連宏萍 魏文佳

摘 要：作為農(nóng)村制度體系基礎(chǔ)和核心的土地制度改革與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有一致的價(jià)值目標(biāo)，具備相互統(tǒng)一的推進(jìn)步驟。農(nóng)村土地制度改革為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶來(lái)了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。通過(guò)梳理農(nóng)村土地制度改革的脈絡(luò)，研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村振興的理論邏輯關(guān)乎效率與公平兩個(gè)價(jià)值取向的博弈?；谶@一邏輯，提出“提升效率——土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新、土地利用制度創(chuàng)新”“保障公平——土地風(fēng)險(xiǎn)防范制度創(chuàng)新、土地增值收益制度創(chuàng)新”的二維發(fā)展模式，為鄉(xiāng)村振興構(gòu)建動(dòng)力系統(tǒng)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度改革；土地政策；鄉(xiāng)村振興；動(dòng)力系統(tǒng)

［中圖分類(lèi)號(hào)］ F321.1 ［文章編號(hào)］ 1673-0186（2023）007-0052-015

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A? ? ? ［DOI編碼］ 10.19631/j.cnki.css.2023.007.004

土地是農(nóng)村最重要的資源，是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)生活資料，也是農(nóng)民賴(lài)以生存發(fā)展的空間載體，土地制度是農(nóng)村制度體系的基礎(chǔ)與核心。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，尤其是改革開(kāi)放后，一次又一次農(nóng)村土地制度改革不斷釋放農(nóng)村生產(chǎn)活力，充實(shí)鞏固農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步提升。黨的十九大確立鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是當(dāng)前推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵戰(zhàn)略和核心驅(qū)動(dòng)。在此背景下，理順并構(gòu)建農(nóng)村土地制度改革驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村振興的理論邏輯與動(dòng)力系統(tǒng)，對(duì)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興意義重大。本文基于對(duì)農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐脈絡(luò)與文獻(xiàn)基礎(chǔ)的梳理，通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地制度改革驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村振興的理論邏輯及對(duì)農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐挑戰(zhàn)的闡釋?zhuān)源藰?gòu)建農(nóng)村土地制度改革驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力系統(tǒng)。

一、實(shí)踐脈絡(luò)與文獻(xiàn)基礎(chǔ)

以發(fā)展的眼光看，制度不能一成不變，而應(yīng)根據(jù)實(shí)踐需要進(jìn)行調(diào)整和完善。農(nóng)村土地制度的不斷創(chuàng)新，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)的變遷、農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定和農(nóng)民生活質(zhì)量的提升發(fā)揮了積極作用。學(xué)界對(duì)于農(nóng)村土地制度與鄉(xiāng)村振興的相關(guān)研究也隨實(shí)踐演進(jìn)發(fā)生相應(yīng)變化，通過(guò)梳理農(nóng)村土地制度改革的實(shí)踐脈絡(luò)以及歸納現(xiàn)有研究，為本研究構(gòu)建堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。

（一）農(nóng)村土地制度改革的實(shí)踐脈絡(luò)

1978年，小崗村自發(fā)進(jìn)行生產(chǎn)責(zé)任制改革，實(shí)行包產(chǎn)到戶。1980年，中共中央印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題的通知》，給各地依照實(shí)際情況決定是否開(kāi)展、如何開(kāi)展包產(chǎn)到戶提供了制度柔性與可操作性。1982年首個(gè)關(guān)于“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的農(nóng)村工作一號(hào)文件出臺(tái)、憲法對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的修訂等，分別從實(shí)踐和法制層面肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的社會(huì)主義性質(zhì)。到1986年初，全國(guó)已有99.6%的農(nóng)戶實(shí)行大包干［1］。這標(biāo)志著我國(guó)全面確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)地集體所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”制度正式形成。農(nóng)戶擁有了土地使用權(quán)和土地財(cái)產(chǎn)的最終剩余權(quán)，生產(chǎn)積極性顯著提升，還為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展提供了勞動(dòng)力、土地、市場(chǎng)等多方面的支持。

20世紀(jì)90年代初期，農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)流動(dòng)，農(nóng)地閑置嚴(yán)重，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在農(nóng)村范圍內(nèi)活躍起來(lái)。面對(duì)這一情況，1993年，“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”正式納入憲法，即集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和家庭分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合。中央政府基于現(xiàn)實(shí)情況及時(shí)調(diào)整土地發(fā)展策略，一方面延長(zhǎng)土地承包期，允許土地流轉(zhuǎn)；另一方面不斷夯實(shí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)范化的制度基礎(chǔ)，為土地流轉(zhuǎn)制度的探索創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。在解決了土地流轉(zhuǎn)“何以產(chǎn)生”之后，中共中央開(kāi)始積極探索土地流轉(zhuǎn)的具體形式和內(nèi)容。2002年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》出臺(tái)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度正式以法律形式確立。2007年3月的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為“用益物權(quán)”，并對(duì)土地流轉(zhuǎn)的期限和主體等進(jìn)行規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)制度的合法性進(jìn)一步提升，從財(cái)產(chǎn)權(quán)角度保障了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的穩(wěn)定。雙層經(jīng)營(yíng)體制的探索鞏固，確保了在繼續(xù)堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制長(zhǎng)期不變的基礎(chǔ)上，適應(yīng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化生產(chǎn)發(fā)展需要，適時(shí)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，不僅充分激發(fā)農(nóng)民主觀能動(dòng)性和生產(chǎn)動(dòng)力、增加農(nóng)戶收益，而且對(duì)于提升農(nóng)村土地利用效率、維護(hù)農(nóng)村秩序、推進(jìn)市場(chǎng)化改革，具有時(shí)代性意義［2］。

農(nóng)地權(quán)能模糊使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在實(shí)踐中遇到重重阻礙，頻現(xiàn)各類(lèi)矛盾，農(nóng)地市場(chǎng)化效率低下?，F(xiàn)實(shí)困境要求對(duì)農(nóng)地“還權(quán)賦能”，進(jìn)行土地確權(quán)。2008年中央一號(hào)文件首次提出建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度；2009年中央一號(hào)文件探索土地確權(quán)的具體措施；2010年和2012年的中央一號(hào)文件規(guī)定宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)等也要進(jìn)行確權(quán)。土地確權(quán)使得農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的“權(quán)利束”得以確認(rèn)，從法律上明確農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬問(wèn)題，既能降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本，又能提升土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保障，在此基礎(chǔ)上的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革系統(tǒng)性工程才具備切實(shí)可行性［3］。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出“全面深化農(nóng)村改革”的任務(wù)，強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心”，農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。同年，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想提出，農(nóng)民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題受到前所未有的關(guān)注，各項(xiàng)有關(guān)土地制度改革的政策文件相繼實(shí)施。2014年中央一號(hào)文件對(duì)“深化農(nóng)村土地制度改革”進(jìn)行了深刻闡述，涵蓋農(nóng)地承包政策、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度及征地制度改革等重點(diǎn)方向。同年11月，《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》出臺(tái)，提出將實(shí)施農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，成為中國(guó)農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要制度基點(diǎn)。2014年底，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組專(zhuān)題探討農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作，涵蓋農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與宅基地制度改革試點(diǎn)三項(xiàng)改革，也被稱(chēng)為“三塊地”改革。2015年，“三塊地”改革試點(diǎn)正式實(shí)施。2018年中央一號(hào)文件開(kāi)始探索宅基地的“三權(quán)分置”改革。農(nóng)地“三權(quán)分置”、農(nóng)村土地制度“三項(xiàng)改革”、宅基地“三權(quán)分置”是新時(shí)代農(nóng)村土地制度改革的“三駕馬車(chē)”，其深意在于，既要尊重新興的多種多樣的土地經(jīng)營(yíng)方式，又要落實(shí)農(nóng)地集體所有權(quán)這一基本原則，更加明確了不同主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，推動(dòng)了農(nóng)村要素資源效用的最大化發(fā)揮［4］。這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)入了一個(gè)“全方位、多層次、寬領(lǐng)域”的嶄新時(shí)期。

中國(guó)農(nóng)村土地制度依據(jù)農(nóng)村生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運(yùn)動(dòng)不斷細(xì)分權(quán)利、塑造權(quán)利束，構(gòu)建了以集體所有制為根基的使用權(quán)不斷細(xì)分的制度體系。在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上形成了“三權(quán)分置”的制度結(jié)構(gòu)，在堅(jiān)持集體所有制不變的前提下，圍繞“分”與“統(tǒng)”，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)改革上下功夫［5］。這種制度安排，既滿足了新時(shí)代農(nóng)村生產(chǎn)力水平躍升產(chǎn)生的規(guī)?；?jīng)營(yíng)訴求，又堅(jiān)持了大國(guó)小農(nóng)條件下家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位不動(dòng)搖，還打通了農(nóng)民“走出去”和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體“進(jìn)得來(lái)”的通道。農(nóng)村土地制度為振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和改善人居環(huán)境奠定資源基礎(chǔ)，也為鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村有效治理提供制度保障，確保生活富裕目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

（二）農(nóng)村土地制度改革與鄉(xiāng)村振興的文獻(xiàn)基礎(chǔ)

農(nóng)村土地制度一直是學(xué)界研究的熱點(diǎn)。西方法治國(guó)家更多關(guān)注農(nóng)村土地使用的監(jiān)管和產(chǎn)權(quán)管理問(wèn)題［6］，而發(fā)展中國(guó)家則更關(guān)注可持續(xù)的土地使用制度安排［7］。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)村土地制度的研究主要集中在以下方面：研究我國(guó)土地制度演變歷程［8-10］；研究“三塊地”制度改革［11-13］；研究農(nóng)村土地制度變遷與農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)演化［14-15］；從微觀層面具體研究某一土地制度［16-17］。

鄉(xiāng)村振興在不同國(guó)家的話語(yǔ)情景中表現(xiàn)為不同的具體概念，但其核心始終圍繞農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題。國(guó)外研究更多關(guān)注具體的鄉(xiāng)村振興舉措和方式，包括農(nóng)村融資、技術(shù)援助、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)等方面［18］。我國(guó)鄉(xiāng)村振興的研究還處于起步階段，主要任務(wù)是從概念和理論上加以厘清：研究鄉(xiāng)村振興的科學(xué)內(nèi)涵、戰(zhàn)略重點(diǎn)和理論視角［19-20］；研究鄉(xiāng)村振興的實(shí)施路徑［21-22］；研究鄉(xiāng)村振興的理論構(gòu)建［23］；研究鄉(xiāng)村振興與精準(zhǔn)扶貧的有效銜接［24］；研究鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化的關(guān)系、鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的關(guān)系等［25-26］。

我國(guó)學(xué)界也逐漸聚焦于農(nóng)村土地制度與鄉(xiāng)村振興關(guān)系的研究：研究如何以土地制度改革為突破點(diǎn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興［27-28］；探討農(nóng)村土地制度改革與鄉(xiāng)村振興之間的互動(dòng)機(jī)制［29-31］；尤其關(guān)注鄉(xiāng)村振興背景下的“三塊地”改革［32-33］。

然而，目前的研究多側(cè)重于從歷史進(jìn)程中看演變或是從實(shí)踐操作中找問(wèn)題，缺乏全局性和歷史性的系統(tǒng)研究。在此背景下，本研究基于理論構(gòu)建和實(shí)踐探索，建構(gòu)農(nóng)村土地制度改革驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力系統(tǒng)，有助于綜合性、全局性、系統(tǒng)性地厘清農(nóng)村土地制度改革與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系。

二、農(nóng)村土地制度改革驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村振興的理論邏輯

改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)農(nóng)地制度改革，通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)、確定地權(quán)，不斷釋放土地要素活力、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定了農(nóng)戶預(yù)期，創(chuàng)造了要素流通與產(chǎn)權(quán)交易的制度條件，極大地調(diào)動(dòng)了小農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)大戶、龍頭企業(yè)與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等多元主體的生產(chǎn)效率，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型起到制度聯(lián)動(dòng)的多重乘數(shù)效應(yīng)［34］。一方面，農(nóng)村土地制度改革立足于實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化與提升效率的目標(biāo)，顯示出我國(guó)充分運(yùn)用市場(chǎng)思維的思路與決心。另一方面，當(dāng)前的農(nóng)村土地制度安排還強(qiáng)調(diào)土地的社會(huì)保障作用，并試圖讓其在農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定等方面發(fā)揮影響。這就要求農(nóng)村土地制度改革在追求社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，必須充分保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的公平發(fā)展，也就是說(shuō)，現(xiàn)階段土地制度改革驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村振興同時(shí)面臨兩個(gè)命題，必須循著“提升效率”與“保障公平”的理論邏輯展開(kāi)。

（一）農(nóng)村土地制度改革的兩大目標(biāo)：效率與公平

提升效率與保障公平應(yīng)當(dāng)是我國(guó)深化農(nóng)村土地制度改革的兩大核心價(jià)值目標(biāo)。農(nóng)村土地制度改革的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于改革將何去何從，本質(zhì)上也折射出效率與公平兩個(gè)價(jià)值取向的博弈。在鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合的時(shí)代背景下，我們必須正確認(rèn)識(shí)和處理好效率和公平的辯證關(guān)系，在發(fā)揮土地制度對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)支撐作用的同時(shí)，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，推動(dòng)城鄉(xiāng)公平發(fā)展。

目前，農(nóng)村用地仍面臨著因產(chǎn)權(quán)不明晰帶來(lái)的流轉(zhuǎn)難、因規(guī)劃不統(tǒng)一帶來(lái)的利用難、因條塊管理不協(xié)調(diào)帶來(lái)的監(jiān)管難以及因城鄉(xiāng)和區(qū)域不平衡帶來(lái)的土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)難等問(wèn)題。提升土地利用效率有賴(lài)于市場(chǎng)推動(dòng)和合理統(tǒng)籌，保障城鄉(xiāng)發(fā)展公平則要靠有效的監(jiān)督與收益分配制度。從提升效率和保障公平兩條主線出發(fā)，基于權(quán)利變動(dòng)視角、供應(yīng)鏈視角和立法論視角，土地產(chǎn)權(quán)制度、土地利用制度、土地風(fēng)險(xiǎn)防范制度和土地增值收益制度是構(gòu)成新時(shí)代農(nóng)村土地制度的重要部分。

（二）提升效率

權(quán)利變動(dòng)視角是從土地使用權(quán)變更的角度研究鄉(xiāng)村振興過(guò)程中各類(lèi)土地的流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)換狀況；供應(yīng)鏈視角是從土地供應(yīng)的角度觀察鄉(xiāng)村振興用地需求的滿足情況［34］?；跈?quán)利變動(dòng)視角和供應(yīng)鏈視角，土地產(chǎn)權(quán)制度與土地利用制度兩者以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，激活土地要素，體現(xiàn)效率提升。

1.基于權(quán)利變動(dòng)視角的土地產(chǎn)權(quán)制度

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的創(chuàng)造與實(shí)行，解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，但其導(dǎo)致的土地碎片化問(wèn)題成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的嚴(yán)重掣肘。“人均一畝二、戶分五六畝、土地七八塊”是農(nóng)村土地資源配置的普遍情況。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部承包地確權(quán)頒證的數(shù)據(jù)表明，全國(guó)15億畝承包地，地塊數(shù)量超過(guò)11億，平均每塊承包地面積不足1.4畝?？鄢龞|北、西北地塊相對(duì)較大的地區(qū)后，其他地區(qū)單個(gè)地塊估計(jì)不足1畝。

（1）激活土地要素權(quán)能，建立健全土地市場(chǎng)

在保證土地所有權(quán)權(quán)屬關(guān)系不變的前提下，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)實(shí)為土地利用關(guān)系的流轉(zhuǎn)，是增加農(nóng)民收入、達(dá)成土地規(guī)模集約化的重要舉措，也是我國(guó)進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、構(gòu)建并完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)體系的必由之路。黨的十七屆三中全會(huì)明確提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，讓依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”。黨的十八屆三中全會(huì)再次明確“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。將市場(chǎng)機(jī)制引入農(nóng)村土地市場(chǎng)，有利于盤(pán)活農(nóng)村土地要素，激活農(nóng)村集體建設(shè)用地資源。

（2）堅(jiān)持土地公有制，推進(jìn)農(nóng)戶土地確權(quán)

在三權(quán)分置下，土地產(chǎn)權(quán)一分為三：所有權(quán)屬于集體，承包權(quán)屬于農(nóng)民，經(jīng)營(yíng)權(quán)由產(chǎn)權(quán)主體自主。在維護(hù)農(nóng)村土地集體所有制的前提下，農(nóng)村土地確權(quán)是對(duì)土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及宅基地使用權(quán)的確認(rèn)。土地確權(quán)是土地市場(chǎng)化的前提，是提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化效率的基礎(chǔ)，是建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的必要條件。

第一，推進(jìn)農(nóng)戶土地確權(quán)能夠促進(jìn)農(nóng)戶參與農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)，推動(dòng)零散的土地資源集中化，提高使用效率［35］。第二，通過(guò)土地確權(quán)，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地資本化，發(fā)揮土地融資功能［36］。第三，通過(guò)賦予農(nóng)民穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)，將農(nóng)村過(guò)剩勞動(dòng)力從低效農(nóng)地利用中釋放出來(lái)，實(shí)現(xiàn)人力資本要素的市場(chǎng)化流動(dòng)，完善農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)并增加農(nóng)民收入［37］。第四，農(nóng)村土地確權(quán)頒證有利于減弱農(nóng)村金融體系對(duì)熟人社會(huì)的過(guò)分依賴(lài)，改善農(nóng)村金融交易環(huán)境，推動(dòng)農(nóng)村金融內(nèi)生發(fā)展［38］。

2.基于供應(yīng)鏈視角的土地利用制度

從供應(yīng)鏈視角觀察，農(nóng)村集體土地成為農(nóng)業(yè)、建設(shè)、生態(tài)三類(lèi)用地的主要供給來(lái)源。囿于城鄉(xiāng)二元的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及建設(shè)用地的指標(biāo)和規(guī)?？刂疲l(xiāng)村振興用地的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革依然任重而道遠(yuǎn)［39］。

（1）土地利用規(guī)劃與土地綜合整治

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)國(guó)土規(guī)劃體系呈現(xiàn)出縱向?qū)蛹?jí)管理與橫向多部門(mén)交叉的運(yùn)行特征，規(guī)劃種類(lèi)繁多、內(nèi)容重疊、標(biāo)準(zhǔn)不清，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施和土地利用執(zhí)行過(guò)程困難重重。為解決土地利用規(guī)劃實(shí)用性不強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，我國(guó)進(jìn)行了一系列探索。由國(guó)家直接支配土地，從“兩權(quán)分離”下的地方土地發(fā)展權(quán)管理，到資源環(huán)境約束下的中央—地方土地發(fā)展權(quán)分級(jí)管理，再而到當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)背景下兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)歸口管理的歷程，規(guī)劃的演變過(guò)程體現(xiàn)了國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的過(guò)程［40］。

土地綜合整治強(qiáng)調(diào)整治工作的綜合性、整治目標(biāo)的多元化及實(shí)施模式的多樣性［41］，而全域土地綜合整治則包括了生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間的內(nèi)容。我國(guó)農(nóng)村土地綜合整治以國(guó)土空間規(guī)劃為綱領(lǐng)，歷經(jīng)“耕地保護(hù)為主—整理建設(shè)用地—實(shí)施土地整治重大工程—國(guó)土綜合整治與生態(tài)保護(hù)修復(fù)”的過(guò)程，不斷推進(jìn)土地整治全局化、精細(xì)化和可持續(xù)化。

（2）土地集約節(jié)約利用與耕地保護(hù)

隨著城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力不斷流入城市，農(nóng)村大量耕地撂荒、宅基地與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地閑置，而城市對(duì)建設(shè)用地的需求進(jìn)一步擴(kuò)大，這是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡在用地層面上的映射。同時(shí)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合用地供給不足的問(wèn)題也十分突出。因此，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源價(jià)值最大化，我國(guó)逐步開(kāi)展了系列改革。第一，多種途徑盤(pán)活存量用地。如將閑置耕地集中于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，或通過(guò)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)價(jià)值，或以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度為抓手，復(fù)墾閑置土地，優(yōu)化農(nóng)村土地利用效率，滿足城市建設(shè)用地的需要。第二，把握鄉(xiāng)村振興的機(jī)遇，發(fā)展農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)模式，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)融合。這對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的集約節(jié)約利用水平提出了新要求，有利于扭轉(zhuǎn)農(nóng)村勞動(dòng)力衰減與閑置用地并存的局面。第三，落實(shí)耕地保護(hù)制度也是促進(jìn)土地集約節(jié)約利用的關(guān)鍵內(nèi)容。建立完善耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，筑牢糧食安全根基對(duì)于保障農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的穩(wěn)定和促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要意義。

（三）保障公平

在我國(guó)城鄉(xiāng)土地制度二元化的社會(huì)背景下，土地制度的公平價(jià)值體現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間在土地資源的擁有使用和城市化帶來(lái)的土地收益分配方面具有同等的權(quán)利義務(wù)。在推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置的同時(shí)，政府要發(fā)揮國(guó)家行政管理在效果上的社會(huì)均衡性。

立法論視角是指從法律制定和完善的角度來(lái)應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地制度改革難題。具體而言，應(yīng)當(dāng)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)防范制度保障土地市場(chǎng)公平交易，通過(guò)完善收益分配制度實(shí)現(xiàn)城市反哺農(nóng)村，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。第一，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域公平發(fā)展為目標(biāo)，減少土地風(fēng)險(xiǎn)，需要監(jiān)督機(jī)制貫穿于土地管理制度始終。在土地產(chǎn)權(quán)制度、土地利用制度等各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)中充分重視督察與糾錯(cuò)機(jī)制，并將其作為基本制度安排上升為法律形式，能夠保障土地發(fā)展安全和保障農(nóng)村居民的土地收益權(quán)利。第二，土地收益分配制度是土地制度改革實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值目標(biāo)的核心所在。在土地產(chǎn)權(quán)制度和土地利用制度中，要以夯實(shí)農(nóng)村集體土地權(quán)能為基礎(chǔ)，以建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人等多方主體的土地增值收益分配機(jī)制為關(guān)鍵，以維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、保障農(nóng)民公平分享土地增值收益為目的，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果［42］。

三、農(nóng)村土地制度改革的實(shí)踐挑戰(zhàn)

盡管農(nóng)村土地制度改革驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村振興的理論邏輯得以建構(gòu)，然而，經(jīng)歷40年的改革開(kāi)放，我國(guó)處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“并聯(lián)式”的發(fā)展過(guò)程，農(nóng)村土地制度實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了疊加發(fā)展的復(fù)雜性與矛盾性。如何變革發(fā)揮土地支撐作用、增強(qiáng)土地財(cái)產(chǎn)收益、激活土地要素資源、完善土地要素市場(chǎng)、激發(fā)土地制度活力和強(qiáng)化土地聯(lián)動(dòng)改革，以此助力鄉(xiāng)村振興，是處于深化改革階段的鄉(xiāng)村中國(guó)面臨的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）土地產(chǎn)權(quán)阻滯效率提升

就土地產(chǎn)權(quán)而言，目前農(nóng)村土地還面臨著產(chǎn)權(quán)模糊不明、產(chǎn)權(quán)殘缺不全、分配利益不均、社會(huì)矛盾激化等問(wèn)題；在土地流轉(zhuǎn)上，如何通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，進(jìn)而提高土地利用率、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和競(jìng)爭(zhēng)力，是農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的根本落腳點(diǎn)。毋庸置疑，前者是后者的基礎(chǔ)和前提，因此，探索農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革模式，創(chuàng)新農(nóng)村基層治理手段，建立適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度勢(shì)在必行。

（二）土地利用沖突多維呈現(xiàn)

土地利用存在的挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻，由政策目標(biāo)差異造成的土地利用功能沖突現(xiàn)象頻發(fā)。依照土地用途管制原則，要堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用的底線思維，堅(jiān)守18億畝耕地紅線。然而，面對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深度推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)振興的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求無(wú)法有效滿足，尚未處理好耕地、設(shè)施用地的配置結(jié)構(gòu)，甚至異化了土地增減掛鉤政策。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶的集體行動(dòng)越來(lái)越難，實(shí)施土地整治及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的難度加大。受制度因素、物理因素和市場(chǎng)不完善等方面的限制，當(dāng)前農(nóng)村土地存在明顯的供給和需求錯(cuò)配。這種“供需錯(cuò)配”既有空間上的（比如A村有土地供給但無(wú)需求，B村則相反），也有時(shí)間上的（比如土地需求方想穩(wěn)定使用10年但供給方只想出租2年），還有規(guī)模及能否連片上的（一些農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體需要集中連片流轉(zhuǎn)土地，但農(nóng)戶只有分散的小塊土地）。

（三）土地風(fēng)險(xiǎn)需要加快破解

土地風(fēng)險(xiǎn)包括土地管理過(guò)程中土地系統(tǒng)內(nèi)外所存在的風(fēng)險(xiǎn)，可能對(duì)生態(tài)資源保護(hù)、農(nóng)民利益保障等多方面造成威脅。

一是土地流轉(zhuǎn)的金融風(fēng)險(xiǎn)。金融支持是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)不可或缺的因素，然而也可能伴隨著金融風(fēng)險(xiǎn)。第一，社會(huì)資本的進(jìn)駐使得農(nóng)村整體體系面臨著制度設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和金融安全風(fēng)險(xiǎn)。第二，金融機(jī)構(gòu)通過(guò)資本市場(chǎng)運(yùn)作，客觀上有助于提升農(nóng)地金融化的效率，但是金融機(jī)構(gòu)也面臨著宏觀規(guī)制、農(nóng)地價(jià)值評(píng)估和信用違約等風(fēng)險(xiǎn)。第三，由于市場(chǎng)化機(jī)制缺位，可能會(huì)在簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)和金融協(xié)議的過(guò)程中出現(xiàn)尋租行為，加重農(nóng)戶的弱勢(shì)處境。

二是土地利用的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國(guó)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，處理好生態(tài)環(huán)境保護(hù)與土地資源有效利用的關(guān)系十分重要。但是，環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施中的一刀切可能造成環(huán)境保護(hù)指向下的土地資源的低利率配置。如何實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與土地資源最優(yōu)化配置的有機(jī)統(tǒng)一，促進(jìn)生態(tài)型沖突和解，是農(nóng)村土地制度改革應(yīng)解決的突出問(wèn)題。

三是土地管理的法治風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地制度是權(quán)利束的系統(tǒng)化表達(dá)，需要將法治貫穿于制度體系的每個(gè)環(huán)節(jié)。但是，目前我國(guó)農(nóng)村土地制度法治體系不健全，亟須加強(qiáng)管理體制機(jī)制、準(zhǔn)入程序和土地經(jīng)營(yíng)方面的制度建設(shè)。2019年新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)如何處理入市與征地之間的關(guān)系并無(wú)規(guī)范安排。在對(duì)敏感復(fù)雜的征地制度進(jìn)行改革的同時(shí)，推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的探索，使得改革的進(jìn)程更加如履薄冰，有可能增加土地管理混亂的風(fēng)險(xiǎn)［43］。

（四）土地增值收益分割博弈

因土地增值收益引致的分割型沖突頻發(fā)，其中最突出的是，對(duì)同類(lèi)型土地的城鄉(xiāng)二元化權(quán)利配置，造成農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)法合理分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地權(quán)利資本化收益，利益相關(guān)者圍繞土地增值收益展開(kāi)了激烈的博弈。盡管新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》準(zhǔn)許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，但以什么樣的方式、怎樣的途徑、哪種分配方案入市，還缺乏細(xì)化的法律條文。如果對(duì)各類(lèi)集體土地的征收補(bǔ)償不能與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的土地增值收益分配相協(xié)調(diào)，在土地管理實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)“同一個(gè)地塊，農(nóng)民（集體）希望直接入市，政府希望征收”的矛盾［44］。

四、農(nóng)村土地制度改革驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力系統(tǒng)

21世紀(jì)以來(lái)，農(nóng)村農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式、農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)等發(fā)生了翻天覆地的變化，廣大農(nóng)民對(duì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制、收益分配機(jī)制等都提出了新的要求［45］。2016年，習(xí)近平總書(shū)記在安徽小崗村農(nóng)村改革座談會(huì)上，明確指出農(nóng)村土地制度改革要堅(jiān)守“四個(gè)不能”底線，“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”［46］。

這就要求基于“提升效率”與“保障公平”的理論邏輯，從土地產(chǎn)權(quán)制度、土地利用制度、土地風(fēng)險(xiǎn)防范制度和土地增值收益制度出發(fā)，構(gòu)建農(nóng)村土地制度改革驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村振興的二維動(dòng)力系統(tǒng)（圖1）。這一動(dòng)力系統(tǒng)通過(guò)效率與公平雙向發(fā)力，為我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)提供了動(dòng)力與保障，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效落實(shí)提供了問(wèn)題治理機(jī)制。在提升效率層面，土地產(chǎn)權(quán)制度有助于在厘清土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上充分激活土地要素；土地利用制度有助于統(tǒng)籌全局規(guī)劃，提升土地利用效率。這構(gòu)成了“產(chǎn)業(yè)興旺”和“生態(tài)宜居”的動(dòng)力機(jī)制，為“生活富?！钡於ㄙY源基礎(chǔ)。在保障公平層面，風(fēng)險(xiǎn)防范制度有助于建立公平的法制體系、完善市場(chǎng)交易秩序；而土地增值收益制度有助于城市反哺農(nóng)村，賦能鄉(xiāng)村振興。這與鄉(xiāng)村振興中的“治理有效”和“鄉(xiāng)風(fēng)文明”要求相呼應(yīng)，為“生活富?！碧峁┲贫缺Ｕ?。

（一）厘清產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益低下，限制了農(nóng)村土地資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)活力釋放。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)是提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益的必然要求，需要依賴(lài)全面深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革，健全土地有序流轉(zhuǎn)機(jī)制，推進(jìn)多元化土地綜合流轉(zhuǎn)形式的路徑［47］。

“確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心?！弊?015年《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》將“三權(quán)分置”確定為我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的基本方向，至2020年將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益在《中華人民共和國(guó)民法典》中予以明確，以權(quán)能細(xì)分為重點(diǎn)的土地產(chǎn)權(quán)制度安排逐步完善。

在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)，能夠解放農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)力，激發(fā)土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值，使部分農(nóng)戶可以從事二、三產(chǎn)業(yè)，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。為優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，需要發(fā)揮市場(chǎng)和政府兩個(gè)方面的積極性。可以總結(jié)借鑒國(guó)內(nèi)改革試驗(yàn)區(qū)和國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展農(nóng)村土地金融。政府主導(dǎo)成立農(nóng)村土地銀行等公益性的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)以規(guī)范農(nóng)村土地交易；借助國(guó)家土地整理、占補(bǔ)平衡、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目資金進(jìn)行整理整治；將土地使用權(quán)出租或轉(zhuǎn)讓給有經(jīng)營(yíng)意愿且符合一定條件的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，支持其發(fā)展成為家庭農(nóng)場(chǎng)等規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體；并為離農(nóng)進(jìn)城農(nóng)戶提供返鄉(xiāng)途徑。通過(guò)這一方式在保留農(nóng)村土地社會(huì)保障功能的同時(shí)，推動(dòng)土地資源的優(yōu)化配置。

（二）合理利用，全局統(tǒng)籌規(guī)劃，平衡經(jīng)濟(jì)與生態(tài)

黨的十九大報(bào)告提出我國(guó)實(shí)行“國(guó)土空間用途管制”，意味著從單一要素的管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧剿痔锖荨鄙餐w的綜合管制。同時(shí)，國(guó)土規(guī)劃職能與國(guó)家機(jī)構(gòu)的相應(yīng)調(diào)整進(jìn)一步理順了部門(mén)職責(zé)，這意味著在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化過(guò)程中，土地利用規(guī)劃不斷完善，向全方位系統(tǒng)性提升土地利用效率邁進(jìn)。

第一，土地規(guī)劃能夠統(tǒng)籌農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)，合理進(jìn)行村莊建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與耕地保護(hù)的用地布局，系統(tǒng)性提升與挖掘農(nóng)地資源的使用效率和內(nèi)在價(jià)值。第二，土地規(guī)劃能夠推動(dòng)農(nóng)民將閑置耕地通過(guò)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)價(jià)值，也能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤滿足城市建設(shè)用地需要。第三，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的用地打破了常規(guī)的產(chǎn)業(yè)用地分類(lèi)方式，表現(xiàn)為土地功能復(fù)合及各類(lèi)用地的混合利用。這在客觀上要求土地供給的系統(tǒng)性和針對(duì)性，根據(jù)區(qū)域范圍內(nèi)資源稟賦和區(qū)位條件，自上而下統(tǒng)籌制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有效規(guī)避區(qū)域內(nèi)各類(lèi)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)無(wú)序惡性競(jìng)爭(zhēng)的狀況，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)事業(yè)又好又快發(fā)展［48］。由此可見(jiàn)，農(nóng)村土地規(guī)劃與編制有利于細(xì)致化管理農(nóng)村土地利用，整理農(nóng)村閑置土地，加快土地要素流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地有效供給。

此外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略還要求實(shí)現(xiàn)“生態(tài)宜居”，生態(tài)文明建設(shè)也是國(guó)家應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、化危為機(jī)的重大戰(zhàn)略部署。因此，在提高土地利用效率的同時(shí)，還要堅(jiān)持土地的綠色發(fā)展和可持續(xù)利用。第一，提升人們對(duì)耕地保護(hù)的重視程度。加強(qiáng)耕地保護(hù)紅線的宣傳力度，合理實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡。第二，鼓勵(lì)引入市場(chǎng)機(jī)制，創(chuàng)新土地管理模式。引導(dǎo)社會(huì)資本參與土地管理，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，全方位提升基本農(nóng)田管理水平［49］。

（三）科學(xué)防范，減少土地風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)地發(fā)展安全

面對(duì)土地流轉(zhuǎn)中的金融風(fēng)險(xiǎn)、土地利用中的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、土地管理中的法治風(fēng)險(xiǎn)等諸多種類(lèi)土地管理風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)應(yīng)加快促進(jìn)農(nóng)村土地利用和農(nóng)業(yè)發(fā)展的立法工作，建立相應(yīng)的土地管理風(fēng)險(xiǎn)防范法律制度，以嚴(yán)格的監(jiān)督與督察機(jī)制化解土地制度改革進(jìn)程中威脅鄉(xiāng)村振興的因素。通過(guò)建立并完善土地督察制度與土地市場(chǎng)監(jiān)管制度，推進(jìn)土地管理與利用有序展開(kāi)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，保障鄉(xiāng)村振興的治理有效。

第一，將監(jiān)督制度貫穿于國(guó)土空間規(guī)劃的編制與審批過(guò)程中，國(guó)土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”改革涉及職能、機(jī)構(gòu)、人員、程序等多個(gè)方面，需要建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制推動(dòng)土地利用規(guī)劃改革落到實(shí)處，將日常性監(jiān)督與抽查式督察相結(jié)合，對(duì)規(guī)劃的編制與落實(shí)情況從具體微觀到總體宏觀進(jìn)行全方位督察。

第二，加強(qiáng)對(duì)土地利用管理的監(jiān)督，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線。嚴(yán)格監(jiān)督農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地使用情況，促進(jìn)土地資源合法合規(guī)利用，堅(jiān)守“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線。尤其牢牢把好集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和土地征收制度改革兩道大關(guān)，對(duì)入市準(zhǔn)入條件、審批管理程序、征地范圍、征地程序、資金使用情況等進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督審查。對(duì)產(chǎn)業(yè)融合用地的使用經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行跟蹤審查，規(guī)范農(nóng)村土地利用管理。

第三，面對(duì)土地要素市場(chǎng)化趨勢(shì)，要加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的監(jiān)督，建立健全公平、開(kāi)放、透明的保障土地市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和完善的監(jiān)管體系。首先，在征地環(huán)節(jié)合理界定“公共利益”范圍。開(kāi)展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會(huì)保障等事關(guān)被征地群眾切身利益的事項(xiàng)進(jìn)行公告，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，征詢(xún)被征地人的意見(jiàn)，進(jìn)行補(bǔ)償?shù)怯?，簽訂補(bǔ)充協(xié)議，降低征地風(fēng)險(xiǎn)［50］。其次，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地合法入市后，應(yīng)在法律確認(rèn)的基礎(chǔ)上形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地價(jià)格管控機(jī)制。政府通過(guò)法律手段和經(jīng)濟(jì)手段規(guī)范土地確權(quán)、租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓等流程，確保土地指標(biāo)供應(yīng)計(jì)劃與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合。

第四，土地要素交易市場(chǎng)不僅要接受政府監(jiān)督，還需要引入社會(huì)監(jiān)督力量。建立土地要素信息服務(wù)平臺(tái)，構(gòu)建完善多級(jí)、全面、公開(kāi)、透明的服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢(xún)等服務(wù)，建立公共參與和信息公開(kāi)機(jī)制，降低信息不對(duì)稱(chēng)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）反哺于農(nóng)，合理分配收益，增加農(nóng)民生活幸福感

在土地增值收益的產(chǎn)生與分配過(guò)程中，主要涉及農(nóng)民、村集體、相關(guān)組織、地方政府和中央政府［51］。我國(guó)土地增值收益分配的重點(diǎn)領(lǐng)域在于土地征收、拆遷和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方面。

農(nóng)地征收轉(zhuǎn)用產(chǎn)生的土地增值收益分配問(wèn)題直接關(guān)系農(nóng)地所有者與使用者利益。黨的十八屆三中全會(huì)提出要“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”的改革目標(biāo)。2019年新《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)這一目標(biāo)作出深入闡述，一方面允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，另一方面建立了“區(qū)片綜合地價(jià)+社會(huì)保障”補(bǔ)償制度，并進(jìn)一步明晰了經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能入市、公益性建設(shè)用地要征收、農(nóng)用地維持現(xiàn)狀的關(guān)系。隨著土地制度改革逐漸深入，國(guó)家擴(kuò)大與豐富了對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置范圍與補(bǔ)償方式，提升并細(xì)化征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、公開(kāi)透明化征地補(bǔ)償程序。第一，進(jìn)一步完善征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)片綜合地價(jià)應(yīng)當(dāng)更加具有靈活性與針對(duì)性，同時(shí)完善新標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)行法律體系的對(duì)接工作。第二，對(duì)一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式進(jìn)行改進(jìn)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、土地作價(jià)入股、社會(huì)保障、留用物業(yè)安置等多樣綜合的征地補(bǔ)償模式［52］。確保被征地農(nóng)民“生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”［52］。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為滿足城市建設(shè)開(kāi)發(fā)需要，將農(nóng)村建設(shè)用地地塊整理復(fù)墾為耕地，用于交換城鎮(zhèn)地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)［53］。以“增減掛鉤”為抓手的土地扶貧政策實(shí)質(zhì)是以土地指標(biāo)為符號(hào)的地方土地財(cái)政收入再分配，是地區(qū)間的財(cái)政轉(zhuǎn)移，因此確立適當(dāng)?shù)脑鰷p掛鉤指標(biāo)價(jià)格與收益分配格局關(guān)系著農(nóng)民的權(quán)益保障與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題。而農(nóng)村貧困地區(qū)通過(guò)與城市發(fā)達(dá)地區(qū)之間進(jìn)行土地指標(biāo)與資金的交換，為農(nóng)村地區(qū)系統(tǒng)性實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施更新?lián)Q代、產(chǎn)業(yè)扶貧、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)注入一劑強(qiáng)心針，在鄉(xiāng)村振興前期有必要繼續(xù)施行。

將農(nóng)民權(quán)益保護(hù)貫穿于農(nóng)村土地增值收益分配的全過(guò)程是“三農(nóng)”工作應(yīng)遵循的大邏輯［54］。近期來(lái)看，需提高土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例；長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)在鄉(xiāng)村地區(qū)建立依托土地獲得穩(wěn)定公共財(cái)政收益的渠道。賦予農(nóng)民平等參與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的權(quán)利，讓農(nóng)民享有合適比例的農(nóng)村土地增值收益，確保農(nóng)民共同分享農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成果，對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自由全面發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)階級(jí)分化和貧富差距，貫徹“全面小康”的發(fā)展理念具有重要意義。

五、構(gòu)建驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村振興的農(nóng)村土地制度

從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制初創(chuàng)、雙層經(jīng)營(yíng)體制進(jìn)一步穩(wěn)固，再到新時(shí)代農(nóng)民土地權(quán)利的強(qiáng)化與賦能，無(wú)一不體現(xiàn)著農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐發(fā)展脈絡(luò)中所蘊(yùn)含著的效率與公平協(xié)同推進(jìn)的理論邏輯。當(dāng)前以公平與效率為核心價(jià)值目標(biāo)的農(nóng)村土地制度改革，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?xún)?nèi)核相契合，同時(shí)又給鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶來(lái)機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

我國(guó)農(nóng)村土地制度改革形成了基于“提升效率”維度的“土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新與土地利用制度創(chuàng)新”和基于“保障公平”維度的“土地風(fēng)險(xiǎn)防范制度創(chuàng)新與土地增值收益制度創(chuàng)新”的二維發(fā)展模式。通過(guò)具體的制度體系與政策工具，依托土地要素提升鄉(xiāng)村資源利用效率，保護(hù)農(nóng)村農(nóng)民合法權(quán)益。依托土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，厘清產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級(jí)；依托土地利用制度創(chuàng)新，從全局統(tǒng)籌規(guī)劃，合理利用土地資源，平衡經(jīng)濟(jì)與生態(tài)發(fā)展，充分提升土地利用效率，挖掘土地潛在價(jià)值；依托土地風(fēng)險(xiǎn)防范制度創(chuàng)新，構(gòu)建科學(xué)防范體系，完善市場(chǎng)交易秩序，減少土地風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)地發(fā)展安全；依托土地增值收益制度創(chuàng)新，推動(dòng)城市反哺農(nóng)村，合理分配土地增值收益，提升農(nóng)民生活幸福感。以“提升效率”與“改善公平”為內(nèi)核的農(nóng)村土地制度改革，為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供動(dòng)力源泉。在政策實(shí)施過(guò)程中，面對(duì)土地制度落地難、實(shí)施難、助推效果不理想的現(xiàn)實(shí)難題，設(shè)計(jì)配套的治理機(jī)制加以保障十分必要，因此需要在實(shí)踐中不斷摸索與嘗試，構(gòu)建多元主體參與、農(nóng)村農(nóng)民受益、符合人民期待、法律保障公平的治理機(jī)制。

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Rural Land System Reform Drives Rural Revitalization： Theoretical Logic and Dynamic System

Lian Hongping? ?Wei Wenjia

（School of Government， Beijing Normal University， Beijing 100875）

Abstract： The land system reform and the rural revitalization strategy are inherently consistent in value objectives， identical in basic system content， and similar in advancement steps. The reform of the land system has brought opportunities and challenges to the implementation of the rural revitalization strategy. Based on the clarification of the context of the land system reform， the research suggests that the current theoretical logic of the land system reform driving rural revitalization is related to the game between efficiency and fairness. Based on this logic， the two-dimensional development model is proposed that involves "innovation of land property rights system and innovation of land use system to improve efficiency"， "innovation of land risk prevention system and innovation of land value-added income system to ensure fairness"， with the aim to build a dynamic system for rural revitalization.

Key Words： land system reform; land policy; rural revitalization; dynamic system