董 躍 申雨琪

(中國海洋大學(xué) 法學(xué)院,山東 青島 266100)

依據(jù)北極監(jiān)測與評估計(jì)劃(Arctic Monitoring and Assessment Program,簡稱AMAP)發(fā)布的2021年北極氣候變化報告,北極將在21世紀(jì)內(nèi)迅速變暖,最新的氣候模型對北極海冰融化做出了比以往評估更為積極的預(yù)測,[1]但短期內(nèi)北極地區(qū)的變暖并不能完全融化冰層。核動力船舶作為穿越北冰洋的重要裝備,適宜在高緯度厚冰區(qū)域長期作業(yè),是北極戰(zhàn)略中極具競爭力的要素。核技術(shù)的最新進(jìn)展為商業(yè)推進(jìn)應(yīng)用提供了可能性,但同樣為北極帶來了不可知的風(fēng)險。核動力船舶航行面臨著環(huán)境污染、核安全、核安保等諸多問題,需要借助規(guī)范的力量調(diào)整其航行活動。

當(dāng)前,探討北極地區(qū)核動力船舶航行權(quán)主要基于三點(diǎn)考慮:其一,考慮到航道利用和資源開發(fā),北極地區(qū)有望成為未來核動力船舶航行活動最密集的地區(qū)之一,(1)據(jù)《巴倫支海觀察家》統(tǒng)計(jì),截止到2019年,在俄羅斯北極地區(qū)有39艘核動力船舶或設(shè)施,共有62個反應(yīng)堆,到2035年,俄羅斯北極地區(qū)將成為地球上核化程度最高的水域。核動力破冰船等極地設(shè)備的相關(guān)活動被列為北極國家的重要戰(zhàn)略利益,但當(dāng)前北極地區(qū)內(nèi)核動力船舶的航行活動主要由域內(nèi)核大國(俄羅斯、美國)進(jìn)行,域外國家核動力船舶的航行權(quán)亟需明晰;其二,北極生態(tài)環(huán)境具有復(fù)雜性和脆弱性,核動力船舶航行量的增加將使北極海洋環(huán)境面臨威脅,這可能促使沿海國對外國核動力船舶的通過采取更為保守的措施,外國核動力船舶航行利益和沿海國環(huán)境利益在北極地區(qū)的矛盾尤為尖銳,北極地區(qū)沿海國國內(nèi)管轄權(quán)與外國核動力船舶航行權(quán)間的利益協(xié)調(diào)問題需要厘清;其三,北極航道的航行規(guī)則呈現(xiàn)碎片化傾向,北極航行治理機(jī)制呈現(xiàn)多層次的特征,北極域內(nèi)八國在北極航行治理和航行秩序構(gòu)建中占據(jù)主導(dǎo)地位,長期以來持續(xù)性排斥域外國家參與。但由于核事故的跨區(qū)域?qū)傩院秃Ｑ蟓h(huán)境的整體性特征,北極域內(nèi)外國家具有共同的環(huán)境利益,核動力船舶航行量的增加將為北極地區(qū)的海洋治理帶來新的秩序需求,在北極航道商業(yè)化運(yùn)營的前景下,核動力船舶的有效規(guī)制需要北極域內(nèi)外國家協(xié)同參與。對于核動力船舶航行權(quán)的既有研究,大多圍繞核動力船舶是否享有與普通船舶一致的航行權(quán)利以及沿海國對航行權(quán)利的合理限制問題,(2)有觀點(diǎn)認(rèn)為,盡管核動力船舶性質(zhì)特殊,但與其他船舶一樣享有航行權(quán)利。參見Roscini M. The navigational rights of nuclear ships[J]. Leiden Journal of International Law, 2002, (1): 251-265.對于外國核動力船舶在北極地區(qū)的航行自由問題,學(xué)界尚無討論。本文聚焦于北極核動力船舶航行所涉及的兩個核心問題:國際法層面外國核動力船舶在北極水域通行的合法性判斷,關(guān)于核動力船舶航行的國家管控是否與國際法相協(xié)調(diào)。

一、外國核動力船舶在海域的航行權(quán)

海上核動力推進(jìn)的工作開始于20世紀(jì)40年代,最早可追溯到1954年9月美國“鸚鵡螺”號核潛艇的第一次航行,這也是第一艘實(shí)現(xiàn)穿越北極的船舶。1957年,蘇聯(lián)建造了世界上第一艘民用核動力船舶“列寧”號,旨在幫助北極冰封地區(qū)的航運(yùn)。[2]1962年《關(guān)于核動力船舶經(jīng)營人責(zé)任的布魯塞爾公約》(以下簡稱《核動力船舶經(jīng)營人責(zé)任公約》)第1條規(guī)定,“核動力船舶”,是指配備有核動力設(shè)備的任何船舶,(3)1962年《核動力船舶經(jīng)營人責(zé)任公約》和1974年《海上人命安全公約》原文對核動力船舶用詞為“nuclear ships”。1974年《海上人命安全公約》(International Convention for Safety of Life at Sea,簡稱SOLAS)對核動力船舶做出了與1962年《核動力船舶經(jīng)營人責(zé)任公約》一致的解釋?！堵?lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)中包含兩項(xiàng)專門規(guī)范核船舶的條款,(4)參見《聯(lián)合國海洋法公約》第22條、第23條,原文對核動力船舶的用詞為“nuclear powed ships”。其適用范圍則更為廣泛,對核動力船舶和載運(yùn)核物質(zhì)的船舶這兩類船舶都有考慮。本文中所討論的“核動力船舶”是指以核能為正常推進(jìn)方式、其余特性與普通船舶一致的非軍用船舶。

《公約》確立了現(xiàn)代海洋法秩序的基本法律框架。根據(jù)《公約》,海洋被分為內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、公海、群島水域等不同性質(zhì)的海域。在不同性質(zhì)的海域內(nèi),沿海國享有不同的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán),其他國家享有不同的海洋權(quán)利和自由。以北極水域不同性質(zhì)的海洋區(qū)域作為分配基礎(chǔ),外國核動力船舶涉及三項(xiàng)航行權(quán):在領(lǐng)海享有無害通過的權(quán)利,在用于國際航行的海峽享有過境通行的權(quán)利,在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海享有航行自由。

(一)核動力船舶在領(lǐng)海內(nèi)的無害通過

《公約》第23條明確外國核動力船舶有權(quán)無害通過領(lǐng)海,但須持有證書,并遵守國際協(xié)定?！豆s》第24條明確規(guī)定,沿海國行使其主權(quán)權(quán)利不應(yīng)妨礙到外國船舶的無害通過權(quán),不應(yīng)對任何船舶“有形式上或?qū)嵸|(zhì)上的歧視”。因此,從《公約》文本上看,外國核動力船舶顯然享有無害通過領(lǐng)海的權(quán)利,潛在爭議在于對核動力船舶在何種情形下滿足“無害性”的要求。1958年《領(lǐng)海與毗連區(qū)公約》將“無害”定義為“不損害沿海國的和平、良好秩序和安全”,(5)參見1958年《領(lǐng)海與毗連區(qū)公約》第14條第4款。這一原則性規(guī)定為沿海國和船旗國解釋無害通過的行為留下了極大空間。為了避免沿海國和船旗國之間就無害通過解釋產(chǎn)生的爭端,《公約》第19條(2)款詳細(xì)列明了包括軍事行為、污染行為、捕魚、測量等在內(nèi)的12項(xiàng)“視為損害沿海國的和平、良好秩序或安全”的行為,進(jìn)一步明確了客觀的“有害”概念。其中,核動力船舶最有可能引發(fā)的是第19條(h)項(xiàng)的海洋環(huán)境污染行為,尤其對于生態(tài)環(huán)境十分脆弱的國家而言,核動力船舶通過該國領(lǐng)海的行為可能被直接視為第19條(h)項(xiàng)的嚴(yán)重污染行為。但《公約》第19條首先要求外國船舶在領(lǐng)海內(nèi)不得進(jìn)行與航行沒有直接關(guān)系的“一種活動”,且該種活動出于故意或造成嚴(yán)重污染的后果,才能構(gòu)成第19條(h)項(xiàng)的嚴(yán)重污染行為,加之第23條已明確了核動力船舶享有無害通過的權(quán)利,因此,從理論上講,核動力船舶在通過領(lǐng)海時的具體行為才是沿海國衡量該通過是否“無害”的關(guān)鍵,沿海國不能僅依據(jù)核動力船舶的特殊性質(zhì)做出有害性的判斷,[3]外國核動力船舶在一定條件下享有無害通過他國領(lǐng)海的權(quán)利。

然而,核動力船舶的過境本身所具有的特殊安全風(fēng)險以及沿海國對正在形成國際習(xí)慣的風(fēng)險預(yù)防原則(Precautionary Principle)的適用,對領(lǐng)海的無害通過制度帶來挑戰(zhàn)。在實(shí)踐中,多有沿海國以威脅本國生態(tài)安全為由,排除核動力船舶以及運(yùn)載核物質(zhì)船舶過境的行為。例如,2001年1月,阿根廷阻止一艘向日本運(yùn)送乏燃料的英國船舶“太平洋天鵝”號(Pacific Swan)進(jìn)入其控制的水域,理由是這將使該國的海岸線面臨有毒物質(zhì)泄漏的危險。[4]同樣,部分拉丁美洲和加勒比地區(qū)的國家拒絕一艘運(yùn)輸核燃料的日本船舶“太平洋松尾魚”號(Pacific Pintail)進(jìn)入其領(lǐng)海。[5]這些沿海國認(rèn)為核船舶的航行對環(huán)境有潛在危害,對核動力船舶進(jìn)行限制的國際法依據(jù)主要是國際環(huán)境法上的風(fēng)險預(yù)防原則,[6](P134-136)主張風(fēng)險預(yù)防原則允許沿海國在外國核船舶通過其領(lǐng)海前要求其事先通知或事先許可,并且可以中止外國核船舶的無害通過權(quán)。[7]盡管核動力船舶在領(lǐng)海無害通過與沿海國維護(hù)航行安全、環(huán)境利益之間存在矛盾,但其并非無法調(diào)和。一方面,國際海事組織(IMO)、國際原子能機(jī)構(gòu)(IAEA)等國際組織可以在核動力船舶設(shè)計(jì)、建造、人員配備等方面,制定比普通船舶更為嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),有效預(yù)防和控制核動力船舶的風(fēng)險。另一方面,隨著核動力船舶的發(fā)展,針對核動力船舶航行活動這一特定事項(xiàng),沿海國、船旗國和港口國可以通過協(xié)商,在制度的細(xì)節(jié)層面進(jìn)行合作管理,以最終實(shí)現(xiàn)對核動力船舶的航行安全控制,從而避免在航行權(quán)這一實(shí)體性權(quán)利上,將核動力船舶與普通船舶做出不必要的區(qū)分。若外國核動力船舶持有規(guī)定證書,并遵守國際協(xié)定所規(guī)定的特別預(yù)防措施,(6)參見《聯(lián)合國海洋法公約》第23條。沿海國不能僅依據(jù)對于船舶性質(zhì)的主觀判斷直接拒絕其通過,核動力船舶理應(yīng)享有非歧視的無害通過權(quán)。同時出于善意原則,為方便沿海國評估核動力船舶在通過該國領(lǐng)海時的具體情況,核動力船舶在無害通過該國領(lǐng)海前,也應(yīng)履行相應(yīng)的事先通知義務(wù)。

(二)核動力船舶在用于國際航行的海峽內(nèi)的過境通行

北極航道途經(jīng)的海峽情況各異,其法律屬性存在爭議,爭議焦點(diǎn)主要為北極航道相關(guān)島礁與大陸間的水域是否構(gòu)成用于國際航行海峽。在科孚海峽案中,國際法院明確了用于國際航行海峽的判定標(biāo)準(zhǔn):(1)地理標(biāo)準(zhǔn),即海峽兩端連接的是否為公海;(2)功能標(biāo)準(zhǔn),即海峽是否用于國際航行,是否在和平時期有未經(jīng)沿海國許可的國際航行實(shí)踐的存在。[8]北極航道滿足地理標(biāo)準(zhǔn)的要求,但學(xué)界在北極航道是否滿足功能標(biāo)準(zhǔn)上存在分歧。有學(xué)者認(rèn)為,在科孚海峽案中構(gòu)建的地理標(biāo)準(zhǔn)和功能標(biāo)準(zhǔn)并不能顧及世界范圍內(nèi)海峽的具體開發(fā)和利用情況,因而不具有普遍意義。[9](P120-124)根據(jù)北極理事會報告的交通數(shù)據(jù),2019年北極水域船舶的航運(yùn)活動量與2013年相比增加25%。[10]目前,大多數(shù)國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為北極航道構(gòu)成用于國際航行的海峽。(7)本文并不涉及對北極航道法律地位的論證,對該問題的詳細(xì)分析,詳見:李志文,高俊濤.北極通航的航行法律問題探析[J].法學(xué)雜志,2010, (11):62-65;白佳玉.北極航道沿岸國航道管理法律規(guī)制變遷研究——從北極航道及所在水域法律地位之爭談起[J].社會科學(xué),2014,(8):86-95;楊顯濱.論中國參與北極航道治理的國際法路徑[J].法學(xué)雜志,2018,39(11):71-81。

《公約》第37條規(guī)定,在用于國際航行的海峽適用過境通行制,第38條第1款規(guī)定,所有船舶均有過境通行的權(quán)利,這意味著核動力船舶與其他普通船舶一樣享有過境通行權(quán),但在必要時,應(yīng)接受沿海國為其過境指定海道和規(guī)定分道通航。外國核動力船舶在國際海峽的通過事關(guān)多方利益,國際海峽的航行活動通常十分密集,船舶航行被限制在狹窄的水道上。核動力船舶過境,不僅會妨礙沿海國對該段海域的其他用途,還會為沿海國的安全帶來一定威脅,所以沿海國的訴求通常在于控制用于國際航行的海峽中核動力船舶的航行活動。而用于國際航行的海峽作為位置特殊的“戰(zhàn)略要道”,背后蘊(yùn)含著巨大的貿(mào)易經(jīng)濟(jì)價值和整個國際社會的交通利益,船旗國希望其在國際海峽的航行能夠不受沿海國控制。因此,在用于國際航行的海峽,沿海國的海洋利益與外國核動力船舶航行權(quán)之間的對峙比在領(lǐng)海更為激烈。與船舶在領(lǐng)海的無害通過不同,《公約》規(guī)定,在用于國際航行的海峽,船舶的過境通行不能因任何目的而中止,即便是在第38條第1款和第45條所規(guī)定的海峽,沿海國也不能中止其通過。這說明,至少在不存在同樣方便的航道時,船舶的航行權(quán)在用于國際航線的海峽中具有優(yōu)先性,核動力船舶也不例外。

泡沫混凝土的制備，水泥采用425普通硅酸鹽水泥，發(fā)泡劑為MS-1型復(fù)合發(fā)泡劑。同時添加纖維素醚增加稠度，提高泡沫混凝土的水下不分散性能；添加減水劑，減少拌合用水量。為更符合實(shí)際工程情況，提高泡沫混凝土的水下性能，制備的泡沫混凝土密度調(diào)節(jié)至略大于水的密度，物理力學(xué)指標(biāo)如表2所示。

(三)核動力船舶在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行自由(8) 目前,學(xué)界對“航行自由”這一概念的理解和適用存在分歧,在本文討論中,“航行自由”是《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的多種“航行權(quán)”中的一種,與無害通過權(quán)等并列。

《公約》對核動力船舶在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)航行自由的規(guī)定十分模糊。依據(jù)《公約》,在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi),沿海國對該區(qū)域的環(huán)境保護(hù)擁有管轄權(quán),(9)參見《聯(lián)合國海洋法公約》第56條。所有國家享有航行自由,(10)參見《聯(lián)合國海洋法公約》第58條。外國核動力船舶的航行自由與沿海國的環(huán)境保護(hù)之間存在管轄權(quán)沖突。在實(shí)踐中,有沿海國為維護(hù)本國的環(huán)境利益,宣布裝載核物質(zhì)的船舶不享有通過該國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的航行權(quán)。例如,一個典型案例是,日本載運(yùn)核廢料的船舶“太平洋鳳尾魚”號在航行中,被巴西、阿根廷、智利、南非、瑙魯和基里巴斯明確拒絕進(jìn)入其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),智利海事局在談到對“太平洋鳳尾魚”號采取行動的法律依據(jù)時,引用了風(fēng)險預(yù)防原則以及《公約》第234條,宣布保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)優(yōu)先于無害通過權(quán)。[11]再如,2004年,阿根廷政府通過阿根廷聯(lián)邦最高法院,裁定禁止載有核反應(yīng)堆的船舶通過阿根廷的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。[11]

目前,對核動力船舶的航行自由進(jìn)行限制的趨勢,在海洋法航行制度發(fā)展中以及國際環(huán)境法風(fēng)險預(yù)防原則發(fā)展中均有體現(xiàn)。在海洋法航行制度發(fā)展中,各國對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)“航行自由”的解釋,主要形成了“包容性解釋”(inclusive interpretation)和“非包容性解釋”(exclusive interpretation)兩種立場。(11)持有“包容性解釋”立場的國家認(rèn)為,沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)僅享有與資源相關(guān)的有限權(quán)利,除此之外,專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與公海無異,外國船舶在此享有各類航行自由。持有“非包容性解釋”立場的國家則認(rèn)為,專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)并非完全等同于公海,沿海國在其中有正常的安全利益,其他國家在其中的“航行自由”并不包括不受限制的軍事活動自由。[12]對這兩種立場的劃分,雖然以外國船舶在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行自由是否包括從事軍事活動權(quán)利為標(biāo)準(zhǔn),但對解釋外國核動力船舶在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)所享有的航行自由范圍亦有參考價值?！胺前菪越忉尅钡乃季S路徑在于,沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有正常的安全利益,為保護(hù)本國安全,沿海國有理由對侵犯該種利益的航行活動進(jìn)行限制。值得關(guān)注的是,越來越多的國家實(shí)踐表明,沿海國所要維護(hù)的安全利益已不僅僅限于軍事安全,更有延伸至環(huán)境安全、交通安全的趨勢。有學(xué)者認(rèn)為,現(xiàn)代的“安全”概念不僅具有政治軍事含義,還應(yīng)具有生態(tài)含義,保護(hù)自然環(huán)境是維護(hù)國家安全的一個組成部分。[13]隨著國家主權(quán)因素的擴(kuò)張,核動力船舶航行活動所涉及沿海國安全利益的范疇也在拓展,因此,核動力船舶的航行活動對沿海國所要維護(hù)的安全利益存在一定威脅。

在國際環(huán)境法領(lǐng)域中,基于風(fēng)險預(yù)防原則,核動力船舶只有在事先通知相關(guān)國家(包括領(lǐng)海和鄰近專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)資源受到影響的國家)并征得其同意的情況下,才可以在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)過境。[11]沿海國依據(jù)風(fēng)險預(yù)防原則,在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)限制特殊船舶的航行活動已存在諸多先例,由于目前尚未形成法律確信,在國際法層面尚未形成習(xí)慣國際法,但已呈現(xiàn)出向習(xí)慣國際法發(fā)展的趨勢。[14]盡管對核動力船舶的航行自由進(jìn)行限制的觀點(diǎn)在海洋法領(lǐng)域和國際環(huán)境法領(lǐng)域均有體現(xiàn),但與核動力船舶航行自由有關(guān)的價值立場在國際環(huán)境法領(lǐng)域和以《公約》為基礎(chǔ)的海洋法體系之間存在著根本性的差異。基于國際環(huán)境法上正在形成習(xí)慣國際法的風(fēng)險預(yù)防原則,沿海國維護(hù)本國環(huán)境利益的權(quán)利要優(yōu)先于船旗國行使核動力船舶航行自由的權(quán)利,而在以《公約》為基礎(chǔ)的海洋法體系下,沿海國的環(huán)境管轄權(quán)與船旗國航行自由沒有清晰的權(quán)益位階,當(dāng)發(fā)生權(quán)益沖突時,沖突應(yīng)參照有關(guān)情況,通過公平原則解決,(12)參見《聯(lián)合國海洋法公約》第59條。加之《公約》第211條在涉及沿海國防止船舶污染的具體措施上,規(guī)定了諸如“不應(yīng)阻礙外國船只的無害通過”“通過主管國際組織或外交會議”采取行動等條件。除《公約》規(guī)定的特定情形外,沿海國直接拒絕外國核動力船舶通過其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的行為將違反現(xiàn)行海洋法制度。

二、國際法層面核動力船舶航行權(quán)的行使限制條件

在《公約》框架下,核動力船舶享有非歧視性的航行權(quán)在學(xué)界已經(jīng)得到廣泛論證,[14]分歧主要集中在核動力船舶航行權(quán)利的行使邊界問題,學(xué)界對此有“嚴(yán)格限制”說和“相對限制”說兩種觀點(diǎn)。依據(jù)對《公約》文本的延伸、《公約》締結(jié)后形成的習(xí)慣國際法以及對風(fēng)險預(yù)防原則的適用,“嚴(yán)格限制”說認(rèn)為,國際法授予了沿海國對外國核動力船舶進(jìn)行特殊限制的權(quán)利,沿海國有權(quán)拒絕核動力船舶進(jìn)入其領(lǐng)海以及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),并有權(quán)要求外國核動力船舶履行事先許可的義務(wù)。[15]“相對限制”說則認(rèn)為,《公約》意在“控制”核動力船舶通行,而非“阻礙”其通行,沿海國的該種要求將超出《公約》所允許的范圍。[16]由于《公約》的“一攬子”體系存在模糊性,無法充分顧及航行實(shí)踐中的各個方面,各國對核動力船舶航行權(quán)邊界問題的解釋寬嚴(yán)不一。

沿海國強(qiáng)調(diào)國家主權(quán)對海洋的控制,船旗國強(qiáng)調(diào)航行權(quán)的自由行使,二者之間存在張力。外國船舶航行權(quán)的最大化行使往往意味著沿海國管轄權(quán)在一定程度上受限,因此核動力船舶的航行限制首先需考量沿海國管轄權(quán)的影響。而國際海事組織、國際原子能機(jī)構(gòu)就外國核船舶的航行安全、環(huán)境保護(hù)、人員安全等方面制定了國際標(biāo)準(zhǔn),相關(guān)規(guī)則隨著海洋法實(shí)踐的演變,能夠及時地予以回應(yīng)和更新,這類國際協(xié)定一般不涉及權(quán)利主張,實(shí)質(zhì)上產(chǎn)生了限制核船舶航行權(quán)行使的效果。所以,核動力船舶的航行主要受兩個方面的限制:一是受沿海國行使管轄權(quán)的限制,二是其過境需遵循相關(guān)的國際協(xié)定與標(biāo)準(zhǔn)。

(一)沿海國管轄權(quán)

領(lǐng)土管轄權(quán)是國家主權(quán)的一個基本方面,沿海國的管轄權(quán)限隨著海岸線距離的增加,從內(nèi)水到公海逐漸遞減。[17]在海洋法中,沿海國的領(lǐng)土管轄權(quán)體現(xiàn)在國家安全管轄權(quán)、立法管轄權(quán)、沿海國的保護(hù)權(quán)、沿海國的收費(fèi)權(quán)、沿海國對商船的刑事管轄權(quán)和民事管轄權(quán)。[6](P63-84)依據(jù)《公約》中適用于船舶的一般性規(guī)則,沿海國有權(quán)在領(lǐng)海內(nèi)就航行安全、保護(hù)海洋環(huán)境和控制海洋污染等方面制定本國法律和法規(guī),但無權(quán)對外國船舶的設(shè)計(jì)、構(gòu)造、人員配備或裝備設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。(13)參見《聯(lián)合國海洋法公約》第21條。這表明,為防止、減少和控制核污染,沿海國能夠在領(lǐng)海內(nèi)劃定本國標(biāo)準(zhǔn),從而相對獨(dú)立地管理外國核動力船舶的航行活動,而關(guān)于核動力船舶的“設(shè)計(jì)、構(gòu)造、人員配備或裝備”的事項(xiàng)則僅限于由主管國際組織進(jìn)行管理,該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與一般接受的國際規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)保持一致性,需在全球?qū)用孢M(jìn)行確定,不屬于沿海國的管轄范圍。沿海國在考慮到航行安全的情況下,可以為外國船舶,特別是油輪、核動力船舶和其他運(yùn)載危險貨物的船舶指定海道和交通分隔計(jì)劃,但應(yīng)考慮到主管國際組織的建議和任何習(xí)慣上用于國際航行的通道,并且對外國核動力船舶不應(yīng)產(chǎn)生任何形式上或事實(shí)上的歧視。(14)參見《聯(lián)合國海洋法公約》第22條。在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi),沿海國有權(quán)就預(yù)防和控制外國船舶污染制定法律,但所制定的有關(guān)法律和規(guī)章應(yīng)符合普遍接受的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。(15)參見《聯(lián)合國海洋法公約》第211條(5)?？梢?沿海國在行使管轄權(quán)時,除涉及航行安全、海洋環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)外,一般不應(yīng)違背國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),同時還應(yīng)適當(dāng)顧及其他國家的權(quán)利和義務(wù)。(16)參見《聯(lián)合國海洋法公約》第27條(4)、第56條(2)。

在北極地區(qū),沿海國通過行使管轄權(quán)對外國核動力船舶進(jìn)行限制的國際法依據(jù)主要是國際環(huán)境法上正在形成國際習(xí)慣的風(fēng)險預(yù)防原則,以及《公約》第234條的授權(quán)。相較于不確定性較強(qiáng)的風(fēng)險預(yù)防原則,《公約》第234條為北極沿海國限制外國核動力船舶提供了更為直接、更具有約束力的法理依據(jù)。為在冰封情形的特殊情況下保護(hù)海洋環(huán)境,《公約》第234條規(guī)定了北極沿海國有權(quán)在“冰封區(qū)域”內(nèi)通過和執(zhí)行特殊的污染預(yù)防和控制法律,該條實(shí)際承認(rèn)了北極沿海國有權(quán)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制定更加嚴(yán)格的國內(nèi)法律,從而構(gòu)成了北極地區(qū)特殊的管轄權(quán)制度。依據(jù)《公約》第234條,冰封區(qū)域被定義為“特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險,而且海洋環(huán)境污染可能對生態(tài)平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂”的區(qū)域。但由于《公約》第234條屬于原則性規(guī)定,該條款存在諸多法律解釋上的爭議。有學(xué)者認(rèn)為,專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的限制意味著沿海國被賦予的權(quán)利不超過適用于領(lǐng)海的權(quán)利。另有學(xué)者支持該條賦予沿海國更廣泛的權(quán)利,特別是單方面采用特殊船舶建造、船員配備和設(shè)備要求的權(quán)利。[18][19]需注意的是,沿海國在行使第234條所規(guī)定的權(quán)利時,應(yīng)當(dāng)受非歧視性、現(xiàn)有最可靠科學(xué)證據(jù)、適當(dāng)顧及等條件的限制。隨著北極海冰融化,北極沿海國對于北極水域的管理理應(yīng)更加顧及過往船舶的通行。[20]北極沿海國對于《公約》第234條獨(dú)特的規(guī)范表達(dá)和演化解釋,將影響沿海國關(guān)于核動力船舶管理措施的制定。

(二)相關(guān)國際協(xié)定與標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《公約》第23條,核動力船舶在無害通過他國領(lǐng)海時,需要攜帶文件,并遵守國際協(xié)定為這些船只規(guī)定的特別預(yù)防措施。目前,已經(jīng)存在專門規(guī)范民用核動力船舶的國際公約與協(xié)定,主要有SOLAS、《核動力船舶經(jīng)營人責(zé)任公約》和《核動力商船安全準(zhǔn)則》。1960年6月,在倫敦海上人命安全會議中,國際海事組織將核動力船舶作為單獨(dú)類別,在SOLAS內(nèi)增加了第八章12條規(guī)定和附件三的11條建議。SOLAS重點(diǎn)關(guān)注了核動力船舶的輻射安全,規(guī)定對核動力船舶應(yīng)至少每年進(jìn)行一次審查。SOLAS第八章包含了關(guān)于核動力船舶的特殊規(guī)定和具體要求,如核動力船舶安全評估報告、核動力船舶港口入境的程序問題。由此,在外國核動力船舶進(jìn)入其港口之前,港口國可以預(yù)先評估其安全性,采取必要的步驟,以預(yù)防核動力船舶的潛在危險。1962年5月,《核動力船舶經(jīng)營人責(zé)任公約》在比利時布魯塞爾得以通過。該公約適用于懸掛締約國國旗的核動力船舶所發(fā)生的核損害案件,在私法層面建立了限制性的責(zé)任體系,其關(guān)鍵條款構(gòu)成了西歐、亞洲、非洲等地區(qū)的大多數(shù)國家允許外國核動力船舶進(jìn)入其港口和領(lǐng)水的最低條件。[21]其中第17條規(guī)定,該公約的締結(jié)不影響締約國拒絕另一締約國核船舶進(jìn)入其水域和港口的任何權(quán)利。因此,加入該公約,并不意味著懸掛締約國國旗的核動力船舶能夠自動獲準(zhǔn)進(jìn)入其他締約國的港口和領(lǐng)水。但該公約未被批準(zhǔn),也未生效。1981年11月19日,國際海事組織通過的《核動力商船安全規(guī)則》,補(bǔ)充了國際海事組織頒布的其他適用核動力船舶的國際公約、規(guī)范和建議,并規(guī)定了核動力船舶應(yīng)解決的具體安全問題,為核動力船舶提供技術(shù)和法規(guī)指導(dǎo)。(17)參見IMOA.491(XII)號決議。該規(guī)則取代了1974年國際海上人命安全會議最后文件附件三中的《適用于核動力船的建議》。該規(guī)則的最初應(yīng)用僅限于由壓水堆型核推進(jìn)裝置推進(jìn)的常規(guī)船舶,為核動力商船提供安全標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管建議,并特別關(guān)注核動力船舶的退役問題?？v觀核動力船舶國際協(xié)定的談判過程,核大國主導(dǎo)了相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)的制定,尤其是美國的意見得以充分采納。例如在布魯塞爾會議上,美國關(guān)于責(zé)任限制、許可國的賠償、禁止追索等觀點(diǎn)都被納入1962年《核動力船舶經(jīng)營人責(zé)任公約》。[21]為了促進(jìn)本國核工業(yè)發(fā)展,美國采取了有利于核動力船舶航行及應(yīng)用的立場。

三、北極區(qū)域機(jī)制中核動力船舶航行的限制性因素

外國核動力船舶的航行權(quán)與其他海洋因素息息相關(guān),北極區(qū)域機(jī)制在北極安全、海洋環(huán)境保護(hù)、北極資源開發(fā)等重要問題中發(fā)揮的作用遠(yuǎn)大于全球機(jī)制。在北極區(qū)域治理中,影響核動力船舶航行權(quán)行使的因素主要有北極理事會對核動力船舶的管理、北極環(huán)境保護(hù)制度的限制以及北極無核武器區(qū)的建立。

(一)北極理事會對核動力船舶的治理實(shí)踐

北極理事會對核動力船舶的治理實(shí)踐,持續(xù)影響著北極水域內(nèi)核動力船舶航行權(quán)利的發(fā)展與變化,現(xiàn)階段北極理事會對北極水域內(nèi)核動力船舶的航行活動未加限制,但已開展對于核動力船舶事故的風(fēng)險評估工作。北極理事會關(guān)于核安全的合作項(xiàng)目,主要由緊急情況預(yù)防、準(zhǔn)備和響應(yīng)工作組(Emergency Prevention, Preparation and Response Working Group,簡稱EPPR)主導(dǎo),為了執(zhí)行關(guān)于放射性和核緊急情況的戰(zhàn)略計(jì)劃框架,EPPR于2019年12月正式成立輻射專家組。自2016年以來,EPPR啟動包括“弧光安全項(xiàng)目”“北極地區(qū)輻射/核風(fēng)險評估項(xiàng)目”等項(xiàng)目,促進(jìn)相關(guān)國家就北極地區(qū)核事故應(yīng)急預(yù)防、響應(yīng)和救援方面的合作。近年來北極理事會對核動力船舶潛在風(fēng)險的關(guān)注度明顯上升,在2021年發(fā)布的《北極地區(qū)的輻射/核風(fēng)險評估》報告中,[23]EPPR輻射專家組就未來10年北極地區(qū)核活動或核材料可能導(dǎo)致的直接風(fēng)險進(jìn)行概述,確定EPPR必須采取行動的11類啟動情景(initiating scenario),(19)啟動情景是指核材料或核活動所造成的風(fēng)險已成為對北極的直接風(fēng)險。并在北極國家間取得了一定共識,從而構(gòu)成了未來北極核應(yīng)急工作的基礎(chǔ)。在11類啟動情景中,核動力船舶事故被確定為中等風(fēng)險,而伴隨北極地區(qū)的交通增長和建設(shè)開發(fā),核動力船舶事故風(fēng)險將呈現(xiàn)增加的趨勢。依據(jù)北極理事會對北極地區(qū)潛在核事故的風(fēng)險評估數(shù)據(jù),雖然核動力船舶事故與浮動核電站事故并列風(fēng)險啟動方案的首位,但無需直接停止活動或采取激進(jìn)措施消除其風(fēng)險,核動力船舶只有在經(jīng)歷嚴(yán)重事故后,才會對北極環(huán)境產(chǎn)生直接影響,在正常情況下,核動力船舶可以在北極水域內(nèi)通行。

北極理事會現(xiàn)有的合作治理項(xiàng)目雖在一定程度上對核動力船舶治理起了積極作用,但相關(guān)合作與對話主要在北極國家間進(jìn)行,域外國家的參與程度較低。如在“北極地區(qū)輻射/核風(fēng)險評估項(xiàng)目”中,評估未將域外因素納入考量,僅劃定了潛在事故可能影響的北極國家的范圍(該項(xiàng)目指出,在北極地區(qū)可能受到核動力船舶事故影響的國家為加拿大、冰島、丹麥、挪威、俄羅斯和美國),EPPR的應(yīng)急工作也基于北極國家對潛在核風(fēng)險的共識展開。在北極理事會框架下,關(guān)于核動力船舶的議程設(shè)置和規(guī)則制定仍將由環(huán)北極國家主導(dǎo),但由于海洋的整體性和核事故的跨境損害,核動力船舶事故所造成的影響將超出北極的地理范圍,北極核動力船舶治理機(jī)制的建立需要域外國家參與。

(二)北極環(huán)境保護(hù)制度對核動力船舶通航的影響

總體而言,海洋環(huán)境保護(hù)制度可分為兩類:一類以特定區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)采取保護(hù)措施,如海洋保護(hù)區(qū)制度;一類以特定活動為基礎(chǔ)采取保護(hù)措施,如特別敏感海域制度(Particularly Sensitive Sea Area,簡稱PSSA)、MARPOL 73/78公約中的特殊區(qū)域制度(Special Area,簡稱SA)。[24]特別敏感海域制度是國際海事組織為保護(hù)對生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)或科學(xué)價值較高,且易受國際航?；顒佑绊懙暮Ｓ?而設(shè)計(jì)的海洋環(huán)境管理和保護(hù)制度,專門通過規(guī)范國際航運(yùn)活動以實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境保護(hù)。目前,北極理事會已圍繞既有劃區(qū)管理工具,在北極水域開展相關(guān)實(shí)踐探索。根據(jù)2009年北極航運(yùn)評估報告,北極理事會強(qiáng)調(diào)了在北冰洋公海地區(qū)設(shè)立國際指定區(qū)域的必要性。鑒于北極地區(qū)航運(yùn)活動的增加,北極理事會建議借助劃區(qū)管理工具,如通過國際海事組織設(shè)立特殊區(qū)域或特別敏感海域,來保護(hù)北極水域的航運(yùn)環(huán)境。[25]2015年,海洋環(huán)境保護(hù)工作組(Protection of the Arctic Marine Environment,簡稱PAME)提議在北極水域設(shè)立“泛北極海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”,覆蓋北冰洋沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和北極公海,并明確建議將國際海事組織設(shè)立的特別敏感海域作為北冰洋公海保護(hù)區(qū)的組成部分,推動特別敏感海域與海洋保護(hù)區(qū)的互補(bǔ)。2021年,PAME在北極航運(yùn)評估報告中重申北極國家應(yīng)考慮到北極海洋環(huán)境的特殊性,繼續(xù)探討為保護(hù)北冰洋地區(qū)的環(huán)境而設(shè)立國際指定區(qū)域的必要性和可行性。[26]

在特別敏感海域內(nèi),沿海國可向國際海事組織申請適用設(shè)置避航區(qū)、強(qiáng)制引航、分道通航、強(qiáng)制船舶報告等管護(hù)措施,即在平衡海洋環(huán)境保護(hù)與航運(yùn)利益的過程中,國際海事組織賦予沿海國選擇相關(guān)管護(hù)措施的主動權(quán)。假使沿海國于北極公海內(nèi)申請適用特別敏感海域制度,沿海國相關(guān)管護(hù)措施將提高對通過該區(qū)域的核動力船舶的技術(shù)要求,避航區(qū)的設(shè)置也將壓縮核動力船舶可航行的范圍,進(jìn)而對北極水域核動力船舶的航行活動構(gòu)成限制。

(三)北極無核武器區(qū)對核動力船舶通航的潛在影響

北極無核武器區(qū)的選劃也將影響到核動力船舶在該區(qū)域內(nèi)航行權(quán)利的行使。目前已有兩個條約禁止在北極特定區(qū)域使用核武器,分別是適用于斯瓦爾巴群島的1920年《斯瓦爾巴條約》,以及適用于世界所有海洋的1971年《禁止在海床洋底及其底土安置核武器和其他大規(guī)模毀滅性武器條約》。北極無核武器區(qū)要求不在北冰洋的公海部署或出現(xiàn)任何類型的核武器,禁止在北極水域內(nèi)核武器的部署、巡邏及可能的經(jīng)過,這意味著北極無核武器區(qū)將限制軍用核動力船舶和核潛艇的過境及存在。除相關(guān)條約外,《公約》第234條也為北極無核武器區(qū)的建立提供了部分法律依據(jù)。假設(shè)攜帶核武器的船舶過境被認(rèn)為對生態(tài)平衡造成“重大損害”或“無可挽救的擾亂”,基于《公約》第234條,北極沿海國有權(quán)制定非歧視的法規(guī),以禁止攜帶核武器的船舶過境。但另一方面,由于冰層會對航行造成阻礙和危險,不僅攜帶核武器的船舶可能會造成上述后果,核動力船舶以及載運(yùn)核物質(zhì)的船舶都可能對北極脆弱的生態(tài)平衡造成傷害,這意味著所有的核材料都應(yīng)該被阻止通過北極地區(qū),從而也可能排除核動力破冰船以及載運(yùn)核物質(zhì)的船舶過境。[27]簡言之,《公約》第234條為北極沿海國限制核武器的過境提供了法理依據(jù),加之軍用和民用核動力船舶的設(shè)備功能存在混同可能性,無核武器區(qū)的設(shè)立也可能帶來限制外國核動力船舶過境的結(jié)果。

盡管建立北極無核武器區(qū)存在著一定的國際法基礎(chǔ),但面臨條約難以締結(jié)、國家責(zé)任難以明晰等困境。[28]自美國Rich和蘇聯(lián)科學(xué)家Vinogradov首次提出北極無核武器區(qū)建議以來,[29]學(xué)界就實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)的無核化設(shè)想提出了諸多方案。(20)相關(guān)討論見Ignatieff, George. "In self-defence." Macleans Magazine(1980). Purver, Ronald G. Arms control options in the Arctic. No. 7. Canadian Centre for Arms Control and Disarmament, 1987.Newcombe, Hanna. "A Nuclear-Weapon-Free Zone in the Arctic:A Proposal." Bulletin of Peace Proposals 12.3 (1981).Wilkes, Owen. A Proposal for a Demilitarized Zone in the Arctic. Project Ploughshares, Conrad Grebel College, 1984.目前最成功的無核武器區(qū)都建立在尚未部署核武器的地區(qū),在北極再軍事化的態(tài)勢下,建立北極無核武器區(qū)仍然面臨阻礙。

四、俄羅斯與加拿大對外國核動力船舶有關(guān)航行管控的制度和實(shí)踐

盡管制度規(guī)則已經(jīng)在國際文書或準(zhǔn)則中設(shè)定,但國際標(biāo)準(zhǔn)只有在國家的參與下才能有效,特別是通過船旗國、沿海國和港口國之間共同的法律制定和執(zhí)法職能。正如《奧本海國際法》所言:“在某些領(lǐng)域內(nèi),最重要的也許是,在該領(lǐng)域中有直接關(guān)系的國家的實(shí)踐和態(tài)度。”[30](P17)這意味著北極航道沿海國對外國核動力船舶航行的實(shí)際控制和管理,是決定北極域外核動力船舶的航行自由能否真正實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

(一)俄羅斯

在航道管理立法層面,俄羅斯《1990年北方海航道海路航行規(guī)章》是管理北方海航道的基礎(chǔ)性立法,而后俄羅斯據(jù)此出臺了三個配套性文件,即《1996北方海航道航行指南》《1996北方海航道破冰和引航規(guī)則》《1996北方海航道航行設(shè)計(jì)、裝備和供給的必要條件》,規(guī)定了審批制度、強(qiáng)制破冰引航制度和引航收費(fèi)制度,有利于維護(hù)對北方海航道及其水域的主權(quán)要求,但同時為外國航運(yùn)企業(yè)帶來了高昂的航運(yùn)成本,不利于北方海航道的開發(fā)利用。隨著俄羅斯北極戰(zhàn)略的調(diào)整,為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和航道大規(guī)模利用的要求,俄羅斯廢除了以上三個配套性文件,于2013年出臺了《北方海航道水域商船航行相關(guān)俄羅斯聯(lián)邦法案修案》和《北方海航道水域航行規(guī)則》,修改審批制度為許可證制度,修正了強(qiáng)制破冰引航制度,并降低了引航收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),使得外國船舶在北方海航道水域的獨(dú)立航行成為可能。根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)水、領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第13條,外國核動力船舶在通過領(lǐng)海時,應(yīng)攜帶必要的文件,遵守俄羅斯聯(lián)邦加入的國際協(xié)定為這類船舶規(guī)定的特別預(yù)防措施,并遵守在領(lǐng)海內(nèi)為其規(guī)定的海道和交通分隔計(jì)劃。2018年,俄羅斯政府將北方海航道的管理權(quán)由北方海航道管理局移交至原子能國有公司Rosatom。在Rosatom公司負(fù)責(zé)下,俄羅斯優(yōu)先考慮利用核能進(jìn)行航運(yùn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和自然資源開采,[31]最大限度地利用核動力破冰船進(jìn)行北極航道開發(fā)。[32]然而,縱然俄羅斯致力于推進(jìn)北方海航道的商業(yè)化和本國的核動力應(yīng)用,卻顯現(xiàn)出對外國特殊船舶的無害通過權(quán)或過境通行權(quán)限制性的立法傾向。2017年12月29日,俄羅斯修訂了《商船法》,限制懸掛外國國旗的船舶通過北方海航道運(yùn)輸碳?xì)浠衔镌虾兔禾控浳?。[33]依據(jù)修訂后的《商船法》第4條,若船舶裝載在俄羅斯境內(nèi)開采的石油、天然氣、天然氣凝析油和煤炭等貨物,北方海航道將僅限于懸掛俄羅斯本國國旗的船舶通過。只有與俄羅斯簽訂合同協(xié)議,并經(jīng)特別授權(quán)的航運(yùn)公司,才能得到豁免,得以使用懸掛外國國旗的船舶運(yùn)輸該類貨物。就船舶造成的海洋環(huán)境污染而言,核污染、化學(xué)污染以及溢油污染的預(yù)防與治理,相互之間具有共通之處,俄羅斯關(guān)于北極水域特殊船舶的油污治理進(jìn)程,對于未來核動力船舶的治理具有一定參考價值。

在國內(nèi)核法律層面,俄羅斯核領(lǐng)域?qū)④娪煤兔裼梅珠_立法,國內(nèi)核法律法規(guī)體系分為五層,從頂層到底層依次為俄聯(lián)邦法律和國際條約、俄聯(lián)邦政府和總統(tǒng)的法律執(zhí)行文件、原子能應(yīng)用領(lǐng)域的俄聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定、國家管理機(jī)構(gòu)發(fā)布的文件、操作文件。俄羅斯現(xiàn)行核法律主要有《俄羅斯聯(lián)邦原子能利用法》《俄羅斯聯(lián)邦居民放射安全法》《俄羅斯聯(lián)邦違反原子能利用法的組織的行政責(zé)任法》等,其中最重要的法律是《俄羅斯聯(lián)邦原子能利用法》,該法專門規(guī)定了帶有核裝置和放射源的船舶、航空航天飛行器的建造和使用,同時強(qiáng)調(diào)民間組織和個人在核能利用領(lǐng)域的權(quán)利。由此可以看出,俄羅斯有意推動民用核技術(shù)的發(fā)展和對外出口,并在國內(nèi)法層面形成了關(guān)于核動力船舶的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。不同于常規(guī)船舶,核動力船舶所產(chǎn)生的乏燃料必須從船上轉(zhuǎn)移到存儲設(shè)施。基于此,常規(guī)港口往往拒絕核動力船舶?？?港口準(zhǔn)入條件是核動力船舶在航行中需優(yōu)先解決的具體問題。根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦原子能利用法》第八章第41條規(guī)定,帶有核設(shè)施和輻射源的船舶和其他船只(包括遇險船只)可?？康亩砹_斯港口名單由俄羅斯政府確定。港口管理部門應(yīng)制定必要的措施與計(jì)劃,以保護(hù)港口工作人員和其他人員免受此類船舶事故的影響。而只有在相應(yīng)的港口管理部門和地方自治機(jī)構(gòu)發(fā)出初步通知的情況下,遇險的核動力船舶才能在俄羅斯的港口停靠。

(二)加拿大

加拿大對西北航道的管理立法始于北極水域污染防治的需要,于1970年通過了《北極水域污染防治法》,規(guī)定的適用范圍為100海里,2009年修正案使該法案的適用范圍擴(kuò)展至距離海岸線200海里?！侗睒O水域污染防治法》采取零排放原則,將北極水域劃分為16個航行安全控制區(qū),規(guī)定不同類型和破冰級別的船舶滿足不同航行安全控制區(qū)內(nèi)有關(guān)船舶構(gòu)造、配備和船員的要求。1985年,加拿大頒布《加拿大航運(yùn)法》(2001年修訂),全面規(guī)定了船舶登記、人員配備、航行服務(wù)、防止污染和應(yīng)急反應(yīng)等措施?；谠摲ǔ雠_的《2010年加拿大北方船舶交通服務(wù)區(qū)規(guī)定》,要求300總噸以上的船舶、拖船與被拖船噸位之和500總噸以上的船舶、攜帶污染物或危險品的所有船舶進(jìn)入船舶交通服務(wù)區(qū)后,必須進(jìn)行強(qiáng)制性報告。但在實(shí)踐中,加拿大尚未制定標(biāo)準(zhǔn)化的西北航道航行申請流程,相較于北方海航道,中國對于西北航道尚處于探索的起步階段,對其適航條件、海冰情況和政策法規(guī)的認(rèn)知仍有欠缺。[34]

在國內(nèi)核立法層面,加拿大核立法并未以核能基本法形式頒布,2000年通過的《核安全和控制法》(2003年修訂)是加拿大最重要的核立法,該法設(shè)立了加拿大核安全委員會(Canadian Nuclear Safety Commission,簡稱CNSC),明確其在核能領(lǐng)域作為研究、發(fā)展、市場營銷組織的職能,以及促進(jìn)加拿大履行國際核不擴(kuò)散、保障監(jiān)督和安保方面的義務(wù)。加拿大核安全委員會通過一系列以安全為中心的監(jiān)管要求,對核物質(zhì)的運(yùn)輸進(jìn)行監(jiān)管,涵蓋了從最初包裝到抵達(dá)目的地的整個運(yùn)輸過程。核物質(zhì)和輻射裝置的擁有和使用由加拿大核安全委員會根據(jù)《核安全與控制法》、相關(guān)條例和加拿大核安全委員會許可證進(jìn)行管理。[35]其他與核能利用有關(guān)的法律還有1992年《加拿大環(huán)境評價法》,該法對核相關(guān)項(xiàng)目對環(huán)境影響的作用進(jìn)行必要的評估,并使得公眾有機(jī)會參與項(xiàng)目許可評審活動。此外,加拿大出臺的1992年《危險貨物運(yùn)輸法》《危險貨物運(yùn)輸條例》和《核物質(zhì)包裝和運(yùn)輸條例》對放射性物質(zhì)的運(yùn)輸進(jìn)行了調(diào)整。

加拿大管理西北航道的法律制度以環(huán)境保護(hù)為表,以實(shí)現(xiàn)國家權(quán)益為本,旨在通過國內(nèi)立法加強(qiáng)對西北航道的控制管理,以實(shí)現(xiàn)對西北航道“歷史性內(nèi)水”的權(quán)利主張。加拿大對外籍船舶實(shí)施了嚴(yán)格的航行準(zhǔn)入和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn),[36]嚴(yán)于一般接受的國際規(guī)則,且參照國際標(biāo)準(zhǔn),對國內(nèi)放射性物質(zhì)運(yùn)輸出臺了較為完善的法律制度?？v覽加拿大的國內(nèi)立法現(xiàn)狀,現(xiàn)階段外國核動力船舶通行西北航道尚不具備現(xiàn)實(shí)條件。

五、結(jié)論與建議

北極航道的經(jīng)濟(jì)價值與潛力巨大,其開通具有全球性戰(zhàn)略意義,各國對北極航道存有可航性期待?？v觀俄羅斯、加拿大的航道立法及航行管理措施,俄羅斯為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求,逐步放寬了對北方海航道的管控措施,而加拿大則以更保守的態(tài)度繼續(xù)強(qiáng)化對西北航道的管制。依據(jù)近年來外國船舶穿越北方海航道的航運(yùn)實(shí)例,北方海航道監(jiān)管制度得到了外國商船的普遍遵守。核動力破冰船的存在,預(yù)先決定了西北歐國家和太平洋地區(qū)國家對于北方海航道的使用。[37]

(一)加快中國核動力船舶在北方海航道的實(shí)踐進(jìn)程

目前俄羅斯并未專門針對外國核動力船舶的航行管理作出保守性立法,但可以預(yù)見的是,隨著外國核動力船舶對于北方海航道使用量的增加,為持續(xù)性實(shí)現(xiàn)對北方海航道航運(yùn)活動的監(jiān)督和控制,俄羅斯未來對于外國核動力船舶的管理也將趨于嚴(yán)格,中國應(yīng)加快推進(jìn)核動力船舶在北方海航道的實(shí)踐進(jìn)程。在外交層面,對北極航道的國際爭議問題保持中立態(tài)度,主張依據(jù)現(xiàn)有國際法參與北極航道開發(fā)與利用;在政策層面,落實(shí)支持核動力破冰船利用北極航道的政策主張,依托共建“冰上絲綢之路”倡議,積極推動北極航道的商業(yè)運(yùn)營,以預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益為核動力船舶在北方海航道的通行提供便利條件;在技術(shù)層面,加大核動力船舶領(lǐng)域的研制及技術(shù)投入,在能源合作的基礎(chǔ)上,與俄羅斯就核動力破冰船的建造展開深度合作。

(二)明確核動力船舶的非歧視性航行權(quán)

2021年8月27日,中國海事局發(fā)布了關(guān)于外國籍船舶進(jìn)入中國領(lǐng)海報告要求的公告。公告明確:根據(jù)《中華人民共和國海上交通安全法》規(guī)定,外國籍核動力船舶進(jìn)入中華人民共和國領(lǐng)海應(yīng)當(dāng)向海事管理機(jī)構(gòu)報告。據(jù)此,中國承認(rèn)外國核動力船舶無害通過領(lǐng)海的權(quán)利,且持有外國核動力船舶在領(lǐng)海的無害通過理應(yīng)事先通知沿海國的立場。如前所述,為方便沿海國評估核動力船舶在通過該國領(lǐng)海時的具體情況,履行相應(yīng)的事先通知義務(wù),并不實(shí)際妨礙外國核動力船舶無害通過權(quán)的行使。為保障未來中國核動力船舶在域外的通行,中國應(yīng)明確核動力船舶享有非歧視性航行權(quán),在通過北極航道時,核動力船舶航行權(quán)的行使在充分尊重沿海國管轄權(quán)的前提下,圍繞以國際法為基礎(chǔ)界定的邊界進(jìn)行。

(三)促進(jìn)北極核動力船舶的域內(nèi)外合作治理

核動力破冰船是極地開發(fā)的關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施,掌握關(guān)于核動力破冰船技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán),關(guān)系到建立在這一基礎(chǔ)設(shè)施之上的北極能源資源開發(fā)的主導(dǎo)權(quán)爭奪。目前,俄羅斯的核破冰船產(chǎn)業(yè)在全球?qū)用婢哂芯薮箢I(lǐng)先優(yōu)勢,相關(guān)配套政策也較為完善。在核動力船舶的開發(fā)階段,中國應(yīng)借鑒俄羅斯核動力船舶的治理模式和立法經(jīng)驗(yàn),積極推動在核動力船舶航行安全、預(yù)警預(yù)防、應(yīng)急處置等重點(diǎn)領(lǐng)域開展雙多邊合作,深度拓展在北極航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營方面的國際合作。此外,核動力船舶船旗國航行自由和沿海國海洋環(huán)境保護(hù)之間的矛盾始終貫穿于核動力船舶的航行中,《公約》第234條為北極沿海國管控核動力船舶的過境提供了法理依據(jù),將可能限制未來域外核動力船舶對北極航道的使用。為避免部分北極沿海國利用環(huán)境管轄權(quán)直接排除外國核動力船舶的過境,應(yīng)積極推動北極域內(nèi)外國家合作制定關(guān)于極地核動力破冰船的設(shè)計(jì)、建造和操作統(tǒng)一準(zhǔn)則,以盡可能降低核動力船舶本身所具有的環(huán)境風(fēng)險。