沈婷

［摘 要］在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和不斷完善，以及“互聯(lián)網(wǎng)+”概念興起與大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)理念深入人心，事業(yè)單位肩負(fù)著為人民提供公共服務(wù)保障的重大使命，如承擔(dān)社會(huì)保障職責(zé)、做好本職工作服務(wù)群眾并維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)也兼顧其他職能部門管理和公益事業(yè)發(fā)展所需等多方面需求。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，事業(yè)單位要想在這個(gè)大環(huán)境中穩(wěn)步向前并得到長(zhǎng)遠(yuǎn)的進(jìn)步與發(fā)展，就必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理模式，而預(yù)算績(jī)效體系是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必不可少且重要的組成部分。因此，建立一個(gè)完善合理完備又行之有效的指標(biāo)制度，成為事業(yè)單位推行“落地”戰(zhàn)略決策必要環(huán)節(jié)。

［關(guān)鍵詞］預(yù)算績(jī)效；管理體系；事業(yè)單位

［中圖分類號(hào)］F23文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

預(yù)算績(jī)效管理是事業(yè)單位實(shí)行的現(xiàn)代化科學(xué)財(cái)務(wù)制度，能夠?qū)崿F(xiàn)“精益理財(cái)”目標(biāo)，提高經(jīng)濟(jì)效益、增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感的使命擔(dān)當(dāng)。在我國(guó)行政事業(yè)單位改革是政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，目前國(guó)內(nèi)大部分事業(yè)單位實(shí)行的是行政管理型預(yù)算模式，其特點(diǎn)是自上而下對(duì)各部門執(zhí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入發(fā)展，在我國(guó)政府財(cái)政體制逐步完善、社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)以及人民群眾對(duì)公共服務(wù)意識(shí)日益增強(qiáng)等多因素綜合作用下，傳統(tǒng)管理模式已經(jīng)無(wú)法滿足當(dāng)前形勢(shì)需求，因此建立一套與自身相適應(yīng)，并能發(fā)揮其特長(zhǎng)的績(jī)效指標(biāo)體系就顯得尤為迫切。這不僅是事業(yè)單位改革制度創(chuàng)新所必備的重要內(nèi)容，更是提高行政單位服務(wù)水平及效益不可缺少的話題之一。根據(jù)當(dāng)前形勢(shì)，為了適應(yīng)新常態(tài)提出深化改革、加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)和管理制度創(chuàng)新，事業(yè)單位要想在新時(shí)代下成功轉(zhuǎn)型發(fā)展下去，并實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)化的目標(biāo)，就一定要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念。

1 何為預(yù)算績(jī)效管理

預(yù)算績(jī)效管理是公共財(cái)政管理的重要內(nèi)容，是現(xiàn)代政府治理理念和方式的重要體現(xiàn)。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，公共財(cái)政發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。隨著黨的十九大報(bào)告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”的要求，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作已在全國(guó)范圍內(nèi)的各部門、各單位相繼開(kāi)展，其目的就是通過(guò)以績(jī)效為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)公共資源合理配置和有效利用，提高財(cái)政資金使用效益，保障和改善民生。

預(yù)算績(jī)效管理是指以目標(biāo)為導(dǎo)向，在事業(yè)單位的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，對(duì)各項(xiàng)工作進(jìn)行指導(dǎo)、考核等一系列內(nèi)容，科學(xué)制定出一套行之有效且系統(tǒng)化的管理方法和措施。它包括單位內(nèi)部各部門間的考評(píng)與激勵(lì)，以及上級(jí)撥付下級(jí)資源來(lái)支持發(fā)展。事業(yè)單位實(shí)行預(yù)算績(jī)效考核體系時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持公開(kāi)透明原則；注重實(shí)事求是與導(dǎo)向性相結(jié)合；重視經(jīng)費(fèi)使用效益，在資金運(yùn)行效果考評(píng)等方面要有一定的針對(duì)性措施，將績(jī)效管理落實(shí)到具體崗位上，并在實(shí)際工作中不斷改進(jìn)創(chuàng)新［1］。

預(yù)算績(jī)效管理作為一種管理工具，既是對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算編制、執(zhí)行和決算過(guò)程的全面控制，也是對(duì)預(yù)算資金使用績(jī)效的評(píng)價(jià)。它是政府財(cái)政支出績(jī)效的全面化、系統(tǒng)化和制度化，在提高財(cái)政資金使用效率和效益、提升政府治理水平和效能等方面發(fā)揮著以下重要作用。

第一，有利于強(qiáng)化預(yù)算管理。通過(guò)健全單位內(nèi)部控制制度，實(shí)現(xiàn)從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、財(cái)務(wù)核算、會(huì)計(jì)報(bào)告和資產(chǎn)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)的有效控制和相互制約，提高資金使用效益和資產(chǎn)管理水平。

第二，有利于提高財(cái)政資金使用效益。通過(guò)對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督過(guò)程中各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)資金使用中存在的問(wèn)題，督促主管部門對(duì)資金使用情況進(jìn)行跟蹤問(wèn)效；通過(guò)對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)控和評(píng)價(jià)，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題；通過(guò)評(píng)價(jià)結(jié)果分析和反饋，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)與實(shí)際工作情況存在的偏差；通過(guò)對(duì)資金使用情況進(jìn)行跟蹤問(wèn)效和績(jī)效評(píng)價(jià)，不僅有利于提高財(cái)政資金使用效益和資產(chǎn)管理水平，還能有效遏制腐敗行為的發(fā)生。

第三，有利于提高單位工作人員責(zé)任意識(shí)。通過(guò)對(duì)績(jī)效管理工作的開(kāi)展，能使單位領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識(shí)到績(jī)效管理對(duì)于提升公共服務(wù)供給能力、政府治理能力現(xiàn)代化的重要作用，并能以此為契機(jī)改善單位內(nèi)部管理和服務(wù)質(zhì)量。

2 事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

2.1 預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)不足

目前，事業(yè)單位的預(yù)算管理仍以傳統(tǒng)型績(jī)效評(píng)價(jià)為主，現(xiàn)行績(jī)效指標(biāo)由產(chǎn)出指標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)和滿意度指標(biāo)三部分構(gòu)成［2］。大多數(shù)事業(yè)單位在推行預(yù)算績(jī)效管理的過(guò)程中，都相對(duì)更加重視數(shù)字上的投入，而忽視了對(duì)整體業(yè)務(wù)流程及系統(tǒng)建設(shè)等方面的關(guān)注和規(guī)劃，預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)不足，考核體系不健全。同時(shí)，也未能將各項(xiàng)指標(biāo)細(xì)化到具體崗位或個(gè)人身上，甚至有的單位領(lǐng)導(dǎo)根本不了解相關(guān)制度章程規(guī)定，而盲目跟風(fēng)地開(kāi)展工作活動(dòng)。要想解決這些問(wèn)題，就必須加強(qiáng)相關(guān)人員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)，不斷健全完善體系績(jī)效管理架構(gòu)，并強(qiáng)化執(zhí)行力度，確保其在整個(gè)財(cái)務(wù)管理工作中能夠真正發(fā)揮作用。

通過(guò)對(duì)當(dāng)前有關(guān)事業(yè)單位的預(yù)算管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)存在如下問(wèn)題。首先是事業(yè)單位各部門之間缺乏有效溝通，預(yù)算編制在執(zhí)行過(guò)程中存在偏差嚴(yán)重。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不到位，一直沿襲原來(lái)的預(yù)算編制習(xí)慣，總是在原單位預(yù)算數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上“縫縫補(bǔ)補(bǔ)”，缺乏“零基預(yù)算”意識(shí)。其次是將抽象的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)用具體的預(yù)算指標(biāo)來(lái)描述和表達(dá)存在一定的差異性，即項(xiàng)目預(yù)算中的三級(jí)指標(biāo)的制定與實(shí)際工作存在“代溝”。最后是缺乏科學(xué)、系統(tǒng)和規(guī)范化的預(yù)算約束機(jī)制與激勵(lì)手段來(lái)引導(dǎo)單位成員參與到編制項(xiàng)目執(zhí)行中去，大家“各掃門前雪，懶理他人瓦上霜”，缺乏整體有效性。綜上，預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)不足，缺乏科學(xué)的考評(píng)機(jī)制和配套激勵(lì)措施，現(xiàn)有制度不健全、執(zhí)行不到位，導(dǎo)致考核結(jié)果與崗位及效益掛鉤的缺失。

2.2 預(yù)算績(jī)效管理制度不健全

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，事業(yè)單位在不斷完善單位財(cái)務(wù)制度、健全內(nèi)部控制體系過(guò)程中取得了好成績(jī)，但同時(shí)也存在一些問(wèn)題和困難需要解決。一是對(duì)經(jīng)費(fèi)的審批過(guò)于嚴(yán)苛，近年來(lái)為壓縮財(cái)政開(kāi)支，不斷削減辦公及項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)［3］；二是經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，受到國(guó)家政策和市場(chǎng)等因素的影響，而預(yù)算制定下來(lái)之后，基本不能進(jìn)行調(diào)整，與實(shí)際執(zhí)行狀況不匹配。預(yù)算績(jī)效管理制度不健全、執(zhí)行不力，存在推諉現(xiàn)象，影響事業(yè)單位的發(fā)展，在推行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題較多且復(fù)雜。一是對(duì)績(jī)效考核指標(biāo)體系不甚清晰；二是缺乏明確合理科學(xué)的考評(píng)機(jī)制與獎(jiǎng)懲激勵(lì)措施；三是各崗位職責(zé)劃分不夠清楚、責(zé)任分工不明晰等，制約了員工積極性及創(chuàng)造力的充分發(fā)揮。

現(xiàn)有績(jī)效管理體系還不夠完善，導(dǎo)致預(yù)算考核制度流于形式、脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，沒(méi)有真正發(fā)揮其對(duì)單位實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過(guò)程發(fā)揮指導(dǎo)監(jiān)督作用，缺乏科學(xué)合理性指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，考核方法過(guò)于單一且缺少激勵(lì)機(jī)制與約束手段等，績(jī)效考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用不全面，無(wú)法滿足員工和部門期望等需求。究其根源，便是該制度不健全，沒(méi)有嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行實(shí)施。導(dǎo)致這些問(wèn)題出現(xiàn)的根本因素在于事業(yè)單位對(duì)現(xiàn)有體制機(jī)制認(rèn)識(shí)不足和缺乏完善科學(xué)考核管理體系等一系列客觀現(xiàn)實(shí)條件，限制了編制人員績(jī)效考評(píng)指標(biāo)，以及標(biāo)準(zhǔn)制定者與事業(yè)單位自身發(fā)展目標(biāo)不一致、部門間溝通渠道閉塞。作為事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展愿景最重要前提條件之一是擁有一個(gè)科學(xué)、完整、規(guī)范化的強(qiáng)有力的管理體制，為其提供支持和約束的平臺(tái)環(huán)境。健全并落實(shí)科學(xué)合理的考評(píng)體系，建立以財(cái)務(wù)為導(dǎo)向、兼顧效益與公平性原則，以及全員參與為主要目標(biāo)、責(zé)任主體意識(shí)和激勵(lì)約束機(jī)制，加強(qiáng)績(jī)效管理理念宣傳力度，提高員工素質(zhì)考核水平，創(chuàng)新事業(yè)單位預(yù)算業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方法等一系列措施，推進(jìn)事業(yè)單位實(shí)施及推廣績(jī)效工資體制［4］。

2.3 預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控管理不到位

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，財(cái)政資金實(shí)行收支兩條線制度，事業(yè)單位發(fā)展越來(lái)越迅速，但是由于預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)督等工作缺乏有效的措施約束，以及激勵(lì)機(jī)制不健全，導(dǎo)致有些單位部門內(nèi)部出現(xiàn)各種違法亂紀(jì)現(xiàn)象，卻只有在產(chǎn)生了嚴(yán)重后果之后才去追究相關(guān)責(zé)任，有些甚至是貪污腐敗行為滋生蔓延的主因，給國(guó)家財(cái)產(chǎn)造成了重大損失。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控管理不到位是事業(yè)單位在預(yù)算編制、執(zhí)行和控制過(guò)程中存在的突出問(wèn)題，影響到單位各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展。

由于事業(yè)單位的特殊性，它是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立和完整的系統(tǒng)，在整個(gè)過(guò)程中很難做到實(shí)時(shí)監(jiān)控，同時(shí)預(yù)算管理體系也缺乏必要、完善有效的制度保障來(lái)保證其運(yùn)轉(zhuǎn)正常進(jìn)行下去，而績(jī)效考評(píng)機(jī)制不健全、執(zhí)行不到位等問(wèn)題更是普遍存在于我國(guó)事業(yè)單位當(dāng)中，成為現(xiàn)實(shí)難題與制約發(fā)展最為嚴(yán)重的話題之一。沒(méi)有建立完善、科學(xué)合理的績(jī)效考評(píng)體系，缺乏有效監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全、部門分工協(xié)作不到位等。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控管理不到位是事業(yè)單位在預(yù)算編制、執(zhí)行和控制過(guò)程中出現(xiàn)的突出問(wèn)題，由于缺乏有效監(jiān)控，導(dǎo)致事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支不平衡，資金使用效率低，浪費(fèi)嚴(yán)重。這些現(xiàn)象歸根結(jié)底是管理體制落后造成的，一是機(jī)制僵硬化；二是人員素質(zhì)不高且沒(méi)有責(zé)任心，造成了對(duì)下屬工作人員監(jiān)督不力或無(wú)人監(jiān)管造成漏洞可乘之機(jī)；三是制度建設(shè)滯后、執(zhí)行不到位和控制方法不當(dāng)?shù)葐?wèn)題。針對(duì)這些突出管理缺陷及薄弱環(huán)節(jié)采取相應(yīng)措施進(jìn)行改進(jìn)，首先要加強(qiáng)制度建設(shè)與規(guī)范流程；其次要做好績(jī)效考評(píng)工作，提高考核質(zhì)量；最后完善激勵(lì)約束機(jī)制，調(diào)動(dòng)員工積極性以及提升單位整體運(yùn)行效益。

3 優(yōu)化事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的具體措施

3.1 提高對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重視程度

事業(yè)單位是黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要力量，是我國(guó)的行政管理主體之一。財(cái)政資金是保障和改善民生、推動(dòng)事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，而績(jī)效管理則是通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)促進(jìn)政府和部門提高支出績(jī)效水平、增強(qiáng)財(cái)政資金使用效益、促進(jìn)公共服務(wù)供給能力不斷提升的重要手段。

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，預(yù)算績(jī)效管理在事業(yè)單位中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作重要性和必要性的宣傳力度、提高事業(yè)單位負(fù)責(zé)人與全體干部職工參與度等，都有利于推動(dòng)全面推行“預(yù)算法”項(xiàng)目工作進(jìn)程。預(yù)算績(jī)效管理要以提升財(cái)政資金使用效益為目標(biāo)，以政府預(yù)算為實(shí)施對(duì)象，運(yùn)用科學(xué)、系統(tǒng)的方法，對(duì)預(yù)算資金的分配、使用和效果進(jìn)行評(píng)估考核，并將評(píng)估考核結(jié)果作為改進(jìn)預(yù)算管理、編制預(yù)算和完善政策的重要依據(jù)，從而推動(dòng)政府治理能力和治理水平現(xiàn)代化［5］。

3.2 完善單位預(yù)算管理制度

事業(yè)單位要實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展就必須建立行之效的預(yù)算績(jī)效管理體系，提高預(yù)算管理質(zhì)量。首先，完善事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理制度，規(guī)范資金使用行為。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)支出和成本核算工作力度等措施來(lái)提升單位經(jīng)濟(jì)效益。其次，建立健全績(jī)效考核機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督控制職能，本著公開(kāi)、透明、公正原則，實(shí)行績(jī)效考評(píng)體系。要堅(jiān)持客觀性與可操作性相結(jié)合，以實(shí)際發(fā)生情況為準(zhǔn)繩，確定預(yù)算執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和程序以及相關(guān)責(zé)任人，實(shí)現(xiàn)“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”的目標(biāo)。完善單位預(yù)算管理制度，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的控制，建立健全績(jī)效考核機(jī)制，提高經(jīng)費(fèi)使用效率，保證資金安全完整是推行全面預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系重要環(huán)節(jié)之一，要充分調(diào)動(dòng)各部門在單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的主觀能動(dòng)性，提升預(yù)算管理質(zhì)量。

3.3 加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管力度

通過(guò)建立預(yù)算績(jī)效考核體系，將事業(yè)單位的戰(zhàn)略目標(biāo)層層分解，使各部門和員工都能明確各自所承擔(dān)的責(zé)任、權(quán)力與義務(wù)，同時(shí)對(duì)各崗位進(jìn)行有效分工控制以及堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致原則，調(diào)動(dòng)全體人員參與到管理中去，并落實(shí)各項(xiàng)措施，以確保單位預(yù)算管理工作高效開(kāi)展下去。預(yù)算績(jī)效管理是事業(yè)單位的核心工作，它關(guān)系著事業(yè)單位發(fā)展的目標(biāo)和方向，對(duì)于提高單位整體效益起到重要作用。在推行全面預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中要堅(jiān)持公開(kāi)透明、科學(xué)合法原則，重視全員參與制度建設(shè)與監(jiān)督機(jī)制等措施來(lái)發(fā)揮其激勵(lì)作用。

事業(yè)單位的績(jī)效評(píng)價(jià)由上級(jí)主管部門負(fù)責(zé)，主要分為內(nèi)部評(píng)價(jià)和外部評(píng)價(jià)，內(nèi)部評(píng)價(jià)主要是指單位自評(píng)，外部評(píng)價(jià)則由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行。隨著全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的推進(jìn)，事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)逐步提升，對(duì)績(jī)效管理的重視程度不斷提高，因此，建立科學(xué)規(guī)范的預(yù)算績(jī)效管理體系對(duì)于事業(yè)單位有著十分重要的意義。

一方面，建立健全預(yù)算績(jī)效管理制度，完善內(nèi)部控制體系，將績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等業(yè)務(wù)納入內(nèi)部控制體系，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。另一方面，接受人大監(jiān)督、社會(huì)公眾監(jiān)督以及媒體監(jiān)督等，及時(shí)反饋存在問(wèn)題并加以整改，充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用，為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作提供重要保障。

4 結(jié)語(yǔ)

事業(yè)單位的改革發(fā)展離不開(kāi)績(jī)效管理，而對(duì)績(jī)效能、效果進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)價(jià)，并將其運(yùn)用到實(shí)踐中是事業(yè)單位提高效率和效益等綜合能力的重要途徑?；诖耍疚膹耐晟祁A(yù)算組織結(jié)構(gòu)體系建設(shè)出發(fā)提出幾點(diǎn)建議。首先要建立一套科學(xué)合理且有效的運(yùn)行機(jī)制來(lái)確保各級(jí)部門各司其職；其次應(yīng)加強(qiáng)考核結(jié)果與激勵(lì)制度相掛鉤；最后應(yīng)健全績(jī)效管理考評(píng)、監(jiān)督及反饋工作。事業(yè)單位要想在激烈的社會(huì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中站穩(wěn)腳跟，就必須建立行之有效且可持續(xù)發(fā)展、具有特色的績(jī)效管理體系，將“預(yù)算為核心”作為本單位工作和運(yùn)作流程設(shè)計(jì)的重心。

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