黃竹智 王之

摘要 長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)關(guān)涉國家生態(tài)文明建設(shè)整體布局、關(guān)涉共同富裕的戰(zhàn)略目標(biāo)、關(guān)涉生態(tài)治理體系治理能力的現(xiàn)代化。長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化作為整體長江生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，是長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化的核心。當(dāng)前，標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的價(jià)值層面存在著未能從單獨(dú)的水資源保護(hù)向水生態(tài)文明理念轉(zhuǎn)化的原則滯后，長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化立法主體與立法體制間存在差異，缺乏標(biāo)準(zhǔn)支撐的生態(tài)文明執(zhí)法難以將法律原則落實(shí)成法律責(zé)任。需要通過完善法律評(píng)價(jià)評(píng)測(cè)指標(biāo)指導(dǎo)長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)指標(biāo)理念轉(zhuǎn)向，并加快構(gòu)建法治化標(biāo)準(zhǔn)體系以加強(qiáng)法律監(jiān)督，同時(shí)為了有效執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)還需要從立法、執(zhí)法、守法層面聚焦長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化的法律責(zé)任落實(shí)。

關(guān)鍵詞 長江經(jīng)濟(jì)帶；水生態(tài)文明；標(biāo)準(zhǔn)化；法律治理

中圖分類號(hào) D 912.6? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 0517-6611（2023）12-0260-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.12.059

Review and Improvement of Standardized Legal Governance of Water Ecological Civilization in the Yangtze River Economic Belt

HUANG Zhu-zhi1，WANG Zhi2

（1. School of Law， Yangzhou University， Yangzhou， Jiangsu 225127;2. Beijing Zhong Yin（Chengdu） Law Firm， Chengdu， Sichuan 610000）

Abstract Standardization of ecological civilization in the Yangtze River Economic Belt concerns the overall layout of the countrys ecological progress， the strategic goal of common prosperity， and the modernization of the governance capacity of the ecological governance system. As an important part of the overall Yangtze River ecological civilization construction， the standardization of water ecological civilization in the Yangtze River Economic Belt is the core of the standardization of ecological civilization in the Yangtze River Economic Belt. At present， at the value level of standard construction， the principle of failing to transform from water resource protection to water ecological civilization concept lags behind， there are differences between the legislative body and the legislative system of water ecological civilization standardization in the Yangtze River Economic Belt， and ecological civilization law enforcement lacking standard support is difficult to implement legal principles into legal responsibilities. It is necessary to improve the legal evaluation index to guide the concept of the evaluation index of water ecological civilization standard in the Yangtze River Economic Belt， and accelerate the construction of the legal standard system to strengthen legal supervision. At the same time， in order to effectively implement the standards， it is also necessary to focus on the implementation of legal responsibilities for the standardization of water ecological civilization in the Yangtze River Economic Belt from the aspects of legislation， law enforcement and law-abiding.

Key words The Yangtze River Economic Belt;Water ecological civilization;Standardization;Legal governance

作者簡介 黃竹智（1982—），男，江蘇鹽城人，高級(jí)工程師，碩士，從事行政法學(xué)研究。

收稿日期 2022-08-01；修回日期 2022-08-29

十八大以來生態(tài)文明建設(shè)被提到更重要的發(fā)展位置，中共中央領(lǐng)導(dǎo)集體多次主持召開了主題座談會(huì)，重點(diǎn)關(guān)注長江經(jīng)濟(jì)帶的可持續(xù)發(fā)展與長江生態(tài)的保護(hù)狀況，并對(duì)長江流域水資源的保護(hù)修復(fù)進(jìn)行系統(tǒng)部署。立法方面通過了《中華人民共和國長江保護(hù)法》，于2021年3月正式施行；治理實(shí)踐方面，2021年5月，《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)重大建設(shè)項(xiàng)目三年行動(dòng)計(jì)劃（2021—2023年）》發(fā)布，推動(dòng)滬蘇浙皖三省一市基于長江生態(tài)開展一系列環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)和綠色生態(tài)合作的行動(dòng)，2021年11月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》印發(fā)，要求持續(xù)打好長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)，明確了新時(shí)期長江保護(hù)修復(fù)工作的方向。在中央政府的集中領(lǐng)導(dǎo)下，在《長江保護(hù)法》等一系列法律規(guī)范與政策的指引下，基于長江經(jīng)濟(jì)帶持續(xù)開展了區(qū)域協(xié)同水資源治理的實(shí)踐，但是區(qū)域聯(lián)合治理的標(biāo)準(zhǔn)還不夠充實(shí)具體，標(biāo)準(zhǔn)制定的責(zé)任落實(shí)被區(qū)域間激烈的利益沖突沖淡，標(biāo)準(zhǔn)化既是區(qū)域協(xié)調(diào)治理法律機(jī)制的著力點(diǎn)又成為難點(diǎn)。針對(duì)長江經(jīng)濟(jì)帶水資源的協(xié)調(diào)保護(hù)問題，有必要對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的法律路徑進(jìn)行深入研究，以促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明法律機(jī)制的系統(tǒng)形成，保障長江流域區(qū)域間的有效合作。

1 長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化背景

1.1 長江經(jīng)濟(jì)帶

長江既是我國東、中、西部區(qū)隔的天然屏障，也是連通我國的東、中、西部的天然通道，豐富的水資源形成了便利的航運(yùn)條件，為沿岸經(jīng)濟(jì)的相對(duì)發(fā)達(dá)提供了“先天之路”［1］。長江經(jīng)濟(jì)帶的核心特質(zhì)，在于依托母親河長江，發(fā)展服務(wù)于人民的經(jīng)濟(jì)事業(yè)。長江經(jīng)濟(jì)帶在逐水而居的人類天性基礎(chǔ)上，形成的改革開放后我國經(jīng)濟(jì)高度密集發(fā)展、發(fā)展速度較快、包含城市密度最高的水域區(qū)域。長江沿線城市工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成的工業(yè)廢水與農(nóng)藥化肥污水排量極大，密集人口生活污水排放體量巨大，長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域的水生態(tài)文明是國家生態(tài)安全的重要課題。

長江經(jīng)濟(jì)帶的空間范圍及空間結(jié)構(gòu)內(nèi)涵上，經(jīng)過獨(dú)立發(fā)展階段、區(qū)域集聚與鏈接階段、行政經(jīng)濟(jì)區(qū)階段和空間競爭與鏈接階段等4個(gè)時(shí)期的發(fā)展，形成了特殊的條形核心—外圍—邊緣結(jié)構(gòu)，存在三大核心、一條主軸、一條輔軸、四條地方軸、一個(gè)外圍地區(qū)和一個(gè)邊緣地域，區(qū)域間具有互補(bǔ)性、通達(dá)性的空間結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)共存發(fā)展的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)［2］?！堕L江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》中確定了歷史與空間形成的長江經(jīng)濟(jì)帶“一軸、兩翼、三極、多點(diǎn)”的發(fā)展格局，通過明確上海、武漢、重慶的核心城市作用，確立了中心城市和城市群引領(lǐng)的長江經(jīng)濟(jì)帶城市化特征，將依托長三角城市群、長江中游城市群和成渝城市群，進(jìn)一步發(fā)揮中心城市生產(chǎn)性的空間結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)特質(zhì)［3］。這種空間結(jié)構(gòu)既是長江經(jīng)濟(jì)帶水資源問題的動(dòng)因，也是該區(qū)域水生態(tài)文明的依托。

1.2 水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化

當(dāng)前，生態(tài)文明雖然被認(rèn)為是“人類文明新形態(tài)”，卻并不意味著生態(tài)文明的理念從未產(chǎn)生過；作為中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”格局的一部分，并因之而促成文明形態(tài)的轉(zhuǎn)化，這個(gè)視角看可以視作是全新的“人類文明新形態(tài)”。在生態(tài)文明建設(shè)上，國家整體面臨的仍然是一個(gè)資源環(huán)境約束趨緊、生態(tài)系統(tǒng)退化問題突出、環(huán)境污染嚴(yán)重生態(tài)破壞高發(fā)的生態(tài)環(huán)境，生態(tài)文明建設(shè)就是保護(hù)和發(fā)展生產(chǎn)力，在新的歷史時(shí)期，面對(duì)短板，黨中央提出了一系列制度措施：自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護(hù)制度、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度和責(zé)任追究制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、河湖長制、林長制、環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”等制度。水資源作為長江經(jīng)濟(jì)帶的核心資源，如何將理論優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換成行政優(yōu)勢(shì)，涉及靜態(tài)制度向動(dòng)態(tài)法治轉(zhuǎn)換的課題。生態(tài)文明的核心是生態(tài)，長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)文明的核心是長江的生態(tài)，長江的生態(tài)核心則是水，水生態(tài)文明的標(biāo)準(zhǔn)化是長江經(jīng)濟(jì)帶水資源保護(hù)的法治化課題。

1.2.1 水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化的概念。

遵循著人與水和諧共生的理念，以水資源的長期可持續(xù)利用為目標(biāo)，通過保障生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，為支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)主體的人與水的和諧文化倫理形態(tài)，是水生態(tài)文明的主要內(nèi)容。水是生態(tài)之基，水資源是生態(tài)文明建設(shè)的核心制約因素，是生態(tài)文明的根本基礎(chǔ)和重要載體［4］。習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的涵養(yǎng)，推動(dòng)了生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了新的時(shí)代階段。生態(tài)文明思想的革新引發(fā)的水資源與環(huán)境保護(hù)理念的變革，必然推動(dòng)其與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)發(fā)生深刻的互動(dòng)變化。江西省市場(chǎng)監(jiān)管局承擔(dān)的“綠色生態(tài)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新機(jī)制”推廣案例，為全國綠色循環(huán)低碳發(fā)展開創(chuàng)了首個(gè)關(guān)于生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的方案；通過搭建生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化工作平臺(tái)，實(shí)施生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃，健全了生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化法規(guī)體系［5］。

各地生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的試行實(shí)踐，推動(dòng)形成了我國生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐反哺理論革新的良好局面。水環(huán)境保護(hù)形勢(shì)在實(shí)踐先行的動(dòng)力推動(dòng)下，與之相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)也發(fā)生深刻變化，助推水資源與水環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)化需求，舊有的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)亟須及時(shí)修訂和豐富，以適應(yīng)新形勢(shì)下的規(guī)范要求與人民訴求。從流域與區(qū)域環(huán)境治理保護(hù)的層面出發(fā)，當(dāng)前長江經(jīng)濟(jì)帶缺乏全流域尺度的水環(huán)境特征評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，不能準(zhǔn)確給出流域差異特征下的水環(huán)境承載力，尚未形成全流域水環(huán)境安全控制基準(zhǔn)。完善現(xiàn)有水資源與環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，建立流域水環(huán)境特征的管理標(biāo)準(zhǔn)體系，制定符合流域特征的水資源環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，是有效保護(hù)流域水資源環(huán)境質(zhì)量的應(yīng)然之舉。

1.2.2 水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)。

《國家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》（后文簡稱標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展規(guī)劃）指出要圍繞經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)重大部署，合理規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)化體系布局。生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化是國家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)的重要組成部分，其中在水利領(lǐng)域要提升水資源合理配置和高效利用能力、水生態(tài)文明和河湖健康保障能力；專章規(guī)定了生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化課題，著力于服務(wù)綠色發(fā)展。行政體系的政策文件為水資源生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化工作指明了方向，標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展規(guī)劃在水資源保護(hù)板塊，提出了制修訂水資源規(guī)劃、評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)以及水源地保護(hù)、取用水管理等標(biāo)準(zhǔn)的任務(wù)，須重點(diǎn)研制水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”配套標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)行業(yè)節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)、水資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，開展實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)研究。

水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化的目的，一方面是提升水資源保護(hù)意識(shí)，另一方面要促進(jìn)基于水資源利用的水資源保護(hù)指標(biāo)量化；通過科學(xué)的水資源適應(yīng)性利用的量化方法，從水資源可承載、經(jīng)濟(jì)社會(huì)適度發(fā)展和生態(tài)環(huán)境健康等準(zhǔn)則層面出發(fā)科學(xué)制定相關(guān)量化指標(biāo)體系。通過標(biāo)準(zhǔn)護(hù)航水生態(tài)文明，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為硬性顯性指標(biāo)外，倫理標(biāo)準(zhǔn)作為隱性更為深刻的軟指標(biāo)亦不可或缺；而作為激發(fā)水資源保護(hù)市場(chǎng)活力的市場(chǎng)化水權(quán)體系，水權(quán)作為一種有利于水資源利用與保護(hù)的權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)，關(guān)涉生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹笜?biāo)量化［6］；水資源生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化的相關(guān)指標(biāo)，要便于監(jiān)控與統(tǒng)計(jì)水環(huán)境質(zhì)量、水資源變量，還要建設(shè)有利于水權(quán)設(shè)計(jì)的量化指標(biāo)體系；評(píng)價(jià)指標(biāo)體系作為生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵影響因素，還需關(guān)注人水關(guān)系、水資源可持續(xù)發(fā)展、水資源量化參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的理論與研究方法、水資源保護(hù)理論方法、河湖健康理論方法等。

1.3 水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化保護(hù)的可能性與必要性

促進(jìn)形成水生態(tài)文明技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，有利于科學(xué)量化水生態(tài)文明評(píng)價(jià)體系，有利于水資源法規(guī)范的具體落實(shí)與監(jiān)督問責(zé)，通過水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化可以為科學(xué)可持續(xù)發(fā)展提供資源技術(shù)支撐，服務(wù)于“五位一體”的生態(tài)文明建設(shè)的總體目標(biāo)。將水資源協(xié)調(diào)保護(hù)納入規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、法治化的現(xiàn)代行政管理軌道。

1.3.1 長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化保護(hù)的可能性。

1.3.1.1 法治化的需求基礎(chǔ)。

規(guī)范支撐是長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化的合法性基礎(chǔ)，水的技術(shù)屬性是長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化的物理支撐，當(dāng)前的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)化體系是長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化的管理支撐。長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)文明建設(shè)的法治化需要要求，必須因應(yīng)長江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)特質(zhì)，走一條符合長江經(jīng)濟(jì)帶自身狀況的治理之路。作為自然資源的水，圍繞長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)文明建設(shè)，國家相關(guān)部委、長江經(jīng)濟(jì)帶沿線各地政府開展的形式多樣的“標(biāo)準(zhǔn)化＋生態(tài)文明”實(shí)踐探索，進(jìn)一步激發(fā)了長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化保護(hù)的法治化需求。

1.3.1.2 數(shù)字法治的優(yōu)勢(shì)要求。水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化，減少了水生態(tài)文明建設(shè)行政中主觀任性裁量；依托標(biāo)準(zhǔn)化工作，可以量化長江經(jīng)濟(jì)帶相關(guān)重點(diǎn)用能單位涉水的能耗總量與水資源標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)的目標(biāo)管控標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施，推行生產(chǎn)者依托合同量化能源管理、節(jié)水管理；借由支撐水生態(tài)倫理的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化，行政主體可以科學(xué)制定支撐生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。水生態(tài)文明的標(biāo)準(zhǔn)化，加強(qiáng)了對(duì)江河湖泊自然水文情勢(shì)、地貌形態(tài)、水體的物理化學(xué)特征、自然生物群落等的監(jiān)測(cè)，以及水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)措施等的跟蹤監(jiān)測(cè)；使得各項(xiàng)指標(biāo)的行政考核與統(tǒng)計(jì)具備了技術(shù)的理性支撐，為水生態(tài)文明建設(shè)嵌入數(shù)字政府，推動(dòng)水生態(tài)文明建設(shè)的法治公平與公正提供了數(shù)字基礎(chǔ)，為數(shù)治政府建設(shè)凝聚多方主體的標(biāo)準(zhǔn)化共識(shí)［7］。

1.3.2 長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化保護(hù)的必要性。

1.3.2.1 縱向責(zé)任的承擔(dān)。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角長江經(jīng)濟(jì)帶是當(dāng)下的，從人類文明傳承的視角看長江經(jīng)濟(jì)帶則是歷史的。從華夏民族誕生之時(shí)起，它就一直是中華民族共同的母親。我國從先秦就已經(jīng)有律法將對(duì)自然資源的保護(hù)作為一種強(qiáng)制性行政方式，著眼于自然資源的永續(xù)利用與人類利益的長遠(yuǎn)立論，形成了天、地、人統(tǒng)一的樸素的“三才”宇宙模式傳統(tǒng)哲學(xué)觀［8］。竭澤而漁、贏者通吃不但導(dǎo)致代內(nèi)之間不公平發(fā)展問題，也會(huì)影響代際公平，縱向公平發(fā)展的責(zé)任要求當(dāng)代人應(yīng)為后代人留下良好的生態(tài)環(huán)境與豐富的自然資源［9］，水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化量化了代際差異衡量，更好地明確了代際間責(zé)任，使得代際責(zé)任的衡量與承擔(dān)成為現(xiàn)實(shí)。

1.3.2.2 橫向責(zé)任的承擔(dān)。生態(tài)補(bǔ)償理論表明，水域經(jīng)濟(jì)具有整體性，上下游水域的經(jīng)濟(jì)效益不是相互獨(dú)立的，對(duì)水資源的依賴決定了水生態(tài)資源索取較多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的區(qū)域要向水生態(tài)資源索取較少的區(qū)域給予生態(tài)補(bǔ)償［6］。長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化，一方面可以把長江經(jīng)濟(jì)帶作為一個(gè)整體放在統(tǒng)一的生態(tài)體系中進(jìn)行統(tǒng)籌衡量，另一方面標(biāo)準(zhǔn)化利于量化明確區(qū)域間生態(tài)收益與生態(tài)責(zé)任，為統(tǒng)籌衡量提供數(shù)字化硬性技術(shù)依據(jù)，為區(qū)域間橫向責(zé)任的承擔(dān)提供公平之秤。

2 長江經(jīng)濟(jì)帶水資源標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)調(diào)保護(hù)的法律分析

2.1 水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化保護(hù)的法律體系

當(dāng)前的法律體系中，對(duì)作為自然資源的水來說，我國已經(jīng)建立起相對(duì)完善的水資源保護(hù)法律體系，水資源保護(hù)法律制度是環(huán)境資源保護(hù)法的重要組成部分，《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《長江保護(hù)法》等法律都從不同面向?qū)λY源保護(hù)問題進(jìn)行了規(guī)定。從水資源保護(hù)法律體系向水生態(tài)文明保護(hù)法律體系的升級(jí)，并非要單獨(dú)對(duì)水生態(tài)文明進(jìn)行立法，但需依托憲法，將憲法的生態(tài)文明理念，通過法原則、法規(guī)則的形式實(shí)現(xiàn)具體呈現(xiàn)；而水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化保護(hù)的法律體系則需要另外建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化體系與現(xiàn)有的法規(guī)則體系實(shí)現(xiàn)銜接，以確保開展的各項(xiàng)水資源標(biāo)準(zhǔn)化保護(hù)行政活動(dòng)能夠?qū)崿F(xiàn)，達(dá)至有法可依執(zhí)法必嚴(yán)。

2.2 水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化保護(hù)法律體系的相關(guān)原則

2.2.1 可持續(xù)發(fā)展原則。

可持續(xù)發(fā)展理念要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)保持一致，與環(huán)境資源的承載能力相協(xié)調(diào)，以環(huán)境資源的穩(wěn)定供給為基礎(chǔ)，合理利用各種資源要素和環(huán)境要素。長江經(jīng)濟(jì)帶的水生態(tài)文明要求將水資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，優(yōu)化水資源的配置效率，使得水資源在整體上發(fā)揮最大的社會(huì)效益、環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益，這些都需要對(duì)長江經(jīng)濟(jì)帶的水資源進(jìn)行量化，而標(biāo)準(zhǔn)化是量化的前提與基礎(chǔ)。同時(shí)，水生態(tài)文明還要求健全水資源的保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)各個(gè)法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，提高法律法規(guī)的可執(zhí)行性，依法依規(guī)對(duì)破壞水資源的主體進(jìn)行嚴(yán)肅處理，故水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)質(zhì)吻合水資源可持續(xù)發(fā)展原則。

2.2.2 環(huán)境責(zé)任原則。

對(duì)民法典中綠色原則進(jìn)行環(huán)境資源的延伸，就可以明晰環(huán)境責(zé)任原則內(nèi)涵的誰污染誰承擔(dān)責(zé)任、誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰恢復(fù)、誰利用誰補(bǔ)償?shù)戎鲝埖姆ㄖ纹鹾闲?。?duì)環(huán)境責(zé)任原則展開的侵權(quán)與救濟(jì)涵攝要求［10］，主體對(duì)其造成的水資源污染承擔(dān)采取防治措施、進(jìn)行改善、承擔(dān)治理費(fèi)用等義務(wù)；有權(quán)對(duì)水資源進(jìn)行開發(fā)利用的主體都負(fù)有對(duì)開發(fā)的資源進(jìn)行恢復(fù)、整治和養(yǎng)護(hù)的義務(wù)；開發(fā)利用水資源并對(duì)水資源造成污染的主體都有對(duì)污染的環(huán)境資源進(jìn)行治理和恢復(fù)的義務(wù)；使用、利用水資源的主體都要按照國家規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償責(zé)任。環(huán)境責(zé)任原則作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的需要，通過標(biāo)準(zhǔn)化可以促使市場(chǎng)主體更加理性利用水資源，提高用水效率，承擔(dān)相應(yīng)的可量化的水污染責(zé)任。

2.2.3 公眾參與原則。

環(huán)境公共治理模式下的“參與—回應(yīng)”型行政體制，有利于整合各類環(huán)境治理資源、優(yōu)化環(huán)境公共政策設(shè)計(jì)、強(qiáng)化環(huán)境公共職能履行，積極應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)的全局性、綜合性、歷史性、長期性［11］。環(huán)境資源問題的性質(zhì)決定必須對(duì)環(huán)境資源問題進(jìn)行全面的管理，通過公眾參與激發(fā)治理活力，防止因環(huán)境責(zé)任分配不均形成“公地悲劇”。長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化工作依托《標(biāo)準(zhǔn)化法》鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和教育、科研機(jī)構(gòu)等多元主體參與標(biāo)準(zhǔn)化工作，既有規(guī)范依托，也能夠更好凝聚長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明保護(hù)共識(shí)，提高治理的科學(xué)性為標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)贏得廣泛的執(zhí)行基礎(chǔ)。增強(qiáng)水資源保護(hù)主體之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，落實(shí)各方責(zé)任，增強(qiáng)長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明治理效果。

2.3 長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化保護(hù)法律問題檢視

2.3.1 監(jiān)督評(píng)價(jià)不足多頭保護(hù)多頭失責(zé)。首先是標(biāo)準(zhǔn)化工作長期存在的重標(biāo)準(zhǔn)制定，輕實(shí)施監(jiān)督的問題；其次，長江經(jīng)濟(jì)帶水資源保護(hù)存在的“修復(fù)主體不明、修復(fù)方式不定、修復(fù)保障不全、修復(fù)監(jiān)督混亂”問題［12］，進(jìn)一步加固了長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明建設(shè)法律監(jiān)督的乏力。流域覆蓋11省市的長江經(jīng)濟(jì)帶，面積大、涉及長江管理的職能部門眾多，區(qū)域立法與整個(gè)長江經(jīng)濟(jì)帶的水生態(tài)文明整體利益難以協(xié)調(diào)，各部門各區(qū)域利益縱橫交錯(cuò)錯(cuò)綜復(fù)雜，部門主義、地方保護(hù)主義短期難以消除，導(dǎo)致長江經(jīng)濟(jì)帶難以體現(xiàn)山水林田湖的生命共同體的整體性形態(tài)。整體的水利大動(dòng)脈被部門、地方人為分割，整個(gè)長江經(jīng)濟(jì)帶水資源保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)碎片化形態(tài)，多頭保護(hù)多頭失責(zé)。

2.3.2 水生態(tài)文明保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)化工作滯后。

生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化工作是長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)性工程，此項(xiàng)工程起步較晚仍處于初始階段，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定的各項(xiàng)工程基礎(chǔ)還比較薄弱，長期以來未能從生態(tài)文明理念出發(fā)進(jìn)行保護(hù)，使得現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)架構(gòu)專注于單純的水資源，而忽視與長江水生態(tài)文明保護(hù)治理需求的匹配，人才、經(jīng)費(fèi)以及體制、機(jī)制架構(gòu)與現(xiàn)實(shí)的生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化工作需要之間還存在著較大的資源配置失衡。長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的基礎(chǔ)和支撐，需要巨量的長江經(jīng)濟(jì)帶水資源及影響水資源相關(guān)的客觀數(shù)據(jù)，而與水生態(tài)文明相關(guān)的實(shí)地調(diào)研、數(shù)據(jù)收集、環(huán)境水質(zhì)量的常規(guī)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)相對(duì)缺乏；污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)中達(dá)標(biāo)技術(shù)的評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施經(jīng)濟(jì)成本及環(huán)境效益預(yù)測(cè)分析的科學(xué)支撐不足［13］。

2.3.3 法律原則難以落實(shí)法律責(zé)任。標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作的滯后與不足，導(dǎo)致“誰受益誰補(bǔ)償”等環(huán)境責(zé)任原則的落實(shí)困難，同時(shí)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)督不到位也與標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性正相關(guān)。許多涉及長江經(jīng)濟(jì)帶共同發(fā)展的問題，如上中下游之間水資源分配與水環(huán)境保護(hù)及生態(tài)補(bǔ)償，重大水利設(shè)施工程修建及環(huán)境影響評(píng)估，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與資源開發(fā)，區(qū)域環(huán)境治理等問題，缺乏從長江經(jīng)濟(jì)帶全流域整體考慮，缺少標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制的支持。法律原則演繹導(dǎo)向法律責(zé)任的承擔(dān)之間需要標(biāo)準(zhǔn)化法治建設(shè)工作進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)。

3 長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化保護(hù)法律治理的完善路徑

3.1 完善長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明法律評(píng)價(jià)評(píng)測(cè)指標(biāo)

3.1.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)理念轉(zhuǎn)向指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)。

純粹的保護(hù)與純粹的開發(fā)利用一樣，都不是水生態(tài)文明評(píng)價(jià)的科學(xué)指標(biāo)。水是生命之源的含義，正在于人類需要對(duì)它進(jìn)行利用，缺乏它人類則無可生存；但水資源如果不保護(hù)，人類的長期發(fā)展是不可持續(xù)的，如前所論證的既是橫向責(zé)任的承擔(dān)缺失，亦是縱向責(zé)任承擔(dān)的缺失。水生態(tài)文明評(píng)價(jià)指標(biāo)向資源可持續(xù)利用原則、環(huán)境責(zé)任原則、公眾參與原則支撐的評(píng)價(jià)體系的轉(zhuǎn)向，體現(xiàn)了水生態(tài)文明系統(tǒng)的發(fā)展水平以及與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展水平。美國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制修實(shí)過程中，標(biāo)準(zhǔn)制度的價(jià)值目標(biāo)是其合法性判斷的尺度問題。評(píng)價(jià)指標(biāo)理念應(yīng)當(dāng)與中國特色社會(huì)主義的發(fā)展理論、理念相融合與相同步，借鑒他山之石，及時(shí)通過立法方式明確宣示與更新長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)化的價(jià)值目標(biāo)，建立以保障可持續(xù)發(fā)展為核心的，具備明確可度量性、動(dòng)態(tài)導(dǎo)向性、區(qū)域關(guān)聯(lián)性的評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系，科學(xué)建構(gòu)生態(tài)文明保護(hù)倫理標(biāo)準(zhǔn)，提升生態(tài)保護(hù)自律理念。

3.1.2 加快構(gòu)建法治化標(biāo)準(zhǔn)體系加強(qiáng)法律監(jiān)督。標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展規(guī)劃中對(duì)水資源保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)化工作提出了幾個(gè)方向，但仍然與具化的長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明評(píng)價(jià)指標(biāo)有較大的距離。當(dāng)前實(shí)施有效的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有4部，分別是《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》。為配合《長江保護(hù)法》的實(shí)施，應(yīng)依托《長江保護(hù)法》，加快制定適應(yīng)長江流域水環(huán)境質(zhì)量和污染物排放的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前的標(biāo)準(zhǔn)并不能涵蓋長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化保護(hù)的整體，升級(jí)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展規(guī)劃勢(shì)在必行，落實(shí)長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，須在區(qū)分地方與中央標(biāo)準(zhǔn)化事權(quán)責(zé)任基礎(chǔ)上，基于長江經(jīng)濟(jì)帶作為國家生態(tài)立法保護(hù)區(qū)域的定位，落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)制定中的中央政府牽頭責(zé)任，生態(tài)環(huán)境部作為長江經(jīng)濟(jì)帶水資源標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展規(guī)劃的具體責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)《長江保護(hù)法》法律責(zé)任，推動(dòng)法律規(guī)定之實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的制定。

長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化制定工作，一方面要加強(qiáng)水生態(tài)文明可持續(xù)利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的科學(xué)合理、現(xiàn)實(shí)可行性，使其不能脫離生產(chǎn)實(shí)際，在建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系過程中，堅(jiān)持其科學(xué)性，全面征求各個(gè)界別管理者、標(biāo)準(zhǔn)使用與執(zhí)行者、作為最廣泛監(jiān)督的公眾的意見和建議，提升標(biāo)準(zhǔn)的操作性使易于推廣普及；另一方面在制定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展規(guī)劃之外，尊重長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)的特質(zhì)，推動(dòng)特定標(biāo)準(zhǔn)制定程序的法定化［14］，嚴(yán)格落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)制定責(zé)任，以免規(guī)范真空導(dǎo)致的執(zhí)法乏力，加強(qiáng)立法監(jiān)督強(qiáng)化立法責(zé)任的承擔(dān)。

3.2 聚焦水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化的法律責(zé)任

3.2.1 明確立法責(zé)任。

人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，全國人民代表大會(huì)行使最高立法權(quán)，地方人民代表大會(huì)中設(shè)區(qū)的市級(jí)以上的人民代表大會(huì)，可以制定和頒布地方性法規(guī)。長江經(jīng)濟(jì)帶雖然輻射面較廣，《長江保護(hù)法》實(shí)際上也是由全國人大立法，但無法回避的是長江經(jīng)濟(jì)帶既立足整體又局限局部，它是整體的部分又超越絕大部分地區(qū)，實(shí)際上造成了其局部利益與各地方人大的區(qū)域利益的分離。長江經(jīng)濟(jì)帶的水生態(tài)文明立法協(xié)作機(jī)制涉及不同省市的立法機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同工作，與各地區(qū)人大之間的關(guān)系存在分離，有必要依托全國人大立法科學(xué)制定長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)制定特別程序，依法常態(tài)化設(shè)定長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)化立法機(jī)制，落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)制定責(zé)任動(dòng)態(tài)制定長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

3.2.2 嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任。

在水資源保護(hù)過程中我國關(guān)于河長制的制度探索與實(shí)踐值得在長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化工作中借鑒。雖然一般河流的跨區(qū)域特性達(dá)不到長江經(jīng)濟(jì)帶的廣度，但河長制的討論中勢(shì)必要觸及；如何安排河長與行政部門的職責(zé)是河長制制度設(shè)計(jì)中繞不開的難點(diǎn)，也是長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法必然要面對(duì)的課題。只有科學(xué)設(shè)置長江經(jīng)濟(jì)帶水資源保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，平衡權(quán)力配置，壓實(shí)執(zhí)法責(zé)任，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。用統(tǒng)一的執(zhí)法尺度來規(guī)范執(zhí)法行為，才能有力地消除地方保護(hù)主義帶來的干擾。

2016—2020年的標(biāo)準(zhǔn)化體系規(guī)劃中要求以推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化，加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)管、政府績效管理、電子政務(wù)等領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)制定與實(shí)施，構(gòu)建政府管理標(biāo)準(zhǔn)化體系。這些措施雖然能從宏觀上給予長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法指引，微觀實(shí)踐中仍然要依托長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明本身的特別治理需求，落實(shí)長江流域各級(jí)河湖長負(fù)責(zé)長江保護(hù)相關(guān)工作制度。設(shè)置環(huán)境責(zé)任緩沖期，考察環(huán)境質(zhì)量升降的歷任行政首長責(zé)任，建設(shè)梯度性制裁機(jī)制，提高行政責(zé)任承擔(dān)的科學(xué)性，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致積極激勵(lì)的環(huán)境責(zé)任考核機(jī)制［15］。依托政府政務(wù)信息平臺(tái)，條例性列出“河長制”相關(guān)組織、人員、職責(zé)、監(jiān)督、管理等事項(xiàng)［16］，試點(diǎn)長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明跨區(qū)域?qū)ｉT執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，依托長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范制定，規(guī)范執(zhí)法權(quán)力授權(quán)嚴(yán)格執(zhí)法。

3.2.3 履行守法責(zé)任。

增強(qiáng)全社會(huì)尊法、學(xué)法、守法、用法意識(shí)和能力是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重大課題，也是長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)文明的重要組成部分。水生態(tài)文明如果作為一種無法量化的指標(biāo)，則會(huì)為守法增加模糊性，水生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化程度增強(qiáng)提升了水生態(tài)文明守法的可操作性，可操作性的增強(qiáng)同樣也使得守法具有明確性，標(biāo)準(zhǔn)作為“數(shù)字化的法律”提升了正式法律制度的剛性與可執(zhí)行性［17］。為了激發(fā)水資源保護(hù)市場(chǎng)活力，建設(shè)公平、公正、公開的標(biāo)準(zhǔn)化水權(quán)交易市場(chǎng)是強(qiáng)化履行守法責(zé)任的有效途徑［18］；為了激勵(lì)守法還要充分調(diào)動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶水資源利益相關(guān)者對(duì)水生態(tài)文明治理的充分參與，在進(jìn)行水資源保護(hù)、使用規(guī)劃和相關(guān)治理政策的制定過程中，要促進(jìn)公眾的參與，以前述嚴(yán)格執(zhí)法激活公眾維護(hù)水生態(tài)文明權(quán)益的守法精神，推動(dòng)水生態(tài)文明公益機(jī)構(gòu)建設(shè)，充分發(fā)揮自治主體的活力。

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