劉小泉

（井岡山大學商學院，江西 吉安 343009）

河長制是由地方各級黨政主要領導兼任本行政區(qū)域內河流湖泊的河長， 落實地方政府水環(huán)境保護主體責任，并成立河長辦公室，整合聯(lián)動各職能部門，統(tǒng)籌規(guī)劃水環(huán)境治理、水資源保護的一項創(chuàng)新制度。河長制起源于江蘇無錫市。2007 年，為了應對太湖爆發(fā)的藍藻危機，無錫市市委、市政府嘗試推行河長制， 取得了立竿見影的治污效果。2016 年12 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面推行河長制的意見》，開始在全國范圍內推行河長制。 截止到2018 年6 月底，全國31 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已全面建立河長制，每條河流都有了河長。生態(tài)環(huán)境部公布的數據顯示，自2017 年以來，全國地表水質逐年改善，2021 年全國地表水Ⅰ～Ⅲ類水質斷面占84.9%， 比2016年上升了17 個百分點。

河長制在實踐中打破了“九龍治水”、各部門相互掣肘推諉的治水困局， 整合了分散的行政資源， 提升了流域治理效能， 贏得群眾叫好和媒體“點贊”。與之對應的是，學術界對河長制的批評從未間斷， 認為河長制只不過是運動式治理的常規(guī)化，而非長效機制，其力推的問責制和“一票否決制”既不可行也不科學，“因事設崗”并不能完全實現(xiàn)“標本兼治”，反而有可能阻礙水環(huán)境治理制度的正規(guī)化和常態(tài)化建設[1]。 然而，河長制卻在學術界的爭議和批評聲中不斷地成長和擴散， 并被各地方政府深化、細化。河長制能夠在眾多地方政府治水實踐中取得成功， 其制度運行機制必然與我國當前的環(huán)境治理體制相匹配[2]。 因此，我們有必要探究河長制的成功之道，診視其制度隱憂，并接納有關河長制的理性批評， 積極尋求河長制的進步空間與完善路徑。

一、河長制的成功之道

（一）以“責任包干制”明確流域治理責任主體

在本質上， 河長制屬于領導干部“責任包干制”，即通過高位推進的動員手段將流域治理的責任逐級分派到地方黨政領導。 作為河長的地方黨政領導對所轄流域的水環(huán)境負總責，如此就將《環(huán)境保護法》規(guī)定的“地方各級政府對本行政區(qū)域的水環(huán)境質量負責” 這種較為模糊的流域治理責任進行了打包，并落實到了河長及具體責任人身上。2017 年最新修訂的《水污染防治法》 規(guī)定：“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，分級分段組織本行政區(qū)域內江河、湖泊的水污染防治、水環(huán)境治理、水資源保護、水岸線管理等工作”。這意味著，河長制按照行政層級將整體性的流域自上而下逐級劃分與切割，確定各層級的負責人，形成層次分明的流域單元和治水“首長責任鏈”。 在各層級地方政府負責的流域單元中， 縣級政府負責的流域單元涵蓋鄉(xiāng)級政府，市級政府負責的流域單元涵蓋縣級政府，以此類推。水具有流動性，流域水污染問題往往是跨行政區(qū)的， 單憑某一個行政區(qū)的努力難以遏制流域整體環(huán)境的惡化， 因而行政分割的屬地原則無法有效完成流域整體性治理的使命。 河長制破解了科層僵化、治理主體的碎片化、政策制定和執(zhí)行的碎片化等諸多難題， 將流域治理責任賦予黨政“一把手”，利用上級政府權威打破區(qū)域壁壘，實現(xiàn)了對流域的地方領導包干式“分層控制”[3]。 “責任包干制”明晰了流域左右岸、上下游政府間的職責分工和責任邊界，引導橫向府際間的合作，實現(xiàn)科層制模式下分散行政權力的垂直整合， 整體統(tǒng)籌規(guī)劃、分段治理、分段考核，能夠避免江河湖泊“公地悲劇”的出現(xiàn)，保證河長制的治水成效。

（二）以“政治勢能”推動跨部門協(xié)同

流域治理涉及環(huán)保、水利、住建、發(fā)改、城管、農業(yè)、林業(yè)等多個部門，不同部門有自己的治理職責和權限，“多龍治水” 局面弱化了流域治理的整體性和割裂了各要素間的系統(tǒng)性。 河長制旨在破解“多龍治水、群龍無首”的難題，但它并非對固有科層制的改革， 也不是由河長一人取代所有涉水部門的職責，而是黨政主導、各部門協(xié)同聯(lián)動。 河長制的核心與根本是黨政領導擔任河長， 這契合了我國“領導掛帥、高位協(xié)調”的政治傳統(tǒng)。 在我國， 黨政領導掛帥發(fā)揮作用的機制在于利用領導的權威將分散在各部門的治理力量進行協(xié)調和整合。 河長用于組織、協(xié)調跨部門協(xié)同治水的權威并不是源于科層制中的行政職位，而是與“政治勢能”有關?！罢蝿菽堋钡拇笮∈怯杀魂P注事務的重要性程度和關注者在黨政階序中的地位共同決定[4]。正如賀東航、 孔繁斌認為的那樣，“當特定的政治位階、政治信號進入公共政策時，能夠很快為地方官員所察覺，進而催化他們的政策變現(xiàn)過程，觸發(fā)他們的政治意識、調動他們的積極性”[5]。黨的十八大以來，中央層面對流域水環(huán)境治理高度關注。中央頂層政治信號在向下逐級傳遞過程中， 勢必激發(fā)各級地方官員和各職能部門領導的關注， 形成強大的“政治勢能”，繼而強力地推動跨部門協(xié)同。自此，我國流域治理由原來的“部門分工、分散管理”向“首長負責、多部門合作”模式邁進，流域單元治理系統(tǒng)的自控能力得到有效提升。 可以說，“政治勢能”為河長制下的跨部門協(xié)同提供了驅動力，各涉水部門會積極參與協(xié)同治水以完成“政治任務”并獲取上級資源支持。

（三）以任務帶動制度運行

由于權責模糊、職能交叉等問題，作為“經濟人”的政府部門在流域治理中多存在避重就輕、相互踢皮球等搭便車行為。 只有指定和明確各治水部門的工作任務， 才能規(guī)避部門本位主義引發(fā)的內耗。 河長制通過明確制度運行目標來為各級政府指明治水任務目標， 通過動態(tài)化任務調整來明晰各部門的任務內容， 通過回應群眾的訴求來凸顯治水任務的價值取向?？梢哉f，河長制是圍繞任務來開展治水工作的，任務帶動了制度運行。

首先，以治水任務目標闡明河長制運行方向。各級地方政府會將流域治理任務目標逐次進行分解和細化，形成一套目標體系，以此作為河長制工作努力方向。比如，貴州市的河長制治水工作細分為統(tǒng)籌河湖管理保護、落實最嚴格水資源管理、飲用水源地保護、水體污染綜合防治、水環(huán)境治理、河湖生態(tài)修復等11 項任務，每一項任務都設定了目標，從而形成了目標管理體系。 從過程角度看，治水任務單可視為各級政府推動河長制落地落實的抓手。 從結果角度來看，明確治水任務目標，相當于給各級政府及各部門確立了治水工作考核標準，也為參與者提供了行動指南。

其次，以動態(tài)任務調整保持河長制運行活力。通常來講，政府部門所承擔的任務具有低流動性、低變動性的特點，年度任務目標相對固定。為了避免任務重復執(zhí)行與“懶政”行為的發(fā)生，地方政府通過對各職能部門的任務目標以年為單位進行動態(tài)化調整， 上一年完成的治水任務不再列入本年度部門考核目標。對于每條河流而言，“一河一策”的制定也是動態(tài)化的， 河長每年會根據河流現(xiàn)存問題審定任務清單。由此可見，地方政府將各職能部門的治水任務由相對固定轉變?yōu)閯討B(tài)化調整，避免了河長制制度僵化與官員的不作為， 進而持續(xù)保持河長制的運行活力。

最后，以回應群眾訴求明確河長制價值取向。價值取向是指基于某一價值觀對自我行動的定位。公共部門的價值取向經歷了“效率導向”“結果導向”與“服務導向”三個階段[6]。 河長制作為回應群眾環(huán)境治理訴求、 滿足群眾對美好生活新期待的制度安排， 服務群眾是它鮮明的價值所在。 當然，河長制作為一項全國范圍內推行的正式制度，其價值追求是多維度的，如防洪排澇、流域生態(tài)安全、河流資源開發(fā)利用等，但從群眾共享生態(tài)福利的角度看，服務是最基本的價值追求。 例如，湖南省株洲市在河長制微信公眾平臺專門開通“投訴舉報”通道用于接收群眾問題反饋，河長巡河APP除了發(fā)布巡河動態(tài)及治水新聞之外， 還為群眾反映問題提供了界面接口， 逐步體現(xiàn)了河長制服務導向的價值追求[7]。

二、河長制的隱憂

“河長上崗，水質變樣”，這是對“全面推行河長制”取得成效的現(xiàn)實描述。面對人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的需求， 河長制以其實效性獲得了合理性與正當性的基礎。但是，在河長制一片熱鬧的背后，我們需要冷靜看待這種既有水管理體制的“制度增生”存在的隱憂。

（一）部門碎片化重新生成

建立河長制的目標是整合分散在各部門的治水權力，打破“龍多不治水”的困局。 但是，河長不是一個實在的權利主體，無論級別高低，其職責都僅是統(tǒng)籌、指導、協(xié)調、監(jiān)督相關職能部門開展工作[8]。 換而言之，河長本身并不治水，治水的依然是職能部門。在“兩塊牌子、一套人馬”的組織架構下， 河長的權利基礎仍然是黨政領導人職位帶來的權利，而并非來源于河長制。盡管河長制全面推行后流域水環(huán)境質量得到了階段性的改善， 但并不意味著這一制度有效解決了部門職能碎片化問題， 而完全是因黨政領導人對水環(huán)境問題注意力的增加引起的“九龍”行動態(tài)度的轉變。 河長制屬于政策層面的制度，主要依靠政策文件來推動，對河長的約束力有限。 一旦黨政領導人的注意力轉移到經濟發(fā)展、改善民生上來，被動擺出配合姿態(tài)的涉水部門依然會“各自為政”。

河長制根植于部門分工的分散管理體制，因而特別強調部門職責， 試圖通過明晰涉水部門在各項治水任務中的職責分工來實現(xiàn)跨部門協(xié)同。例如《成都市河長制實施方案》確定了各部門在水污染防治、水環(huán)境治理、水資源保護、水網體系建設等任務中的具體職責。 從相關政策文本可以看出， 河長制跨部門協(xié)同仍是遵循理性官僚制的專業(yè)化分工規(guī)則，即以分工促合作。當流域水環(huán)境問題復雜性較低時，強調專業(yè)分工、部門各司其職或許奏效。 但隨著流域水環(huán)境問題復雜性不斷增加，部門職責分工恐怕難以完全明晰化，還容易形成政策空間的“模糊地帶”和部門領域的“無人地帶”[9]，不利于全方位協(xié)同共治。 一些參與河長制工作的職能部門對組織外部領域的事務保持著相當敏感或戒備的態(tài)度，只在職責范圍內開展治水工作，整體意識偏弱，甚至將發(fā)包的“治水責任”轉移到河長辦和水利部門，缺乏協(xié)同共治的理念[10]。如此一來，河長制框架下的部門碎片化也不可避免。

（二）河長辦“角色溢出”

河長辦是作為河長制日常運行中的工作機構、 河長履職的輔助機構和涉水議事協(xié)調機構來設立的。在治水實踐中，河長辦在河長與涉水部門之間起樞紐作用，既服務河長履職，又協(xié)調協(xié)同各相關部門。但在組織鏈條上，河長辦與本級河長的距離更短。 由于兼任河長的黨政領導存在專業(yè)背景、工作經歷的差異性，以及個人角色和職務的多重性，因而對流域治理的注意力無法持續(xù)集中。隨著河長制治水工作的深入推進， 河長辦容易偏離原有的角色定位，行使河長的制訂計劃、督辦、巡查等部分職責，這就逐漸淡化了河長的“存在感”。政策焦點在河長處獲得足夠關注， 是以河長為起點的治水方式的一個基本前提。 但當前的河長制并非是在法治規(guī)則下產生的制度創(chuàng)新安排， 而是河長治水囿于法律制度的滯后性與程序規(guī)范的缺失[11]。無論在組織架構抑或工作實踐中，治水部門首先要面向河長辦， 其反映的工作難題經過河長辦篩選后才能進入河長的視線。 在調研中有受訪者表示：“不可能把所有的問題都捅到書記那里，領導工作忙，精力有限，處理突發(fā)事件、河道日常巡查、 上報信息等類似工作都是由河長辦負責落實”。 可見，河長辦成了治水部門與河長之間信息溝通的緩沖區(qū)，河長“統(tǒng)籌協(xié)調者”的角色弱化，而河長辦“角色溢出”明顯。另一方面，河長辦不具備河長的職務權威， 也沒有催化責任部門聯(lián)合行動的領導力或影響力， 這限制了河長辦的組織動員能力、協(xié)調能力與控制風險的水平[12]。

（三）人治隱憂與政策執(zhí)行偏差

流域治理是一項系統(tǒng)工程， 需要綜合考量污染治理、民生訴求、經濟轉型等諸多因素，要充分運用好“看得見的手”與“看不見的手”，在全社會形成有利于流域治理資源優(yōu)化配置、 合理使用的體制機制。然而，河長制的產生、推動、實施等環(huán)節(jié)都或多或少打上了人治的烙?。浩湟唬娱L制的產生是各級地方政府面對民眾自發(fā)“邀請環(huán)保局長下河游泳”的輿論壓力作出的被動應對，以“重整山河的雄心”在短時間內倉促祭出的治水大旗，地方長官的意志與威信在其中起了很大作用；其二，各級地方政府在推動河長制過程中， 紛紛成立河長辦或指揮部，繪制“作戰(zhàn)圖”，固然起到了動員、部署和推動多部門聯(lián)合行動的效用， 但同時也暴露了“運動式治理”的短期效應隱患；其三，河長制人為地將治水的各項職權集中于地方黨政領導手中， 雖然可以在短期內提升涉水部門的注意力與投入度，如同一劑猛藥能收一時之效，但卻破壞了各涉水部門原有的結構與工作機制， 無法做到持續(xù)有效。劉芳雄等人指出，河長制不是依靠法定義務， 而是借助黨政領導權威來驅使涉水部門切實負起責任，在本質上仍屬“人治”而非“法治”[13]。人治就難免存在決策的隨意性以及行為后果的不確定性。過分依賴人治，把流域治理成效完全寄托于各地“總河長”的重視程度、可調度行政資源的大小、組織協(xié)調能力及監(jiān)督問責力度，則必然導致各地治水績效的不均衡。

政策執(zhí)行偏差是指執(zhí)行主體的政策執(zhí)行行為效果偏離了既定政策目標的要求， 產生了不良社會結果的政策現(xiàn)象[14]。在實踐中，河長制執(zhí)行偏差最有可能發(fā)生在巡河和治河兩個環(huán)節(jié)， 較典型的表現(xiàn)形式有：一是象征性政策執(zhí)行。 河長巡河時，要么未按既定路線巡河，存在虛假巡河；要么沿著既定路線“走馬觀花”，存在應付式巡河，對于發(fā)現(xiàn)的問題，避重就輕地上報。 在治河方面，僅做表面文章，采取清除垃圾、打撈藍藻等方式對水污染進行粉飾性治理。二是殘缺式政策執(zhí)行。河長選擇性地完成一些簡單、容易的任務，譬如制作河長公示牌、宣傳報道、建立規(guī)章制度等，至于困難的、復雜的流域治理任務如水中深度污染物治理、 河道修復等則采取搪塞、回避或不予理睬的態(tài)度。三是照搬式政策執(zhí)行。 基層政府及其河長在政策執(zhí)行過程中，簡單機械地照搬照抄他人的經驗做法，未能因地制宜，導致政策“水土不服”。比如，制定“一河一策”“一河一檔”方案時，河長不實地走訪、不現(xiàn)場檢查和聽取匯報，盲目復制他人的成功方案，容易致使政策在執(zhí)行過程中與現(xiàn)實脫節(jié)。

（四）考核制度不合理

河長制通過考核機制， 將各級黨政主要領導的治水成績同仕途前景捆綁， 本質上是利用官僚等級制中的縱向權威解決橫向分裂，“用官僚制的看家武器突破官僚制”[15]。 也即說，河長治水不是自發(fā)的， 其動力是源自上級考核壓力及接踵而至的獎懲機制。 考核的內容、標準、方式和結果運用直接影響到河長治水工作部署、資源投入與分配。倘若考核制度本身不合理， 那么河長治水工作安排的合理性、科學性就無從談起，流域水環(huán)境整治目標與其他行政目標之間也無法達到平衡。 從目前各地方政府推出的河長制工作考核辦法來看，普遍存在以下兩個方面的問題。

第一，考核標準“一刀切”。河長制下每一片水域或每一段河流對應一個具體的領導， 但河流水情、 水文及地域經濟發(fā)展水平的差異性決定了不可能有“放之四海而皆準”的考核標準。中心城區(qū)、飲用水源地、風景名勝區(qū)、農漁區(qū)對水質要求有差異；每條河流或河段的原有治理水平不一，每個地區(qū)居民對水環(huán)境治理的關注度、參與率也不同；每位河長因自身職務的差別， 所能調度的資源存在差距。忽視河流和治理主體的差異性、采取統(tǒng)一考核標準的“一刀切”的做法顯然不公平，不利于激勵河長更好的全身心投入治水工作。 在“一刀切”的考核標準下， 排名靠后的河長未必是工作不努力，也許是負責治理一條最臟的河流，排名靠前未必是河長的政績， 或許正好碰上一條基礎較好的河流。 許多地方政府對排名末位者或“十差河長”予以通報評批、約談問責，在干部評優(yōu)、評先、晉升中實行一票否決。 在如此高壓之下，負責治理“臟亂差” 河流的河長勢必會犧牲其他行政目標的資源投入，來優(yōu)先確保河長制目標的實現(xiàn)。當擔任河長的地方黨政領導面臨多重管理目標考核時，對治水的投入肯定會有所削減， 水環(huán)境改善的效果也就難以長期維持。

第二，考核指標重軟輕硬。隨著河長治水從運動化走向制度化，對河長的考核也從“硬指標”約束轉向“軟指標”建設。 以西藏自治區(qū)林芝市的河長制工作考核辦法為例， 考核內容共有12 項，主要包括組織領導、專項經費、信息報送、河長履職、一河一檔、 工作創(chuàng)新等9 項軟指標， 只有河湖保潔、 排污口監(jiān)測和水質變化3 項硬指標。 這樣的考核內容顯然更注重日常程序性工作， 治水實效性評價指標的比重偏低。 考核評分標準中建章立制走程序的軟指標權重過大， 而與水生態(tài)改善相關的硬指標權重較小，這容易導致考核的形式化、書面化，只要考核對象把工作方案、日志等書面材料做好，不發(fā)生突發(fā)性水污染性事故，則意味著考核過關。此外，大多數地方政府對河長工作成效測評采用自評機制， 鮮有引入第三方評估和社會評價。

三、河長制的完善路徑

河長制通過各級地方政府的主要黨政領導齊抓共管，自上而下的強勢推動，條條落實，嚴格考核并實施嚴肅追責， 一定程度上解決了流域治理體制中的痼疾，取得了實實在在的成效。 然而，河長制并非完美無瑕，需要再完善、再提升，才能持續(xù)有效地應對復雜多變的流域水環(huán)境問題。

（一）明確河長辦的性質與角色

《關于全面推行河長制的意見》要求“縣級及以上河長設置相應的河長制辦公室， 具體組成由各地根據實際確定。 ”但現(xiàn)實情況是，各地的河長辦大多是從職能部門臨時抽調工作人員從事流域治理日常程序性工作的臨時性機構。缺編制、人員不穩(wěn)定、 政策執(zhí)行效力不高成為河長辦頭疼不已的問題。對此，當務之急首先是要確立河長辦的設立標準，規(guī)范其機構編制與人事安排。河長在全面落實河長制工作任務中起基礎性與關鍵性的作用。要切實有效地發(fā)揮河長制的制度優(yōu)越性，需要對新任命的河長進行履職能力培訓， 彌補其能力短板。對河長的履職能力培訓可以圍繞責任意識、水知識與法規(guī)、河湖管理能力、條線合作能力和統(tǒng)籌規(guī)劃能力等方面來開展[16]。 河長辦所需的治水專業(yè)人才可以采取短期聘用形式從企業(yè)、 高校等社會各界招募， 既能提升河長辦的專業(yè)素養(yǎng)和活力，又能防止河長辦走向官僚化。

其次，規(guī)范河長辦的工作章程。逐步制定和完善有關會議召開、河長巡查、信息共享、投訴受理、考核、問責及獎勵等各種規(guī)章制度，對“分內之事”做到責任到人， 提高政策執(zhí)行效力和整體組織的協(xié)調性， 為河長制跨部門協(xié)同的高效運轉提供組織保障。

最后， 明確河長辦的角色， 賦予其充分的權利。 由于擔任河長的黨政領導肩負多重職責，因而在治水實踐中難以常駐一線， 必然存在缺位現(xiàn)象。所以說，河長辦是粘合涉水部門間合作關系的必需機構和必需要素， 它填充了河長與跨部門協(xié)同治水事務之間的空間。 河長辦在河長制工作中一般兼具組織、協(xié)調、分辦、監(jiān)督的職責，要想提高工作效率、保證政令暢行，就要求賦予河長辦一個超然于涉水部門的地位。按照沈亞平、韓超然等人的觀點，應該賦予河長辦更多直接“懲罰”的權利，即不經過上級領導就可以做懲罰決定， 使其更好地扮演協(xié)調者、監(jiān)督者、考核者的角色，避免因權威不足而出現(xiàn)協(xié)商不力、糾纏于瑣碎事務、懲罰過程復雜化等窘困狀況[17]。

（二）注重跨部門協(xié)同的程序性機制建設

雖然河長制采取高位協(xié)調的方式促進了跨部門協(xié)同，也較好地解決了責任機制的“權威缺漏”問題，但由于流域治理任務錯綜復雜，很難對涉水部門的職責分工進行完全明晰化。因此，未來跨部門協(xié)同的重心應從結構性機制向程序性機制轉變， 即從職責導向下的部門分工與合作轉至目標導向下的部門良性互動。 首先， 加大信息共享力度。地方政府應建立綜合性信息共享平臺，將各河流的河長、河長辦、涉水部門、環(huán)保組織、公眾等都納入其中，實現(xiàn)河流狀況、巡河動態(tài)、治理計劃與進度、水質監(jiān)測數據、企業(yè)排污、執(zhí)法處罰等相關信息的充分共享。 其次，強化部門決策協(xié)同。 建議由河長辦牽頭，積極完善部門聯(lián)席會議制度，特別要明確共同決策的程序與規(guī)則， 讓涉水部門在互動中增進相互理解與信任。遇到重大問題時，河長辦與相關部門圍繞議題平等協(xié)商， 在達成共識的基礎上制定明晰的目標任務清單。最后，建立部門聯(lián)合執(zhí)法機制。河湖線長面廣，“單一執(zhí)法”往往存在權責不明、力量不足等難題。建議在河長辦下設立聯(lián)合執(zhí)法工作領導小組，專門負責組織水務、公安、環(huán)保、海事、城管等成員單位開展涉及水域岸線管理、水安全保障、水污染防治等方面的聯(lián)合執(zhí)法工作。將多頭執(zhí)法變?yōu)槁?lián)合執(zhí)法，不僅能夠整合分散的執(zhí)法資源， 較好地協(xié)調部門分散性和流域整體性之間的矛盾， 還可以在集體行動中增強參與者對整體目標的認同感。

（三）完善河長制的考核問責機制

科學、 合理的考核問責機制會正向引導地方政府流域治理的價值取向[18]。 當河長制從應急制度演變?yōu)槌Ｒ?guī)性制度之后，其依賴的環(huán)境情形、治理基礎已然發(fā)生變化，“一刀切” 的考核方式很難充分調動河長治水的積極性， 由上至下的單向度行政追責辦法也不太適用于常態(tài)化治理。其一，因地制宜的制定“通用性指標+差異化指標”的考核指標體系。影響流域水環(huán)境的因素眾多，既包括區(qū)域產業(yè)布局、 人口密度、 水利設施條件等客觀因素，也包括河長的職位、責任意識及涉水部門的防治技術、社會公眾的環(huán)保理念等主觀因素。針對流域基礎水質和治水團隊結構的差異性， 通用性指標應統(tǒng)一計算方法和考核標準， 便于不同流域或河段治理績效的橫向比較； 差異化指標設置要遵循河湖的自然規(guī)律， 通過治水工作前后對比進行數字化評估。 其二，硬指標和軟指標相結合，長期指標和短期指標兼具。 軟指標主要用于考核河長的日常程序性工作，如一河一檔、工作方案、經費預算計劃、信息報送等，硬指標主要反映治水的實效，如水質達標率、黑臭水體控制比例、濕地保護率、涉河違法行為處理率等。流域水環(huán)境治理不可能一蹴而就，是一個長期的過程，每年都進行全面性指標考核難免會引導河長制治水陷入運動式治理的巢穴，即便治水成員疲于奔命，也無法做到每個細節(jié)都面面俱到。 可將考核指標劃分為一年一考的短期指標和三年或五年進行一次考核的長期指標。 其三，引入獨立的第三方考核機制。 政府內部的問責無異于隔靴搔癢，難以杜絕“面子工程”，應引入專業(yè)化的第三方水質檢測機構， 對河長任期內的水質變化進行持續(xù)、可視化的評估，以此檢驗河長治水所取得的客觀成效。 對于考核結果不合格的河長，要嚴格追責問責，以“問題清單”倒逼整改落實； 對于連續(xù)2 次考核排名后兩位且不合格的河長，予以通報批評，并將責任追究決定向社會公開。

（四）以制度延伸銜接外部資源

制度延伸是指地方政府為了給河長制運行爭取更多資源， 有意識地將河長制與其他政策制度聯(lián)接起來，或吸納體制外的資源，構建內外聯(lián)動的流域治理體系。具體而言，地方政府利用制度延伸方式獲取河長制資源支持的方式主要有兩種。

其一，以橫向延伸對接政府專項治理行動。在基層地方政府， 體制內部資源難以完全應對復雜化、多樣化的社會治理任務。河長制的推行讓基層地方政府的資源顯得更加捉襟見肘，有心無力。要做到流域治理的精準化、精細化，地方政府應超越科層制依賴， 將河長制工作與其他領域的專項治理行動對接，以獲取更多資源支持。 比如，地方政府可以將河長制與全域旅游開發(fā)和美麗鄉(xiāng)村建設相結合，在資源集聚、整合的基礎上實現(xiàn)三項工作同步推進、同步落實；另外，還可以將河長制與脫貧攻堅行動有機結合， 聘請低收入農戶擔任河道保潔員、巡管員，創(chuàng)新“河長制+脫貧攻堅”河湖治理模式。

其二，以縱向延伸廣泛吸納社會力量。河長制屬于“政治勢能”推動下的科層動員，在向基層下沉過程中處于“懸浮”狀態(tài)，往往無法真正落地。要改善河長制的執(zhí)行效果， 地方政府就應該廣泛吸納社會力量參與來實現(xiàn)內外聯(lián)動。 一方面可以積極運用互聯(lián)網思維，通過河湖保護信息發(fā)布平臺、河長APP、微信公眾號等方式為公眾意見反饋、投訴舉報提供渠道；另一方面可以設立“民間河長”“企業(yè)河長”“黨員河長”“河小青”等方式吸納社會力量參與河道巡查和“凈灘行動”；再一方面可以通過購買公共服務的方式將“頑固”河道治理、水質監(jiān)測、生態(tài)修復、“一河一策”規(guī)劃編制等任務交由社會力量完成， 地方政府便能集中精力做好統(tǒng)籌、決策、協(xié)調、督辦等工作；最后，地方政府還可以通過開展綠色信貸、評選綠色企業(yè)、稅收優(yōu)惠、以獎代補等措施激勵企業(yè)參與治水、護水。

結語

西歐第一大河流萊茵河的治理歷經了50 多年才實現(xiàn)人與自然和諧相處， 英國倫敦的母親河泰晤士河也經過了大約150 年的綜合治理才重現(xiàn)昔日的碧水藍天。可以預見，中國的流域治理之路也將長路漫漫。 為了盡可能縮短我國的流域治理歷程，盡快地繪就“水清、河暢、岸綠、景美”的生態(tài)美麗畫卷，黨和政府必須借助河長制的完善，通過建立流域利益補償機制、 注重跨部門協(xié)同程序性機制建設、 明確河長辦的角色以及吸納體制外資源來解決地區(qū)分割無法消除、 部門碎片化重新生成、河長辦“角色溢出”、人治隱患與政策執(zhí)行偏差等問題。河長制的創(chuàng)設固非易事，流域治理的成功絕非坦途， 然而河長制的持續(xù)創(chuàng)新與推行和流域治理成果的鞏固與提高更加難能可貴。 在流域水污染治理上，我們要的不是救急的靈藥，而是水滴石穿的韌勁以及水枯石爛的恒心。 只有不斷完善河長制，保持其運行活力，才能持續(xù)地促進流域良治。