段坤君 滿振良 王輝

摘 要： ［目的／ 意義］ 公共數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)驅(qū)動型社會中扮演著至關(guān)重要的角色， 在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、加快數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐等領(lǐng)域發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。因此， 建立健全公共數(shù)據(jù)的政策法規(guī)， 加強(qiáng)頂層設(shè)計建設(shè)， 對于推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高競爭力、提升政府的社會治理能力和科學(xué)決策起到積極作用。［方法／ 過程］ 本文借助質(zhì)性文本分析軟件ＮＶｉｖｏ １２ＰＬＵＳ， 對北京、上海、廣東等７ 個省級公共數(shù)據(jù)管理辦法依次進(jìn)行開放式編碼、關(guān)聯(lián)式編碼與核心編碼， 形成編碼統(tǒng)計表。最后依據(jù)統(tǒng)計結(jié)果進(jìn)行文本分析并提出對應(yīng)建議。［結(jié)果／ 結(jié)論］ 根據(jù)編碼結(jié)果發(fā)現(xiàn)， 研究樣本十分重視責(zé)任制度的建設(shè)， 在開放利用上也有著清晰的支撐邏輯， 但是對于公共數(shù)據(jù)的安全保障和監(jiān)督管理仍有待完善， 并以此提出相對應(yīng)的建議， 以更好地適應(yīng)公共數(shù)據(jù)的建設(shè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 公共數(shù)據(jù)； 管理辦法； 質(zhì)性研究； 文本分析； ＮＶｉｖｏ

ＤＯＩ：１０．３９６９ ／ ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０２３．０８．００３

〔中圖分類號〕Ｇ２０３ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕Ａ 〔文章編號〕１００８－０８２１ （２０２３） ０８－００２７－０８

隨著信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展， 公共數(shù)據(jù)資源的開放和利用程度成為國家治理體系與治理能力的重要基礎(chǔ)。２０２２ 年１ 月， 國務(wù)院最新印發(fā)的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》中明確指出了建立健全國家公共數(shù)據(jù)資源體系的重要性， 通過建立統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開放平臺和開發(fā)利用端口， 打破不同主體和領(lǐng)域間的數(shù)據(jù)藩籬， 進(jìn)一步釋放數(shù)據(jù)紅利［１］ 。同時，《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》中將政務(wù)數(shù)據(jù)的安全與開放獨(dú)立建章， 公共數(shù)據(jù)也明確納入《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和２０３５ 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中， 成為國家重要戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)容之一［２］ 。足見公共數(shù)據(jù)體系建設(shè)與完善對于我國數(shù)字化發(fā)展的迫切性、必要性。

公共數(shù)據(jù)同樣受到了學(xué)術(shù)領(lǐng)域的極大關(guān)注。經(jīng)過系統(tǒng)地檢索梳理后發(fā)現(xiàn)， 當(dāng)前對于公共數(shù)據(jù)已有不同角度的研究， 如： ①公共數(shù)據(jù)開放研究： 周林興等［３］ 對１０ 座城市的公共數(shù)據(jù)開放平臺現(xiàn)狀進(jìn)行研究， 發(fā)現(xiàn)其中存在的一系列問題并提出解決對策； 張群等［４］ 基于《歐盟議會和理事會關(guān)于開放數(shù)據(jù)和公共部門信息再利用的第２０１９／１０２４ 號指令》，將歐盟與我國的情況進(jìn)行比較分析并提出啟示建議； 高爭志［５］ 提出， 以價值目標(biāo)為導(dǎo)向， 對不同類型的公共數(shù)據(jù)構(gòu)建不同的開放機(jī)制等； 王貴海等［６］通過對國外數(shù)據(jù)開放模式的分析， 總結(jié)出政府主導(dǎo)型、公眾參與型、政企合作型３ 種模式， 并提出加強(qiáng)頂層設(shè)計、加大宣傳力度等有助于我國數(shù)據(jù)開放的啟示； 劉佳靜等［７］ 在對公共數(shù)據(jù)開放利用的概念進(jìn)行明晰后， 構(gòu)建出兼顧“開放利用” “創(chuàng)造價值”的公共數(shù)據(jù)開放利用體系框架等； ②公共數(shù)據(jù)主體研究： 馬海群等［８］ 基于需求層次理論構(gòu)建公共數(shù)據(jù)用戶感知價值測量表， 從公共數(shù)據(jù)價值和服務(wù)平臺兩個角度提出建議； 陸夢成等［９］ 基于用戶畫像的應(yīng)用原理， 從強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全風(fēng)險的內(nèi)外部監(jiān)管等４個維度， 對公共圖書館中的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險處理提供建議； 孫紅蕾［１０］ 從圖書館公共數(shù)據(jù)實(shí)際出發(fā)， 從江蘇省圖書館大數(shù)據(jù)工程中提煉出建立多元主體協(xié)同治理等實(shí)踐路徑； 陸敬筠等［１１］ 基于上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺的用戶畫像分析， 提出定期評估開放效果、提高數(shù)據(jù)開放覆蓋性等優(yōu)化策略等； ③公共數(shù)據(jù)政策研究： 馬海群等［１２］ 基于關(guān)聯(lián)規(guī)則對政府?dāng)?shù)據(jù)政策文本進(jìn)行語義挖掘， 最終驗(yàn)證了該方法可用作語義協(xié)同的定量研究； 周文泓［１３］ 以政府開放數(shù)據(jù)相關(guān)政策為研究對象， 對夯實(shí)專業(yè)規(guī)則、拓展治理框架下的政策體系提出了展望等； 趙需要等［１４］ 從不同維度總結(jié)政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈制度環(huán)境框架， 以用戶協(xié)議制度為對象， 從制度激勵、創(chuàng)新和用戶制度感知方面提出優(yōu)化策略； 代佳欣等［１５］ 選取政府?dāng)?shù)據(jù)開放隱私保護(hù)相關(guān)政策１２１ 份，以文本分析法進(jìn)行量化分析， 比較出央地政策工具的同異性并解釋政策工具的內(nèi)在邏輯； 戚筠等［１６］選取國內(nèi)外２２ 個科學(xué)數(shù)據(jù)開放共享政策文本為研究對象， 通過文本分析構(gòu)建類目體系， 最后提出政策的制定應(yīng)注重規(guī)范和完整性等建議等； ④公共數(shù)據(jù)模型研究： 王秉等［１７］ 結(jié)合突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實(shí)際工作， 構(gòu)建出以大數(shù)據(jù)驅(qū)動的風(fēng)險情報模型；陳蘭杰等［１８］ 基于價值網(wǎng)理論， 構(gòu)建出開放政府?dāng)?shù)據(jù)公共價值的實(shí)現(xiàn)模型等； ⑤公共數(shù)據(jù)評價研究：王林川等［１９］ 以公共價值戰(zhàn)略三角模型的３ 個維度為框架， 構(gòu)建出基于公共價值視角的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺服務(wù)績效評價指標(biāo)體系； 張文亮等［２０］ 利用Ｐｙ?ｔｈｏｎ 爬蟲技術(shù)獲取省級圖書館在網(wǎng)絡(luò)平臺中的評分與評論， 并對得到的結(jié)果進(jìn)行了分析討論； 孫瑞英等［２１］ 基于《個人信息保護(hù)法》等文獻(xiàn)， 采用德爾菲法及層次分析法完成政府?dāng)?shù)據(jù)平臺中個人信息保護(hù)政策的評價體系， 并提出存在的不足與建議等； 王琳等［２２］ 基于ＣＭＭ 思想構(gòu)建出中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度模型， 并構(gòu)建出包含戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)、技術(shù)、組織、應(yīng)用層面的５ 個一級指標(biāo)， １１ 個二級指標(biāo)和３５ 個三級指標(biāo)； 范麗莉等［２３］ 基于生態(tài)系統(tǒng)視角， 從環(huán)境、主題、客體、價值目標(biāo)４ 個維度構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)水平測度指標(biāo)體系并進(jìn)行實(shí)證研究， 提出持續(xù)推進(jìn)省級及地市級公共數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)等措施；陳美等［２４］ 在分析５６４ 份開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策文本后構(gòu)建出開放政府?dāng)?shù)據(jù)制度評價模型， 發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國存在政策與運(yùn)行效果不一致等問題。

經(jīng)過對當(dāng)前公共數(shù)據(jù)的學(xué)術(shù)成果進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)， 公共數(shù)據(jù)得到了越來越多的學(xué)者關(guān)注， 相關(guān)主題的文獻(xiàn)數(shù)量豐富， 其中不乏利用ＮＶｉｖｏ 軟件對政府?dāng)?shù)據(jù)的開放利用進(jìn)行質(zhì)性分析的研究， 但是使用質(zhì)性文本分析法對北京、上海等省級公共數(shù)據(jù)政策文件進(jìn)行研究的文獻(xiàn)目前還較為匱乏。因此， 本研究使用ＮＶｉｖｏ１２ＰＬＵＳ 軟件， 對部分地方政府發(fā)布的公共數(shù)據(jù)管理辦法文本進(jìn)行質(zhì)性研究， 該方法能夠?qū)φ呶谋具M(jìn)行量化處理， 可以較為準(zhǔn)確細(xì)致地分析目前省級政府對于制定公共數(shù)據(jù)政策的注意力配置和可能存在的問題， 為我國各地實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)體系的系統(tǒng)完備和穩(wěn)定發(fā)展提供參考。

１ 研究設(shè)計

１ １ 研究對象

截至２０２２ 年１０ 月， 我國已有２１ 個省級政府上線了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺（不含直轄市）， 占全國的７４ ０７％［２５］ ， 整體呈現(xiàn)出欣欣向榮的態(tài)勢， 但是在數(shù)據(jù)開放工作的進(jìn)展過程中仍存在不協(xié)同、不明確等問題和挑戰(zhàn)， 而出臺相對穩(wěn)定、相對健全的法規(guī)政策， 對于公共數(shù)據(jù)的充分利用和價值創(chuàng)造有著關(guān)鍵作用［２６］ ， 因此， 為進(jìn)一步完善相關(guān)政策法規(guī)，提供現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意見， 本文選擇《北京市公共數(shù)據(jù)管理辦法》《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》《江蘇省公共數(shù)據(jù)管理辦法》等１４ 個省級公共數(shù)據(jù)政策文本為研究對象， 具體如表１ 所示， 需要說明的是，選取的樣本中有關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)的政策文本， 目前已有學(xué)者對公共數(shù)據(jù)和政府?dāng)?shù)據(jù)等概念的關(guān)系進(jìn)行了解釋［２７］ ， 本文不再過多贅述。

１ ２ 研究方法

本文采用質(zhì)性分析法對上述政策文本進(jìn)行分析，該方法是指研究者本人在自然情境下， 使用深度訪談、開放觀察等方法， 通過與研究對象互動， 對其行為和意義構(gòu)建獲得解釋性理解的一種活動［２８］ 。ＮＶｉｖｏ１２ＰＬＵＳ 就是一款用于質(zhì)性分析的軟件， 可以對文本數(shù)據(jù)或非文本數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、整理和分析，方便研究者進(jìn)行評估和建立編碼模型［２９］ 。

１ ３ 研究步驟

第一， 使用ＮＶｉｖｏ１２ＰＬＵＳ 軟件將上述政策文本導(dǎo)入操作， 進(jìn)行閱讀標(biāo)注和對段落的初步編碼后形成自由節(jié)點(diǎn)， 即開放式編碼階段； 第二， 對構(gòu)建的自由節(jié)點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整聚類和合并等操作形成樹狀節(jié)點(diǎn)， 即關(guān)聯(lián)式編碼階段； 第三， 從已有的編碼和概念類屬之間進(jìn)行整理歸納形成核心樹狀模型， 即核心編碼階段； 第四， 對最終的編碼結(jié)果進(jìn)行信度檢驗(yàn)， 判斷編碼是否可靠。

２ 公共數(shù)據(jù)管理辦法文本編碼過程

將上述１４ 份政策文本導(dǎo)入ＮＶｉｖｏ１２ＰＬＵＳ 進(jìn)行自動編碼， 得到“安全” “管理” “開放” “數(shù)據(jù)”４ 個樹節(jié)點(diǎn)， １ ５１６個子節(jié)點(diǎn)， 共２ ４２３個編碼參考點(diǎn)， 如表２ 所示。

顯然， 節(jié)點(diǎn)數(shù)量過多， 經(jīng)過檢查后也發(fā)現(xiàn)有子節(jié)點(diǎn)重復(fù)、編碼名稱不當(dāng)?shù)膯栴}。如“安全處理”與“安全處置”、“管理程序” 與“管理過程”、“開放通道” 與“開放渠道”、“涉密信息” 與“涉敏信息” 等名稱重復(fù)， 以及“開放省” “外開放” “人數(shù)據(jù)” 等不當(dāng)名稱。因此仍然需要對文本逐字逐句進(jìn)一步總結(jié)歸類。

關(guān)聯(lián)式編碼階段是在開放式編碼的基礎(chǔ)上， 將內(nèi)涵相似的節(jié)點(diǎn)刪減合并， 生成按節(jié)點(diǎn)編碼的矩陣圖表， 如圖１ 所示， 對編碼進(jìn)行深入整理， 如將“安全保障工作” “安全處置” “安全措施” 等合并為“公共數(shù)據(jù)安全保障” 等操作， 得到８ 個子節(jié)點(diǎn)， １ １５９個參考點(diǎn)， 如表３ 所示。

在核心編碼階段， 將８ 個子節(jié)點(diǎn)中的內(nèi)涵與核心進(jìn)行提煉概括， 總結(jié)出當(dāng)前我國地方政府在公共數(shù)據(jù)管理辦法中的三大要素———“責(zé)任制度” “開放利用” “安全監(jiān)督”， 如表４ 所示。

由于編碼過程存在主觀判斷， 因此需要對編碼結(jié)果進(jìn)行信度檢驗(yàn)以確保其可靠性， 若檢驗(yàn)結(jié)果一致性越高， 則說明編碼的可信程度越高， 反之亦然。為此， 邀請兩名研究人員在互不知情的前提下， 對１ １５９個子節(jié)點(diǎn)中隨機(jī)抽取的１００ 個子節(jié)點(diǎn)進(jìn)行重新編碼， 利用式（１） 對兩名研究員的平均相互同意度（其中Ｍ 是指兩名研究員共同同意的編碼數(shù)目， Ｎ１ 與Ｎ２ 是指兩名研究員各自同意的編碼數(shù)目）進(jìn)行計算：

然后利用式（２） 對編碼信度進(jìn)行檢驗(yàn)， 其中ｎ 為編碼人數(shù)；

最后得出Ｒ ＝０ ８３ 評判結(jié)果超過了８０％的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)， 證明編碼結(jié)果可靠［３０］ 。

３ 公共數(shù)據(jù)管理辦法的文本分析

通過表３ 可知， 樹節(jié)點(diǎn)“責(zé)任制度” 的５５６ 項編碼涉及公共數(shù)據(jù)主體的責(zé)任要求以及對違法違規(guī)事項的處理措施和當(dāng)?shù)毓矓?shù)據(jù)政策的原則與目標(biāo)，是公共數(shù)據(jù)管理辦法的構(gòu)建基礎(chǔ)； “開放利用” 是公共數(shù)據(jù)的必要內(nèi)容， 此處４３０ 個節(jié)點(diǎn)涉及公共數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)體系建設(shè)和在開發(fā)、共享、利用時的具體要求； “安全監(jiān)督” 共１７３ 個參考點(diǎn)， 包含了對公共數(shù)據(jù)的級別類別劃分以及安全和監(jiān)督上的保障措施， 是公共數(shù)據(jù)中不可或缺的重要內(nèi)容。三大要素之間相互支撐， 共同構(gòu)成了嚴(yán)謹(jǐn)縝密的公共數(shù)據(jù)管理體系。但從各個節(jié)點(diǎn)的覆蓋率可知， 我國地方政府在制定公共數(shù)據(jù)管理辦法時， 在各個節(jié)點(diǎn)的設(shè)置上存在取舍。以下便對政策文本進(jìn)行分析。

３ １ 責(zé)任主體過多影響效率

責(zé)任制度是一切有組織活動的客觀要求， 是管理的基本原則［３１］ ， 公共數(shù)據(jù)作為可供社會化再利用的公共服務(wù)數(shù)據(jù)集， 在提升公民參與感、增強(qiáng)政府公信力等方面發(fā)揮著重要作用［３２］ ， 因此， 明確責(zé)任制度是公共數(shù)據(jù)政策中不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在樹節(jié)點(diǎn)“責(zé)任制度” 中， 公共數(shù)據(jù)的主體責(zé)任與制度基礎(chǔ)皆占據(jù)了大量篇幅， 詳細(xì)闡述了相關(guān)名詞的內(nèi)涵特點(diǎn)以及明確各級人民政府、經(jīng)濟(jì)信息化部等數(shù)據(jù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的任務(wù)工作。盡管各部門、機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限井井有條， 但責(zé)任主體過多， 存在多頭管理、效率低下的風(fēng)險。如《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》中， 市政府辦公廳、市經(jīng)濟(jì)信息化部門、區(qū)人民政府確定的部門以及其他公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)都對公共數(shù)據(jù)開放負(fù)有管理義務(wù)［３３］ ， 即使行政級別上存在上下級關(guān)系， 但上傳下達(dá)的過程中不可避免會影響數(shù)據(jù)開放利用的效率， 繼而影響民眾的公共服務(wù)體驗(yàn)。反觀廣東省， 由縣級以上人民政府政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)作為公共數(shù)據(jù)主管部門， 公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)則作為本機(jī)構(gòu)公共數(shù)據(jù)管理的責(zé)任主體［３４］ ， 極大簡化了數(shù)據(jù)管理流程， 為提高政府治理能力和公共服務(wù)水平打下堅實(shí)基礎(chǔ)。

３ ２ 分級分類配置模糊簡陋

根據(jù)ＮＶｉｖｏ 軟件的編碼結(jié)果顯示， 對公共數(shù)據(jù)分類分級的參考點(diǎn)僅３９ 個， 只占全部統(tǒng)計樣本的３ ３７％， 明顯對公共數(shù)據(jù)的分類分級缺乏系統(tǒng)完善的規(guī)范和足夠的重視。誠然， 各地對于分級分類的具體工作并非僅僅通過管理辦法進(jìn)行體現(xiàn)， 如上海市， 除在公共數(shù)據(jù)管理辦法文件的開放清單、安全監(jiān)管章節(jié)中有所涉及外， 另有《上海市公共數(shù)據(jù)開放分級分類指南（試行）》進(jìn)行補(bǔ)充， 其中包括范圍、原則、開放類別、分級分類規(guī)則與流程等方面［３５］ ， 這樣補(bǔ)充支撐的政策形式在浙江、重慶等地同樣出現(xiàn)， 為分類分級的具體實(shí)踐工作提供指導(dǎo)支持。但也存在一些地區(qū)對分級分類的操作與規(guī)范說明不足的情況， 如山東省在公共數(shù)據(jù)開放辦法中僅有一條“省人民政府大數(shù)據(jù)公共主管部門應(yīng)當(dāng)建立公共數(shù)據(jù)開放管理制度， 制定公共數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則， 并組織社會力量對公共數(shù)據(jù)開放活動進(jìn)行績效評價、風(fēng)險評估” 涉及分級分類［３６］ ， 并沒有提及如何實(shí)施的具體細(xì)則， 在經(jīng)過山東省大數(shù)據(jù)局官方網(wǎng)站的檢索后， 并未發(fā)現(xiàn)如上海、浙江等地?fù)碛械难a(bǔ)充性分級分類細(xì)則， 對于后續(xù)的公共數(shù)據(jù)開放利用存在安全風(fēng)險。

３ ３ 安全監(jiān)督表述粗糙籠統(tǒng)

數(shù)據(jù)安全問題已成為非傳統(tǒng)領(lǐng)域中最基礎(chǔ)的安全問題， 事關(guān)國計民生且為信息化的穩(wěn)步推進(jìn)提供保障［３７］ 。隨著《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》等法律法規(guī)的出臺， 也意味著數(shù)據(jù)安全問題引起了國家層面的高度關(guān)注［３８］ ， 各地政府在頒布有關(guān)數(shù)據(jù)的文件和法規(guī)制度時， 應(yīng)將數(shù)據(jù)的安全與監(jiān)管作為重中之重。但是從編碼的結(jié)果來看， “安全監(jiān)督”部分占統(tǒng)計文本的１４ ９３％， 僅有１７３ 個參考點(diǎn)， 這說明樣本規(guī)章在安全監(jiān)督部分的設(shè)置與現(xiàn)實(shí)中安全監(jiān)督的受重視程度并不匹配。從構(gòu)成來看， 分為“公共數(shù)據(jù)分類分級” “公共數(shù)據(jù)安全保障” “公共數(shù)據(jù)監(jiān)督保障” ３ 個部分， 經(jīng)過梳理后發(fā)現(xiàn)， 廣東、上海以及浙江對數(shù)據(jù)分類分級的規(guī)則制定主體和管理工作有著細(xì)致且明確的條文， 而北京、重慶則缺乏全面系統(tǒng)的要求， 甚至只字未提。此外， 部分省份對于數(shù)據(jù)的安全監(jiān)督表述還存在標(biāo)準(zhǔn)模糊、籠而統(tǒng)之的問題， 如_x溒_臏： 開放后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全或者社會穩(wěn)定的情形不得開放； 數(shù)據(jù)安全和處理能力要求較高的公共數(shù)據(jù)可以有條件開放； 公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)對需收集的個人信息嚴(yán)格遵循最小范圍原則， 但是如何預(yù)知數(shù)據(jù)開放后會危害社會安全穩(wěn)定， 數(shù)據(jù)安全處理能力要求較高的標(biāo)準(zhǔn)是怎樣界定的， 收集個人信息遵循的最小范圍原則如何把握， 這都是具體執(zhí)行中無法忽視的問題。如要充分做到為公共數(shù)據(jù)的利用保駕護(hù)航， “安全監(jiān)督” 在法規(guī)制度中仍需要進(jìn)一步細(xì)化和完善。

３ ４ 數(shù)據(jù)跨省機(jī)制有待健全

隨著長三角、珠三角等區(qū)域一體化以及都市圈等空間集群的發(fā)展， 公共數(shù)據(jù)的跨省需求已成為政府治理中亟待解決的重要事項， 也是提高政府治理能力、推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要體現(xiàn)［３９］ 。因此，對于公共數(shù)據(jù)的政策規(guī)定中， 不能僅僅局限于本省的行政區(qū)域范圍， 明確數(shù)據(jù)跨省的相關(guān)要求， 建立科學(xué)、完善的數(shù)據(jù)跨省機(jī)制同樣有著重要的現(xiàn)實(shí)價值和意義。在對政策文件樣本進(jìn)行編碼的過程中發(fā)現(xiàn)， 僅有江蘇等少數(shù)省份在政策中涉及數(shù)據(jù)跨地區(qū)、跨層級， 且條文表述流于表面， 缺乏明確、詳細(xì)的責(zé)任主體和具體的運(yùn)行規(guī)定， 而大多數(shù)省份只是局限于自己的行政區(qū)域內(nèi)， 數(shù)據(jù)也只是在本省區(qū)域下各市縣或單位間流通， 無法滿足省際之間的公共數(shù)據(jù)開放共享和治理監(jiān)管的需要。因此， 在探索建立全國統(tǒng)一數(shù)據(jù)登記平臺的大趨勢下［４０］ ， 推動各地加快數(shù)據(jù)跨省運(yùn)行體系機(jī)制建設(shè)十分關(guān)鍵， 而首要環(huán)節(jié)， 便是要在政策文本中予以體現(xiàn)。

４ 建 議

通過Ｎｖｉｖｏ１２ＰＬＵＳ 對北京、上海、廣東等數(shù)字化發(fā)展較快的城市所出臺的公共數(shù)據(jù)管理辦法進(jìn)行質(zhì)性分析的編碼結(jié)果發(fā)現(xiàn)， 目前我國省級地方政府特別重視公共數(shù)據(jù)的責(zé)任建設(shè)， 對于政府、數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)等數(shù)據(jù)主體的權(quán)責(zé)劃分在制度整體體系中較為系統(tǒng)， 對于制度基礎(chǔ)的闡述也很詳盡。此外， 在對數(shù)據(jù)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及開放、共享、利用方面的制度設(shè)計中， 三者呈現(xiàn)緊密的邏輯支撐架構(gòu)。但是在公共數(shù)據(jù)的分類分級以及安全監(jiān)管等方面存在缺陷， 故而依據(jù)研究背景及上述編碼情況， 對建立健全公共數(shù)據(jù)政策制度提出以下建議。

４ １ 優(yōu)化數(shù)據(jù)責(zé)任制度

公共數(shù)據(jù)的影響力在政治、生態(tài)、文化、社會等領(lǐng)域都有所體現(xiàn)［２７］ ， 也正是因?yàn)槠渚薮蟮墓矁r值， 需要政府有關(guān)部門以及公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行詳細(xì)的職責(zé)劃分， 但由于公共數(shù)據(jù)的采集、校核、匯聚以及平臺建設(shè)、監(jiān)督評估等工作涉及多個政府部門多個機(jī)構(gòu)主體， 在操作運(yùn)行上可能存在多頭管理的風(fēng)險。因此， 需要對責(zé)任主體進(jìn)行優(yōu)化以提高效率。在處理公共事務(wù)以及公共服務(wù)所獲取和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源時， 可通過應(yīng)用接口或多方安全計算等方式將各級、各部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合， 由政府指定部門制定統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)各項標(biāo)準(zhǔn)， 并借助人工智能以及機(jī)器學(xué)習(xí)等信息技術(shù)對數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)控， 使公共數(shù)據(jù)的處理在各項環(huán)節(jié)中都能夠確保標(biāo)準(zhǔn)、符合規(guī)范、遵照制度［４１］ 。

４ ２ 明確分類分級標(biāo)準(zhǔn)

公共數(shù)據(jù)分級分類是網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下保障數(shù)據(jù)安全最為關(guān)鍵的手段， 不同級別和類型的數(shù)據(jù)對安全防護(hù)有著不同的需求， 這一點(diǎn)在《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》等法律法規(guī)中都有所體現(xiàn)［４２］ 。但上述分析結(jié)果證明， 部分省份在分級分類上缺乏明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)， 這會給數(shù)據(jù)安全的治理工作埋下隱患［４３］ 。早在２０１５ 年， 由國務(wù)院印發(fā)出臺的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中對于分類目錄以及安全保密等關(guān)鍵共性標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施就作出了明確指示， 要建立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的政策機(jī)制［４４］ 。２０２２ 年７ 月， 工信部網(wǎng)絡(luò)安全管理局局長也在全球數(shù)字安全峰會中提出，要加快建立數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)等基本規(guī)則［４５］ 。由此可見， 在數(shù)據(jù)安全問題愈發(fā)凸顯的形勢下， 分類分級工作的重要性不言而喻。因此， 各地政府在強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)頂層設(shè)計時， 對分類分級的標(biāo)準(zhǔn)制定以及針對不同類（級）別公共數(shù)據(jù)的開放利用都要明確主體責(zé)任， 完善配套的政策和標(biāo)準(zhǔn)體系， 為公共數(shù)據(jù)的開放共享和充分利用構(gòu)筑安全屏障。

４ ３ 細(xì)化安全監(jiān)管措施

《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》的先后頒布， 為數(shù)據(jù)和隱私安全提供了法律保障， 也強(qiáng)調(diào)了安全是公共數(shù)據(jù)發(fā)展必須牢牢堅守的底線［４６］ 。從選擇的樣本來看， 注重公共數(shù)據(jù)的安全保障、加強(qiáng)相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制也是各地對于發(fā)展公共數(shù)據(jù)事業(yè)的共識， 但是深究其里， 發(fā)現(xiàn)在具體的監(jiān)管和安全保障上存在浮于表面、執(zhí)行困難等問題。作為地方政府規(guī)章， 既要系統(tǒng)全面， 也要考慮各部門在理解和執(zhí)行上的實(shí)際情況， 在制定相應(yīng)政策時， 芲_澠_芲盡可能對安全保障和監(jiān)督管理提出具體細(xì)化的手段措施， 讓涉及的數(shù)據(jù)服務(wù)主體以及監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)能夠較好地理解制度內(nèi)涵， 便于在問題情況下進(jìn)行正確操作，最大程度實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的安全監(jiān)管保障。

４ ４ 健全數(shù)據(jù)跨省機(jī)制建設(shè)

國務(wù)院辦公廳于２０２２ 年９ 月出臺《關(guān)于擴(kuò)大政務(wù)服務(wù)“跨省通辦” 范圍進(jìn)一步提升服務(wù)效能的意見》［４７］ ， 其中已經(jīng)對數(shù)據(jù)跨省提出了較為詳細(xì)的建議， 包括統(tǒng)一目錄編制、全國一體化政務(wù)平臺對接等措施， 說明數(shù)據(jù)異地處理的現(xiàn)實(shí)需求已經(jīng)引起了黨中央和國務(wù)院的重視， 由于目前各省的公共數(shù)據(jù)發(fā)展進(jìn)度不一致， 部分省份如西藏、云南等地區(qū)尚未上線數(shù)據(jù)開放平臺［２５］ ， 很多工作無法做到步伐統(tǒng)一， 但各地政府仍可以通過點(diǎn)與點(diǎn)對接的方式實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)跨省流動。因此， 在各地的公共數(shù)據(jù)政策中應(yīng)包括以下幾點(diǎn)： 第一， 明確省際溝通的主體機(jī)構(gòu)和責(zé)任， 保障數(shù)據(jù)流通的運(yùn)行； 第二， 簽訂省際數(shù)據(jù)流通協(xié)議， 其中包含對公共數(shù)據(jù)分級分類、目錄編制的共識； 第三， 組建聯(lián)合監(jiān)管小組， 確保公共數(shù)據(jù)在不同區(qū)域、不同層級、不同單位的安全狀況， 對不同階段的安全問題進(jìn)行有效監(jiān)管和處罰。只有在政策中明確公共數(shù)據(jù)跨省的相關(guān)事宜， 才能使公共數(shù)據(jù)在省際間的流通做到有法可依。

５ 結(jié) 語

公共數(shù)據(jù)作為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源， 對于激發(fā)創(chuàng)新活力、創(chuàng)造公共價值、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、提升政府治理能力等多個領(lǐng)域發(fā)揮至關(guān)重要的作用［４８］ 。強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)頂層設(shè)計， 加強(qiáng)法律法規(guī)制度建設(shè)， 對于公共數(shù)據(jù)事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮著規(guī)范、指導(dǎo)和約束作用。本文借助ＮＶｉｖｏ１２ＰＬＵＳ 軟件， 對北京、上海、廣東等１４ 個地區(qū)出臺的公共數(shù)據(jù)管理辦法進(jìn)行質(zhì)性文本分析， 根據(jù)編碼情況得出“責(zé)任主體過多影響效率” “分級分類配置模糊簡陋” “安全監(jiān)管表述粗糙籠統(tǒng)” “數(shù)據(jù)跨省機(jī)制有待健全” ４ 種結(jié)果， 并依據(jù)該結(jié)果提出優(yōu)化責(zé)任制度、明確分級標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化監(jiān)管措施、健全數(shù)據(jù)跨省機(jī)制建設(shè)４ 項建議。盡管文章以質(zhì)性分析為研究手段， 試圖從多地地方政府規(guī)章中發(fā)現(xiàn)并總結(jié)公共數(shù)據(jù)政策中存在的問題， 為公共數(shù)據(jù)的頂層設(shè)計在分級分類、數(shù)據(jù)跨境等方面起到完善健全的作用， 但研究仍存在局限性， 一是政策文本資料有豐富的空間， 有些省份存在多部公共數(shù)據(jù)的政策法規(guī)，未來的研究需要檢索更多的政策和報告； 二是研究內(nèi)容包含整部政策法規(guī)， 有些分析可能不夠深入， 未來會將研究聚焦在公共數(shù)據(jù)的責(zé)任、開放、利用、安全、監(jiān)督等更加具體的領(lǐng)域進(jìn)一步探索， 為公共數(shù)據(jù)政策法規(guī)的發(fā)展完善提供參考。

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（責(zé)任編輯： 郭沫含）