城市房屋征收法律制度研究

唐夢婧

［摘要］城市房屋征收指國家為了公共利益的需要，對城市建成區(qū)范圍內(nèi)的私人房屋進行征收的行為，其主要分為城中村改造過程中的房屋征收和國有土地上的房屋征收。當(dāng)前，關(guān)于城中村改造過程中房屋征收的立法還沒有具有指導(dǎo)性的立法文件，因此在征收過程中常出現(xiàn)問題，導(dǎo)致糾紛不斷。文章以房屋拆遷補償為著手點，充分分析目前征收過程中存在的問題，并思考可供參考的解決方式，以期進一步保障被征收人的合法權(quán)益，維護社會的和諧穩(wěn)定和促進城中村改造順利進行。

［關(guān)鍵詞］房屋征收；城中村改造；拆遷補償

一、城市房屋征收法律概念的厘清

城市房屋征收法律制度指國家為了公共利益的需要，按照法定程序，在給予充分、合理補償?shù)幕A(chǔ)上對城市建成區(qū)范圍內(nèi)的私人房屋進行征收的一系列法律規(guī)范的總稱。

（一）城市房屋征收的種類

棚戶區(qū)改造。棚戶區(qū)改造指政府部門改造城鎮(zhèn)落后房屋設(shè)施、改善城市居民困難居住條件的行為。過去幾年我國進行了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造，約改造5000萬平方米棚戶區(qū)，根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，近百萬家庭脫離住房困難，居住條件得到改善。目前，棚戶區(qū)改造的重心主要在城市棚戶區(qū)改造、國有工礦棚戶區(qū)改造、國有林區(qū)棚戶區(qū)改造和國有墾區(qū)危房改造四個部分。同時，棚戶區(qū)改造在一定程度上最能代表社會公共利益，符合房屋征收的內(nèi)在邏輯。

城中村改造。廣義上的城中村改造指對那些落后于城市整體發(fā)展，居民生活水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生落后的居民區(qū)進行改造。早在20世紀(jì)90年代末，珠三角地區(qū)就開始進行城中村改造，后來其他地區(qū)也陸續(xù)開展城中村改造，城中村改造已經(jīng)成為城市發(fā)展的大勢所趨。

國有土地上房屋征收。國有土地上房屋征收是最為正規(guī)的房屋征收形式，也是法規(guī)確認(rèn)的主要模式，其具體運作模式是由市、縣政府作為征收主體，為了公益利益需要而進行的征收行為。國有土地上房屋征收為其他征收模式提供了借鑒。另外，國有土地上房屋征收從征收決定的公告，到征收補償決定的提出，相較于城市房屋拆遷程序明顯簡化了很多。

（二）房屋征收的程序

1.征收決定

征收決定通常是在法律規(guī)定下由市、縣人民政府作出，市、縣房屋征收部門組織實施。在確定房屋征收范圍后，被征收人不得在房屋征收范圍內(nèi)實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等行為。征收決定作出前，市、縣人民政府首先要進行充分的前期摸底調(diào)查，其次組織政府工作人員討論并征求意見，最后形成完整的征收決定并向社會公告。

2.征收補償

征收補償是房屋征收的重要組成部分，也是本研究論述的重點內(nèi)容。征收補償包含四項補償內(nèi)容：被征收房屋價值的補償；應(yīng)征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)的補償；對被征收人給予的補助和獎勵。征收補償款的確定需要具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)對房屋市場價進行評估，按照相應(yīng)的補償辦法出具價款，同時當(dāng)事人也具有申請復(fù)議的權(quán)利。

3.法律后果

作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償后，被征收人應(yīng)當(dāng)在補償協(xié)議約定或者補償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。

二、城中村房屋征收中存在的問題以及成因分析

當(dāng)前，我國人民的生活水平不斷提高，城市化進程加快，使得城鄉(xiāng)差距進一步拉大，同時由于城市鄉(xiāng)村界限模糊等問題，導(dǎo)致城中村這一特殊的地區(qū)劃分現(xiàn)象的出現(xiàn)。目前我國各地都出現(xiàn)了城中村，其中發(fā)達地區(qū)尤為嚴(yán)重，城中村居民的生活環(huán)境較差，收入水平和生活質(zhì)量較低。城中村不僅給城市建設(shè)帶來困難，影響城市整體形象和經(jīng)濟發(fā)展，而且使得當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏讲簧唇怠榱私鉀Q城中村問題，全國各大城市都做出了嘗試，探索合適的城中村改造模式成為當(dāng)?shù)卣鉀Q城中村改造問題的重中之重［1］。

（一）城中村房屋征收中存在的問題

1.土地權(quán)屬的劃分問題

城中村的改造中最核心的問題就是城中村的土地權(quán)屬問題。受城市擴張與發(fā)展的影響，城中村的地理位置比較特殊，一般位于城市擴張的新城區(qū)，抑或是已經(jīng)飽和發(fā)展的中心城區(qū)，和過去傳統(tǒng)的農(nóng)村相比存在顯著的差異。因長期受到我國“城鄉(xiāng)二元制”結(jié)構(gòu)的影響，便產(chǎn)生了對城中村的土地性質(zhì)如何劃分這一難題［2］。

2.大量違章建筑以及無主房屋的存在

違章建筑是未取得相關(guān)許可，建設(shè)人私自建造的工程或是住房，雖然違章建筑成為政府審查的重點，但是城中村改造過程中出現(xiàn)的大量違章建筑依舊屢見不鮮。違章建筑責(zé)任的難以認(rèn)定，使得城中村房屋拆遷補償工作陷入困境，建設(shè)人應(yīng)當(dāng)對違章建筑承擔(dān)消極責(zé)任，而房屋征收又要求政府承擔(dān)積極責(zé)任，同時在對違章建筑性質(zhì)的認(rèn)定的過程中，雙方也常常產(chǎn)生分歧。另外，城中村還存在大量的無主房屋，由于年代久遠或是登記程序不完善使得房屋主人難以考據(jù)，給房屋征收工作帶來困難。

3.土地用途的界定不清

城中村往往位于城市新興發(fā)展的高新產(chǎn)業(yè)區(qū)，或是城市的中心化地帶，由于其特殊的地理位置，在征收過程中常常出現(xiàn)土地用途界定不清的問題。部分土地被改造為大型的商業(yè)用地，改變了其原有作為居住用地的性質(zhì)，甚至部分土地被改造為高檔住宅區(qū)后，失去了過去作為居民生活來源的生產(chǎn)功能。土地用途的不同，導(dǎo)致房屋征收價款認(rèn)定的不同，而土地具體用途的不明會給房屋征收工作造成阻礙。

（二）城中村房屋征收中存在征收補償款問題

征收補償款問題是私人房屋所有者即被征收方與征收方即政府發(fā)生爭議的主要矛盾所在，因此論述分析此問題產(chǎn)生的原因以及尋求解決途徑很有必要。

1.問題成因

此前有學(xué)者指出，導(dǎo)致中國城市發(fā)展失衡的根本原因是擴張過程中的政府政策和制度的作用高于市場的作用。在城中村改造過程中，如何平衡各方的利益，制定一個合理的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)是一個難題［2］。

當(dāng)前，征收補償方式主要有兩種：貨幣安置補償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換。無論選擇哪種方式，被征收人不得不面臨生活質(zhì)量下降的問題。同時，被征收人一般也面臨原有住房面積減少的問題，購置相同大小的房屋必然要花費比拆遷補償款更多的錢，因此其會面臨生活空間被擠占的問題。

補償價款評估標(biāo)準(zhǔn)存在許多不合理之處。首先，在給予居民征收補償時，相關(guān)部門往往只考慮到土地的實際價值而忽略了土地將會產(chǎn)生的預(yù)期收益，雖然補償講究以實際價款為標(biāo)準(zhǔn)，但是基于房屋征收的特殊性，完全放棄預(yù)計收益的補償則會在一定程度上侵害了被征收人的權(quán)益。因為該土地上的房屋除了是居民住房，往往還有其他用途，在此基礎(chǔ)上征收便將土地的生產(chǎn)性收入完全斷絕，使得被征收人在失去住房的同時，也失去生活來源，因此僅就居住功能進行補償是不完全合理的。其次，被征收后的土地往往被政府用于商業(yè)或者其他商品房的開發(fā)，在原有的基礎(chǔ)上改變了土地的用途，不同用途的土地其實際價格不同，因此在確定征收補償款時，相關(guān)部門也應(yīng)當(dāng)將土地用途改變所帶來的利益差額作為考量因素之一。最后，在確定補償標(biāo)準(zhǔn)時，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗或是國有土地征收的補償機制。上文提到國有土地征收是其他類型土地征收模式的范例，因此在確定補償價款評估標(biāo)準(zhǔn)時，相關(guān)部門也應(yīng)適當(dāng)參考全方位多領(lǐng)域的補償模式，使城市化進程步調(diào)趨于統(tǒng)一。

2.解決征收補償問題的重要性

拆遷安置補償關(guān)乎居民的生活生產(chǎn)，同時也是關(guān)乎社會發(fā)展和城市化進程的關(guān)鍵，因此解決征收補償問題具有舉足輕重的意義。首先，解決征收補償問題有利于推動城市改造的順利進行，從而提升城市形象和人民生活水平。其次，解決征收補償問題可以維護社會穩(wěn)定。部分居民對拆遷房屋所獲得的賠償款有一定的期待，合理的解決征收補償問題可以在一定程度上減少“釘子戶”的出現(xiàn)，維護社會的和諧穩(wěn)定。最后，征收補償關(guān)乎民生福祉，解決征收補償問題能夠在提升城市居民生活水平的基礎(chǔ)上，緩解城市環(huán)境污染、噪聲污染，進一步提高人民綜合素質(zhì)，縮小收入水平差距。

推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展，優(yōu)化城市環(huán)境，盡快提高人民的生活水平是城中村改造的根本目的。在城中村改造過程中，補償標(biāo)準(zhǔn)的好壞是被征收人對拆遷安置補償協(xié)議是否滿意的先決條件之一，也是被征收人是否能順利搬遷的決定因素之一，如果這些涉及補償標(biāo)準(zhǔn)的具體問題在發(fā)生后再解決，必然造成改造時間的不定期性，延緩城中村改造的時間，因此修復(fù)在補償階段的漏洞是保證城中村改造進度的關(guān)鍵［3］。

三、解決城市房屋征收補償款問題的可行性思考

為解決城市房屋征收中存在的補償款問題，本研究綜合上述分析，提出以下解決思路以供參考。

（一）完善征收補償?shù)脑u估機制

征收補償款的評估是征收補償?shù)南葲Q程序，必須采取較為科學(xué)的評估機制才能保證被征收人和征收人的合法權(quán)益均得到保障，減少爭議糾紛的發(fā)生。

相關(guān)部門在進行評估時，應(yīng)定期更新相似地區(qū)房地產(chǎn)市場交易價格，同時考慮房屋的結(jié)構(gòu)、區(qū)位、用途、成新等因素進行綜合評價，給予公平合理的補償。同時，相關(guān)部門要在評估過程中建立統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)，一個地區(qū)盡量選擇一家評估機構(gòu)進行房屋價值評估，盡量避免征收人與被征收人之間產(chǎn)生糾紛［4］。

相關(guān)部門可以引入第三方評估機構(gòu)加入評估程序，對征收補償款價格的評估是房屋征收機制補償中最為重要的一環(huán)，相關(guān)部門必須保證其不受其他單位或是個人的干擾，在此基礎(chǔ)上第三方機構(gòu)的中立角色就顯得尤為重要。第三方評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)秉承公平公正的原則，遵守相關(guān)法律法規(guī)，保障評估程序和結(jié)果符合既定要求，及時予以公開。對評估機構(gòu)的選定，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采納多方意見，在充分尊重當(dāng)事人意愿的基礎(chǔ)上兼顧政府的合理利益，征收補償行為本質(zhì)上涉及公權(quán)和私權(quán)的競合，因此在其中如何達到平衡是長期存在并需要思考的問題。這就需要第三機構(gòu)擁有較高的專業(yè)技術(shù)水平和責(zé)任意識，安排專人進行研究調(diào)查，在充分考慮多方意見后，形成合理的價格評估體系。

（二）制定合理的征收補償范圍限定

相關(guān)部門應(yīng)將搬遷費、臨時安置費、周轉(zhuǎn)用房的補償、停產(chǎn)停業(yè)損失補償納入賠償范圍。

房屋征收是停產(chǎn)停業(yè)損失產(chǎn)生的直接原因，而非間接原因。補償?shù)挠嬎銟?biāo)準(zhǔn)為：根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定，具體由省、自治區(qū)、直轄市制定，實踐中常常涉及“住改商”的補償?！白「纳獭钡姆课葜阜ǘㄓ猛倦m為住宅，但所有權(quán)人實際上用以開展商業(yè)經(jīng)營的房屋，通常已經(jīng)取得營業(yè)執(zhí)照。各地相關(guān)部門在實踐當(dāng)中，對這類房屋一般都會參照商用住房給予停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。

（三）采取多元化的征收補償形式

征收補償?shù)哪康氖潜ＷC居民的正常生活，因此在滿足居民基本生活保障的基礎(chǔ)上，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取多元化的征收補償形式，使補償款以多種形式真正進入居民的口袋。第一，相關(guān)部門可以將征收補償內(nèi)化為生活基礎(chǔ)保障，為生活困難或是符合條件但未申請城鄉(xiāng)居民社會保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等的居民著手辦理。同時，相關(guān)部門可以針對生活特別困難的居民適當(dāng)提供生活補助，幫助解決生活困難的問題。第二，相關(guān)部門可以采取就業(yè)幫扶的政策，幫助困難群眾轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，提供就業(yè)幫扶、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等，著力解決困難居民的就業(yè)難問題。第三，相關(guān)部門可以擴大征收補償款項的運用形式，比如：加強周邊設(shè)施建設(shè)，發(fā)放生活補助等；另外，其要加強監(jiān)督保障等措施，落實?？顚Ｓ?。

四、結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，越來越多的土地須進行城市化改造，因此大量土地被征收，同時國有土地上的房屋也難免被征收。在征收過程中由于制度不完善，征收人與被征收人之間時常出現(xiàn)爭議糾紛，特別是在征收補償款的問題上，因此分析其問題成因并尋求解決方法就確有必要。同時，隨著社會的不斷發(fā)展，房屋征收方式也將繼續(xù)發(fā)生改變，由此隨時跟進政策立法進程，推動城市化建設(shè)，打造和諧社會，是我們應(yīng)當(dāng)不斷追尋的目標(biāo)。

［參考文獻］

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［3］張榕容.城中村改造拆遷安置補償?shù)姆蓡栴}研究［D］.太原：太原科技大學(xué)，2017.

［4］徐言.滕州市城中村改造中房屋征收補償?shù)姆蓡栴}研究［D］.北京：中國礦業(yè)大學(xué)，2020.