鄢德奎, 吳殿殿

(福州大學(xué) 法學(xué)院,福建 福州 350116)

一、引 言

推進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》提出了“到2035年,鄉(xiāng)村公共服務(wù)、公共管理、公共安全保障水平顯著提高,黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系更加完善,鄉(xiāng)村社會治理有效、充滿活力、和諧有序,鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實現(xiàn)現(xiàn)代化”的總目標(biāo)。村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村有效治理的重要依據(jù),是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的有效載體,理應(yīng)承擔(dān)實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重任。然而在實踐中,村規(guī)民約趨于形式化,難以達(dá)到理想效果。究其原因,“自上而下式”的政府主導(dǎo)型治理尚未完全向合作治理模式完成轉(zhuǎn)變。自民政部、中央組織部、中央政法委等七部門頒布實施《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)以來,地方各級政府展開了對原有村規(guī)民約的整改行動,對村規(guī)民約的內(nèi)容、形式、制定程序等方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定,且多數(shù)提供相應(yīng)的范文以供借鑒。這種“自上而下”的整改活動,雖然能夠一定程度上糾正村規(guī)民約存在的內(nèi)容形式化等問題,但無法從根本上解決對政府參與方式的合法性和程序制定的合理性等問題。

村規(guī)民約需要走向法治化。“推動鄉(xiāng)規(guī)民約法治化,是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和全面推進(jìn)依法治國的客觀要求,也是鄉(xiāng)規(guī)民約由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的內(nèi)在需求?！盵1]如何實現(xiàn)村規(guī)民約的法治化并充分發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用,一直是學(xué)界探討的問題。對此學(xué)界主要存在三種觀點:第一,充分肯定村規(guī)民約的鄉(xiāng)村治理功能。該觀點認(rèn)為村規(guī)民約具有鄉(xiāng)村治理功能,它“仍具有推進(jìn)村民自治、整合農(nóng)民利益、促進(jìn)文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)等重要功能”[2]。在村規(guī)民約不與國家法律相抵觸的前提下,村規(guī)民約能夠?qū)崿F(xiàn)其應(yīng)有的治理功能,緩解政府同村民自治組織的矛盾。第二,強(qiáng)調(diào)村規(guī)民約的制度建構(gòu)意涵。該觀點認(rèn)為村規(guī)民約是一種非正式制度[3]。它只有“嵌入特定的社會網(wǎng)絡(luò)中才能發(fā)揮作用”[4],即將村規(guī)民約嵌入到特定的制度環(huán)境,包括社會制度、經(jīng)濟(jì)文化制度、法律政策等。第三,重視規(guī)范村規(guī)民約的制定實施程序。該觀點將村規(guī)民約作為一種社會規(guī)范,強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范與村規(guī)民約的互動。具體來說,村規(guī)民約如何發(fā)揮積極作用應(yīng)該從村規(guī)民約制定、內(nèi)容和實施方面入手,規(guī)范村規(guī)民約的制定程序,合理建構(gòu)具體制度,加強(qiáng)對村規(guī)民約的實施監(jiān)督[5]?？梢?學(xué)界對村規(guī)民約如何發(fā)揮其積極作用進(jìn)行了較為充分的討論。然而,學(xué)界對政府參與制定村規(guī)民約的過程缺少深入的探討:政府在制定過程中承擔(dān)了何種角色,又是以何種方式參與其中,具體又存在哪些合法性沖突。因此,本文以村規(guī)民約的制定過程為研究對象,基于各級政府頒布實施的有關(guān)于村規(guī)民約的制定或修改意見,對政府參與村規(guī)民約制定的過程進(jìn)行類型化分析,并結(jié)合村規(guī)民約的制定現(xiàn)狀與困境,提出相應(yīng)的對策建議。

二、政府參與村規(guī)民約制定的依據(jù)與方式

現(xiàn)今,政府越來越強(qiáng)調(diào)參與、合作、協(xié)同等治理方式。然而,一些研究表明,其他社會主體在治理能力方面依然很薄弱,這就要求“國家需要在制度框架內(nèi)為社會創(chuàng)制的發(fā)展提供憑借性力量,并靈活把握其中的尺度”[6]?；趯Ω魇∈杏嘘P(guān)村規(guī)民約制定或修改指導(dǎo)意見的整理分析可以發(fā)現(xiàn),在政府參與村規(guī)民約制定過程中,政府所創(chuàng)設(shè)的“憑借性力量”各不相同,它們既包括法律規(guī)定、規(guī)范性文件,也包括相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

1.參與依據(jù)

2021年《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》頒布實施,該法第三十條規(guī)定,“各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施豐富農(nóng)民文化體育生活……發(fā)揮村規(guī)民約的積極作用……建設(shè)文明鄉(xiāng)村?！笨梢?村規(guī)民約作用機(jī)制建設(shè)在政府職能范圍之內(nèi),但對如何實現(xiàn)村規(guī)民約的積極作用并沒有明確指示?，F(xiàn)階段,政府介入村規(guī)民約的制定與修改大多采用直接介入的方式,其參與依據(jù)主要有三類,分別為上級或本級政府制定的規(guī)范性文件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與法律法規(guī)。

(1)規(guī)范性文件 在自治、德治、法治融合的背景下,村規(guī)民約既要體現(xiàn)民眾意愿,還要與國家法律規(guī)范相契合,實現(xiàn)“良法善治”?！吨笇?dǎo)意見》是推進(jìn)村規(guī)民約工作最主要的效力性文件,是指導(dǎo)規(guī)范村規(guī)民約工作的依據(jù)來源。其頒布實施之后,各地政府以此為母本,紛紛出臺相應(yīng)的規(guī)范性文件,這在一定程度上解決了村規(guī)民約內(nèi)容滯后、實操性不足、保障力度不夠等問題,然而自上而下的戰(zhàn)略部署與統(tǒng)一籌劃,不可避免地暴露出村規(guī)民約實踐工作的行政化特點。

從規(guī)范性文件的結(jié)構(gòu)上看,《指導(dǎo)意見》與各地規(guī)范性文件都包含了村規(guī)民約建設(shè)工作的總體要求、主要內(nèi)容、制定程序、監(jiān)督落實與組織領(lǐng)導(dǎo)五個部分。具體而言,村規(guī)民約建設(shè)原則上要實現(xiàn)自治、德治、法治相結(jié)合的基層治理機(jī)制;內(nèi)容上要堅持問題導(dǎo)向;程序上要加強(qiáng)內(nèi)容審核;組織領(lǐng)導(dǎo)上,各部門應(yīng)當(dāng)為村規(guī)民約建設(shè)提供職能便利。從結(jié)構(gòu)安排可以看出,規(guī)范性文件著重強(qiáng)調(diào)了政府部門在村規(guī)民約工作中的地位與職能范圍。從規(guī)范性文件的內(nèi)容上看,義務(wù)性規(guī)定多于權(quán)利性規(guī)定,忽視了公共需求,且管理性規(guī)定多于服務(wù)條款,以管代服的傾向突顯。值得注意的是,由于村規(guī)民約的內(nèi)涵與功能定位并未達(dá)成一致,各地對村規(guī)民約制定修改的側(cè)重點各不相同。如遼寧省民政廳在《指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上,發(fā)布并實施了《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的實施意見》(遼民函〔2019〕6號),明確村規(guī)民約制定的根本目的在于推進(jìn)公序良俗的構(gòu)建,同時提出建立定期督查制、健全紅白理事會和人民調(diào)解委員會等群眾組織,通過長效機(jī)制的建立來保障村規(guī)民約能夠持續(xù)發(fā)揮作用。浙江省江山市公布實施的《關(guān)于開展村規(guī)民約、居民公約修訂工作的通知》強(qiáng)調(diào),應(yīng)明確約定違約責(zé)任,制定約束性措施,如批評教育、通報曝光、責(zé)令恢復(fù)原狀等,以此發(fā)揮村規(guī)民約的行為規(guī)范作用。

實踐中,有關(guān)村規(guī)民約的規(guī)范性文件還存在諸多問題。首先,盡管國家和地方出臺的實施意見都強(qiáng)調(diào)要發(fā)揚民主,充分考慮群眾意愿,然而在這些實施意見的最后往往為各地政府設(shè)置了特定的工作要求,即要求各地政府應(yīng)當(dāng)總結(jié)“好經(jīng)驗好做法”,樹立一批優(yōu)秀村規(guī)民約,發(fā)揮其典型示范帶動作用,這促使一些地方政府將村規(guī)民約工作視為規(guī)定任務(wù),在推進(jìn)過程中帶有較濃厚的行政色彩。其次,《指導(dǎo)意見》與各地的規(guī)范性文件都未突出村民會議這個法定制定主體,而代以“提請審核”程序作為提交村民會議審議通過的前置條件,這無疑降低了村民會議在村規(guī)民約制定過程中的地位與作用。最后,規(guī)范性文件偏重于村規(guī)民約內(nèi)容的可操作性和可執(zhí)行性,程序保障與銜接沒有得到重視,尤其體現(xiàn)在征求群眾意見的程序保障、懲罰措施同調(diào)解和訴訟等制度化救濟(jì)渠道的銜接等方面,這直接關(guān)乎村規(guī)民約的公信力與實效性。

(2)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn) 地方政府除了出臺相應(yīng)的規(guī)范性文件外,還通過公布實施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的方式規(guī)范其管轄范圍內(nèi)的村規(guī)民約,如安徽省地方標(biāo)準(zhǔn)《美麗鄉(xiāng)村 村規(guī)民約制定規(guī)范》(DB34/T 3783-2021)、江西贛州《會昌縣村規(guī)民約制定和修訂指導(dǎo)性規(guī)程》(DB360733T 012-2019)等。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范性文件在規(guī)范村規(guī)民約制定、修訂等方面有異曲同工之處,兩者都對村規(guī)民約的基本原則、基本內(nèi)容和制定程序作出規(guī)定且無太大差異。不同的是,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)多為地方推薦性標(biāo)準(zhǔn),在效力強(qiáng)度上要弱于規(guī)范性文件。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)事項在一定范圍內(nèi)的統(tǒng)一規(guī)定,是最低限度的衡量尺度。村規(guī)民約不同于產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),很少有客觀可量化的指標(biāo)。面對具有人文特性的村規(guī)民約,其內(nèi)容是以治理需求、公民權(quán)利配置為依據(jù)進(jìn)行體系構(gòu)造,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)難以應(yīng)對各地實際的制度條件與不斷變化的治理環(huán)境,并且容易忽視組織成員的利益表達(dá)。

(3)法律法規(guī)、地方政府規(guī)章 一些法律法規(guī)、地方政府規(guī)章會對村規(guī)民約的內(nèi)容進(jìn)行安排,例如《中華人民共和國反食品浪費法》第二十條規(guī)定,“機(jī)關(guān)……應(yīng)當(dāng)將厲行節(jié)約、反對浪費作為群眾性精神文明創(chuàng)建活動內(nèi)容,納入……市民公約、村規(guī)民約……?！薄堕L春市農(nóng)村環(huán)境治理條例》第十六條規(guī)定,“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)村民委員會通過村民會議,將……事項納入村規(guī)民約。”法律法規(guī)、地方政府規(guī)章相較于規(guī)范性文件與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),效力層級最高,但目前其僅提供村規(guī)民約的價值導(dǎo)向,并未設(shè)定規(guī)則的實現(xiàn)路徑。

無論是規(guī)范性文件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),還是法律法規(guī)、地方政府規(guī)章,這些參與依據(jù)都未突出村民自治組織以及組織成員的重要地位,而是以單向管理的行政模式將政府的行政管理需求直接體現(xiàn)于村規(guī)民約。總體來說,參與依據(jù)在內(nèi)容上主要表現(xiàn)為重義務(wù)輕權(quán)利、重處罰輕教育、缺乏公共性規(guī)則構(gòu)建的考量以及缺少程序配套制度與實施保障。

2.參與方式

各級政府參與村規(guī)民約制定或修改的方式各不相同。通過查詢各級政府官網(wǎng)公布的村規(guī)民約以及相關(guān)執(zhí)行文件,總結(jié)得出政府參與村規(guī)民約制定的方式主要有三種類型:縱向干預(yù)、橫向介入、常規(guī)備案。

縱向干預(yù),即上級政府機(jī)關(guān)通過行政命令的方式推動村規(guī)民約制定、修改工作,即“通過下達(dá)行政命令、紅頭文件落實、會議傳達(dá)等完成上級政府下達(dá)的指令性任務(wù)”[7]。例如河北省民政廳下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好村規(guī)民約和居民公約制定修訂工作的通知》(冀民 〔2020〕19號),要求各地以縣(市、區(qū))為單位于2020年底完成村規(guī)民約的制定或修改工作。海南省定安縣印發(fā)的《關(guān)于修訂完善村(居)民自治章程和村規(guī)民約(居民公約)的實施方案》附上了村規(guī)民約的格式、內(nèi)容范本,要求村規(guī)民約需要按照文件范本進(jìn)行修改制定?？梢钥闯?政府通過通知、決定、實施意見等文件形式,將行政管理要求傳達(dá)至本級或下級政府部門,這類要求通常具備強(qiáng)制性,迫使相關(guān)主體必須定時定量完成相應(yīng)的指標(biāo)。從本質(zhì)上看,這是政府對集體內(nèi)部事務(wù)的干預(yù),擠占了村域自治權(quán)力空間。政府以“體制內(nèi)”需求為導(dǎo)向,使得村民自治組織充分釋放活力的制度條件受限,由此村民自治組織力量難以發(fā)揮其功能優(yōu)勢[8]。可見,縱向干預(yù)村規(guī)民約淡化了村民自治組織的主體性地位。

橫向介入,即強(qiáng)調(diào)政府與村民自治組織的互動性,政府為村規(guī)民約的內(nèi)容提出建設(shè)性意見。這種介入方式同樣是基于上級或本級行政機(jī)關(guān)制定的指令性規(guī)范文件,但不同于直接的行政干預(yù),該方式更注重主體之間平等地位。政府與村民自治組織成員共同完成村規(guī)民約的制定、修改工作。政府尊重集體組織成員的利益訴求,立足于村民自治組織的社會公共需求。具體來說,在村規(guī)民約制定程序設(shè)計上,由村民自治組織負(fù)責(zé)擬定草案、征求意見,對初稿進(jìn)行把關(guān),政府負(fù)責(zé)對村規(guī)民約內(nèi)容、制定程序的合法性進(jìn)行審查,并向村民自治組織反饋,提出修改意見。有學(xué)者將該介入方式分為“過程前介入”與“過程中介入”[9]?！斑^程前介入”是指在制定村規(guī)民約之前,政府機(jī)關(guān)先組織村干部學(xué)習(xí)、討論、走訪調(diào)查。如遼寧省本溪市明山區(qū)民政局關(guān)于《全力做好村規(guī)民約(居民公約)修訂完善工作》就指出,在推進(jìn)村規(guī)民約修改完善工作之前,先期對村規(guī)民約的實施現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查,并深入指導(dǎo)具體的修改完善工作?！斑^程中介入”是指政府機(jī)關(guān)在國家規(guī)定的村規(guī)民約制定程序范圍內(nèi)參與指導(dǎo)工作。政府與村民自治組織實現(xiàn)良性互動是橫向介入的要點,“構(gòu)建政府縱向治理與社會多元力量橫向協(xié)同之間的有效銜接機(jī)制,是實現(xiàn)地方政府治理與社會自治良性互動的關(guān)鍵?！盵10]橫向介入方式,在很大程度上實現(xiàn)了政府同村民自治組織的有效溝通和協(xié)同治理,不僅在形式上幫助政府完成了行政任務(wù),同時還增強(qiáng)了村民自治組織的主體性。可惜的是,這種介入方式并不具備持續(xù)性,若缺少有效的備案審查及監(jiān)督機(jī)制,橫向介入易導(dǎo)致制定程序的形式化。

常規(guī)備案,即《村民委員會組織法》規(guī)定的備案制度。然而該方式目前尚未實現(xiàn)對村規(guī)民約有效的監(jiān)督與管理,其主要弊端在于政府審查內(nèi)容有限,主要審查村規(guī)民約的內(nèi)容是否與法律規(guī)定、國家政策相一致。只有當(dāng)政府機(jī)關(guān)與村民自治組織有著共同目標(biāo),兩者才可以達(dá)到理想的互補(bǔ)狀態(tài)。但政府機(jī)關(guān)僅對村規(guī)民約的合法性進(jìn)行承認(rèn),雖然在形式上能夠與政策法規(guī)形成互補(bǔ),但村規(guī)民約的具體內(nèi)容有可能會忽視集體組織成員的合理訴求,甚至侵害成員的合法利益。此外,實踐中不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺少足夠的行政資源來應(yīng)對村規(guī)民約審查的需要,導(dǎo)致程序被虛置,無法充分過濾違法違規(guī)的村規(guī)民約[11],影響備案審查制度的實際效用。

三、政府參與村規(guī)民約制定的實踐困境

村規(guī)民約制定的內(nèi)容和程序需要滿足合法性要求。在內(nèi)容方面,村規(guī)民約內(nèi)容的合法性還存在諸多爭議,例如村規(guī)民約中成員權(quán)資格的認(rèn)定、村規(guī)民約能否規(guī)定懲罰性條款等[12];在村規(guī)民約制定方面,由于國家政策的推動使政府機(jī)關(guān)成為制定村規(guī)民約的主要力量,這導(dǎo)致村規(guī)民約存在民眾參與程度不高、政府機(jī)關(guān)成為制定村規(guī)民約的發(fā)起者等問題。因此有學(xué)者會認(rèn)為“村規(guī)民約的合法性質(zhì)疑恰恰是村規(guī)民約的形成不是村民意志的合力而是國家任務(wù)的安排和政府動員的結(jié)果”[13]。也有學(xué)者將這種現(xiàn)象稱之為“上了墻卻落不了地”[14]。在總結(jié)政府參與制定村規(guī)民約的規(guī)范依據(jù)與參與方式上,我們發(fā)現(xiàn)主要存在以下兩個方面的問題:

1.法律沖突與規(guī)范缺位

《村民委員會組織法》第二十七條第一款規(guī)定:“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約,并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案?！痹摋l款明確規(guī)定,村民自治組織既可以選擇制定村規(guī)民約,也可以選擇不制定村規(guī)民約,對是否需要制定和修改村規(guī)民約的主動權(quán)完全在于村民會議。然而很多政府的有關(guān)村規(guī)民約制定修改的工作文件,包括《指導(dǎo)意見》,都提出全國的村、社區(qū)普遍制定或修訂形成務(wù)實管用的村規(guī)民約、居民公約,這不僅剝奪了村民自治組織在法律上的選擇權(quán),還轉(zhuǎn)變了村規(guī)民約的發(fā)起主體。這些問題廣泛存在于政府參與村規(guī)民約的制定過程中,無論是橫向介入還是縱向干預(yù),都表明存在一定程度的法律沖突問題。

村規(guī)民約的常規(guī)備案還面臨規(guī)范缺位的問題?，F(xiàn)有法律對村規(guī)民約設(shè)置了行政備案制度,然而《村民委員會組織法》僅僅規(guī)定了行政備案的主體,對備案主體的審查內(nèi)容、程序、職責(zé)范圍等方面的規(guī)定尚處于空白。盡管基層人民政府有權(quán)對違法違規(guī)的村規(guī)民約責(zé)令改正,但備案制度已淪為簡單的行政收集,缺少實際意義上審查。值得一提的是,雖然村規(guī)民約的行政備案審查制度有形無質(zhì),卻與法院的審查內(nèi)容形成正向反饋機(jī)制,“對已經(jīng)備案的村規(guī)民約,法院通常會減少對制定程序的審查?！盵15]一些法院認(rèn)為只要沒有證據(jù)表明村規(guī)民約的制定程序不符合法律規(guī)定,那么村規(guī)民約的內(nèi)容就具備可執(zhí)行性。

2.過程性審核程序設(shè)置不適當(dāng)

有關(guān)村規(guī)民約的制定程序,多見于相關(guān)部門公布實施的規(guī)范性文件?，F(xiàn)階段,《指導(dǎo)意見》是規(guī)定村規(guī)民約制定程序最基礎(chǔ)的指導(dǎo)文件。《指導(dǎo)意見》要求村規(guī)民約的制定或修改應(yīng)當(dāng)經(jīng)過“征集民意、擬定草案、提請審核、審議表決、備案公布”五個環(huán)節(jié)。地方政府在此基礎(chǔ)上根據(jù)地方的治理條件增加相應(yīng)的制定步驟,如四川省射洪市民政局《關(guān)于進(jìn)一步修訂和完善村民自治章程和村規(guī)民約(居民公約)工作的通知》規(guī)定,先組建村規(guī)民約制定修改工作組,在預(yù)定的時間內(nèi)先行草擬村規(guī)民約草案再進(jìn)行意見收集;福建省漳州市民政局《關(guān)于進(jìn)一步修訂和完善村規(guī)民約(居民公約)工作的通知》(漳政民〔2021〕155號)明確:由村黨組織、村民委員會作為起草機(jī)構(gòu),在調(diào)研、征求意見、召開法律意見征詢會的基礎(chǔ)上擬定村規(guī)民約草案。

雖然各地村規(guī)民約的制定程序各異,但基本包含了《指導(dǎo)意見》中的五個核心環(huán)節(jié)。其中《指導(dǎo)意見》中的“提請審核”屬于過程性審核,是事中監(jiān)督的手段,僅存在于村規(guī)民約的制定過程中。在制定程序中,政府的參與主要是在過程性審核與備案公布兩大環(huán)節(jié)。過程性審核,即政府對擬定草案進(jìn)行審核把關(guān);備案公布,是政府在村規(guī)民約審議通過后對其進(jìn)行備案審查,并對外公布。過程性審核是村規(guī)民約是否合法有效的第一環(huán)節(jié),主要負(fù)責(zé)對草案內(nèi)容的合法性審核,并根據(jù)實際情況擬定書面的審核意見書。值得注意的是,該環(huán)節(jié)是村規(guī)民約審議通過程序的前提性條件,根據(jù)《指導(dǎo)意見》規(guī)定,“未根據(jù)審核意見改正的村規(guī)民約、居民公約不應(yīng)提交村(居)民會議審議表決?！边@實際上參照了規(guī)章制定程序,過程性審核類似于規(guī)章制定程序中的合法性審核。然而該步驟在《指導(dǎo)意見》中并未提及審核范圍、審核程序、相關(guān)職責(zé)等問題,該部分內(nèi)容僅見于地方政府文件,如浙江省江山市《關(guān)于開展村規(guī)民約、居民公約修訂工作的通知》將鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)司法所作為審核主體,對村規(guī)民約是否存在違反法律法規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行審核,福建省三明市《關(guān)于進(jìn)一步做好村規(guī)民約居民公約制定和修訂工作的通知》規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨工委與政府(辦事處)共同對村規(guī)民約進(jìn)行審核把關(guān)?？梢?各地過程性審核內(nèi)容并不一致,并且對如何進(jìn)行審核同樣沒有作出明確規(guī)定。

一般認(rèn)為,過程性審核是影響村規(guī)民約內(nèi)容的重要環(huán)節(jié),但不是直接決定村規(guī)民約是否合法有效的決定性因素,只有經(jīng)過集體審議、備案公布才最終確立村規(guī)民約的合法有效?！吨笇?dǎo)意見》將過程性審核作為審議通過的必備要件的設(shè)置并不妥當(dāng)。首先,過程性審核限制了集體成員進(jìn)行自我規(guī)制的愿望表達(dá),提高了政府機(jī)關(guān)的行政成本?！吨笇?dǎo)意見》將過程性審核作為村規(guī)民約的必要條件,勢必會破壞村民自治內(nèi)生規(guī)制的發(fā)生邏輯,從而提高政府機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)村治理中的行政成本。另外,在一些政策性文件中,過程性審核過于簡化,其實際效果不免讓人懷疑。如重慶市云陽縣江口鎮(zhèn)頒布實施的《關(guān)于開展村規(guī)民約與居民公約修訂完善工作的通知》(江府發(fā)〔2021〕109號)規(guī)定,“村(社區(qū))兩委班子根據(jù)有關(guān)意見修改完善后,報駐村干部及駐片領(lǐng)導(dǎo)審核把關(guān),駐村干部及駐片領(lǐng)導(dǎo)審核無誤后簽字確認(rèn)。”簡化且不透明的程序容易對村規(guī)民約的民眾認(rèn)可度、參與感產(chǎn)生負(fù)面影響。其次,過程性審核將政府機(jī)關(guān)作為村規(guī)民約內(nèi)容的決策者,改變了政府機(jī)關(guān)的角色定位。政府機(jī)關(guān)是制定村規(guī)民約的引導(dǎo)者、支持者,過程性審核理應(yīng)作為政府機(jī)關(guān)在制定過程中提供建設(shè)性意見的平臺。而《指導(dǎo)意見》將過程性審核作為村規(guī)民約生效的前置性條件,已經(jīng)超出政府的角色定位,村規(guī)民約能否通過過程性審核成為村規(guī)民約產(chǎn)生效力的決定性因素。由此可見,過程性審核實為一種“前置性行政許可行為”。最后,過程性審核創(chuàng)設(shè)了政府與村民會議的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,導(dǎo)致村規(guī)民約制定主體負(fù)有向行政機(jī)關(guān)提交審核的強(qiáng)制性義務(wù)。

四、政府參與村規(guī)民約制定的完善路徑

綜上可知,村規(guī)民約的制定過程存在一定的法律沖突與規(guī)范缺位問題,而過程性審核對后續(xù)程序的進(jìn)行起到了決定性作用,這就使民眾對村規(guī)民約的合法性與制定程序設(shè)計的合理性產(chǎn)生了質(zhì)疑。為確保政府機(jī)關(guān)合法有序的參與,我們需要重新審視并完善政府的參與方式、參與依據(jù)和制定程序。

1.完善相關(guān)法律法規(guī),實現(xiàn)內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一

在國家層面,盡管我國頒布實行了《村民委員會組織法》和《指導(dǎo)意見》,但相關(guān)規(guī)定并不能與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實完全適配。村規(guī)民約是對村民自治事務(wù)的整體規(guī)定,是村民自治組織的行為依據(jù),同時村規(guī)民約也是“為了規(guī)范村級治理的各項具體活動,根據(jù)國家法律法規(guī),吸取傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化中的合理成分,由村級公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過民主方式制定的各種層次的規(guī)章制度”[16]。然而國家法律法規(guī)對村民自治的范圍、村規(guī)民約的制定、主體責(zé)任、監(jiān)督保障等沒有作出明確的規(guī)定,因此一些村民自治組織會利用立法的缺位侵害成員的合法權(quán)益。例如在梁兆芬、黃文漢等訴被告南寧市江南區(qū)福建園街道亭子村第六村民小組侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛案中[(2017)桂0105民初3050號],原告因違反計劃生育政策,村委會依據(jù)村規(guī)民約規(guī)定“違反計劃生育政策,夫妻雙方及其違法生育的子女不得享受集體經(jīng)濟(jì)的分配和福利待遇”,剝奪了原告及其子女享受集體經(jīng)濟(jì)分配的福利待遇,侵害了原告及其子女的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益。在司法實踐中,以村規(guī)民約形式侵害村民的合法權(quán)益案件屢見不鮮,且尤從剝奪成員資格為甚。其原因是“立法的缺失、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動、傳統(tǒng)思想影響等因素的交匯作用,促使現(xiàn)實生活中大量存在著利用村規(guī)民約認(rèn)定集體成員資格的做法”[17]。雖然各地政府為此出臺相應(yīng)的規(guī)范性文件,但規(guī)范層級過低,不利于保障村民自治組織成員的合法利益。

村規(guī)民約需要與國家法律相銜接,才能確保村規(guī)民約的合法性。當(dāng)然,有關(guān)村規(guī)民約的規(guī)制,尤其是在合作治理的背景下,對國家法律提出相應(yīng)的要求,特別是“強(qiáng)調(diào)法律不再輕易干涉社會過程而為其結(jié)果負(fù)責(zé)任,當(dāng)代法律的重心轉(zhuǎn)移到對自律機(jī)制的設(shè)計、推動、矯正或重建”[18]。因此,政府參與村規(guī)民約的制定,重點不在于行為過程,而在于設(shè)定具體的框架,明確責(zé)任分配。在實現(xiàn)村民自治組織自我規(guī)制的同時,實現(xiàn)對行政規(guī)制的規(guī)制,避免行政權(quán)力過多地干涉村規(guī)民約的制定修改;在尊重村民自治組織成員意見的基礎(chǔ)上,保證行政任務(wù)的完成,以達(dá)到治理有效的理想狀態(tài);在回應(yīng)鄉(xiāng)村治理困境的同時,減少法律規(guī)定中強(qiáng)制性義務(wù)的比重,突出村民自治組織的主體性地位?？傊?國家應(yīng)當(dāng)在立法層面上規(guī)范村規(guī)民約程序制定、限制政府機(jī)關(guān)介入、強(qiáng)化行政備案審查制度。

2.規(guī)范村規(guī)民約的制定程序,實現(xiàn)程序正義

村規(guī)民約作為內(nèi)生性規(guī)則,唯有經(jīng)過正當(dāng)?shù)闹贫ǔ绦?才能保證村民自治組織成員意見的充分表達(dá),提高村規(guī)民約的認(rèn)可度、滿意度,從而增強(qiáng)村規(guī)民約的約束力、執(zhí)行力。根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定,村民會議是制定村規(guī)民約的法定主體,由此可知村規(guī)民約的制定是村民自治組織成員共同參與,是在尊重個人主體性認(rèn)知基礎(chǔ)上的集體決定活動。然而政府機(jī)關(guān)在制定程序中設(shè)置過程性審核,實際上是對正當(dāng)程序中平等參與價值的貶損,難以防止政府機(jī)關(guān)通過過程性審核注入其行政任務(wù)指標(biāo),改變村規(guī)民約的性質(zhì)。程序正義在不同語境下會有不同的要求。自發(fā)形成的村規(guī)民約是村民自治組織進(jìn)行集體決策的結(jié)果,注重成員的參與機(jī)會。過程性審核的設(shè)置一定程度上改變了正當(dāng)程序的適用語境:是否通過過程性審核成為村規(guī)民約提交村民會議審議的首要條件。因此平等參與不再是村規(guī)民約制定程序中實現(xiàn)程序正義的核心價值,其核心在于審核主體的中立性,即保證審核主體能夠在規(guī)范限度與國家政策的指導(dǎo)下做出理性判斷。除此之外,制定程序的平等參與可以減少村規(guī)民約對少數(shù)人合法權(quán)益的侵害。

不可否認(rèn),村規(guī)民約能夠有效調(diào)節(jié)集體成員間的糾紛矛盾,但也存在侵犯成員合法權(quán)益的隱患,在缺少國家強(qiáng)制力保障的情況下,規(guī)范村規(guī)民約的制定程序是實現(xiàn)村民自治制度理性外化的最佳選擇。一方面,制定程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)民主精神。換言之,制定主體應(yīng)當(dāng)積極與村民自治組織成員商討,充分吸收村民自治組織成員的合理訴求。另一方面,政府應(yīng)當(dāng)避免在事中直接介入到村規(guī)民約的制定程序中,減少具有強(qiáng)制效力的審核意見,合理評估村規(guī)民約內(nèi)含的規(guī)則。同時政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)善用備案制度,對村規(guī)民約制定程序的審查,包含制定主體,制定過程、制定意見回饋等情況,通過事后的備案審查實現(xiàn)村規(guī)民約的持續(xù)運行。

3.明確政府機(jī)關(guān)的主體責(zé)任,深化合作治理

村規(guī)民約是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的重要手段,其目的在于激發(fā)村民自治組織成員自愿共同參與農(nóng)村治理,提高鄉(xiāng)村治理效能。但政府通過具有強(qiáng)制性的規(guī)約范本影響了村民自治組織成員參與組織建設(shè)的自發(fā)性,打擊了成員參與公共事務(wù)的積極性。誠然,政府的行政介入穩(wěn)固了村民自治組織結(jié)構(gòu),為村民自治組織成員提供制度保障與政策支持,為其提供鄉(xiāng)村發(fā)展所需的資源,而代價卻是村規(guī)民約失去其“不受外力尤其是不受政府權(quán)力所影響的自發(fā)的運行機(jī)制及其基本模式”[19],這無疑弱化了村規(guī)民約的功能作用,不利于鄉(xiāng)村的長遠(yuǎn)發(fā)展。

因此,鄉(xiāng)村治理必須要從政府主導(dǎo)走向合作治理,形成多主體、多中心式的治理模式。在合作治理中,政府要與其他社會主體共同提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),共同參與社會治理。首先,政府與村民自治組織應(yīng)當(dāng)處在平等的地位。在村規(guī)民約的制定過程中,政府要轉(zhuǎn)變管理行政的價值取向與行為慣性,減少行政管理色彩,提高服務(wù)意識,積極回應(yīng)村民自治組織成員的合理訴求。要避免政府過多干預(yù),“采用‘適度’的行政干預(yù)將社會自治能力的生長控制在適當(dāng)范圍內(nèi)”[20]。其次,政府應(yīng)當(dāng)注重對村民自治組織治理能力的培養(yǎng)?，F(xiàn)今該組織發(fā)育還不成熟,對公共物品進(jìn)行組織、生產(chǎn)、供給、分配的能力有限,政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)它們發(fā)揮在鄉(xiāng)村社會組織化中的作用,并遵守基層社會治理的內(nèi)在邏輯,從制度供給的角度,提供充足資源[21]。這要求基層政府要處理好村民自治組織與政府機(jī)關(guān)、其他社會組織之間的合作關(guān)系,實現(xiàn)主體間合作項目的有效對接。同時,政府要鼓勵其他社會組織積極承接部分的公共服務(wù),從而減輕政府的管理壓力,緩解資金緊張等問題。最后,政府應(yīng)當(dāng)明確其主體責(zé)任。一方面,“對那些事關(guān)根本性、戰(zhàn)略性和全局性等‘強(qiáng)政治’屬性的公共事務(wù),需要政黨和政府的主體性回歸,并通過主體性地位的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和整合,實現(xiàn)主體性與有效性的統(tǒng)一?！盵22]同時,政府要限制公共領(lǐng)域的行業(yè)壟斷,對其他社會組織提供的公共服務(wù)進(jìn)行把關(guān),為鄉(xiāng)村社會提供良好的治理環(huán)境。另一方面,要強(qiáng)調(diào)政府的“保障責(zé)任”,通過法律法規(guī)的形式規(guī)范村規(guī)民約,明確村規(guī)民約制定的正當(dāng)程序、組織、行為方式,并對此展開持續(xù)性的審查、監(jiān)督等活動。

五、結(jié)束語

政府機(jī)關(guān)與村民自治組織在組織屬性、價值取向等方面的差異,使得在制定村規(guī)民約的過程中居于主導(dǎo)地位的一方會施加更多的影響。近年來,村規(guī)民約的制定表現(xiàn)出政府一方的強(qiáng)勢地位,故而村規(guī)民約的內(nèi)容同質(zhì)化現(xiàn)象明顯,并且多為倡導(dǎo)型、義務(wù)性規(guī)定,其內(nèi)容結(jié)構(gòu)限制它在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。要實現(xiàn)政府機(jī)關(guān)與村民自治組織的激勵相容,改變政府主導(dǎo)制定村規(guī)民約的功能所限,就要在立法層面上對村規(guī)民約進(jìn)行框架立法,規(guī)范政府設(shè)計的制定程序,限制政府機(jī)關(guān)過多地介入到村規(guī)民約的制定當(dāng)中。具體來說,一是政府要成為引導(dǎo)者、合作者、監(jiān)督者。要更新履職方式,改變單向的行政管理模式,強(qiáng)化村規(guī)民約的備案審查,為鄉(xiāng)村治理建設(shè)營造良好的制度環(huán)境。二是加強(qiáng)村民自治組織的能力建設(shè)。村民自治組織要加強(qiáng)自身的能力建設(shè),不僅要注重村民自治與民主協(xié)商要素的植入,關(guān)注不同群體的多元服務(wù)需求,還要提高決策力和執(zhí)行力。