何珊 魯敏

摘? ?要：作為國家治理的基石，鄉(xiāng)村治理關(guān)乎國家的長治久安。黨的十八大以來，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)指引下，鄉(xiāng)村治理提升到了新的高度。黨的十九大報(bào)告明確提出要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。結(jié)合當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的具體實(shí)際，在“三治融合”時代要求的基礎(chǔ)上，分析存在的問題，提出加強(qiáng)基層組織建設(shè)，注重治理體制機(jī)制創(chuàng)新，建設(shè)有針對性的“三治組合”等具體路徑。

關(guān)鍵詞：新時代；“三治融合”；提升路徑

中圖分類號：D638? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）11-0018-03

引言

《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》明確指出：“到2035年，鄉(xiāng)村社會公共服務(wù)、公共管理、公共安全等方面得到明顯改善，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步健全自治、法治、德治相統(tǒng)一的鄉(xiāng)村社會管理體制?！?021年，中央“一號文件”提出，要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村工作。因此，在新時代，要想建立起鄉(xiāng)村治理體系，就必須要發(fā)揮好基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，將村黨組織軟弱渙散、治理能力弱化、黨員服務(wù)功能弱化、工作方式落后等問題都要解決好，發(fā)揮好“三治”的作用，從而形成科學(xué)的鄉(xiāng)村治理體系。因此，為了實(shí)現(xiàn)建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國這一目標(biāo)，必須要做好鄉(xiāng)村治理體系的頂層設(shè)計(jì)，解決好農(nóng)村問題。對此，應(yīng)當(dāng)抓住鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略機(jī)遇，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮好引領(lǐng)作用，建立健全“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系，解決好農(nóng)村問題，建設(shè)好農(nóng)村，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中“三治融合”的基本要求

三種治理模式在鄉(xiāng)村治理中由來已久，但是每一種治理模式都是在特定治理場景下發(fā)揮作用，其組合形態(tài)也千差萬別。針對當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)情境，實(shí)現(xiàn)“三治融合”的更好狀態(tài)需要達(dá)到這種要求。

一是三種治理模式都要發(fā)揮作用。從理論上講，每一種治理模式都具有其優(yōu)勢和特點(diǎn)。自治在“三治”體系中處于根本性的地位，是法治和德治的基礎(chǔ)；在“三治”體系中，法治是自治與德治的保障，良好的法律能夠以村民的根本利益為基礎(chǔ)，對鄉(xiāng)村根本權(quán)力進(jìn)行制約。德治是鄉(xiāng)村治理道德化的現(xiàn)代支撐，是個體對鄉(xiāng)村公共生活的價值遵循與底線原則。每一種治理模式的優(yōu)勢和特點(diǎn)意味著它們能夠在特定治理場景中發(fā)揮獨(dú)特的作用。當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理已經(jīng)進(jìn)入了“三治融合”的狀態(tài)，如果缺失某種治理模式，治理的創(chuàng)新和提升勢必缺少拓展的空間。因而，要統(tǒng)籌發(fā)揮三種治理模式的作用，既要發(fā)揮德治的作用，也要發(fā)揮法治和自治的作用。

二是要注重三種治理模式在鄉(xiāng)村的不同治理情境下有所側(cè)重，突出特點(diǎn)。社會治理是政府面對特定社會形態(tài)所采取的控制、管理和服務(wù)等多種治理方式的綜合使用。治理對象不同，治理方式應(yīng)該有所差異。中國是一個人口大國，不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會差距很大，治理對象各異，這種情況在當(dāng)前廣大鄉(xiāng)村亦然。因而針對中國鄉(xiāng)村在發(fā)揮“三治融合”進(jìn)行有效治理的過程中，需要甄別鄉(xiāng)村的具體情境，采取不同的“三治”組合形態(tài)，如可以根據(jù)具體情況采取“三治”中以某一個治理為主，其他輔助，或者某兩種為主，其他為輔的方式等；也需要根據(jù)鄉(xiāng)村治理效果的變化，漸進(jìn)調(diào)整治理方式。

三是注重黨組織在“三治融合”中的引領(lǐng)和聚合作用。中國共產(chǎn)黨在我國政治生活和治理活動中的領(lǐng)導(dǎo)地位是歷史形成的，也是現(xiàn)實(shí)的必然選擇。在鄉(xiāng)村治理體系中，黨是實(shí)現(xiàn)有效治理的中堅(jiān)力量，實(shí)現(xiàn)三種治理方式的更好融合，發(fā)揮它們各自的功能和優(yōu)勢，關(guān)鍵在黨。黨建引領(lǐng)下的“三治融合”就是要依托基層黨組織促“三治”形成合力，牢固把握黨組織在鄉(xiāng)村“三治”各領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，全面協(xié)調(diào)處理“三治”之間的問題，理順自治、法治、德治之間的關(guān)系，明確各治理主體的權(quán)責(zé)分配，設(shè)計(jì)三者之間相互銜接的程序，促進(jìn)鄉(xiāng)村自治、法治和德治主體補(bǔ)位和功能聚合，使其在黨建引領(lǐng)下形成最大合力，努力產(chǎn)生 “1 + 1 + 1＞3”的效應(yīng)。

二、鄉(xiāng)村振興背景下“三治融合”的困境——以云陽縣為例

（一）鄉(xiāng)村治理自治主體缺位，部分治理形態(tài)在鄉(xiāng)村治理中存在不足

云陽縣地處長江之濱，山地多，土地稀少，生態(tài)脆弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較差，且有較多的年輕勞動力在外打工，2018年，該縣農(nóng)村流動勞動力522 000人，在外打工396 000人（占75.9%）。由于有很多的農(nóng)民外出打工，留守老人、留守婦女、留守兒童的現(xiàn)象非常明顯，他們的戶口在，但生活不在村的情況非常常見，從而造成了鄉(xiāng)村的空心化。由于大規(guī)模的人口流動，造成了鄉(xiāng)村治理中優(yōu)秀人才的缺乏，而留在村莊中的村民又缺乏主動性，沒有積極地參與到鄉(xiāng)村治理中。當(dāng)前中國鄉(xiāng)村，部分區(qū)域存在某些治理形態(tài)缺失，不能發(fā)揮作用，更不論其融合發(fā)展。具體表現(xiàn)為：一是傳統(tǒng)思維觀念中的規(guī)則意識不強(qiáng)，再加上基本法律知識缺失和法治意識淡薄所帶來的法治不足是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中的普遍現(xiàn)象，遇事找關(guān)系、出事鬧政府等傳統(tǒng)行為方式仍很常見。二是部分鄉(xiāng)村德治不夠，不能適應(yīng)新時代道德教化的托底功能。市場化、城市化已經(jīng)徹底改變了鄉(xiāng)村社會的基本結(jié)構(gòu)，一些鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化共識和傳統(tǒng)文化價值觀被邊緣化，市場經(jīng)濟(jì)中的一些功利性傾向大行其道，能夠提供正向價值引導(dǎo)的“鄉(xiāng)賢文化”在城市化進(jìn)程中基本流失，最終傳統(tǒng)的能夠有效彌補(bǔ)正式法律規(guī)范體系的“鄉(xiāng)村非正式制度”功能喪失。三是自治水平低。由于經(jīng)濟(jì)條件、教育基礎(chǔ)等不足，多數(shù)鄉(xiāng)村民眾缺乏積極參與鄉(xiāng)村治理的動力。同時，部分鄉(xiāng)村基層組織在行動上依舊沿襲傳統(tǒng)的家長式、命令式方式，缺乏貫徹鄉(xiāng)村自治的耐心和能力，因而鄉(xiāng)村治理自治水平低。

（二）鄉(xiāng)村治理人才短缺，“三治”之間融合程度不高

“三治融合”是一種全新的行政管理方式，它本質(zhì)上講就是政府、社會以及其他相關(guān)組織之間相互配合，共同實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。但是由于我國鄉(xiāng)村發(fā)展受傳統(tǒng)觀念的影響較大，社會和其他組織發(fā)育不足，基層地區(qū)之間的差異較大，“三治”之間的融合有一定難度。鄉(xiāng)村“三治融合”治理程度不高主要體現(xiàn)在：一是在鄉(xiāng)村治理的過程中傳統(tǒng)的依靠強(qiáng)制性行政命令的管理方式存在慣性，壓制了其他治理方式的發(fā)揮空間。在鄉(xiāng)村治理中，農(nóng)民是主體，但是由于基層部門受到傳統(tǒng)思想與方式的限制，在實(shí)際治理過程中未充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，還是堅(jiān)持的“由上而下”的治理方式。二是治理機(jī)制創(chuàng)新不足，缺乏有效的機(jī)制將三種治理模式融合起來。由于基層工作人員的思想認(rèn)知不足，缺乏對鄉(xiāng)村自治、法治、德治融合的深入理解，在治理機(jī)制上沿襲傳統(tǒng)的模式，僅進(jìn)行某一個方面的治理，未創(chuàng)新治理模式將三者進(jìn)行有效的結(jié)合，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理停留在傳統(tǒng)階段，無法適應(yīng)現(xiàn)代化社會的發(fā)展進(jìn)步。三是基層人員的職責(zé)不明，鄉(xiāng)村治理效率低下。在“三治融合”過程中，存在著政府基層人員職責(zé)不明、權(quán)責(zé)不一的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政效率低下，例如，有些地方政府部門對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取的是“抓大放小”政策，由于缺乏市場競爭機(jī)制和相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范和約束農(nóng)民行為，使得鄉(xiāng)村治理難以實(shí)現(xiàn)從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，在“三治”的融合上未取得實(shí)際性的效果。這些因素導(dǎo)致我國鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)了“三治”之間的融合程度不高、不協(xié)調(diào)的問題，在實(shí)際工作中基層政府部門把自身定位為行政管理，對基層地區(qū)廣大群眾的切身利益未進(jìn)行有效保障，對新時期基層鄉(xiāng)村治理造成了非常不利的影響。

（三）法律意識有待進(jìn)一步增強(qiáng)，基層黨組織在融合三種治理的功能上存在嚴(yán)重不足

農(nóng)村留守群眾的受教育程度一般較低，法治觀念不高?！叭稳诤稀笔且环N多元的治理，在這一治理方式中，基層黨組織要發(fā)揮主導(dǎo)作用，但還需要克服傳統(tǒng)強(qiáng)制型的家長作風(fēng)，注重其他主體的作用。但在傳統(tǒng)力量和思維慣性的影響下，多數(shù)基層黨組織干部在舊有觀念和能力不足等因素的影響下，缺乏必要的方式方法，難以形成黨組織引導(dǎo)下的融合機(jī)制。在基層黨組織引導(dǎo)“三治融合”的能力不足方面，主要體現(xiàn)為以下三個方面：一是方式單一，習(xí)慣于用傳統(tǒng)的家長式命令，不能將法治的“剛”，自治的“巧”，德治的“柔”結(jié)合在一起，直接影響了基層黨組織在融合三種治理上的功能發(fā)揮。二是權(quán)威不夠。部分基層黨組織本身在治理中就存在感不強(qiáng)，軟弱渙散，難以適應(yīng)時代要求，缺乏引導(dǎo)其他力量的超越感和權(quán)威性。三是能力不足。由于未受到專業(yè)化的培訓(xùn)，基層黨組織組織能力以及協(xié)調(diào)能力存在不足，在三種治理工作的開展上缺乏有效的認(rèn)知和規(guī)劃。

三、提升路徑

（一）豐富和鞏固自治主體的參與渠道

村民自我管理是村民在基層社會中，以村民為主體，由基層向上，以自身的力量來實(shí)現(xiàn)自身利益訴求的一種很好的方式?！叭稳诤稀钡年P(guān)鍵是建立“三治融合”制度，即建立一個平臺，對治理網(wǎng)格進(jìn)行劃分，建立一個多元的治理主體參與渠道。在面臨著大批年輕人離開農(nóng)村、空巢老人、留守婦女和留守兒童等問題的時候，應(yīng)該哪些人去承擔(dān)鄉(xiāng)村的公共事業(yè)呢？利用好目前存

在的各種鄉(xiāng)村專業(yè)合作社、理事會和監(jiān)事會等自治機(jī)構(gòu)，這是一種實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自治的主要方式。同時，利用民主協(xié)商的方法，積極地聽取農(nóng)村居民的看法和建議，從而持續(xù)地調(diào)動他們對農(nóng)村社會治理的熱情。行政村劃分了網(wǎng)格區(qū)，以“組”為網(wǎng)格區(qū)，把基層管理單元網(wǎng)格區(qū)縮減。健全村民小組、網(wǎng)格和村莊三級會議和談判體系，促進(jìn)村民自治走向規(guī)范化、程序化、法制化。比如，村級小組的資金使用、鄰里關(guān)系的矛盾協(xié)調(diào)，都可以采用組級議事協(xié)商的方式來解決。小組與小組、網(wǎng)格與網(wǎng)格之間的問題矛盾和重大事務(wù)，都是由村級包片負(fù)責(zé)的村干部牽頭進(jìn)行協(xié)調(diào)，將村級重大事務(wù)、大額資金使用等復(fù)雜問題，統(tǒng)一提交給村民代表大會、黨員會議討論協(xié)商。用自下而上的三層議事協(xié)商方式，實(shí)現(xiàn)“小事不出組、大事不出村、問題不上交”的村莊自治目標(biāo)。

（二）建立健全人才引入的多元機(jī)制

農(nóng)村管理人員是提高農(nóng)村管理效率的關(guān)鍵。一是注重對黨的干部進(jìn)行培訓(xùn)和篩選。對貧困村、軟弱渙散村、集體經(jīng)濟(jì)弱村的黨組織派駐優(yōu)秀人才，比如對農(nóng)村有較深感情，對農(nóng)業(yè)有較好了解的農(nóng)村干部，對優(yōu)秀村黨支部書記實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員考試錄用制度，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的人員進(jìn)行公開招聘考試，為農(nóng)村管理培養(yǎng)有才能的人。二是要加大對鄉(xiāng)村干部的遴選和培訓(xùn)力度。對愿意為村民提供服務(wù)的農(nóng)村致富能手、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、本土大學(xué)畢業(yè)生、農(nóng)民專業(yè)合作組織負(fù)責(zé)人、退伍軍人等具有被村民認(rèn)同的品德和能力的領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行激勵和支持，強(qiáng)化對他們的教育和培訓(xùn)，從而使其成為實(shí)現(xiàn)自治的人才保障。

（三）強(qiáng)化法治保障和引領(lǐng)作用

促進(jìn)黨員干部、基層群眾形成信法、學(xué)法、用法的自覺，加強(qiáng)法律規(guī)范在處理村級事務(wù)和化解矛盾問題中的權(quán)威地位。一是為各方面的利益訴求建立一個表達(dá)的平臺。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對公眾提出的合法要求做出答復(fù)，并在第一時間予以處理。鎮(zhèn)村兩級的工作人員要在遇到問題的時候，盡快幫助他們化解問題。二是加強(qiáng)法制教育，并為讀者提供法治咨詢。對組織的政策進(jìn)行宣傳，使群眾能夠按照法律來解決問題。三是通過法律途徑，實(shí)現(xiàn)村務(wù)事項(xiàng)的公開。對村兩委會議、村民代表大會、村民大會等議事規(guī)則進(jìn)行嚴(yán)格遵守，提升決策的公開和透明程度。

四、結(jié)束語

在推動“三治融合”一體化進(jìn)程中，必須加強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想引領(lǐng)、群眾組織、社會號召力，以保證黨始終保持蓬勃的活力與堅(jiān)強(qiáng)的戰(zhàn)斗力?！叭稳诤稀逼鹪从谡憬┼l(xiāng)，這是出于地方自身發(fā)展需要的一次創(chuàng)新實(shí)踐，是通過“三治融合”打造良好的社會秩序和環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高人民的生活水平。因此，依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)之下改進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系既有助于“三農(nóng)”問題的解決，促進(jìn)農(nóng)村的全方位發(fā)展、騰飛，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，又有助于我國建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)中國夢。

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