曹運(yùn)林

摘要：隨著全球生態(tài)環(huán)境變化帶來的生態(tài)壓力增加，國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)受到了越來越多的重視，不僅能夠保護(hù)我國整體森林資源，同時(shí)也有利于維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，保障森林資源供應(yīng)，本文首先簡單闡述了國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)概況，分析了國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)中存在的問題，并探討有效的解決對(duì)策，希望能夠?yàn)樘嵘覈謽I(yè)建設(shè)生產(chǎn)水平奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：國家儲(chǔ)備林；項(xiàng)目建設(shè)；林業(yè)發(fā)展

0 引言

近些年，我國社會(huì)大眾越來越認(rèn)識(shí)到林業(yè)發(fā)展的重要性，各行各業(yè)對(duì)木材的需求量增加。但是我國目前木材供應(yīng)面臨短缺風(fēng)險(xiǎn)，木材進(jìn)口數(shù)量不能滿足人民日益增長的需求，而木材安全問題也開始進(jìn)入人們的視野。黨中央高度重視國家木材安全，從長遠(yuǎn)統(tǒng)籌的角度出發(fā)，增加國家木材儲(chǔ)備量，建設(shè)國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目。國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)的目標(biāo)就是培育出一批高質(zhì)量、多用途儲(chǔ)備林，提高木材產(chǎn)量，從根本上解決我國木材供不應(yīng)求矛盾。

1 我國國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)情況概述

為了確保國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，我國組建了國家儲(chǔ)備林建設(shè)管理及規(guī)劃管理部門，經(jīng)過專家的深入論證，我國出臺(tái)了《國家儲(chǔ)備林制度方案》，對(duì)我國儲(chǔ)備林的下一步發(fā)展方向進(jìn)行了明確。并且強(qiáng)調(diào)了國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)體系的基本原則，盡可能地完善相關(guān)法律法規(guī)，為國家儲(chǔ)備林建設(shè)管理提供翔實(shí)的法律依據(jù)，現(xiàn)階段全國儲(chǔ)備林體系已經(jīng)初步形成了較為完備的體制框架。自黨的十八大以來，中央國家機(jī)關(guān)就提出了建設(shè)國家森林資源保護(hù)體系的要求，在此基礎(chǔ)上，相關(guān)單位也陸續(xù)出臺(tái)了各種法律法規(guī)。我國第一部正式實(shí)行的國有林場(chǎng)改革發(fā)展法規(guī)是2014年頒布的《森林法實(shí)施條例》，在新形勢(shì)下，為了確保我國林業(yè)資源儲(chǔ)備穩(wěn)定，推動(dòng)我國森林資源管理與保護(hù)質(zhì)量，各種法律法規(guī)的出臺(tái)都提供了基礎(chǔ)的制度保障。因森林資源在生態(tài)文明建設(shè)中起到的基礎(chǔ)作用，國家林業(yè)和草原局在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，將國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)納入林業(yè)發(fā)展重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃中，同時(shí)，國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)也已經(jīng)取得了一定的建設(shè)成果。

2 國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)中存在的問題

2.1 造林管理理念過于傳統(tǒng)落后

國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)主要依托于豐產(chǎn)林業(yè)組織，多年來，我國現(xiàn)有的速生豐產(chǎn)林以造林與短期林兩種形式為主。但是國家儲(chǔ)備林采用的管理模式與速生豐產(chǎn)林并不一致，更類似于森林管理模式，林木的生產(chǎn)周期呈幾何式增長，正因如此，許多培育的大型稀有樹種都存在生長速度緩慢且林木產(chǎn)量低的情況，在管理時(shí)的要求也遠(yuǎn)高于普通林種，如果仍舊不對(duì)傳統(tǒng)的造林管理理念進(jìn)行轉(zhuǎn)變，將不利于我國整體森林體系的可持續(xù)發(fā)展建設(shè)。

2.2 缺乏有效的政策支持

在建設(shè)國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目時(shí)，我們必須清晰認(rèn)識(shí)，無論是在進(jìn)行儲(chǔ)備林造林，還是經(jīng)營儲(chǔ)備林都選不同于常規(guī)的林地建設(shè)要求，從項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)上就存在很大差異。國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)鍵性目標(biāo)在于盡可能地增加單位內(nèi)林木的積蓄量，同時(shí)儲(chǔ)備大量的稀有樹種，因此不是短期可以盈利的項(xiàng)目，而是需要長期且資金量巨大的投入。因此，在對(duì)國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目進(jìn)行管理時(shí)必須采用集約化管理模式，確保高投入的同時(shí)能獲得高回報(bào)。目前，我國國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)政府部門的政策支持還局限在規(guī)劃階段，并沒有一個(gè)明確的政策出臺(tái)，從而制約了國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)的整體發(fā)展。同時(shí)，因國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)在我國仍舊處于一個(gè)發(fā)展中的狀態(tài)，相關(guān)法規(guī)政策都不夠完善，尤其是缺乏森林資源長期開發(fā)利用相關(guān)的政策法規(guī)。想要解決這個(gè)現(xiàn)狀，就必須要盡快完善與森林可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的政策體系。

2.3 國家儲(chǔ)備林建設(shè)資金不足

上文提到過，國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)是一項(xiàng)長期的工作，在建設(shè)過程中耗費(fèi)的資金量是巨大的，尤其是在建設(shè)儲(chǔ)備林基地時(shí)需要的資金投入無法預(yù)估。但是現(xiàn)階段，國家儲(chǔ)備林建設(shè)資金完全依賴政府撥款，政府的資金又難以支撐規(guī)模如此之大的儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目。根據(jù)我國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)林業(yè)項(xiàng)目申報(bào)指南中提出的明確要求，在進(jìn)行人工造林建設(shè)時(shí)，投入資金至少1000元/667m2，但是對(duì)我國政府財(cái)政部門的補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，每畝地的投入金額不足200元，由此可見，國家儲(chǔ)備林建設(shè)資金投入缺口巨大。而且國家儲(chǔ)備林的建設(shè)周期長于速生豐產(chǎn)林，如果儲(chǔ)備林的建設(shè)目的是成為工業(yè)原料，那么至少需要進(jìn)行七年的培育，該工業(yè)原料儲(chǔ)備林才能開始緩慢獲得收益，前七年都是在單一地投入，如果儲(chǔ)備林培育的是大直徑林種或稀有樹種，耗費(fèi)的培育時(shí)間會(huì)更長。因此，國家儲(chǔ)備林建設(shè)需要長期進(jìn)行持續(xù)性的資金投入，整個(gè)過程不能發(fā)生資金鏈斷裂的情況，否則容易導(dǎo)致整個(gè)工程以失敗告終，但是因投入周期長，貸款會(huì)給貸款方帶來資金投入回收壓力，很難獲得貸款審批。

2.4 集體林權(quán)制度造成的局限性問題

我國早些年開展的國有林場(chǎng)集體林權(quán)制改革工作將原有的集體土地模式轉(zhuǎn)變成為個(gè)體林農(nóng)模式，讓林農(nóng)擁有林地自主管理與自主經(jīng)營權(quán)，但同時(shí)，我國國家林業(yè)行政管理機(jī)關(guān)的監(jiān)管工作與經(jīng)營主體都會(huì)分散，不利于建設(shè)國家儲(chǔ)備林地。從20世紀(jì)90年代開始，我國就逐漸開始進(jìn)行森林資源管理，一共進(jìn)行了三次大規(guī)模的資源清查工作，每次清查都涉及很多國有林場(chǎng)和私有林場(chǎng)，通過進(jìn)行林場(chǎng)的整合，我國逐漸形成了國有制林場(chǎng)、集體制林場(chǎng)共存的形勢(shì)。但是我們發(fā)現(xiàn)，這幾次森林調(diào)查的主體大多是國有林區(qū)，對(duì)我國目前國有林業(yè)和集體林業(yè)占整體林業(yè)資源比例最高的就是內(nèi)蒙古與東北三省，集體林權(quán)制度造成的局限性問題必須得到重視。

3 國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)的對(duì)策分析

3.1 完善國家儲(chǔ)備林建設(shè)相關(guān)政策

近些年，越來越多突出的社會(huì)問題與生態(tài)息息相關(guān)，因此也直接影響著我國進(jìn)行林業(yè)建設(shè)的整體決策，完善國家儲(chǔ)備林建設(shè)相關(guān)政策顯得更加重要。首先要加強(qiáng)政策的協(xié)調(diào)性與指向性，建立完善的林業(yè)資源評(píng)估體系制度，對(duì)林業(yè)資源評(píng)估行業(yè)的建設(shè)進(jìn)行監(jiān)管，提升評(píng)估人員專業(yè)素質(zhì)，從而在根本上提高評(píng)估質(zhì)量。其次，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家林業(yè)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，制定與林業(yè)發(fā)展實(shí)際情況相匹配的政策標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府職能部門在林業(yè)可持續(xù)發(fā)展經(jīng)營中的責(zé)任進(jìn)行明確，可以采取一定的生態(tài)補(bǔ)償政策，為國家儲(chǔ)備林建設(shè)提供資金支持，確保生態(tài)系統(tǒng)人工培育價(jià)值與受益主體相匹配，同時(shí)確保生態(tài)補(bǔ)償政策能夠在所有地區(qū)及群體上進(jìn)行應(yīng)用。同時(shí)要考慮到不同地區(qū)及不同培育方式應(yīng)當(dāng)制定不同的財(cái)政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種差異必須要進(jìn)行逐條明確規(guī)定，確保細(xì)則制定明確合理。除此之外，在進(jìn)行生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定時(shí)，估計(jì)要考慮到的因素包括當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平、當(dāng)?shù)鼐用裆钏?、地區(qū)歷史文化、地區(qū)綜合發(fā)展水平等等。最后，完善國家儲(chǔ)備林建設(shè)相關(guān)政策還體現(xiàn)在調(diào)整整體林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，對(duì)森林資源的龍頭地位進(jìn)行充分體現(xiàn)，重視林業(yè)企業(yè)的價(jià)值，明確林業(yè)企業(yè)的重要角色為森林資源提供者與森林資源財(cái)富創(chuàng)造者?；诖?，政策體系的完善應(yīng)當(dāng)將關(guān)注點(diǎn)放在強(qiáng)化政策之間關(guān)聯(lián)性與提高各部門之間的協(xié)作關(guān)系上，從而動(dòng)員社會(huì)范圍內(nèi)所有力量參與到國家儲(chǔ)備林的建設(shè)中。

3.2 對(duì)國家儲(chǔ)備林經(jīng)營管理模式進(jìn)行優(yōu)化

對(duì)國家儲(chǔ)備林經(jīng)營管理模式進(jìn)行優(yōu)化的有效途徑之一就是借鑒國內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并且通過應(yīng)用這種優(yōu)化方式，已經(jīng)在一定程度上改善了我國國家儲(chǔ)備林整體經(jīng)營建設(shè)情況，使林業(yè)資源得到明顯增多。但是，我國國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)面臨的壓力不止于此，還包括國有林場(chǎng)經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大造成的壓力以及盈利要求增加的壓力。一方面，國家儲(chǔ)備林及國有林場(chǎng)的數(shù)量增多，但是這些林場(chǎng)的經(jīng)營規(guī)模較小。另一方面，林場(chǎng)獲得了更高的經(jīng)濟(jì)效益。但是同時(shí)也需要投入更多的資金用于經(jīng)營建設(shè)。為了有效提升資金使用效率，首先就必須保證國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)前期有足夠的資金投入，從長遠(yuǎn)經(jīng)營的角度出發(fā)，還應(yīng)當(dāng)建立完善的管理體系，對(duì)國家儲(chǔ)備林經(jīng)營管理活動(dòng)的開展進(jìn)行規(guī)范。首先要完善國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目的投資可行性分析報(bào)告，使國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目的建設(shè)具有可行性的同時(shí)具有科學(xué)性，同時(shí)盡可能保證項(xiàng)目的前瞻性，為項(xiàng)目建設(shè)奠定基礎(chǔ)。其次要重視相關(guān)的數(shù)據(jù)分析與統(tǒng)計(jì)工作，依托于數(shù)據(jù)信息開展的管理工作更有據(jù)可依，將收集到的林業(yè)數(shù)據(jù)資源信息進(jìn)行分析，形成權(quán)威的信息報(bào)告，并將信息報(bào)告在國家林業(yè)網(wǎng)站對(duì)外公布。不僅如此，還要加強(qiáng)林業(yè)部門工作人員的專業(yè)培訓(xùn)工作，尤其是重視對(duì)技術(shù)人員及基層人員的培訓(xùn)。積極借鑒并學(xué)習(xí)國內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)用到我國國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)中，提升整體管理效果。

3.3 建立完善的信息化國家儲(chǔ)備林林場(chǎng)管理體系

建立完善的信息化國家儲(chǔ)備林林場(chǎng)管理體系主要應(yīng)用遵循科學(xué)利用、嚴(yán)格管控的基本原則，在我國國家儲(chǔ)備林管理政策的宏觀調(diào)控下，充分體現(xiàn)儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益。第一，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)統(tǒng)一的國家儲(chǔ)備林管理養(yǎng)護(hù)體系，實(shí)現(xiàn)林木資源的長遠(yuǎn)可持續(xù)利用。第二，管理養(yǎng)護(hù)工作責(zé)任應(yīng)當(dāng)落實(shí)到具體的人，在不影響林木質(zhì)量的同時(shí)，盡可能地提升國家儲(chǔ)備林資源總體利用率。第三，全面清查森林資源，優(yōu)化調(diào)整林分結(jié)構(gòu)，根據(jù)國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域的樹種類型，確定后期經(jīng)營方案。第四，重視對(duì)林木生長培育情況的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，從而分析林地真實(shí)經(jīng)營情況。第五，嚴(yán)格落實(shí)國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)流程及操作規(guī)范，確定符合林木種類生長周期的作業(yè)節(jié)點(diǎn)。第六，國家儲(chǔ)備林場(chǎng)的監(jiān)督管理工作也要做到有據(jù)可依，育苗責(zé)任的落實(shí)工作，各級(jí)林業(yè)職能部門要將森林資源管理與保護(hù)工作納入森林管理計(jì)劃中，經(jīng)常性開展林業(yè)資源清查工作，強(qiáng)化落實(shí)森林資源管理的主體責(zé)任，認(rèn)真履行國家儲(chǔ)備林管理職責(zé)，發(fā)揮職能部門的監(jiān)管工作能力。第七，貫徹落實(shí)誰主管誰負(fù)責(zé)的基本原則，建立完善的信息化國家儲(chǔ)備林林場(chǎng)管理體系，結(jié)合現(xiàn)代化信息化生產(chǎn)要求，提升整體管理水平。

3.4 應(yīng)用PPP新融資模式

資金投入不足是現(xiàn)階段制約國家儲(chǔ)備林工程建設(shè)的重要因素，為了緩解我國國家儲(chǔ)備林建設(shè)面臨的資金壓力，必須要找到新的融資途徑，PPP融資模式就是重要的途徑之一。在PPP新融資模式下，國家儲(chǔ)備林林場(chǎng)能夠充分利用資源優(yōu)勢(shì)，并引進(jìn)先進(jìn)的管理理念與管理方式，開展高質(zhì)量的國家儲(chǔ)備林建設(shè)管理工作。將關(guān)注點(diǎn)放在提升儲(chǔ)備林項(xiàng)目的整體建設(shè)效率及質(zhì)量，從根本上確保雙方都能獲得預(yù)期的收益，實(shí)現(xiàn)國家儲(chǔ)備林建設(shè)的根本目標(biāo)。在建設(shè)國家儲(chǔ)備林的初始階段，為了確保這種新融資模式的合理性，不能在所有林場(chǎng)立刻進(jìn)行普及應(yīng)用，而是要以點(diǎn)帶面，用試點(diǎn)的形式學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將已有融資模式作為基礎(chǔ)，結(jié)合實(shí)際情況逐漸探索出符合國家儲(chǔ)備林建設(shè)實(shí)際情況的融資道路。充分利用PPP融資模式的優(yōu)勢(shì)，做好政府職能部門與私人融資之間的橋梁，多途徑地引入社會(huì)資本，為國家儲(chǔ)備林建設(shè)提供有力的資金支持。

3.5 完善國家儲(chǔ)備林建設(shè)監(jiān)管方式

對(duì)國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的問題進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，制度與管理體系上存在的問題急需解決，必須要從政府角度出發(fā)完善各項(xiàng)相關(guān)的管理制度。在政府與企業(yè)相互合作的過程中，政府職能部門必須要充分發(fā)揮自身作用，做好監(jiān)督管理工作，實(shí)時(shí)監(jiān)控國家儲(chǔ)備林建設(shè)全過程，及時(shí)溝通建設(shè)運(yùn)營及管理中存在的問題，嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮廣大人民群眾的作用，鼓勵(lì)參與到國家儲(chǔ)備林建設(shè)中，完善國家儲(chǔ)備林建設(shè)監(jiān)管方式。

3.6 完善國家儲(chǔ)備林樹種結(jié)構(gòu)

完善國家儲(chǔ)備林樹種結(jié)構(gòu)的主要目的就是提升儲(chǔ)備林林產(chǎn)品的整體質(zhì)量。為了改善我國林業(yè)資源短缺以及林產(chǎn)品質(zhì)量較低的狀況，儲(chǔ)備林項(xiàng)目中往往涉及珍稀樹種的培育與大直徑樹種的培育，通過培育良種樹種以及采用集約化經(jīng)營的方式完善國家儲(chǔ)備林樹種結(jié)構(gòu)。在培育國家儲(chǔ)備林木時(shí)，要做好撫育管理工作，及時(shí)修剪影響林木生長的側(cè)枝，伐除發(fā)育遲緩與死亡的樹木，優(yōu)先保留珍稀樹種以及生長態(tài)勢(shì)良好的樹木。在伐除生長不良的樹木后，及時(shí)補(bǔ)栽優(yōu)質(zhì)健康的樹苗，從而達(dá)到林地改造的效果，提高國家儲(chǔ)備林林木資源的總體質(zhì)量。

4 結(jié)語

國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃的實(shí)施，在一定程度上促進(jìn)了我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)資源的穩(wěn)定發(fā)展，同時(shí)在很大程度上保護(hù)了林業(yè)資源。從2000年開始，我國就正式投入國家森林資源儲(chǔ)備計(jì)劃，經(jīng)過二十多年的努力，已經(jīng)取得了顯著的成績，有效地促進(jìn)了林業(yè)資源及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。不可否認(rèn)的是，我國目前國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)中還存在很多需要解決的問題，但是經(jīng)過不斷地學(xué)習(xí)與實(shí)踐，所有問題都能夠得到逐步完善解決。

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