點(diǎn)分主次，探索特色化、區(qū)域化與自主化建設(shè)路徑；又需要政府充分發(fā)揮在地方高校一流學(xué)科建設(shè)中的指導(dǎo)和資源配置作用，引導(dǎo)高校主動(dòng)參與并發(fā)揮創(chuàng)造性，克服學(xué)科建設(shè)定位一致性、同質(zhì)化及重?cái)?shù)量輕質(zhì)量等問(wèn)題，要注重打造學(xué)科建設(shè)的特色與風(fēng)格，鼓勵(lì)地方高校在不同層次、不同學(xué)科領(lǐng)域辦出特色，爭(zhēng)創(chuàng)一流。

第二，應(yīng)積極優(yōu)化政策工具的使用結(jié)構(gòu)，提升政策工具組合的均衡性和結(jié)構(gòu)的合理性。在地方政府支持一流學(xué)科建設(shè)的政策文本中，“象征和勸誡工具”和“系統(tǒng)變革工具”使用過(guò)少，而且政策工具在“人才培養(yǎng)”“科學(xué)研究”“社會(huì)服務(wù)”等主題中使用結(jié)構(gòu)也不夠合理。不同政策工具有其自身的優(yōu)劣勢(shì)和使用條件，只有當(dāng)政策工具科學(xué)合理地進(jìn)行組合使用，才能達(dá)到相應(yīng)的政策效果，而過(guò)度的依賴某一種政策工具則會(huì)導(dǎo)致政策工具使用結(jié)構(gòu)失衡，治理效果失調(diào)。[24]地方政府出臺(tái)的一流學(xué)科建設(shè)政策中需增加“象征和勸誡工具”和“系統(tǒng)變革工具”?！跋笳骱蛣裾]工具”是激發(fā)一流學(xué)科建設(shè)各個(gè)參與主體內(nèi)生動(dòng)力的有效手段，通過(guò)傳遞某種價(jià)值理念，如：“以釘釘子精神推進(jìn)一流學(xué)科建設(shè)”，弘揚(yáng)“創(chuàng)新創(chuàng)造，奮勇?tīng)?zhēng)先，全面一流”精神等等，激勵(lì)一流學(xué)科建設(shè)的相關(guān)利益主體，包括教授、學(xué)生、校友及其各層次組織機(jī)構(gòu)關(guān)心與支持學(xué)科建設(shè)。同時(shí)，值得注意的是，由于我國(guó)高等教育仍然采用“上問(wèn)下責(zé)”式的行政問(wèn)責(zé)方式，政府始終占據(jù)著權(quán)威地位，高校和學(xué)科本身的主體受到較大限制，再加上政策制定過(guò)程中缺乏“自下由上”的利益表達(dá)渠道，因此，適當(dāng)增加“象征和勸誡工具”在組織管理領(lǐng)域的合理應(yīng)用，對(duì)于革新和引導(dǎo)一流學(xué)科建設(shè)及學(xué)科組織改革的價(jià)值方向、規(guī)范基層組織及各利益相關(guān)主體對(duì)一流學(xué)科建設(shè)路徑及其執(zhí)行效果具有導(dǎo)向作用。“系統(tǒng)變革工具”可以推進(jìn)一流學(xué)科建設(shè)機(jī)制的變化、權(quán)力的重組、體制的變革，目的是引導(dǎo)體制機(jī)制創(chuàng)新，保證一流學(xué)科建設(shè)預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一流學(xué)科建設(shè)除了要確定建設(shè)目標(biāo)、思路及工作舉措外，還要注重制度建設(shè)和機(jī)制健全。制度建設(shè)就是根據(jù)各?。ㄊ校W(xué)科建設(shè)的實(shí)際和需要，不斷修正和完善相關(guān)規(guī)章制度；機(jī)制健全就是要完善一流學(xué)科建設(shè)的運(yùn)行機(jī)制、動(dòng)力機(jī)制和制約機(jī)制等，從而使高校的學(xué)科建設(shè)工作在相關(guān)制度和機(jī)制保障下有序運(yùn)行?？傊獌?yōu)化和合理使用一流學(xué)科建設(shè)政策工具類型與結(jié)構(gòu)，靈活發(fā)揮多重工具效能。

第三，應(yīng)合理分配政策注意力，在人才培養(yǎng)與師資建設(shè)上要有更多傾斜支持。當(dāng)前政策工具的使用主要集中在“學(xué)科建設(shè)”和“科學(xué)研究”上，在“師資建設(shè)”和“人才培養(yǎng)使用”上占比相對(duì)較小。一流學(xué)科是引領(lǐng)性、原創(chuàng)性的知識(shí)領(lǐng)域，其內(nèi)涵建設(shè)的主要?jiǎng)恿θ匀辉从趯W(xué)者的學(xué)術(shù)熱情。因此，可說(shuō)“師資建設(shè)”是學(xué)科建設(shè)的根本，也是學(xué)科發(fā)展的生命所在。在“師資建設(shè)”主題中，“權(quán)威工具”和“系統(tǒng)變革工具”使用甚少，這也表明政府對(duì)推進(jìn)高校一流學(xué)科建設(shè)的人事制度改革和師資隊(duì)伍培養(yǎng)規(guī)劃的工作關(guān)注較少。為此，建議做好一流學(xué)科師資隊(duì)伍建設(shè)長(zhǎng)時(shí)段的培養(yǎng)規(guī)劃，將一流學(xué)科建設(shè)與師資建設(shè)結(jié)合起來(lái)，同時(shí)，要著力推進(jìn)符合一流學(xué)科建設(shè)要求的人事管理體制改革，積極完善和優(yōu)化招聘考核、薪酬待遇、教育培養(yǎng)等制度，建立與一流學(xué)科建設(shè)相適應(yīng)的師資管理體系。總之，只有將師資建設(shè)作為高校學(xué)科建設(shè)的中心，才能真正促進(jìn)學(xué)科的可持續(xù)發(fā)展。同樣，一流學(xué)科建設(shè)要進(jìn)一步強(qiáng)化以“人才培養(yǎng)為中心”的觀念，關(guān)注“人才培養(yǎng)質(zhì)量”，把促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展和適應(yīng)社會(huì)需求作為人才培養(yǎng)的根本要求。建議一流學(xué)科建設(shè)要進(jìn)一步強(qiáng)化人才培養(yǎng)，要以提高生源質(zhì)量為目標(biāo)，建立健全多元化選拔機(jī)制；要以培養(yǎng)學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力為核心，改革完善人才培養(yǎng)模式；進(jìn)一步提高一流學(xué)科建設(shè)政策在人才培養(yǎng)質(zhì)量上的關(guān)注與支持力度。

第四，應(yīng)加強(qiáng)政策工具的靈活協(xié)同利用，提升政策工具使用的整體效能。政策工具是政府為實(shí)現(xiàn)某種政策目標(biāo)而采取的政策手段，每一類政策工具的適用場(chǎng)景、條件、優(yōu)缺點(diǎn)各有不同，單一的治理方式難以達(dá)到預(yù)期的治理效果，各地方政府在建設(shè)一流學(xué)科時(shí)應(yīng)考慮“師資建設(shè)”“社會(huì)服務(wù)”“人才培養(yǎng)”“科學(xué)研究”等各大政策主題的實(shí)際需求，兼顧政策的“重點(diǎn)論”與“均衡論”。同時(shí)，一流學(xué)科建設(shè)有其自身的規(guī)律，政府政策工具的選用要與學(xué)科成長(zhǎng)的規(guī)律相契合，以降低“政策工具—學(xué)科建設(shè)”的錯(cuò)配現(xiàn)象，建議地方政府要注重提升對(duì)政策工具的靈活協(xié)同利用效率及均衡匹配度。此外，一流學(xué)科建設(shè)是一個(gè)需要多主體參與、分工協(xié)作的過(guò)程，合理搭配使用各類工具政策，既有助于保障一流學(xué)科建設(shè)政策的有效執(zhí)行和靈活處理各種利益主體之間的糾紛與矛盾，又可使政策工具在應(yīng)用中相互銜接和貫通，確保政策順利并高效地實(shí)施，實(shí)現(xiàn)一流學(xué)科建設(shè)的預(yù)期目標(biāo)。

公共政策的形成過(guò)程是極其復(fù)雜的，雖然本文的研究結(jié)論是基于政策文本內(nèi)容的編碼和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析得出的，也建立了“政策工具—學(xué)科建設(shè)”二維分析框架，使編碼過(guò)程有了一定的理論依據(jù)和具體標(biāo)準(zhǔn)，但仍然存在一定的主觀編碼定性成分。一流學(xué)科建設(shè)是長(zhǎng)期且迫切的事情，離不開(kāi)政府的大力支持。本研究可以為地方政府修訂完善支持高校一流學(xué)科建設(shè)的政策提供參考價(jià)值，并最終促進(jìn)我國(guó)地方高校一流學(xué)科建設(shè)走向更高水平。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）

收稿日期：2022-06-26

作者簡(jiǎn)介：劉培軍，廣西大學(xué)高等教育研究所副研究員；何朝敏，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生；趙雙良，廣西大學(xué)高等教育研究所教授。（南寧/530004）

*本文系廣西大學(xué)世界一流學(xué)科建設(shè)戰(zhàn)略研究專項(xiàng)課題“西部高校世界一流工程學(xué)科建設(shè)模式研究——以廣西大學(xué)為例”的成果之一。