“雙碳”目標下省級煤電退出的就業(yè)影響與脆弱性評估

袁家海 王媛 楊曉文 張健

摘要 為有力保障“雙碳”目標的實現(xiàn)，中國電力行業(yè)需要在2045年前后實現(xiàn)凈零碳排放，因此，長期看常規(guī)煤電將逐步退出。然而煤電逐步退出會使相關從業(yè)人員面臨失業(yè)風險，加劇中國區(qū)域間的發(fā)展不平衡。評估省級煤電退出的就業(yè)影響可以為各省制定科學能源轉型政策提供決策支撐，對于推進電力行業(yè)轉型具有重要意義。該研究基于2020年后煤電不再新增和2030年煤電裝機增至1 300GW這兩種典型煤電發(fā)展情景，結合微觀層面的燃煤電廠數(shù)據(jù)，通過自下而上的表格分析方法評估燃煤電廠退出對不同省份帶來的就業(yè)影響，并通過構建脆弱性評估框架識別煤電轉型中的就業(yè)脆弱地區(qū)，進而針對性地提出公正轉型措施。研究發(fā)現(xiàn)：①2020年煤電行業(yè)直接相關就業(yè)人數(shù)達到168. 63萬人，若不再新增煤電，2045年實現(xiàn)電力零碳時，約16. 76%的煤電相關就業(yè)人員將面臨失業(yè)，而繼續(xù)新增煤電將會使該比例提高至36. 90%；②基于兩種情景下的脆弱性框架計算結果，大部分省份屬于低就業(yè)脆弱區(qū)域，因此，不會因煤電退出引發(fā)較大的失業(yè)風險集聚，高就業(yè)脆弱省份主要集中在山西、內蒙古、山東、河南、寧夏等煤炭資源型省份，繼續(xù)新增煤電將導致整體的就業(yè)脆弱性提高；③對處于情景二下較高和高脆弱區(qū)域的9個省份進行致脆分析，發(fā)現(xiàn)脆弱性省份可以分為高暴露型省份、高暴露高敏感型省份和高暴露高敏感低適應型省份三種類型。政府部門應因地制宜地構建轉型管理框架，保障煤電遠期有序退出過程中相關勞動群體的基本權益，助力電力行業(yè)公正轉型。

關鍵詞 煤電退出；就業(yè)影響；脆弱性評估；公正轉型；省域差異

中圖分類號 X321；F249. 2 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2023）07-0067-14 DOI：10. 12062/cpre20221043

氣候變化是21世紀最大的生態(tài)和社會挑戰(zhàn)之一［1］。為了最大限度地減少氣候變化的潛在負面影響和風險，世界各國已陸續(xù)通過、宣布或正在考慮與《巴黎協(xié)定》相對應的凈零目標［2］。作為世界第二大經(jīng)濟體，中國是全球氣候治理的重要參與者。2020年，習近平在聯(lián)合國大會上提出中國“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”的目標［3］。2021年，國務院印發(fā)《2030年前碳達峰行動方案》，強調構建碳達峰、碳中和“１+Ｎ”的政策體系［4］。2022年，中共二十大報告中提出要加快規(guī)劃建設新型能源體系，積極參與應對氣候變化全球治理［5］。這進一步表明中國應對全球氣候變化的決心，同時也為中國綠色低碳和高質量經(jīng)濟發(fā)展提出更為翔實的實施路徑和階段目標。長期以來，中國富煤、貧油和少氣的資源稟賦決定了以煤為主的能源消費格局，也決定了以煤電為主的電力供應結構［6］。電力部門作為中國碳排放的主要來源［7］及工業(yè)、交通等部門碳減排的重要支撐，被視為推動全社會低碳轉型的核心部門與關鍵環(huán)節(jié)［8-9］。這就要求當前以煤電為主的電力系統(tǒng)逐步轉向適合中國國情、有更強新能源消納能力的新型電力系統(tǒng)，煤電逐步由主體性電源轉向調節(jié)性電源［10］。考慮到煤電及其上游的煤炭開采行業(yè)承載了大量的就業(yè)，電力轉型將會使相關從業(yè)人員面臨收入降低、轉崗甚至失業(yè)的危機。盡管不少研究提出未來可再生能源的發(fā)展能拉動或創(chuàng)造出更多的就業(yè)機會［11-13］，但煤電與可再生能源行業(yè)之間存在一定的錯配問題［14］。一方面，可再生能源與煤電行業(yè)對就業(yè)人員的技能要求有所不同，工人失業(yè)后很難在可再生能源行業(yè)找到新的工作崗位；另一方面，新能源發(fā)展是一個長期的過程，而燃煤電廠或煤礦關閉帶來的就業(yè)影響迅速而直接，工人很難在失業(yè)期間獲得新的工作機會。此外，因歷史發(fā)展與資源分布差異，中國煤電與煤炭發(fā)展長期存在區(qū)域不平衡問題，煤電基地主要集中于山西、陜西和內蒙古等西北及華北地區(qū)，而用電負荷則集中于東部地區(qū)。煤電退出影響與新能源發(fā)展帶動的主要地區(qū)并不完全匹配，煤電退出將進一步加劇區(qū)域間的發(fā)展不平衡問題。為保障電力行業(yè)的公正轉型，煤電逐步退出帶來的就業(yè)影響及區(qū)域差異值得重點關注。

1 文獻綜述

公正轉型（Just Transition）作為一個專有概念最早由Brian Kohler于1998年提出，即工會需要在為工人們保障體面的工作機會以及保護環(huán)境的需要之間進行協(xié)調并實現(xiàn)一種真正的公正轉型，此后使用時往往專指轉型過程中需要關注就業(yè)和勞動力領域的公正性問題。目前，各界普遍認可的“公正轉型”內在含義是當經(jīng)濟向可持續(xù)發(fā)展方向轉型時，需要建立相應的社會制度框架來確保受影響工人群體的工作和生計不受到嚴重損害。許多國家已經(jīng)開始探索公正轉型的相關路徑和措施［15-16］，旨在實現(xiàn)社會公平和公正，減輕與煤電密切相關的社會群體的負擔，幫助社會與經(jīng)濟實現(xiàn)真正的可持續(xù)發(fā)展。

作為國際氣候治理中公正轉型議題之一，煤電退出所帶來的就業(yè)影響引起了學術界的關注。美國與歐洲發(fā)達國家的能源轉型進程起步較早，已提出較為明確的煤電退出路徑，近年來開始逐步關注煤電及煤炭退出的就業(yè)影響。部分學者從國家和區(qū)域層面已開展研究。Heinrichs等［17-18］和Oei等［19-20］分析了德國煤電退出對技術、環(huán)境、經(jīng)濟與社會的一系列影響，Heinrichs等［17-18］認為現(xiàn)有技術水平無法支持煤炭的快速退出，煤炭退出過快會對社會生產(chǎn)和就業(yè)產(chǎn)生負面影響，而Oei等［19-20］認為轉型挑戰(zhàn)的復雜性是可控的，煤電退出的速度越快，社會經(jīng)濟恢復的速度越快。Burke等［21］評估了關閉澳大利亞燃煤電廠對就業(yè)造成的影響，指出燃煤電廠關閉后當?shù)厥I(yè)率平均上升約0. 7%。Lobao等［22］以美國阿巴拉契亞地區(qū)委員會范圍內13個州420個縣為單位，重新審視了1990—2000年和2000—2010年這兩個時期煤炭行業(yè)的就業(yè)情況，認為煤炭行業(yè)對全國的就業(yè)影響利弊共存，在經(jīng)濟發(fā)展的不同時期無法一概而論。Grubert［23］運用generatorlevel模型對美國化石能源退出的影響進行分析，結果表明若美國在2035年實現(xiàn)電力零碳，20%的相關就業(yè)人員會受到影響。部分學者將研究重點聚焦尺度更小的燃煤電廠及其上下游。Jolley等［24］重點研究了美國阿巴拉契亞地區(qū)的燃煤電廠，發(fā)現(xiàn)僅關閉兩家燃煤電廠及相關培訓中心就會導致該地區(qū)超過1 100 個工作崗位的喪失。通過上述研究可看出，煤電退出的就業(yè)影響與所處地區(qū)的能源轉型政策、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素息息相關，世界各國在能源轉型過程中都會面臨巨大的政治和社會挑戰(zhàn)。中國提出“雙碳”目標后，學術界開始關注中國的退煤影響。歐陽志遠等［25］、莊貴陽［26］和李娜等［27］等分析了“雙碳”目標下中國所面臨的挑戰(zhàn)與對策。He等［28］綜述了中國目前的煤炭轉型政策與存在的障礙，指出轉型過程可能帶來相關環(huán)境、健康、社會就業(yè)等影響。張瑩等［14］對氣候變化與應對措施的就業(yè)影響進行了總結，分析了公正轉型的概念內涵和發(fā)展趨勢，并對中國實現(xiàn)公正的轉型提供了建議。張鴻宇等［29］對加速能源轉型情景下的經(jīng)濟社會效益進行了評估，認為化石能源行業(yè)到2035年將減少約71萬個崗位?，F(xiàn)有文獻對中國煤電退出影響的研究聚焦在國家層面，缺乏對地區(qū)差異的考慮，未來煤電退出會帶來多大規(guī)模的就業(yè)影響，哪些地區(qū)會受到更大的影響，目前仍沒有明確答案。基于此，該研究從省級層面的研究視角出發(fā)，結合微觀層面的燃煤電廠數(shù)據(jù)與省間煤炭運輸數(shù)據(jù)，通過自下而上的表格分析方法評估燃煤電廠關停對中國30個省份（因數(shù)據(jù)可得性，未涉及西藏、香港、澳門和臺灣）的就業(yè)影響，并在此基礎上通過構建的脆弱性評估框架識別煤電轉型中的就業(yè)脆弱省份，進而個性化地提出就業(yè)幫扶措施，為減緩煤電退出帶來的影響提供借鑒，助力煤電轉型的平穩(wěn)過渡及電力行業(yè)的公正轉型。

2 研究方法與數(shù)據(jù)

2. 1 研究方法

煤電退出的就業(yè)影響評估框架如圖1所示。首先，設置兩種煤電規(guī)劃情景，其次，基于微觀層面的機組數(shù)據(jù)計算得到煤電退出對不同省份的就業(yè)影響，最后通過構建脆弱性評估框架量化各省份的就業(yè)脆弱性，從而識別出煤電退出過程中的就業(yè)脆弱省份。

2. 1. 1 煤電發(fā)展情景設置

作為碳排放的主要來源與電力安全穩(wěn)定供應的基石，煤電未來的發(fā)展存在很大不確定性，關于煤電裝機的峰值存在很多不同觀點［30-32］，如圖2所示。一方面，為有效應對氣候變化，燃煤電廠不應繼續(xù)擴張［33］；另一方面，近年來全國多地拉閘限電的現(xiàn)象凸顯了近中期煤電在電力安全保供中的重要性，不應過早或過快地關閉燃煤電廠，同時需要新增部分裝機來滿足電力平衡要求。此外，盡管中國提出2060年前爭取實現(xiàn)碳中和，然而能源系統(tǒng)的碳中和必須要先建立以零碳電力為核心的新型電力系統(tǒng)，因此電力系統(tǒng)需力爭在2040—2045年期間實現(xiàn)零碳化［34］。在此背景下，考慮以下兩種極端的煤電發(fā)展情景，來分析煤電退出的就業(yè)影響。

情景一：2020年之后煤電不再新增，分析機組正常退役下2045年實現(xiàn)電力零碳的就業(yè)影響。

情景二：2020 年之后繼續(xù)新增煤電，假設現(xiàn)有的宣布、計劃、核準煤電項目全部投產(chǎn)，2025年煤電裝機增加至1 250GW，2030年煤電裝機增加至1 300GW，分析煤電正常退役下2045年實現(xiàn)電力零碳的就業(yè)影響。

2. 1. 2 就業(yè)影響評估：自下而上的表格分析方法

從煤電供應鏈的角度來看，其全生命周期內涉及的就業(yè)應包括煤炭開采就業(yè)、煤炭運輸就業(yè)、燃煤電廠直接就業(yè)及電網(wǎng)行業(yè)就業(yè)。運輸行業(yè)就業(yè)人員與煤炭的相關性較小，煤炭退出后容易找到新的工作機會；電網(wǎng)行業(yè)就業(yè)人員在電力轉型過程中幾乎不會面臨失業(yè)風險；煤炭開采就業(yè)與燃煤電廠直接就業(yè)具有較強的技術性和不可替代性，這些煤電相關人員失業(yè)后很難快速找到合適的新工作崗位，是煤電退出過程中受影響的主要群體。因此該研究重點從燃煤電廠直接就業(yè)與煤電帶動的煤炭開采就業(yè)兩方面來分析就業(yè)影響。

現(xiàn)有的就業(yè)影響研究方法主要分為兩大類：表格分析法［35］、投入產(chǎn)出方法［18-19］。表格分析法常用于研究直接就業(yè)影響，可以應用于地區(qū)及項目層面，缺點是不能研究間接影響；投入產(chǎn)出方法則可以同時分析某一行業(yè)產(chǎn)出變化下的直接和間接影響，缺點是僅能分析國家、省級或行業(yè)層面，且需要對研究行業(yè)進行拆分。中國的投入產(chǎn)出表中僅包含電力、熱力生產(chǎn)和供應業(yè)，若要研究煤電行業(yè)的就業(yè)影響，需要對投入產(chǎn)出表進行拆分，但拆分難度大且拆分比例難以確定。考慮到擁有較為完善的燃煤電廠與煤炭開采行業(yè)數(shù)據(jù)，故采用自下而上的表格分析方法來分析煤電退出影響，并通過煤電提前退役的就業(yè)影響人數(shù)與年均就業(yè)降低值兩個指標來反映煤電退出對一個地區(qū)的就業(yè)影響。

（1）煤電提前退役的就業(yè)影響人數(shù)。該指標是指2045年時壽命未到期機組的相關就業(yè)人數(shù)，能反映相對于正常退役煤電機組提前退役所造成的就業(yè)影響。

= cp（2045） + （2045） （1）

（） = × （2）

（） = × （3）

式中：表示煤電提前退役的就業(yè)影響人數(shù)；表示燃煤電廠的就業(yè)人數(shù)；表示發(fā)電相關煤炭開采的就業(yè)人數(shù)；表示裝機容量；表示電廠就業(yè)系數(shù)；表示發(fā)電相關煤炭消耗量；表示煤炭開采就業(yè)系數(shù)；表示年份，表示省份。

= Σ= 1× × × （4）

式中：表示第個省份單位煤炭消耗帶動第個省份的煤炭開采量；表示燃煤電廠的利用小時數(shù)；表示發(fā)電煤耗；、表示省份。因為涉及省間煤炭運輸，各省燃煤電廠消耗的煤炭與該省帶動的煤炭開采量并不相同。

（2）年均就業(yè)降低人數(shù)。該指標為就業(yè)最高峰值與就業(yè)峰值降低為0時間階段的比值，能反映一個區(qū)域在煤電全部退出的情況下所損失的就業(yè)機會。

2. 1. 3 就業(yè)脆弱性評估

脆弱性指的是系統(tǒng)容易受到氣候變化造成的不良后果影響或者無法應對其不良影響的程度［36］。社會脆弱性是在脆弱性基礎上形成的概念，是脆弱性的維度之一，指暴露在自然因素或人為因素擾動下的社會系統(tǒng)，由于自身的敏感性特征和缺乏對不利擾動的應對能力而使系統(tǒng)受到負面影響［37］，常被應用在分析自然災害對社會系統(tǒng)的影響［38］。Carley 等［39］提出了應用于能源轉型脆弱性評估的框架，并分析了可再生能源投資下美國各縣城的脆弱性?；诖耍瑯嫿嗣弘娡顺龅木蜆I(yè)脆弱性評估框架。

（1）就業(yè)脆弱性評估指標。暴露性：基于就業(yè)影響評估計算得到的機組提前退役的影響人數(shù)、年均就業(yè)影響兩個指標來反映煤電退出的暴露性，考慮到兩個指標同樣重要，采用等權重的方法進行分析。敏感性：煤電就業(yè)貢獻，即煤電相關就業(yè)人數(shù)在該省份所有就業(yè)人數(shù)中的占比，該指標能反映一個地區(qū)對煤電退出的敏感程度。

= （（2019） + （2019） ）/（6）

式中，表示2019年該省份的城鎮(zhèn)單位總就業(yè)。適應性：截至2019年底的人均失業(yè)保險基金累計結余，該指標是指一定時期失業(yè)保險基金收入與其支出相抵后差額的人均值，可以直接反映所在地區(qū)在受到外部沖擊時穩(wěn)崗就業(yè)的能力。

式中：是脆弱性分數(shù)，是正在考慮的每個策略，是給定策略關聯(lián)的第種暴露性指標的度量，是給定策略關聯(lián)的第種敏感性指標的度量，是給定策略關聯(lián)的第種適應性指標的度量。該式中，暴露性、敏感性與脆弱性成正比，即暴露和敏感性越高，脆弱性越大；適應能力與脆弱性成反比，即適應能力越強，脆弱性越小。對相關數(shù)據(jù)進行標準化處理后通過上式計算得到煤電退出下各省的就業(yè)脆弱性并進行排序，可識別電力轉型過程中的脆弱省份。

2. 2 數(shù)據(jù)

2. 2. 1 燃煤電廠數(shù)據(jù)

通過逐廠整理中國燃煤電廠的數(shù)據(jù)，結果發(fā)現(xiàn)截至2020年底中國有3 487座在運燃煤電廠，裝機容量合計107 911. 95萬kW，與中電聯(lián)統(tǒng)計的107 912萬kW［40］相比精度非常高，因此，以此數(shù)據(jù)為基礎進行分析。

（1）機組壽命。根據(jù)中電聯(lián)發(fā)布的《煤電機組靈活性運行與延壽運行研究》［41］，當前國內外火電機組的設計壽命一般為30年，國外煤電機組服役時間普遍超過30年，中國現(xiàn)役煤電機組平均服役時間僅為12年。近年來國內多家煤電企業(yè)開展了延壽改造評估并獲得延后運行許可，充分表明煤電機組延壽運行是可行的，機組延壽壽命一般為10～15年［42］。在該研究中燃煤機組的設計壽命統(tǒng)一按30年來計算，對于已獲得延壽的煤電機組，其運行年限按照30年加延壽年限來計算。

（2）發(fā)電煤耗、利用小時數(shù)。目前，中國公布的2020年數(shù)據(jù)中僅有全國6 000 kW 及以上火電廠供電標準煤耗、廠用電率、利用小時數(shù)數(shù)據(jù)，缺乏各省的數(shù)據(jù)。通過2020年與2019年全國的平均數(shù)據(jù)計算得到下降率，然后通過2019年分省的數(shù)據(jù)以及下降率估算得到2020年各省的平均水平。

（3）機組就業(yè)系數(shù)。目前，中國統(tǒng)計年鑒按行業(yè)分的就業(yè)人數(shù)統(tǒng)計口徑只有城鎮(zhèn)單位的就業(yè)人數(shù)，包括國有單位就業(yè)、集體單位就業(yè)和其他單位就業(yè)。根據(jù)2020年的中國人口與就業(yè)統(tǒng)計年鑒［43］，截至2019年底，電力、熱力生產(chǎn)和供應業(yè)就業(yè)人數(shù)總計2 779 150人，其中國有單位、城鎮(zhèn)集體單位、其他單位就業(yè)人數(shù)分別為937 086人、11 380人和1 830 684人。通過統(tǒng)計匯總86座燃煤電廠的投產(chǎn)年份及就業(yè)人數(shù)，結合國家電力公司1998年與大唐集團公司2016年的火電廠定員標準文件［44-45］，設置了見表1的就業(yè)系數(shù)。

2. 2. 2 煤炭行業(yè)數(shù)據(jù)

（1）煤炭省間運輸情況分析。中國煤炭資源主要集中分布在內蒙古、山西、陜西等西北地區(qū)，而煤炭的主要消費則高度聚集于華東和華南地區(qū)。煤炭生產(chǎn)與煤炭消費長期的錯位布局，使中國逐漸形成了“西煤東運、北煤南運”的格局。為準確分析某一區(qū)域煤電關停的實際影響區(qū)域，對中國煤炭的省間運輸情況進行了細化分析。根據(jù)2017年中國煤炭工業(yè)年鑒［46］中公布的重點煤礦省間調入調出情況，結合2017年與2019年的分省煤炭生產(chǎn)和消費數(shù)據(jù)，得到2019年中國各省份間煤炭運輸情況。

（2）煤炭開采與洗選行業(yè)的就業(yè)系數(shù)。煤炭開采與洗選行業(yè)的分省就業(yè)數(shù)據(jù)（城鎮(zhèn)單位就業(yè)）來自2020年中國人口與就業(yè)統(tǒng)計年鑒［43］，分省的煤炭生產(chǎn)數(shù)據(jù)來自2020年中國能源統(tǒng)計年鑒［47］，各省失業(yè)保險基金累計結余數(shù)據(jù)來自2020年中國勞動統(tǒng)計年鑒［48］。根據(jù)就業(yè)人數(shù)除以煤炭生產(chǎn)量計算得到單位標煤開采的就業(yè)系數(shù)，如圖3所示。

3 2020年煤電就業(yè)現(xiàn)狀

通過煤電機組的就業(yè)系數(shù)與煤炭開采的就業(yè)系數(shù)計算得到，截至2020年底中國煤電行業(yè)直接相關的就業(yè)人數(shù)達到168. 63萬人，其中，燃煤電廠的就業(yè)人數(shù)為59. 29萬人，煤電消耗的煤炭相關就業(yè)人數(shù)為109. 34萬人，煤電行業(yè)就業(yè)主要來源于其帶動的煤炭開采行業(yè)就業(yè)人數(shù)。

如圖4所示，從就業(yè)人數(shù)來看，山西省的煤電就業(yè)人數(shù)最多，達到了35. 08萬人；河南、山東、安徽、內蒙古的就業(yè)人數(shù)均超過了10萬人，其中，河南省、山東省的相關就業(yè)人數(shù)分別達到了16. 53和14. 27萬人，這五個省份的煤電相關就業(yè)人數(shù)占據(jù)了全國煤電就業(yè)總人數(shù)的一半以上。北京、天津、上海通過將大量高耗能產(chǎn)業(yè)承接給周邊省份，煤炭消費量較低，煤電相關就業(yè)人數(shù)遠低于其他省份；四川、重慶等西南部地區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平較低，煤電消費量明顯低于其他省份，且清潔能源豐富，故煤電相關就業(yè)人數(shù)也相對較少。

從就業(yè)貢獻率來看，中國大多數(shù)地區(qū)的就業(yè)并不依賴于煤電。山西與寧夏的就業(yè)對煤電行業(yè)發(fā)展的依賴程度最高，其就業(yè)貢獻率分別達到了7. 92%和7. 82%。而內蒙古和貴州次之，就業(yè)貢獻率為3. 62%和2. 42%。其余省份的就業(yè)貢獻率均不足2%。

4 就業(yè)影響評估和脆弱性省份識別

4. 1 全國層面就業(yè)影響

通過測算兩種分析情景下中國2020—2060年逐年燃煤電廠退役裝機與剩余就業(yè)人數(shù)比例，得到如圖5所示的結果。

情景一結果中：如果機組以30年的設計壽命正常退役，中國煤電機組將在2050年全部退役，退役規(guī)模主要集中在2036年之后，這主要是因為中國當前的燃煤機組都較為“年輕”，2006年之后投產(chǎn)的機組占到了70%以上。以2020年的機組水平為基準，逐年測算剩余煤電機組的就業(yè)占比可以看出，如果2045 年實現(xiàn)零碳，中國將有20. 33%的機組資產(chǎn)被擱淺，煤電就業(yè)損失達到16. 76%。

情景二結果中：如果機組以30年的設計壽命正常退役，中國煤電機組將在2030年時達到峰值，2060年全部退役。以2030年的最高水平為基準，逐年測算燃煤電廠的退出影響，在該情景下，如果2045年實現(xiàn)零碳，中國將有36. 90%的煤電相關就業(yè)人員面臨失業(yè)問題，煤電機組退出帶來的就業(yè)影響將擴大至情景一的兩倍水平。

4. 2 就業(yè)脆弱性省份識別

兩種煤電規(guī)劃情景下各省份2045年煤電就業(yè)人數(shù)見表2。為識別煤電退出過程中的脆弱省份，通過構建脆弱性評估框架對各省份進行量化評估，評估指標包括就業(yè)暴露性、就業(yè)敏感性、就業(yè)適應性及就業(yè)脆弱性。

4. 2. 1 就業(yè)暴露性

將煤電退出帶來的就業(yè)暴露性劃分等級，劃分方法如下：取計算結果的均值為分界線，處于均值之上的省份為暴露性較高的省份，處于均值之下的省份為暴露性較低的省份。暴露性較高的省份按照均值與最大值間的距離等比例劃分為較高暴露性、高暴露性省份；考慮到大部分省份集中于低暴露性范圍內，將均值以下的省份進一步劃分為低暴露性、較低暴露性和中等暴露性省份，最終劃分為五個等級，分別是低暴露區(qū)（0～0. 022 4］、較低暴露區(qū)（0. 022 4～0. 044 8］、中等暴露區(qū)（0. 044 8～0. 067 2］、較高暴露區(qū)（0. 067 2～0. 251 2］、高暴露區(qū)（0. 251 2～0. 4353］?；谠摰燃墝Ω魇》莸木蜆I(yè)影響進行劃分，各省份就業(yè)暴露性計算結果如圖6所示。

情景一中，煤電退出對中國大部分省份的就業(yè)影響處于較低水平，大部分省份處于中等及以下暴露性區(qū)域，而河北、內蒙古、安徽、山東、河南、貴州、陜西、寧夏和新疆這9個省份處于較高暴露區(qū)域，只有山西處于高暴露區(qū)。情景二中，繼續(xù)建設煤電將會進一步擴大中高風險地區(qū)的失業(yè)危機，較高和高暴露性省份由10個擴大為15個，新增較高暴露性省份包括黑龍江、江蘇、江西、湖南和甘肅，其中，內蒙古、安徽、山東、河南、貴州和陜西由情景一中的較高暴露性轉變?yōu)榍榫岸械母弑┞缎?。整體來看，就業(yè)受煤電退出影響較大的區(qū)域集中于煤炭資源富裕的省份。

4. 2. 2 就業(yè)敏感性與適應性

將煤電退出帶來的就業(yè)敏感性劃分為5個等級，劃分方法與暴露性相同：低敏感區(qū)（0～0. 057 6］、較低敏感區(qū)（0. 057 6～0. 115 2］、中等敏感區(qū)（0. 115 2～0. 172 7］、較高敏感區(qū)（0. 172 7～0. 586 4］、高敏感區(qū)（0. 586 4～1］。同理，將失業(yè)適應能力劃分為5個等級：低適應區(qū)（0～0. 1493］、較低適應區(qū)（0. 149 3～0. 298 6］、中等適應區(qū)（0. 2986～0. 447 9］、較高適應區(qū)（0. 447 9～0. 723 9］、高適應區(qū)（0. 723 9～1］?；跀?shù)據(jù)計算得到中國煤電退出下就業(yè)敏感性與適應性結果如圖7和圖8所示。

同暴露性一樣，就業(yè)敏感性的分布同樣較為集中，多數(shù)省份的就業(yè)對煤電依賴程度較低，河北、內蒙古、黑龍江、安徽、河南、貴州、陜西、甘肅和新疆這9個省份處于較高敏感區(qū)，只有山西、寧夏處于高敏感區(qū)。從各省份的就業(yè)適應類型分布來看，各類型的省份分布較為均勻，處于較低適應區(qū)和低適應區(qū)的省份均為5個，分別為天津、福建、湖南、貴州、新疆和上海、安徽、江西、河南、重慶。整體來看，東北地區(qū)和西南地區(qū)的適應性程度較高，而中部地區(qū)和東部地區(qū)的適應性較低。

4. 2. 3 就業(yè)脆弱性

將就業(yè)脆弱性劃分為5個等級，劃分方法同上：低脆弱區(qū)（0～0. 025 6］、較低脆弱區(qū)（0. 025 6～0. 051 2］、中等脆弱區(qū)（0. 051 2～0. 076 8］、較高脆弱區(qū)（0. 076 8～0. 3448］、高脆弱區(qū)（0. 344 8～0. 612 8］。中國煤電退出下各省份就業(yè)脆弱性結果如圖9所示。

整體來看有20個省份屬于低脆弱性水平，在較低脆弱性區(qū)出現(xiàn)斷層，余下10個省份均在中等及以上脆弱區(qū)域，表明未來煤電逐步退出對大多數(shù)省份的就業(yè)影響較小。其中有7個省份對煤電退出表現(xiàn)出較高的脆弱性水平，分別為山西、安徽、山東、河南、貴州、陜西和寧夏。繼續(xù)新建煤電將增加整體的就業(yè)脆弱性水平，較高及以上脆弱性省份增至9個，新增內蒙古和新疆。

4. 3 就業(yè)脆弱性省份的公正轉型

為保障就業(yè)高脆弱性地區(qū)實現(xiàn)公正轉型，進一步對情景二下處于較高和高脆弱區(qū)域的9個省份進行致脆分析。劃分方法如下，根據(jù)暴露性、敏感性、適應性的等級差異對每個省份的主導致脆因子進行歸類，同一省份可能有一個或多個主導因子，具有較高和高暴露性的省份歸類為高暴露主導型省份，具有較高和高敏感性的省份歸類為高敏感型主導型省份，具有較低和低適應性的省份歸類為低適應主導型省份。這些脆弱性省份可分為三種類型，分別為高暴露主導型、高暴露高敏感主導型、高暴露高敏感低適應主導型，由于這些省份暴露性水平差距較小，故以敏感性與適應性計算結果為軸、以脆弱性計算結果為標簽大小來顯示其分類結果，如圖10所示。

綜合來看，中國的就業(yè)高脆弱性省份主要集中于煤炭資源型省份，過去煤電的快速發(fā)展使這些地區(qū)逐漸形成了以煤炭工業(yè)為主導的經(jīng)濟體系，同時為各省份創(chuàng)造了很高的就業(yè)機會。

（1）高暴露主導型省份：山東。山東省煤電相關就業(yè)人數(shù)在全國處于較高水平，煤電退出過程中將面臨著較大的人員失業(yè)風險。

山東是中國傳統(tǒng)的工業(yè)大省，其能源消費總量大、能源結構偏煤、能源自給率較低［49］。近年來，山東能源結構調整的步伐雖已逐步加快，但目前整體偏煤的情況沒有得到有效改善，同時其電力系統(tǒng)還面臨著調峰能力不足、安全穩(wěn)定運行壓力大、新能源消納不足等問題［50］。截至2020年底，山東省可再生能源發(fā)電裝機容量已增至總發(fā)電裝機的30%左右，然而這部分裝機僅提供了14. 3%的發(fā)電量［51］。從就業(yè)人數(shù)來看，山東作為煤電裝機大省，其燃煤電廠相關就業(yè)人數(shù)超過5. 61萬人，居全國首位；而煤電消耗的煤炭相關就業(yè)人數(shù)則達到了8. 65萬人，顯著高于全國平均水平。從失業(yè)保險基金累計結余來看，截至2019 年底，山東的人均失業(yè)保險基金累計結余為2 339元，在全國各省市中處于較低水平，部分煤炭相關就業(yè)人員在轉型過程中可能無法抵御失業(yè)風險。

山東應進一步優(yōu)化電網(wǎng)和電源結構，在保障電力安全供應的基礎上積極推進煤電轉型過程，推動地方產(chǎn)業(yè)結構升級優(yōu)化，同時地方政府應制定完善的公正轉型政策框架，做好相關人員的就業(yè)安置與幫扶工作，幫助失業(yè)者提高再就業(yè)能力。

（2）高暴露、高敏感主導型省份：山西、內蒙古、陜西、寧夏。這一類型省份的主要特點為煤電就業(yè)人數(shù)多且就業(yè)占比高，長期對煤炭和煤電行業(yè)的高度依賴將導致受到影響的就業(yè)人員數(shù)量遠高于全國其他省份。

山西是中國最大的煤炭生產(chǎn)和消費省份之一，煤電在山西的產(chǎn)業(yè)結構中占據(jù)較大比重，全省煤電占煤炭消費比例達到55%以上［52］。以煤炭資源開采、加工及其他衍生產(chǎn)業(yè)為主導的產(chǎn)業(yè)體系帶動了整個省份的經(jīng)濟發(fā)展，同時帶來了大量的就業(yè)機會。從2020年山西的煤電相關就業(yè)人數(shù)來看，上下游行業(yè)就業(yè)人數(shù)存在失衡現(xiàn)象，各燃煤電廠就業(yè)人數(shù)基本處于3 000～4 000人，而相應的煤炭開采就業(yè)人數(shù)則達到了3萬～5萬人，其中，僅朔州市煤炭開采就業(yè)人數(shù)就達到了5. 84萬人［53］，超過了很多省份的煤炭就業(yè)水平。新能源在山西的能源結構占比中遠低于煤炭、占省內一次能源消費比重低于全國平均水平，發(fā)展尚不充分，進一步增大了煤電退出難度。在情景一煤電機組提前退役的情況下，山西將有6. 43萬人會受到直接影響，居全國首位。

內蒙古也是煤炭生產(chǎn)與消費大省，但與山西不同的是，內蒙古的煤炭就地轉化率高達39. 8%，煤電、煤化工一體化比重達到90%以上［54］。此外，內蒙古還擁有豐富的風能與光照資源，新能源發(fā)展空間廣闊［55］。短期內，內蒙古的經(jīng)濟發(fā)展仍需依賴高耗能產(chǎn)業(yè)拉動，煤電相關就業(yè)人數(shù)占比較高。2020年內蒙古的城鎮(zhèn)單位就業(yè)人數(shù)為281. 68萬人，其中燃煤電廠相關就業(yè)人數(shù)為4. 95萬人，煤電消耗的煤炭相關就業(yè)人數(shù)為5. 24萬人，煤電相關就業(yè)人數(shù)合計占比3. 62%，就業(yè)貢獻率僅次于山西和寧夏。內蒙古煤炭開采條件優(yōu)越，其煤炭開發(fā)模式大多簡單粗放，工人普遍技術水平不高，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造的過程中可能會面臨失業(yè)風險。

寧夏也是中國的煤炭資源重要產(chǎn)地，是中國13個億t級煤炭基地、４個“西電東送”火電基地之一。2015年開始，隨著當?shù)啬茉椿せ仃懤m(xù)投建，寧夏煤炭需求急劇增加，由煤炭凈輸出省份轉變?yōu)槊禾績糨斎胧》荩?6］。面對日益增長的能源需求和持續(xù)擴大的煤炭缺口，一方面，寧夏需要提高煤炭資源供應能力以解決煤炭自給不足的問題，短期內可能會帶來煤電相關行業(yè)就業(yè)人數(shù)的增長；另一方面，在“雙碳”目標下，寧夏勢必會經(jīng)歷產(chǎn)業(yè)結構升級、提高其他能源資源綜合利用效率等轉型過程，會進一步加大煤電相關就業(yè)人員的失業(yè)風險。從就業(yè)人數(shù)來看，2020年寧夏的城鎮(zhèn)單位就業(yè)人數(shù)為70. 70萬人［53］，其中，燃煤電廠相關就業(yè)人數(shù)為1. 72萬人，煤電消耗的煤炭相關就業(yè)人數(shù)為3. 81萬人，煤電相關就業(yè)人數(shù)合計占比7. 82%，僅次于山西。

陜西煤炭儲量大、產(chǎn)量高，省內能源消費仍以煤炭為主。隨著煤炭資源的逐年開采，其能源自給能力逐漸降低、能源可持續(xù)生產(chǎn)面臨威脅［57］。陜西經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，基層工人和企業(yè)對煤電退出承受能力偏低。從就業(yè)人數(shù)來看，2020年陜西的燃煤電廠相關就業(yè)人數(shù)為2. 40萬人，煤電消耗的煤炭相關就業(yè)人數(shù)達到了6. 48萬人。此外，截至2019年底，陜西的人均失業(yè)保險基金累計結余僅為2 341元，在全國處于中等偏下水平。

上述省份應盡快擺脫對煤炭發(fā)展的依賴，在煤電退出過程中重點培育新產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，提高低碳產(chǎn)業(yè)的占比，進一步實現(xiàn)高質量就業(yè)。

（3）高暴露、高敏感、低適應主導型省份：安徽、河南、貴州、新疆。這一類型省份在較高的煤電就業(yè)影響下，因就業(yè)人數(shù)規(guī)模大且人均失業(yè)保險基金水平低，面臨著較為復雜的影響。

安徽是華東地區(qū)重要的煤炭資源保障基地，其煤炭消費逐年穩(wěn)定增加，但資源遠期后備潛力明顯不足［58］，中長期內煤電相關行業(yè)就業(yè)人員轉崗需求迫切。從就業(yè)人數(shù)來看，2020年安徽的燃煤電廠相關就業(yè)人數(shù)為2. 67萬人，煤電消耗的煤炭相關就業(yè)人數(shù)達到了8. 05萬人。從失業(yè)保險基金累計結余來看，截至2019年底，安徽的人均失業(yè)保險基金累計結余僅為1 445元，在全國幾乎處于最低水平。

河南是中國重要的產(chǎn)煤省份，煤炭生產(chǎn)量高達全省能源生產(chǎn)總量的86%，省內電力生產(chǎn)也以燃煤發(fā)電為主［59］。河南能源消費對外依存度較高，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)萎縮，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)尚未形成規(guī)模與體系，正處于轉型發(fā)展的關鍵時期［60］。從就業(yè)人數(shù)來看，河南的燃煤電廠相關就業(yè)人數(shù)達到了3. 38萬人，高于全國平均水平，煤電消耗的煤炭相關就業(yè)人數(shù)則高達13. 15萬人，僅次于山西。從失業(yè)保險基金累計結余來看，截至2019年底，河南的人均失業(yè)保險基金累計結余為1 616元，在全國各省市中處于較低水平。

貴州是中國南方地區(qū)最大的產(chǎn)煤省區(qū)，也是“西電東送”的重要送方之一。貴州的煤炭資源以中小型礦井為主［61］，相較于其他資源型省份，貴州淘汰落后產(chǎn)能的壓力更大，受影響的基層工人更多。從就業(yè)人數(shù)來看，2020年貴州的燃煤電廠相關就業(yè)人數(shù)為1. 76萬人，煤電消耗的煤炭相關就業(yè)人數(shù)達到了6. 05萬人。從失業(yè)保險基金累計結余來看，截至2019年底，貴州的人均失業(yè)保險基金累計結余僅為2 272元，在全國處于較低水平［62］。

新疆煤炭資源豐富且分布廣泛，是中國最重要的煤炭、油氣、清潔能源基地和運輸通道之一［63］。盡管新疆的風、光裝機容量位居全國前列，但目前其能源消費仍以煤炭為主。2019年，新疆的原煤消費占比為67. 6%，低于其他煤炭資源大省，加上新疆的就業(yè)人口基數(shù)較小，煤電退出帶來的就業(yè)影響相對較小。從就業(yè)人數(shù)來看，2020年新疆的燃煤電廠相關就業(yè)人數(shù)為2. 90萬人，煤電消耗的煤炭相關就業(yè)人數(shù)為2. 91萬人。從失業(yè)保險基金累計結余來看，截至2019年底，新疆的人均失業(yè)保險基金累計結余僅為2 279元，在全國處于較低水平。

高暴露、高敏感、低適應主導型省份面臨的退煤壓力小于山西、內蒙古等煤炭資源型大省，大多具有煤炭后續(xù)供應能力不足、對外依存度大、新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展不完善等特點。這類省份的人均失業(yè)保險基金累計結余較低，煤電行業(yè)相關就業(yè)人員失業(yè)保障不足，應根據(jù)各省具體情況，因地制宜地制定并完善相關失業(yè)保障政策，同時做好省內的產(chǎn)業(yè)結構轉型與受影響員工的就業(yè)幫扶與安置，保障其基本的生活需求。

5 結論與政策建議

5. 1 結論

為順利實現(xiàn)“雙碳”目標，中國需要在2045年之前實現(xiàn)電力零碳，作為主要碳排放源的煤電需要逐步退出。從省份視角出發(fā)，通過構建就業(yè)影響綜合評估框架，識別出煤電逐步淘汰過程中的就業(yè)脆弱區(qū)域，總結以下主要結論。

5. 1. 1 繼續(xù)新建煤電將導致就業(yè)影響翻倍

目前中國煤電相關的直接就業(yè)達到了168. 63萬人，如果2020年之后不再新增煤電，2045年時將有16. 76%的煤電相關就業(yè)人員受到影響，如果繼續(xù)新建煤電，這一比例將擴大至36. 90%。

5. 1. 2 多數(shù)省份不會受到較大的就業(yè)影響

從省份層面來看，中國大部分地區(qū)不會受到較大的就業(yè)影響，能夠順利實現(xiàn)電力行業(yè)的低碳轉型，但有少數(shù)省份會受到較大的失業(yè)沖擊，轉型過程中應當重點關注這些地區(qū)。

5. 1. 3 煤炭資源型省份就業(yè)脆弱性較高

中國高就業(yè)脆弱省份主要集中于山西、內蒙古、安徽、河南、陜西等煤炭資源型省份，其中安徽、山西的脆弱性最高。

5. 2 政策建議

“雙碳”目標將成為中國未來數(shù)十年內社會經(jīng)濟發(fā)展的主基調之一。與發(fā)達國家相比，中國實現(xiàn)“雙碳”目標的時間更緊、減排幅度更大、轉型困難更多?；谑〖壝弘娡顺龅木蜆I(yè)影響與脆弱性省份評估結果，特提出以下政策建議。

5. 2. 1 建立更加立體的低碳轉型政策體系

中國已制定了碳達峰、碳中和頂層指導方案，后續(xù)需要適時、適當運用法律、經(jīng)濟、技術、市場和金融等多樣化的政策工具，加強不同政策目標和政策工具之間的協(xié)同性設計，逐步建立起完整、有效的政策支持體系。地方各部門也應盡早布局，采取強有力的措施轉變發(fā)展方式，明確各項任務的時間節(jié)點和實現(xiàn)路徑，做到當前任務和長遠發(fā)展緊密銜接。

5. 2. 2 嚴控煤電新建項目

嚴控煤電新建項目，按需通過延壽煤電機組來滿足容量需求，積極推進煤電機組的靈活性改造。統(tǒng)籌能源安全和綠色低碳發(fā)展，推動能源供給體系清潔化與低碳化。

5. 2. 3 加快建立健全公正轉型政策體系

成立跨部門的專門政府機構，與相關利益方建立社會對話機制，明確社會公正需求。設立專項基金，為煤電轉型提供資金保障。重點關注失業(yè)風險高的就業(yè)高脆弱性區(qū)域，因地制宜建立低碳轉型舉措。提供政策性貸款和綠色基金支持，加大政策扶持助其培育新的替代產(chǎn)業(yè)，將適應氣候變化視為促進就業(yè)增長的關鍵領域之一，盡快完成新舊動能轉換，積極創(chuàng)造就業(yè)機會、減緩就業(yè)壓力，維持地區(qū)經(jīng)濟穩(wěn)定。

5. 2. 4 針對性幫扶受影響就業(yè)人員

對于受影響的煤電相關就業(yè)人員，有針對性地提供幫扶措施，做好受影響職工的安置工作，完善社會保障體系，落實最低工資標準和失業(yè)安置基金等地方政策以保障受影響工人的基本權益。允許大齡員工提前退養(yǎng)，引導高技能職工在新能源產(chǎn)業(yè)中實現(xiàn)再就業(yè)，給單一技能職工提供離職補償、并進行培訓和再教育，加大就業(yè)創(chuàng)業(yè)等政策支持力度。

5. 2. 5 加強公正轉型領域國際合作

在參與國際氣候治理過程中，中國應積極與其他國家和國際機構交流分享公正轉型的經(jīng)驗與教訓，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗與成熟案例，科學評估中國應對氣候變化的就業(yè)和社會影響，為公正轉型或就業(yè)議題被納入國家自主貢獻或其他國際氣候治理機制做好準備。

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