喬春華

【摘 要】 績效預算②是一個世界性的難題，也是公共預算部門、高校、企業(yè)等有預算領域的國內外學者的熱門研究話題。高校預算績效管理的基本內容為確定高校預算績效的戰(zhàn)略導向、制定高校預算績效計劃、編制績效預算（特別是中期預算框架）、簽訂績效合同、會計和預算都要實行權責發(fā)生制、開展績效評價和績效審計、編制績效報告、預算績效信息公開與透明、反饋和使用績效信息、績效問責與績效激勵。高校實施預算績效的路徑有完善預算績效的法律法規(guī)建設，制定“預算系統(tǒng)”實行權責發(fā)生制的法規(guī)，修改和補充行政法規(guī)，改變高校經費投入型撥款等。

【關鍵詞】 績效預算； 預算績效； 基本內容； 實施路徑

【中圖分類號】 F230；G647? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）15-0097-07

一、問題的提出

目前，不少學者對高校預算績效進行探索，特別對高校預算績效評價尤感興趣。愛論·魯賓指出“公共預算的研究必須有成熟的理論。但是，現(xiàn)有的預算理論還不盡人意”[ 1 ]，預算績效的研究也沒有成熟的理論和實踐運作。筆者認為，高校預算績效評價僅是高校預算績效管理的內容之一，如果僅從“預算績效評價”角度而不考慮“高校預算績效管理的全部內容”，高校預算績效評價可能會不準確。黨的二十大報告指出“推動經濟實現(xiàn)質的有效提升和量的合理增長”“健全現(xiàn)代預算制度”。“推動經濟實現(xiàn)質的有效提升”對于高校來講就是“推動高校財務實現(xiàn)績效的有效提升”。因此，推動高校預算績效的有效提升是貫徹落實黨的二十大精神的重要任務。

二、高校實施預算績效的基本內容

（一）確定高校預算績效的戰(zhàn)略導向

1.戰(zhàn)略導向具有全局性、方向性、預見性、長遠性、謀略性等基本特性

黨的十九大報告提出“發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用”，黨的二十大報告再次提出“發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用”。與戰(zhàn)略導向相關的還有問題導向和目標導向。它們之間的關系首先是目標導向，確定奮斗目標；其次是問題導向，即達到目標存在什么問題、有什么差距；最后在制定戰(zhàn)略時確定長期發(fā)展的戰(zhàn)略目標，選擇適宜的戰(zhàn)略類型，構建戰(zhàn)略性績效管理體系。高校財務戰(zhàn)略不能單靠學術或單靠財務來完成。《刻不容緩：確保高等教育可持續(xù)發(fā)展的未來——“高等學校財務管理與治理”項目成果報告（2004）》[ 2 ]指出：“戰(zhàn)略規(guī)劃不能單靠學術或單靠財務來完成。必須把二者的文化和需求結合到一起考慮。高等學校學術人員的行為既能給學校發(fā)展帶來財務機遇，又能帶來財務風險。開發(fā)一套整合的戰(zhàn)略，需要學校內部進行有關學校需求和目標的討論，學術方面及非學術方面的高級管理者都要參與進來。而且，學術管理人員要參與有關財務戰(zhàn)略的討論，財務人員也要了解學校的學術情況及對學校的推動作用。這既是管理方法的變革，又是管理文化的變革?！?/p>

2.如何實施財務資源配置與高校戰(zhàn)略相匹配

預算管理活動的起點應有明確的預算績效目標，預算績效目標決定預算編制和資源配置及其結果，因此，高校戰(zhàn)略目標決定高校預算目標。畢馬威有限責任公司高等教育方向的全國行業(yè)董事羅納德·E.薩魯茲奧指出：“我們的出發(fā)點是在這項戰(zhàn)略計劃中創(chuàng)建清楚表述的目標。每一個學校倡導的活動都應該使其目標明確，并為其分配和再分配資源（財務資源、資本資源、人力資源和信息資源）……大學必須在戰(zhàn)略計劃中明確它的成功關鍵指標。每個重要項目都應該設有關鍵的成功指標，這些指標應該包括非財務指標（例如驅動因素）和財務指標（創(chuàng)建一種對負擔能力的計量方式）……如果學校的計劃要求實質性的跳躍，而且詳細的財務或非財務方案都是增量型的，這個學校就可能無法實現(xiàn)它的戰(zhàn)略目標。學校的戰(zhàn)略性平衡計劃所需要的資源數(shù)量并未滿足，而必須在下一年投入，這會使戰(zhàn)略計劃負擔加重（backloading）。許多學校在戰(zhàn)略計劃的最后一年需要調整自己的目標，但實際上虧空在其計劃早期就產生了?！盵 3 ]

3.預算的舍棄是保證戰(zhàn)略規(guī)劃的實現(xiàn)

劉獻君[ 4 ]指出：“舍棄是戰(zhàn)略的精髓?！彼e例說：“斯坦福大學曾打算建立建筑學院，但建設建筑學院需要同時發(fā)展建筑學、土木工程等4個專業(yè)，這些須有很大的投入，而且，當時美國建筑行業(yè)的就業(yè)情況并不理想，同時該大學附近的加州伯克利大學已經有一個相當好的建筑學院。經過綜合考慮后，斯坦福大學決定取消這個計劃，從而保證了重點學科的發(fā)展。又如，卡內基梅隆大學認為，在21世紀，生物技術非常重要，要成為世界一流大學必須發(fā)展生物學，但他們放棄了建設一個醫(yī)學院的設想。因為建醫(yī)學院工程太大，花費太高。后來他們決定借用附近匹茲堡大學的醫(yī)學院來發(fā)展自己的生命學科。”

（二）制定高校預算績效計劃

美國《政府績效與結果法案》（GPRA）為美國建立了一個績效管理框架，包括戰(zhàn)略計劃、年度績效計劃和中長期績效計劃。高校預算績效計劃既是高校戰(zhàn)略在預算管理上的分解和具體化，又是高?？冃ьA算編制的基礎，是實現(xiàn)戰(zhàn)略與預算對接的關鍵。《政府績效與結果法案》（GPRA）規(guī)定，所有聯(lián)邦政府機構必須根據部門“使命”提交戰(zhàn)略規(guī)劃，編制年度績效計劃，設立明確的績效目標，使各部門預算安排與績效目標相對應，提供相關績效信息，并制定一套能綜合反映部門業(yè)績、便于考評的績效指標，以解決“項目目標表述不充分和項目績效信息不足”的問題。

但預算績效計劃先要明確目標。財政部2012年9月21日印發(fā)的《預算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》的通知（財預〔2012〕396號）指出：“預算績效目標管理是全過程預算績效管理的基礎。部門（單位）申請預算時，要按要求申報績效目標。績效目標應依據明確、相對具體、可衡量，并在一定時期可實現(xiàn)……既要有中長期規(guī)劃，又要有年度目標，建立完善年度工作計劃與中長期規(guī)劃相結合的機制。”績效評價也要“根據設定的績效目標”進行。2020年8月修訂的《中華人民共和國預算法實施條例》將績效評價的內容定義為“根據設定的績效目標，依據規(guī)范的程序，對預算資金的投入、使用過程、產出與效果進行系統(tǒng)和客觀的評價”。

在年度績效計劃中，高校預算績效計劃要描述總目標與年度績效目標的關系，主要包括：設定預算中涉及的所有項目的績效目標（以明確的可測量的指標表述的，具體實現(xiàn)情況可以與之對比的，包含可量化的標準、價值或比值的目標等級），含“優(yōu)先績效目標”和“跨部門績效目標”；收集國家相關政策、財政支出方向和重點等相關信息，決定職能部門優(yōu)先目標數(shù)；按照輕、重、緩、急進行排序，落實優(yōu)先目標的責任人；建立工作進度表，采取管控數(shù)據質量的措施，確定賦予管理者的權限和責任。

（三）編制績效預算（特別是中期預算框架）

1.制定年度績效預算

OMB在《預算指導》中強調：“績效預算在組織上類似目標金字塔，最上層是戰(zhàn)略目標……在這一框架內，各部門應按績效目標的層次來分派資源，資源應按完全成本計算?！痹谥贫甓瓤冃в媱澮院螅咝８鶕?zhàn)略目標對績效目標以金字塔形式逐層進行資源分解，并按年度績效計劃和預算編制相關要求編制高校預算?？冃ьA算編制應以“產出”或“結果”為出發(fā)點進行編制，細化預算所需資金。預算的編制緊緊圍繞本年度績效目標展開，并與績效管理的各項標準相結合，根據目標安排各項預算資金和項目。在高校預算編制過程中，要強調高校管理者享有充分的自主權并承擔相應的責任。

2.采用中期預算框架

李俊生和姚東旻[ 5 ]認為，MTEFs在我國翻譯為中期預算（medium term budget）、滾動預算/（n年）滾動預算/中期滾動預算（medium-term rolling budget system）、多（跨）年期（度）預算（multi-year budget）、中期財政規(guī)劃（medium-term fiscal planning/program）等術語存在諸多不合理之處，學術界和世界銀行、國際貨幣基金組織等在其學術文獻和官方文件中一般也是將MTEFs作為中文所理解的“中期預算框架”術語使用的。他們建議用“中期預算框架”一詞取代“中期預算”，將“中期財政支出框架”作為MTEFS規(guī)范的中文譯文。

英國是較早在公共部門采用績效管理的國家之一，也是最早采用中期預算框架的國家。從理論上講，績效預算與中期預算框架之間既有區(qū)別又有聯(lián)系：區(qū)別在于兩者是兩個領域，績效預算是以結果為導向，中期預算框架是控制支出規(guī)模；聯(lián)系在于兩者都強調預算管理上的戰(zhàn)略性和長期性，在設定目標上較為一致，實施條件的技術基礎較為相似。因此，要強調績效預算與中期預算框架相結合。

Yimer[ 6 ]認為，通過在中期預算框架中引入績效信息，可以建立一套公共財政的績效評估框架?？冃ьA算是“要求對政府機構的使命、目的和目標進行戰(zhàn)略性規(guī)劃，是一個采用可量化數(shù)據、提供項目結果有意義的信息的過程，是一種明確將每一項資源的增加與產出或其他成效的增長相聯(lián)系的預算”[ 7 ]。Rusmana et al.[ 8 ]通過對印度尼西亞和埃塞俄比亞的相關改革分析認為，中期支出框架與績效預算的實施有高度相關性，且兩者的結合實施能夠顯著提高地方政府的財政績效水平。還有學者在對非洲六個地區(qū)進行案例研究后認為，如果僅僅是單一采用績效預算，沒有輔之以中期預算框架，則改革結果不是特別理想[ 9 ]。

從實踐看，美國1993年的GPRA還是2010年的GPRAMA，都要求美國聯(lián)邦機構向預算管理辦公室（OMB）和國會提供不少于五年的戰(zhàn)略規(guī)劃，許多國家也建立了中期預算框架。又如，我國的云南省制定了《省級財政預算績效管理暫行辦法》等績效管理機制，逐步建立了以中期支出框架為核心的績效評價機制[ 10 ]。世界銀行報告[ 11 ]指出，中期預算框架下的技術效率，其要旨是將預算從以前的“投入型預算”轉變?yōu)椤爱a出型預算”，即從以往重視資金投入轉變?yōu)楦匾暢晒漠a出。李俊生和姚東旻[ 5 ]認為，應將MTFF、MTBF、MTEF、MTPF等各種類型的中期預算框架術語根據內在的邏輯關系翻譯并排列成如下四個遞進層次：初級中期預算框架——中期預算政策框架（MTFF）；成熟中期預算框架（1）——中期部門預算框架（MTBF）；成熟中期預算框架（2）——中期財政支出框架（MTEF）；高級中期預算框架——中期績效預算框架（MTPF）。用“初級”“成熟（1）”“成熟（2）”和“高級”作為前綴，是為了更準確地闡述各階段的任務與目的，使得三個階段、四個層次的遞進關系一目了然。由此可見，“中期績效預算框架”是“高級中期預算框架”，編制中期預算框架與績效預算關系密切。

（四）簽訂績效合同

馬駿[ 12 ]認為，新績效預算的基本特征之一是對結果負責。通常情況下預算機構將與各支出部門簽定績效合同；績效合同即合同預算，新績效預算的核心在于簽定績效合同；績效合同的簽定將傳統(tǒng)預算中存在的隱性合同關系轉化成顯性合同關系，從而將公共預算轉變成一種合同預算。在傳統(tǒng)預算中，各個組織之間的關系是等級制的，預算機構與支出機構之間不是平等的合同雙方的關系，而是一種等級制關系，各個支出部門內部的預算關系也是一種等級制關系，上級機構對下級機構的支出行為可以運用命令的方式進行控制?？冃Ш贤话惆ㄖС霾块T所需要的資金水平、支出上的權力、資金使用后的產出和結果以及測量產出和結果的績效指標。新西蘭的績效合同包括部長和行政長官的績效合同、部長和部門之間的合同、資金提供者和購買者之間的合同、購買人和服務提供者之間的合同[ 13 ]。由此可見，績效合同是一種契約關系，是對結果負責的關系，改變了傳統(tǒng)預算中高校與校內各部門之間不平等的等級制關系，是一種責權利的平等關系，既明確了高校應盡的撥款等責任，又明確了支出部門承諾的達到績效目標的產出責任和預算資金使用的合規(guī)責任以及獎懲措施等。因此，績效合同通過契約形式強化委托—代理關系。

（五）會計和預算都要實行權責發(fā)生制

目前，“財務會計以權責發(fā)生制為基礎作為實行預算績效的前提”已形成共識，但采用權責發(fā)生制編制績效預算卻被忽視了。馬蔡琛等[ 14 ]的研究顯示：“預算系統(tǒng)”和“財務系統(tǒng)”都要以權責發(fā)生制為基礎。如中央政府預算系統(tǒng)，奧地利、瑞士、英國采用權責發(fā)生制；州政府預算系統(tǒng)，瑞士采用權責發(fā)生制；地方政府預算系統(tǒng)，芬蘭、瑞士采用采用權責發(fā)生制。又如中央政府預算系統(tǒng)，芬蘭、法國、瑞典采用修正的權責發(fā)生制；州政府預算系統(tǒng)，奧地利、法國、意大利、西班牙采用修正的權責發(fā)生制；地方政府預算系統(tǒng)，挪威、瑞典采用修正的權責發(fā)生制；等等。

（六）開展績效評價和績效審計

美國學者米歇爾·J.勒貝斯（1995）指出：“績效評估是績效管理的一個中心環(huán)節(jié)，績效評估的結果表明了組織選擇的戰(zhàn)略或者行動的結果是什么，它是一種管理手段，而績效管理是一種由績效評估手段支持的管理理念，為績效評估提供了評估內容和對象，并在績效評估的基礎上進行決策和改進?！盧anson[ 15 ]及Thomas[ 16 ]也認為：“對一個組織的績效進行評價是體現(xiàn)責任的基本要素。如果沒有一個有效的工具對責任做出判斷，那么公共組織也就失去了合法性的權威基礎。因此，績效應當被視為在公共領域中的責任度量工具?！彼?，績效評價是整個績效預算框架體系的中心環(huán)節(jié)，績效評價結果的科學與否，直接影響為決策者進行預算分配提供的績效信息的質量。在上述基礎上可以進行績效評價或績效審計?？冃гu價與績效審計的主體不同，績效評價的主體是預算部門等，績效審計的主體是審計機關、社會審計組織或內部審計機構。

績效評價或績效審計的依據除了法律法規(guī)外，還應采用權責發(fā)生制編制績效預算和績效標準；績效評價指標除了共性指標外，還應有適用高校的個性指標和預算績效評價方法等。

（七）編制績效報告

高校年度績效報告是對高校年度內執(zhí)行預算績效評價的總結。主要內容：（1）實際達到的績效目標和完成年度績效計劃與年度績效目標及年度績效計劃比較評價后的描述；（2）對未達到績效目標的項目進行原因分析，對績效目標不實際的某些項目提出改正或終止目標的意見；（3）對中期預算框架中下一年預算績效的編制和績效目標修正提出建議。高校績效報告要依法定期向上級政府提交和向公眾公開

（八）預算績效信息公開與透明

1998年4月16日，國際貨幣基金組織理事會臨時委員會在華盛頓召開的第50次會議上通過了《財政透明度良好做法守則——原則宣言》（The Code of Good Practices on Fiscal Transparency—Dec Iaration on Principles），正式提出了“財政透明度”的原則性要求。會議認為，良好的政府及其財政管理對實現(xiàn)一國宏觀經濟穩(wěn)定和高質量具有重要意義，而財政透明度是實現(xiàn)良好政府及財政管理的關鍵。GRI2002年發(fā)布的《可持續(xù)發(fā)展報告指南》指出：“制定這套2002年版指南時主要考慮了商業(yè)機構的需求，但其他類型的機構，如政府機構、非營利組織都可以使用該指南……透明度和包容性原則代表了整個報告過程的出發(fā)點，并貫穿其他原則中……透明度是首要原則，也是問責制的核心所在。”

20世紀初，美國聯(lián)邦最高法院法官路易斯·布蘭狄西在其著作《別人的錢》中指出：“陽光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察。”高校的預算要放在玻璃房內，能曬到陽光，能受到公眾的監(jiān)督。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度。黨的十九大報告指出建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度。高校財務信息透明度是績效預算制度的重要組成部分，透明度是構成良好財務治理的關鍵因素。高校財務信息公開與透明是輿論監(jiān)督與群眾監(jiān)督的前提。但公開≠透明，公開而不透明等于不公開，公開是前提，透明是關鍵，監(jiān)督是目的。因此，陽光財務必須預算績效信息公開與透明。

（九）反饋和使用績效信息

“擁有績效信息”和“使用績效信息來制定決策”這兩個概念并不相同[ 13 ]。國外學者在績效立法要求和制度改進方面提出了建議。Lu et al.[ 17 ]研究了美國績效預算法律與執(zhí)行績效預算制度質量之間的關系，結果表明，績效預算體系運作良好的國家更有可能頒布法律對開發(fā)、報告和使用績效信息做出詳細說明，以便最終在預算過程中更好地利用這些信息。

Philip Joyce（2003）建立了如何在預算制定、批準、執(zhí)行和審計過程中運用績效信息的框架。除財務類績效信息外，約四分之三的OECD國家的預算文件中還包含非財務類績效信息，但非財務類信息在預算談判中的作用相對較小，主要是提供給相關機構（如審計機構、立法機構、行政首腦辦公室等）參考[ 18 ]?？冃гu價結果生成并報告后，預算績效信息必須加以充分利用。預算績效信息的作用：幫助高校向公眾表明他們注重改善服務績效；為財政部門審核預算申請?zhí)峁┮罁?；幫助高校深入考察存在的績效問題和需要改進的措施；幫助激勵高校繼續(xù)完善項目，改進項目管理，建立公眾信任等?？冃Ч芾硗ǔ１徽J為是財政部門主導、業(yè)務部門被動接受的一種管理方式，但經合組織的調查顯示，業(yè)務部門使用績效信息的頻率高于財政部門[ 19 ]。

（十）績效問責與績效激勵

績效問責是績效預算的基石?！翱冃Ч芾砗皖A算清楚地定位于系統(tǒng)為了保證項目達到預算目標將實施激勵和懲罰”（Dong Sung Kong，2005）?！澳繕藢颉薄皺嗔ο乱啤焙汀皩Y果負責”是績效問責與激勵的關鍵特征。目標導向是績效預算區(qū)別于其他預算模式最根本的特征，績效問責為目標導向的實現(xiàn)提供了制度保證；權力下移是績效預算制度的基本特征，權力下移中權力和責任的匹配成為制度設計的焦點，績效問責是預算權力下移的制度保證；對結果負責是以績效考評結果為依據的問責和激勵機制的體現(xiàn)，績效問責將“結果”與“問責”相結合，是促使責任人對績效結果負責的制度安排，是績效預算制度的重要內容。因此，對結果負責就是靠績效問責來體現(xiàn)的，沒有績效問責，目標導向勢必落空，權力下移也會導致混亂。只有在法律上、政治上、經濟上給予支出單位和部門應有的懲罰，才能將績效信息與預算有效地結合，否則，問責將成為一紙空文，績效預算改革也將無果而終。

Dunsire[ 20 ]認為，績效管理強調了公共責任與績效管理的重要關聯(lián)，責任不僅僅意味著在自己的權限內回答已經發(fā)生或正在發(fā)生的事情，在大部分場合下責任還有另外一層含義，就是你的回答或你的責任應該能夠由監(jiān)督主體依據一定的標準預期通過測量進行評估。

我國高校2010年左右的巨額貸款表明，公辦高校與企業(yè)的區(qū)別是不會承擔破產的責任。高?？冃Р钔瑯硬粫袚鄳熑?。問責制無法像追究個人責任一樣追究公共部門的法律責任、政治責任。即使是取消項目、削減支出等經濟懲罰措施，運用的范圍也相當有限。2005年關于OECD國家使用績效信息情況的調查，以及由澳大利亞、加拿大、丹麥、韓國、瑞典、英國和美國財政部向2006年績效與結果高級預算官員聯(lián)絡會議提供的國別案例研究報告顯示：績效測量（Performance measures），取消項目占4%，削減支出占10%，決定報酬占11%；評估（Evaluation），取消項目占11%，削減支出占15%，決定報酬占5%。由此可見，問責制所涉及的對部門經濟上的負激勵（包括取消項目、削減支出、決定報酬三個方面）在OECD國家的使用也是較少的[ 21 ]。

三、高校實施預算績效的路徑

（一）完善預算績效的法律建設

我國1994年才通過了第一部稱為“經濟憲法”的《中華人民共和國預算法》，并自1995年1月1日起執(zhí)行。但1994年的《預算法》未提到“績效”兩字，1995年的《中華人民共和國預算法實施條例》（國務院令第186號）也未提到“績效”兩字。

第一部《預算法》頒布20年后，2014年的第二部《預算法》第十二條只提到“講求績效和收支平衡的原則”，第三十二條也只提到“有關支出績效評價結果和本年度收支預測”，但第五十八條卻規(guī)定“各級預算的收入和支出實行收付實現(xiàn)制”，第九十七條規(guī)定“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告”。第二部《預算法》2018年修訂后，第十二條仍只提到“講求績效和收支平衡的原則”，第三十二條仍只提到“有關支出績效評價結果和本年度收支預測”，但第五十八條卻規(guī)定“各級預算的收入和支出實行收付實現(xiàn)制”，第九十七條規(guī)定“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告”。2020年8月3日修訂的《中華人民共和國預算法實施條例》（國務院令第729號）第二十條規(guī)定：“預算法第三十二條第一款所稱績效評價，是指根據設定的績效目標，依據規(guī)范的程序，對預算資金的投入、使用過程、產出與效果進行系統(tǒng)和客觀的評價?？冃гu價結果應當按照規(guī)定作為改進管理和編制以后年度預算的依據。”

從上可以看出，一是我國《預算法》對“預算績效”的規(guī)定仍顯得滯后和單?。欢俏覈邦A算系統(tǒng)”按收付實現(xiàn)制編制預算，“財務系統(tǒng)”按權責發(fā)生制編制財務報告的兩張皮現(xiàn)象終于找到了依據。建議加大對《預算法》在“預算績效”方面建設的力度。

（二）制定“預算系統(tǒng)”實行權責發(fā)生制的法規(guī)

高校預算是按收付實現(xiàn)制編制的預算還是按權責發(fā)生制編制的預算？績效預算是應按收付實現(xiàn)制編制的預算還是按權責發(fā)生制編制的預算？可見，僅僅會計系統(tǒng)實行權責發(fā)生制而預算系統(tǒng)未實行權責發(fā)生制，勢必造成“會計”與“預算”不匹配，違背了“可比性”原則，會計報告的結果與非“績效”的預算如何比較？

（三）修改和補充行政法規(guī)

1.修改和補充《事業(yè)單位財務規(guī)則》中“年度財務收支計劃”的規(guī)定

2022年3月1日起施行的《事業(yè)單位財務規(guī)則》第七條規(guī)定事業(yè)單位預算是指事業(yè)單位根據事業(yè)發(fā)展目標和計劃編制的年度財務收支計劃。但2013年的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》）第十七條規(guī)定建立跨年度預算平衡機制；2014年的《中華人民共和國預算法》第十二條規(guī)定各級政府應當建立跨年度預算平衡機制；2014年的《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）規(guī)定改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制，實行中期財政規(guī)劃管理；2015年的《國務院關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號）規(guī)定中期財政規(guī)劃是中期預算的過渡形態(tài)；2016年財政部印發(fā)的《法治財政建設實施方案》（財法〔2016〕5號）規(guī)定建立跨年度預算平衡機制和實行中期財政規(guī)劃管理，強化三年滾動財政規(guī)劃對年度預算的約束。由此可見，“年度財務收支計劃”既不符合中央文件和《預算法》的規(guī)定，也不符合實施預算績效的客觀需要。

筆者10年前就提出，教育具有遲效性和長效性的特征，就本科教育周期4年而言，不是當年投入當年就能產出“結果”的，高等教育要可持續(xù)發(fā)展，高校要實施預算績效，必須編制“中期預算框架”。“項目支出”要編制中期預算框架（遺憾的是高校在“項目支出”編制中期預算框架僅一年就中止了），如果高?！盎窘ǔ扇轿?、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”那在“基本支出”要實施預算績效，也要編制“中期預算框架”。Caiden[ 22 ]認識到年度預算與公共服務持續(xù)性之間的矛盾，指出“年度預算試圖使用一個相對靜態(tài)的框架來控制持續(xù)的、動態(tài)的行為，這本身就構成了預算不穩(wěn)定的源泉之一”。目前年度預算的考核對遲效性高等教育預算績效只能是短期化和碎片化。

2.修改和補充與“預算績效”相關的文件和行政法規(guī)

推動高校實施預算績效，應在與“預算績效”相關文件和行政法規(guī)中修改補充有關內容：規(guī)定高校戰(zhàn)略（特別是財務戰(zhàn)略），明確預算績效的導向；規(guī)定制定高校預算績效計劃和編制績效預算（特別是中期預算框架）；規(guī)定簽訂績效合同，明確投入方與產出方在“預算績效”方面的責、權、利；規(guī)定編制績效報告和信息公開與透明制度；規(guī)定預算績效信息反饋和使用績效信息；規(guī)定績效問責與績效激勵。

（四）改變高校經費投入型撥款

筆者曾指出，目前高等教育的撥款基本上是投入型撥款，即按招生人數(shù)這個“入口”撥款，而績效撥款是以結果為導向的“出口”的撥款。“生均撥款”制度的缺陷：一是爭招生人數(shù)，因為招生越多財政撥款越多，造成擴大招生規(guī)模，這是外延式而不是內涵式發(fā)展，是重數(shù)量輕質量的機制；二是按招生人數(shù)（入口）撥款，不是按畢業(yè)生和就業(yè)人數(shù)（出口）撥款，這是重視招生質量忽視畢業(yè)生質量和就業(yè)質量的導向撥款，不是“績效”撥款?！皳斓交@里都是菜”“招來學生就有錢”。中國高校競爭方面存在的主要問題是在高?！叭肟凇碧幐偁帲〒屔矗┒皇窃凇俺隹凇保ň蜆I(yè)市場）上競爭。因為“按學生人數(shù)撥款”造成招生越多，規(guī)模越大，撥款越多。投入型注重把“蛋糕”做大，把預算當做切“蛋糕”，而不是把精力放在對分到“蛋糕”的那些部門使用的“結果”考核！如果說“基本支出”是爭招生指標，那么“項目支出”是爭項目，可項目爭到后卻不知怎么花，“預算執(zhí)行率”逼得年底突擊花錢。還應指出，項目經費年底花不了不是會計部門的責任，而是項目主管部門的責任。外延型擴張不會轉型為內涵式發(fā)展，投入型撥款也就不會轉型為“績效撥款”。

（五）劃分財政事權和支出責任

筆者曾指出：“根據誰的財政事權誰承擔支出責任的原則，省屬高校承擔國家級課題成員的薪酬不應由省屬高校承擔，部屬高校承擔省級課題成員的薪酬不應由部屬高校承擔；省屬高校中從事國家級課題主要成員的薪酬不應由省財政的‘基本支出中承擔支出責任，部屬高校中從事省級課題主要成員的薪酬不應由部屬高校‘按學生人數(shù)撥款的中央財政的‘基本支出中承擔支出責任?！比绻麖氖驴蒲械目蒲腥藛T的薪酬不是由“項目支出”承擔而由“基本支出”承擔，那么，對教育“基本支出”的績效評價和對科研的“項目支出”的績效評價能準確嗎？

四、結語

從上可知，只有完善對預算績效的法律法規(guī)建設，高校預算績效才能依法推動；只有明確高校預算績效的戰(zhàn)略導向、制定高校預算績效計劃，高校預算才有績效目標；只有編制中期預算框架，才能使高校預算既體現(xiàn)戰(zhàn)略導向又符合高等教育遲效性特征，達到高?？沙掷m(xù)發(fā)展；只有簽訂績效合同，才能確立高校與校內各部門之間責權利的平等關系，明確對“結果”的負責③；只有區(qū)分了“結果”與“效果”，才能體現(xiàn)績效；只有“預算系統(tǒng)”和“會計系統(tǒng)”都實行權責發(fā)生制，預算績效評價才有對照比較的依據；只有科學地設計績效評價指標，劃分財政事權和支出責任，開展績效評價，高校預算績效才能真實；只有編制績效報告，并使預算績效信息公開透明，高校預算績效才能接受公眾監(jiān)督，預算績效信息才會有效使用；只有績效問責與績效激勵，才能真正錨定績效目標，履行績效合同，對“結果”負責，真正達到“花錢必問效、無效必問責”；只有改變高校經費投入型撥款，才能轉型到高校預算績效管理體系中。這些“只有”和“才能”僅是筆者之愚見，希冀在完善高校預算績效管理中添磚加瓦。

【參考文獻】

［1］ 愛論·魯賓，周美多（譯）.預算理論的未來［J］.公共管理研究，2006（10）：3-14.

［2］ 經濟合作與發(fā)展組織高等教育管理項目辦公室：英格蘭高等教育撥款委員會.刻不容緩：確保高等教育可持續(xù)發(fā)展的未來（下）［J］.遼寧教育研究，2005（10）：1-12.

［3］ 露西·拉普斯基，瑪麗·P.麥考文·莫克.高校的財務運作（CFO譯叢）［M］.李正，譯.北京：中國財政經濟出版社，2004：76-77.

［4］ 劉獻君.論高校戰(zhàn)略管理［J］.高等教育研究，2006 （2）：1-7.

［5］ 李俊生，姚東旻.中期預算框架研究中術語體系的構建、發(fā)展及其在中國應用中的流變［J］.財政研究，2016（1）：9-25.

［6］ YIMER M.Medium term expenditure and budgetary practices in ethiopia［J］.International Journal of Economic and Business Management，2015（4）：23-38.

［7］ MELLERS J E，WILLOUGHBY K G.Models of performance-measurement use in local governments：understanding budgeting，communication，and lasting effects［J］.Public Administration Ｒeview，2005，65（2）：180-190.

［8］ RUSMANA O，AFIAH N N.The impact of the implementation of medium-term expenditure framework，unified budget，performance budgeting on the implementation of budget and principles of good local government governance and the implication on financial performance［Z］.

［9］ F■LSCHER A.Country experience with programme and performance budget reforms：6mini case studies［C］.CABR I8th Annual Seminar：Budgeting for Results：Moving Towards Performance Budgeting，2014.

［10］ 張平，茍燕楠.預算績效管理中的結果應用機制研究［J］.求索，2021（2）：160-171.

［11］ 世界銀行.超越年度預算：中期支出框架的全球經驗［M］.財政部綜合司，譯.北京：中國財政經濟出版社，2013.

［12］ 馬駿.新績效預算［J］.中央財經大學學報，2004（8）：1-6.

［13］ 牛美麗，馬駿.新西蘭的預算改革［J］.武漢大學學報（哲學社會科學版），2006（6）：802-810.

［14］ 馬蔡琛，桂梓椋.全面預算績效管理視域下的政府會計準則體系構建：基于國際比較視野的考察［J］.河北學刊，2020（3）：132-139.

［15］ RANSOM S，STEWART J.Management for the public domain：enabling the learning society ［M］.London：The Macmillan Press Ltd，1994：221-223.

［16］ THOMAS P.Performance evaluation in the georgia budgetary process［J］.Public Budgeting & Finance，1985，5（1）：67-82.

［17］ LU Y，WILLOUGHBY K，ARNETT S.Performance budgeting in the american states：what's law got to do with it？［J］.State & Local Government Review，2011，43（2）：79-94.

［18］ OECD.Greening public budgets in Eastern Europe，Caucasus and Central Asia［R］.OECD，2011：75.

［19］ OECD.Modernising government：the way forward［R］.OECD，2005：63-67.

［20］ DUNSIRE A.Control in a bureaucracy：the execution process［M］.Oxford：Martin Robertson，1978：41.

［21］ 鄧毅.績效預算制度研究［D］.湖北：華中科技大學博士學位論文，2008：97.

［22］ CAIDEN N.Public budgeting amidst uncertainty and instability［J］.Public Budgeting and Finance，1981，1（1）：6-19.