胡乘銘，張麗娟，張 蕾

（1.中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京 100081；2.贛南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江西 贛州 341000）

一、引言

當(dāng)前，“項(xiàng)目制”志愿服務(wù)已經(jīng)取代臨時(shí)性、零散式的志愿活動(dòng)，成為開展志愿服務(wù)的主要形式，是志愿服務(wù)朝著制度化、常態(tài)化、專業(yè)化發(fā)展的重要制度保證。2020年7月，中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)宣傳部、中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)辦公室印發(fā)《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)建設(shè)新時(shí)代文明實(shí)踐中心試點(diǎn)工作的通知》，強(qiáng)調(diào)打造品牌項(xiàng)目匯聚社會(huì)力量、增強(qiáng)群眾凝聚力是推動(dòng)志愿服務(wù)精準(zhǔn)化常態(tài)化的重要舉措［1］。在建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”社會(huì)治理共同體的背景下，社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”自上而下鋪展開來，以期激發(fā)社區(qū)內(nèi)生動(dòng)力與活力，推動(dòng)社區(qū)志愿服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”在發(fā)揮治理優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也暴露和顯現(xiàn)了局限性。目前，學(xué)界對(duì)社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”的相關(guān)研究大多聚焦于社區(qū)志愿服務(wù)制度化［2］、行政吸納志愿服務(wù)［3］方面，強(qiáng)調(diào)通過“項(xiàng)目制”志愿服務(wù)實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的嵌入式治理，對(duì)社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”運(yùn)行過程中的管理問題研究不多。既有研究的成果屬于個(gè)案式描述，對(duì)社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”管理困境的原因分析不夠深入。鑒于此，本文在借鑒前人相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，剖析當(dāng)前社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”存在的困境，深入挖掘社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”管理問題的情景化原因，以期為“項(xiàng)目制”社區(qū)志愿服務(wù)的發(fā)展提供可行的路徑指引。

二、社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”的內(nèi)涵

（一）社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”的含義

社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”是指地方政府及相關(guān)職能部門（包括民政、宣傳、婦女聯(lián)合會(huì)、共青團(tuán)、文化旅游、衛(wèi)生健康等部門）以“專項(xiàng)”或者“項(xiàng)目”的方式，向下分配社區(qū)志愿服務(wù)發(fā)展建設(shè)所需的財(cái)政資金，激發(fā)志愿組織采取積極行動(dòng)、整合多方資源開展社區(qū)志愿服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治目標(biāo)的治理形式。社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”運(yùn)行的本質(zhì)是政府部門對(duì)志愿組織的競(jìng)爭(zhēng)性授權(quán)，是政府部門通過財(cái)政支持志愿服務(wù)來彌合社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展失衡和差異化的舉措，而非科層制自上而下的行政管理。社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”為社區(qū)志愿服務(wù)的開展注入了競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)因素，是行政在吸納志愿服務(wù)趨勢(shì)下尋求治理增量的路徑，具備行政引導(dǎo)和擇優(yōu)競(jìng)爭(zhēng)的雙重特點(diǎn)。

（二）社區(qū)志愿服務(wù)的“項(xiàng)目制”發(fā)包

社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”發(fā)包的流程通常包括以下環(huán)節(jié)：一是地方政府和相關(guān)職能部門根據(jù)當(dāng)?shù)毓卜?wù)供給要求開發(fā)社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目指南書（包括章程、資金、時(shí)間周期等要素），進(jìn)行“發(fā)包”；二是地方政府和相關(guān)職能部門將“發(fā)包權(quán)”層層下放到各街道乃至社區(qū)，由街道或者社區(qū)負(fù)責(zé)發(fā)動(dòng)志愿組織參與項(xiàng)目申報(bào)等事宜，地方政府通常根據(jù)各街道的實(shí)際情況和發(fā)展需求分配社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目申報(bào)名額；三是地方政府為了調(diào)動(dòng)社區(qū)志愿組織申報(bào)的積極性，往往會(huì)許諾給予相應(yīng)的配套資金；四是志愿組織進(jìn)行社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目的申請(qǐng)，經(jīng)過競(jìng)爭(zhēng)遴選（競(jìng)標(biāo)）后，獲得該項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用權(quán)；五是志愿組織在獲得服務(wù)項(xiàng)目后，一般會(huì)在項(xiàng)目指南的大框架內(nèi)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行一定的“在地化”調(diào)整；六是志愿組織將項(xiàng)目進(jìn)行“在地化”調(diào)整后，招募志愿者、發(fā)動(dòng)社會(huì)力量進(jìn)入社區(qū)開展志愿服務(wù)。在整個(gè)過程中，資金跟著項(xiàng)目走，原則上要求?？顚Ｓ?。

（三）社區(qū)志愿服務(wù)的“項(xiàng)目制”管理

社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”管理是中標(biāo)的志愿組織為了更好地滿足社區(qū)需求，運(yùn)用項(xiàng)目化管理的方式，通過與社區(qū)志愿服務(wù)利益相關(guān)者合作，將各種知識(shí)、人力、資金等社會(huì)資源應(yīng)用于社區(qū)志愿服務(wù)活動(dòng)之中，依托治理工具對(duì)志愿服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行有效的開發(fā)、組織、評(píng)估的管理實(shí)踐行為。這一行為包含四個(gè)具體流程：社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目開發(fā)，即由志愿組織對(duì)社區(qū)志愿服務(wù)需求進(jìn)行識(shí)別和甄選，分析項(xiàng)目可行性，形成志愿服務(wù)項(xiàng)目方案；社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目計(jì)劃，即規(guī)劃達(dá)成項(xiàng)目目標(biāo)所需的行動(dòng)路線和技術(shù)工具，動(dòng)態(tài)規(guī)劃項(xiàng)目各階段的實(shí)施細(xì)節(jié)，引導(dǎo)項(xiàng)目執(zhí)行；社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施，即組建工作團(tuán)隊(duì)，籌措服務(wù)資源，平衡項(xiàng)目質(zhì)量、時(shí)間、成本之間的沖突，及時(shí)糾正偏差，確保項(xiàng)目各階段按照計(jì)劃進(jìn)度執(zhí)行；社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目驗(yàn)收，即整理項(xiàng)目成果，評(píng)估項(xiàng)目績(jī)效，總結(jié)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和不足，為其他同類型項(xiàng)目工作的開展提供建議支持。

三、社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”運(yùn)行存在的困境

社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”作為一種自上而下的政策執(zhí)行，在運(yùn)行過程中包含行政要素，社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”與企業(yè)管理項(xiàng)目不同，具有特殊的公共治理邏輯。另外，社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”引入了市場(chǎng)機(jī)制的做法，注重社會(huì)力量的參與，社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”具有社會(huì)組織項(xiàng)目管理注重績(jī)效和權(quán)變的特征，社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”運(yùn)行過程中遇到的是制度性和管理性困境。

（一）社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”運(yùn)行的制度困境

1.“一刀切”的服務(wù)內(nèi)容難以滿足居民多樣化的服務(wù)需求

現(xiàn)實(shí)中，志愿組織在不同的社區(qū)開展志愿服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，忽略了社區(qū)之間的人文、地域環(huán)境差異，往往“一刀切”式提供同質(zhì)化的志愿服務(wù)，難以滿足居民多樣化的生活需求，導(dǎo)致居民認(rèn)可度低?！耙坏肚小笔降淖龇〞?huì)導(dǎo)致志愿組織面對(duì)不同社區(qū)的服務(wù)出現(xiàn)資源瓶頸、配置不合、額外開支的情形。不僅會(huì)挫傷志愿組織開展志愿服務(wù)的熱情，而且會(huì)弱化志愿組織后期繼續(xù)申報(bào)“項(xiàng)目制”社區(qū)志愿服務(wù)的積極性。

2.社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”運(yùn)行的“一次性”服務(wù)傾向，穩(wěn)定性較弱

在一些地方，社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”實(shí)施基于特定運(yùn)動(dòng)式治理任務(wù)，注重以強(qiáng)勢(shì)手段在短期內(nèi)立竿見影，導(dǎo)致“項(xiàng)目制”社區(qū)志愿服務(wù)缺乏連貫性，淪為“一次性”的政策執(zhí)行。另外，運(yùn)動(dòng)式治理模式下的社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”，往往要求志愿組織自籌資金或者先行墊付活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，加重了開展志愿組織活動(dòng)的成本負(fù)擔(dān)。相關(guān)職能部門的經(jīng)費(fèi)如果出現(xiàn)短缺，就會(huì)使志愿組織的經(jīng)費(fèi)報(bào)銷成為難題。經(jīng)費(fèi)保障的不穩(wěn)定性往往導(dǎo)致項(xiàng)目制社區(qū)志愿服務(wù)擱淺或者延遲，甚至影響志愿組織對(duì)相關(guān)部門的社會(huì)信任。

3.“項(xiàng)目制”弱化了志愿組織同社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會(huì)的關(guān)聯(lián)，難以形成制度嵌入

社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”通過社會(huì)化采購(gòu)公共服務(wù)的舉措確保治理資源直達(dá)社區(qū)，但是也導(dǎo)致社區(qū)居民、社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會(huì)被排除在項(xiàng)目申報(bào)之外，社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會(huì)在面對(duì)“項(xiàng)目制”志愿服務(wù)組織時(shí)，更多地扮演“配合者”的角色而不是“主人翁”的角色，只能被動(dòng)地接受。社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會(huì)發(fā)動(dòng)居民參與“項(xiàng)目制”社區(qū)志愿服務(wù)的積極性和主動(dòng)性不足，活動(dòng)開展容易出現(xiàn)志愿組織“一頭熱”、群眾“冷漠不參與”的情形，志愿服務(wù)項(xiàng)目容易遭遇流于形式化空轉(zhuǎn)的困境，難以形成有效的社區(qū)治理志愿服務(wù)制度性嵌入。

4.“項(xiàng)目制”志愿服務(wù)易造成馬太效應(yīng)，擴(kuò)大社區(qū)之間的公共服務(wù)發(fā)展差距

在政績(jī)導(dǎo)向和上級(jí)額外獎(jiǎng)勵(lì)的激勵(lì)下，社會(huì)治理資源以“項(xiàng)目制”志愿服務(wù)的方式重點(diǎn)向“樣板”社區(qū)傾斜，非“樣板”社區(qū)沒有享受同等的資源投入，導(dǎo)致不同社區(qū)之間“強(qiáng)者越強(qiáng)、弱者越弱”的馬太效應(yīng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后、財(cái)政經(jīng)費(fèi)相對(duì)吃緊的地區(qū)，社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)本就遲滯，該地的志愿組織在申請(qǐng)“項(xiàng)目制”志愿服務(wù)時(shí)，獲得的當(dāng)?shù)嘏涮捉?jīng)費(fèi)或者資源支持較少，競(jìng)標(biāo)難、中標(biāo)更難。長(zhǎng)此以往，社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”運(yùn)轉(zhuǎn)逐漸擴(kuò)大了社區(qū)公共服務(wù)供給的差距，不利于公共服務(wù)均等化治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”運(yùn)行的管理困境

1.志愿組織項(xiàng)目開發(fā)能力不足

項(xiàng)目開發(fā)是“項(xiàng)目制”管理的起點(diǎn)，在“項(xiàng)目制”實(shí)際管理中，志愿組織的項(xiàng)目開發(fā)能力有待提升。一是對(duì)社區(qū)志愿服務(wù)需求調(diào)研不全面。項(xiàng)目需求調(diào)研更多的是圍繞政府采購(gòu)部門的訴求而開展，對(duì)項(xiàng)目落地社區(qū)的服務(wù)對(duì)象的需求關(guān)注簡(jiǎn)單，致使項(xiàng)目?jī)?nèi)容與社區(qū)居民的真實(shí)需求存在偏差。二是社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容設(shè)計(jì)重復(fù)。志愿組織在項(xiàng)目開發(fā)的內(nèi)容和形式方面創(chuàng)新動(dòng)力不足，開展同質(zhì)化的社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目活動(dòng)現(xiàn)象突出，項(xiàng)目?jī)?nèi)容不夠新穎。三是社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目可行性分析失真。大部分志愿組織申報(bào)社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，論證分析過程簡(jiǎn)單且流于形式，更多的是僅憑文字?jǐn)⑹龆遣扇?shù)理分析的方法，容易造成項(xiàng)目開發(fā)方面的先天風(fēng)險(xiǎn)。

2.社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目管理機(jī)制低效

當(dāng)前，社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目管理存在諸多不足，降低了社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”的治理功效。一是監(jiān)管機(jī)制不完善。社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會(huì)難以承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，志愿服務(wù)項(xiàng)目監(jiān)管主體空缺；志愿服務(wù)項(xiàng)目物資使用、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控等未向外界提供有效的監(jiān)督渠道，導(dǎo)致監(jiān)管流程存在局限。二是風(fēng)險(xiǎn)管理不健全。項(xiàng)目制社區(qū)志愿服務(wù)開展時(shí)，大部分志愿組織并未充分、詳盡預(yù)防可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，僅僅在活動(dòng)開始前向參與者宣讀注意事項(xiàng)，風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生就會(huì)對(duì)志愿項(xiàng)目產(chǎn)生不良影響。三是項(xiàng)目資金管理不靈活。大部分項(xiàng)目制社區(qū)志愿服務(wù)經(jīng)費(fèi)源于政府部門的財(cái)政支持，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的報(bào)銷有嚴(yán)格的程序和約束條件，一旦政府部門撥付環(huán)節(jié)出現(xiàn)異常，志愿組織就很難自籌資金繼續(xù)完成項(xiàng)目服務(wù)，降低了開展社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目活動(dòng)的效率。

3.社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估僵滯

績(jī)效評(píng)估在社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”的運(yùn)作過程中普遍存在僵化和滯后的現(xiàn)象。一是設(shè)置的績(jī)效指標(biāo)無(wú)法有效測(cè)量項(xiàng)目質(zhì)量。社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目只能通過簡(jiǎn)單的訪談、描述性統(tǒng)計(jì)得出模糊性結(jié)果，無(wú)法通過多維指標(biāo)量化評(píng)估社會(huì)效益。二是短期的績(jī)效追蹤難以反映志愿服務(wù)項(xiàng)目的常態(tài)化運(yùn)作。絕大多數(shù)社區(qū)志愿項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估采用年度測(cè)評(píng)或者一次性評(píng)估的方法，無(wú)法通過動(dòng)態(tài)化的評(píng)估督促項(xiàng)目在運(yùn)作中改進(jìn)。三是“只唯上”的評(píng)估導(dǎo)向背離了項(xiàng)目制志愿服務(wù)的政策初衷。志愿服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)行更多地是圍繞政績(jī)進(jìn)行安排，強(qiáng)調(diào)結(jié)果展示而非過程體驗(yàn)。項(xiàng)目驗(yàn)收也流于“聽匯報(bào)”“看材料”的形式，這種以政府評(píng)估為主要目標(biāo)而不注重群眾體驗(yàn)的評(píng)估方法違背了“項(xiàng)目制”以志愿服務(wù)彌補(bǔ)政府政策設(shè)計(jì)不足的要求。

4.社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目推廣效應(yīng)弱

項(xiàng)目的推廣是社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”成功運(yùn)行的重要體現(xiàn)，社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目在現(xiàn)實(shí)中影響范圍有限，項(xiàng)目擴(kuò)散效應(yīng)不顯著。一是志愿組織對(duì)項(xiàng)目的社會(huì)溢出效應(yīng)認(rèn)知不夠。大多數(shù)志愿組織未能意識(shí)到“項(xiàng)目制”背后的聲望機(jī)制對(duì)組織發(fā)展的重要性，對(duì)項(xiàng)目的總結(jié)和反思停留在簡(jiǎn)單化的事務(wù)層面，存在不愿交流分享“項(xiàng)目制”經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)象，削弱了“項(xiàng)目制”成果的轉(zhuǎn)化和推廣。二是志愿組織對(duì)項(xiàng)目宣傳力度不夠。很多志愿組織對(duì)志愿項(xiàng)目宣傳環(huán)節(jié)不夠重視，開展活動(dòng)就是簡(jiǎn)單通知社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會(huì)配合或者提供便利，宣傳手段停留在使用微信或者QQ群，宣傳范圍局限于本社區(qū)群眾，未能意識(shí)到“項(xiàng)目制”服務(wù)承載著傳播志愿服務(wù)理念、打造志愿組織社會(huì)形象的文化功效。

四、社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”遇到困境的原因

社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”運(yùn)行存在的制度性和管理困境具有深刻的根源，在外部環(huán)境方面，科層制、基層人際關(guān)系網(wǎng)、權(quán)力監(jiān)督機(jī)制缺失等因素造成了制度性困境；在內(nèi)部環(huán)境方面，能力不足、時(shí)間和成本耗費(fèi)、項(xiàng)目帶來的多元利益沖突、資源分配不均等引發(fā)了管理困境。

（一）志愿項(xiàng)目發(fā)包數(shù)量有限與社區(qū)需求旺盛之間的矛盾

自20世紀(jì)90年代分稅制改革以來，“項(xiàng)目”成為上級(jí)政府財(cái)政支持下級(jí)政府公共服務(wù)建設(shè)的重要方式，是基層獲得發(fā)展資源的重要路徑，這種發(fā)展邏輯導(dǎo)致社區(qū)對(duì)志愿服務(wù)項(xiàng)目需求的廣泛性和項(xiàng)目供給數(shù)量不足的矛盾。從項(xiàng)目發(fā)包的供給角度來看，各級(jí)財(cái)政每年設(shè)置志愿服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量是有限的，社區(qū)對(duì)志愿服務(wù)項(xiàng)目的需求卻在不斷增長(zhǎng)。為了最大限度提升財(cái)政資金使用效率，“項(xiàng)目制”被引入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，政府部門試圖以競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目配置形成有限產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的效率競(jìng)賽［4］。從需求角度看，社區(qū)對(duì)志愿服務(wù)項(xiàng)目的需求量非常大。社區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等各類公共服務(wù)的需求缺口都對(duì)志愿服務(wù)項(xiàng)目的發(fā)展提出了要求。在政績(jī)考核的壓力下，下級(jí)政府在項(xiàng)目資源有限的前提下，更傾向于給群眾基礎(chǔ)較好、更容易體現(xiàn)基層治理成效的社區(qū)分配更多的治理資源、發(fā)包更多的項(xiàng)目資源，以打造“亮點(diǎn)工程”和“治理示范點(diǎn)”。雖然打造“標(biāo)桿”社區(qū)可以對(duì)周邊社區(qū)產(chǎn)生溢出性效應(yīng)，輻射帶動(dòng)周邊社區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，避免志愿項(xiàng)目“撒胡椒面”式分散實(shí)施帶來的低效，但是也造成了項(xiàng)目指標(biāo)在地區(qū)之間分布不合理，加劇了公共服務(wù)供給的馬太效應(yīng)。

（二）社區(qū)志愿項(xiàng)目分配中的公共價(jià)值偏離

社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目與地方街道場(chǎng)域的利益分配密切相關(guān)，志愿項(xiàng)目和資源在發(fā)包和競(jìng)標(biāo)過程中容易產(chǎn)生分利的現(xiàn)象。分利是一種依托于權(quán)力的非正式利益分配，參與分利的各行動(dòng)主體的目標(biāo)在于將公共利益轉(zhuǎn)化為主體利益［5］。在縣區(qū)層面，各社會(huì)組織在基于親緣、鄉(xiāng)緣、業(yè)緣的基礎(chǔ)上，自發(fā)組織形成復(fù)雜的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這些利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的存在容易導(dǎo)致項(xiàng)目在層層向下發(fā)包和轉(zhuǎn)包過程中出現(xiàn)政策執(zhí)行偏離公共利益的現(xiàn)象，導(dǎo)致資源分配的集體合謀和組織壟斷。具體而言，在志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”運(yùn)行的過程中，一些擁有志愿項(xiàng)目發(fā)包權(quán)、執(zhí)行權(quán)的部門往往會(huì)因?yàn)椴块T利益“俘獲”志愿資源，志愿項(xiàng)目在基層的分配過程中出現(xiàn)項(xiàng)目權(quán)力綁定特定組織利益的情況。在項(xiàng)目制運(yùn)行多年的背景下，社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目的發(fā)包和分配摻雜太多的“權(quán)力—利益”交換關(guān)系，這種交換網(wǎng)絡(luò)經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的沉淀以及經(jīng)過基層熟人人際關(guān)系的交互變得更為復(fù)雜。在分利秩序和權(quán)力“俘獲”相結(jié)合的情況下，一些地方的社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)行基于權(quán)力分配的邏輯，而非競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的邏輯，背離了“項(xiàng)目制”設(shè)計(jì)的政策初衷，由此產(chǎn)生了社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目資源分配不平等、項(xiàng)目落地不均衡、項(xiàng)目管理軟約束、項(xiàng)目執(zhí)行低效等問題。

（三）社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”運(yùn)行過程中的監(jiān)督弱化

社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目在實(shí)施過程中存在部門監(jiān)管乏力、過程監(jiān)管不足、社會(huì)監(jiān)督缺失的現(xiàn)象。部門監(jiān)管乏力是指社區(qū)志愿項(xiàng)目在實(shí)施過程中，由于項(xiàng)目數(shù)量繁多、項(xiàng)目流程繁雜導(dǎo)致項(xiàng)目發(fā)包部門履行監(jiān)管職能時(shí)存在能力不足和時(shí)效不夠的情況。具體而言，在項(xiàng)目發(fā)包后的特定時(shí)期內(nèi)，社區(qū)開展的志愿項(xiàng)目眾多，負(fù)責(zé)實(shí)施項(xiàng)目監(jiān)管的部門（例如民政、街道辦事處、團(tuán)委等）人手有限，只能通過文件約束、定期抽檢、評(píng)估驗(yàn)收的方式進(jìn)行監(jiān)督，難以對(duì)發(fā)包后的志愿項(xiàng)目進(jìn)行全過程、全方面監(jiān)管，容易產(chǎn)生項(xiàng)目腐敗、項(xiàng)目執(zhí)行偏離目標(biāo)、項(xiàng)目資源被挪用的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前社會(huì)對(duì)社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”運(yùn)行的監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，對(duì)于預(yù)防項(xiàng)目腐敗、保證項(xiàng)目質(zhì)量效用有限。志愿項(xiàng)目采取政府發(fā)包和志愿組織承包的方式，作為服務(wù)對(duì)象的社區(qū)居民容易被排除在外，居民對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管的動(dòng)力不足，也無(wú)法監(jiān)督。有些地方雖然在“項(xiàng)目制”運(yùn)行中引入社會(huì)監(jiān)管機(jī)制，但是成效不突出，一方面是因?yàn)樯鐓^(qū)居民忙于個(gè)人事務(wù)，無(wú)暇參與“項(xiàng)目制”社區(qū)志愿服務(wù)監(jiān)督；另一方面，社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會(huì)、居民沒有決策權(quán)，認(rèn)為“獲得志愿服務(wù)項(xiàng)目就是成功，監(jiān)督過嚴(yán)容易得罪人，不利于社區(qū)與志愿組織的后續(xù)合作”，從而默認(rèn)當(dāng)前的方案是最好的策略，導(dǎo)致群眾監(jiān)督出現(xiàn)軟約束的情況。

（四）科層治理與項(xiàng)目治理雙重邏輯下的政府尋租

社區(qū)志愿服務(wù)的“項(xiàng)目制”運(yùn)作受科層治理和項(xiàng)目治理雙重邏輯的影響，這種影響貫穿于項(xiàng)目規(guī)劃、發(fā)包、實(shí)施、驗(yàn)收的整個(gè)運(yùn)行過程。項(xiàng)目發(fā)包始于政府部門，從負(fù)責(zé)志愿項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)（項(xiàng)目辦）以及同其他部門的互動(dòng)來看，具有鮮明的科層治理特征。社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目基于地方政府特定的治理任務(wù)而設(shè)置，志愿服務(wù)項(xiàng)目發(fā)包和資金撥付都需要經(jīng)過地方政府常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)，再以項(xiàng)目負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的名義下發(fā)。項(xiàng)目辦不僅需要對(duì)上負(fù)責(zé)，完成地方政府的任務(wù)要求，而且需作為牽頭單位協(xié)調(diào)有關(guān)責(zé)任部門和中標(biāo)的志愿組織共同推動(dòng)志愿項(xiàng)目在社區(qū)落地。在科層治理的邏輯之外，社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目遵循項(xiàng)目治理的程序和規(guī)則。項(xiàng)目辦承擔(dān)志愿項(xiàng)目的研究、督導(dǎo)、動(dòng)態(tài)發(fā)布、成果推廣、資源組織等職責(zé)，志愿組織在按照項(xiàng)目流程化實(shí)施的基礎(chǔ)上，需要圍繞項(xiàng)目辦職能要求額外承擔(dān)的行政指派，完成額外的任務(wù)報(bào)表，收集社區(qū)信息。評(píng)估項(xiàng)目時(shí)，志愿組織的迎檢材料往往盡可能彰顯項(xiàng)目辦的政績(jī)；項(xiàng)目辦在審核通過結(jié)項(xiàng)時(shí)，將資金優(yōu)先對(duì)考核滿意的志愿組織撥付到位。在科層制和項(xiàng)目制雙重邏輯的影響下，項(xiàng)目制的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)容易轉(zhuǎn)化為科層組織的工具化經(jīng)營(yíng)技術(shù)，將政府部門的尋租行為形式化地包裝成為治理行為，用“事本”邏輯來表面地替代利益邏輯［6］。

五、社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”運(yùn)行的優(yōu)化路徑

社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”運(yùn)行的路徑優(yōu)化，不應(yīng)當(dāng)僅僅聚焦于從單一領(lǐng)域的功能優(yōu)化入手，而應(yīng)當(dāng)站在社會(huì)系統(tǒng)性的高度，多方面創(chuàng)設(shè)有利條件，同步破解存在的制度性和管理性難題。結(jié)合當(dāng)前志愿服務(wù)發(fā)展趨勢(shì)和“項(xiàng)目制”的最新動(dòng)態(tài)，社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”的路徑優(yōu)化可從以下五個(gè)方面同步開展。

（一）在志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”中貫徹群眾滿意的價(jià)值導(dǎo)向

當(dāng)前社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”運(yùn)行更多反映的是政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給理念，在更好地滿足社區(qū)多樣化、精細(xì)化公共服務(wù)需求方面的重視程度不夠，同新時(shí)代要求的“著力解決好人民群眾急難愁盼問題，健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平”［7］存在一定的差距。解決這個(gè)問題，一是要端正社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目設(shè)置的價(jià)值取向，項(xiàng)目設(shè)置要更好地滿足居民多層次、多樣化的生活需求。二是相關(guān)部門要在項(xiàng)目實(shí)施前扎實(shí)做好調(diào)研工作，深入社區(qū)開展訪談，充分考慮社區(qū)不同群體生活服務(wù)的需求差異，尤其要清楚符合婦女、兒童、老年人、殘疾人等特殊群體身心需求的社區(qū)志愿服務(wù)類型和內(nèi)容。三是要健全和開放社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目的論證和聽證程序，鼓勵(lì)專家學(xué)者、人民代表大會(huì)委員、人民政治協(xié)商會(huì)議委員、社區(qū)干部、居民代表共同參與項(xiàng)目運(yùn)行的規(guī)劃和決策，確保社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”運(yùn)行能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)治理績(jī)效和人民滿意的雙重目標(biāo)，進(jìn)而避免社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”再次出現(xiàn)“一刀切”和“單一靶向”的問題。

（二）強(qiáng)化政府部門對(duì)志愿服務(wù)項(xiàng)目的全過程統(tǒng)籌

鑒于社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”具有運(yùn)動(dòng)式治理特征，項(xiàng)目的穩(wěn)定性和持續(xù)性不高且存在“一次性供給”的傾向，政府部門必須重視對(duì)項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃、流程監(jiān)管、績(jī)效評(píng)估。在項(xiàng)目的規(guī)劃方面，政府部門在項(xiàng)目先期規(guī)劃時(shí)要優(yōu)先解決社區(qū)志愿服務(wù)供給中的短板（例如先期經(jīng)費(fèi)撥付、特殊群體需求、人員裝備調(diào)配等），防止社區(qū)志愿活動(dòng)出現(xiàn)“后繼乏力”、志愿項(xiàng)目執(zhí)行停滯的情形。政府部門還要提高項(xiàng)目規(guī)劃的精細(xì)化設(shè)計(jì)水平，根據(jù)社區(qū)類型和志愿組織的實(shí)際情況，可以將同一類型的志愿項(xiàng)目劃分為若干層次（例如迷你型、標(biāo)準(zhǔn)型、加強(qiáng)型、示范型等），為不同層次的志愿項(xiàng)目設(shè)定差異化的申報(bào)條件和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，分層推進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)志愿項(xiàng)目?jī)?nèi)容與社區(qū)情景的最優(yōu)匹配。在項(xiàng)目的流程監(jiān)管方面，要健全政府直接監(jiān)督與第三方監(jiān)督相結(jié)合的制度，開拓多樣化的情況反映渠道來鼓勵(lì)群眾參與監(jiān)督，避免社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目在基層執(zhí)行中的“目標(biāo)偏離”和形式化活動(dòng)傾向。在績(jī)效評(píng)估方面，要加大委托第三方評(píng)估的力度，破解自我評(píng)估過程中的“上下合謀”與“評(píng)估走過場(chǎng)、走形式”問題；建立志愿組織白名單和黑名單制度，完善基于結(jié)果導(dǎo)向的志愿項(xiàng)目獎(jiǎng)懲機(jī)制，切實(shí)保障社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量。

（三）搭建志愿項(xiàng)目嵌入社區(qū)治理的連接機(jī)制

社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”運(yùn)行雖然提升了政府資源直達(dá)社區(qū)的效率，但是在一定程度上也將社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會(huì)、居民排除在志愿項(xiàng)目的決策之外，社區(qū)僅僅是一個(gè)被動(dòng)的客體“接受者”而非主體“行動(dòng)者”，不利于社區(qū)善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。解決這個(gè)問題，要從制度設(shè)計(jì)的層面構(gòu)建“項(xiàng)目制”志愿服務(wù)與社區(qū)治理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，一是在志愿項(xiàng)目中加大社區(qū)評(píng)價(jià)的話語(yǔ)權(quán)，在社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會(huì)工作考核體系中增添支持“項(xiàng)目制”志愿服務(wù)的內(nèi)容，從機(jī)制上實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會(huì)與項(xiàng)目志愿組織從“弱協(xié)同”向“強(qiáng)合作”的關(guān)系轉(zhuǎn)變。二是因地制宜，將項(xiàng)目發(fā)包權(quán)下放到有條件的社區(qū)，穩(wěn)步推進(jìn)社區(qū)“項(xiàng)目制”試點(diǎn)改革，對(duì)一些群眾基礎(chǔ)好、治理優(yōu)秀的社區(qū)，可以賦予一定的項(xiàng)目自主權(quán)，按照“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則，探索項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥付機(jī)制轉(zhuǎn)變從“項(xiàng)目辦—志愿組織”向“項(xiàng)目辦—社區(qū)—志愿組織”的轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)社區(qū)根據(jù)居民實(shí)際需求創(chuàng)設(shè)接地氣、受群眾歡迎、有特色的志愿項(xiàng)目。項(xiàng)目辦還要加強(qiáng)對(duì)志愿組織的聯(lián)系和指導(dǎo)，及時(shí)協(xié)調(diào)解決志愿組織在社區(qū)中遇到的困難，避免“項(xiàng)目制”志愿服務(wù)在社區(qū)開展中“蜻蜓點(diǎn)水、治標(biāo)不治本”［8］。三是深化志愿服務(wù)宣傳。組織專家學(xué)者、人民代表大會(huì)委員、人民政治協(xié)商會(huì)議委員、社區(qū)中共黨員深入社區(qū)，向群眾推廣介紹志愿服務(wù)項(xiàng)目，發(fā)動(dòng)居民講好社區(qū)志愿服務(wù)故事，運(yùn)用志愿服務(wù)畫報(bào)和項(xiàng)目影像資料，豐富居民對(duì)志愿服務(wù)項(xiàng)目的認(rèn)知，提升居民對(duì)志愿項(xiàng)目的滿意度、知曉度、參與度。

（四）加大優(yōu)惠力度，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社區(qū)志愿項(xiàng)目

志愿服務(wù)引入“項(xiàng)目制”運(yùn)行模式，目的是動(dòng)員最廣泛的社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的提質(zhì)增效。因此，各級(jí)政府部門應(yīng)當(dāng)加大政策優(yōu)惠力度，切實(shí)降低志愿組織的機(jī)會(huì)成本、運(yùn)行負(fù)擔(dān)，更好地吸引社會(huì)力量來完善基層志愿服務(wù)體系。首先，各級(jí)政府要按照國(guó)家要求，在文化、民生等領(lǐng)域加大政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的力度，在志愿服務(wù)項(xiàng)目發(fā)包過程中提高招投標(biāo)的信息開放程度和透明度，給予更多的社會(huì)組織和市場(chǎng)組織公平參與的機(jī)會(huì)。對(duì)基礎(chǔ)條件相對(duì)落后的地區(qū)，地方政府在志愿項(xiàng)目分配方面應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)力量予以更多的資源支持，以“項(xiàng)目制”孵化社區(qū)志愿組織。其次，要進(jìn)一步厘清政府和社會(huì)的邊界，對(duì)一些更適合社會(huì)組織承擔(dān)的公共事務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)逐漸放開準(zhǔn)入門檻，以政府采購(gòu)社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目的方式激發(fā)社會(huì)力量參與志愿項(xiàng)目的積極性。再次，政府部門要進(jìn)一步落實(shí)社會(huì)組織的稅費(fèi)減負(fù)、財(cái)政補(bǔ)貼、場(chǎng)地租用等優(yōu)惠政策。當(dāng)前政府部門對(duì)社會(huì)組織的優(yōu)惠政策大多是指導(dǎo)性意見，缺乏具體的操作細(xì)則，許多社會(huì)組織并未享受相應(yīng)的稅費(fèi)優(yōu)惠。在社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”運(yùn)行過程中，相關(guān)部門需要不斷細(xì)化對(duì)社會(huì)組織的優(yōu)惠政策，確保優(yōu)惠政策的可操作性，加強(qiáng)力度確保各項(xiàng)優(yōu)惠政策真正落實(shí)到項(xiàng)目實(shí)施組織，從而有效降低社區(qū)志愿項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的成本，切實(shí)減輕社會(huì)組織的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（五）優(yōu)化社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目的資源整合

高效的資源整合是志愿項(xiàng)目在社區(qū)實(shí)現(xiàn)高水平公共服務(wù)供給的重要保證，需要將資源要素整合于社區(qū)志愿服務(wù)的項(xiàng)目管理之中。首先，注重項(xiàng)目的人力資源開發(fā)。對(duì)志愿服務(wù)而言，志愿者和社區(qū)群眾是項(xiàng)目最為重要核心資源。志愿者是社區(qū)志愿行動(dòng)的主體，項(xiàng)目要為志愿者的成長(zhǎng)和體驗(yàn)創(chuàng)造機(jī)會(huì)，打破“一個(gè)志愿者服務(wù)一群人”“志愿者臨時(shí)招募”的思想，要以“項(xiàng)目制”不斷鞏固志愿者與社區(qū)互惠共享的長(zhǎng)久伙伴關(guān)系。社區(qū)群眾既是志愿服務(wù)的客體對(duì)象，也是志愿服務(wù)潛在的主體力量，項(xiàng)目在社區(qū)開展過程中要依靠居民、發(fā)動(dòng)居民，重視在志愿服務(wù)過程中激發(fā)居民的“客體—主體”轉(zhuǎn)變。其次，重視項(xiàng)目的能力要素整合。社區(qū)志愿服務(wù)資源不僅包括實(shí)體資源（諸如經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地、設(shè)備、人力等）要素，而且包含附著于志愿者本身的技能、知識(shí)、社會(huì)資本、心智等能力要素。相關(guān)部門要注重項(xiàng)目執(zhí)行過程中的創(chuàng)新，強(qiáng)化對(duì)志愿項(xiàng)目能力要素和實(shí)體要素的資源編排，形成具有優(yōu)勢(shì)的項(xiàng)目資源結(jié)構(gòu)，打造穩(wěn)定、豐富的項(xiàng)目資源，創(chuàng)造基于公益愿景的項(xiàng)目?jī)r(jià)值，通過“項(xiàng)目制”推動(dòng)社區(qū)志愿團(tuán)隊(duì)的組織性學(xué)習(xí)，從而將個(gè)體對(duì)資源的理解擴(kuò)展到整個(gè)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，優(yōu)化志愿組織改造利用資源的手段，實(shí)現(xiàn)志愿組織在“項(xiàng)目制”競(jìng)標(biāo)中的可持續(xù)性優(yōu)勢(shì)。

六、結(jié)語(yǔ)

如今，社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”成為志愿服務(wù)嵌入社區(qū)治理的重要組成部分，是新時(shí)代增進(jìn)民生福祉、提高人民生活品質(zhì)的有效公共服務(wù)供給制度。社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”一方面有效克服了科層制治理可能造成的社區(qū)公共服務(wù)資源扭曲配置和公共服務(wù)供給效率衰減［9］；另一方面，社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”在實(shí)踐中也存在諸多制度性和管理性的問題需要不斷改進(jìn)和解決。社區(qū)志愿服務(wù)“項(xiàng)目制”需要進(jìn)一步在政策規(guī)劃層面注重公共價(jià)值的維護(hù)、推進(jìn)公共服務(wù)均等化供給，在政策執(zhí)行層面切實(shí)為社會(huì)力量參加志愿項(xiàng)目“減負(fù)”，構(gòu)建基于“伙伴”而非“委托代理”的“政府—志愿組織”關(guān)系結(jié)構(gòu)，從而更好地滿足人民對(duì)社區(qū)美好生活的追求和向往。