李計(jì)廣　張娟

[摘要] 我國(guó)現(xiàn)行負(fù)面清單包括服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，如何合理評(píng)估負(fù)面清單開(kāi)放水平，更好地對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，推進(jìn)國(guó)內(nèi)規(guī)則、規(guī)制方面的制度創(chuàng)新，是我國(guó)制度型開(kāi)放過(guò)程中需要重點(diǎn)研究的難題。基于與RCEP、CPTPP主要成員國(guó)貿(mào)易負(fù)面清單比較研究，發(fā)現(xiàn)我國(guó)自開(kāi)始探索服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單以來(lái)，負(fù)面清單開(kāi)放水平不斷提升，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，仍需較大幅度提升。對(duì)標(biāo)以負(fù)面清單為代表的國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則既有利好也有風(fēng)險(xiǎn)，要針對(duì)服務(wù)貿(mào)易分類不一致、法律法規(guī)不完善以及“兩單分離”等難點(diǎn)，著重從服務(wù)貿(mào)易統(tǒng)計(jì)、法律法規(guī)以及負(fù)面清單風(fēng)險(xiǎn)防范等方面入手，進(jìn)一步提升我國(guó)負(fù)面清單開(kāi)放水平。

[關(guān)鍵詞] 制度型開(kāi)放? ?服務(wù)業(yè)外商投資準(zhǔn)入? ?跨境服務(wù)貿(mào)易? ?開(kāi)放水平? ?負(fù)面清單

[中圖分類號(hào)]? F725.68? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? [文章編號(hào)] 1004-6623（2023）04-0073-14

[作者簡(jiǎn)介] 李計(jì)廣，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究院研究員、博士，研究方向：國(guó)際貿(mào)易政策、世界經(jīng)濟(jì)；張娟，商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院，博士，研究方向：服務(wù)貿(mào)易、世界經(jīng)濟(jì)。

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，過(guò)去的要素稟賦優(yōu)勢(shì)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代不斷弱化，國(guó)與國(guó)之間競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)愈加偏向制度創(chuàng)新，通過(guò)制度創(chuàng)新打造營(yíng)商環(huán)境優(yōu)勢(shì)和搶占國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則話語(yǔ)權(quán)成為各國(guó)競(jìng)逐的焦點(diǎn)。并且，世界范圍內(nèi)各國(guó)經(jīng)貿(mào)規(guī)則博弈爭(zhēng)論的焦點(diǎn)不斷集中于服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域采用負(fù)面清單承諾方式已經(jīng)成為高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易協(xié)定的一個(gè)核心特征。當(dāng)前，中國(guó)已經(jīng)加入RCEP，并承諾協(xié)議生效后6年內(nèi)采用服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單；與此同時(shí)，中國(guó)正在推進(jìn)加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）進(jìn)程，負(fù)面清單制度成為我國(guó)能否順利加入CPTPP的關(guān)鍵因素之一。在此背景下，評(píng)估我國(guó)負(fù)面清單開(kāi)放水平，對(duì)標(biāo)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，探索提升負(fù)面清單開(kāi)放水平的路徑具有重大意義。

一、我國(guó)負(fù)面清單相關(guān)概念界定

負(fù)面清單最初是管理外資的一種方式，它以列舉的形式將與國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、業(yè)績(jī)要求等義務(wù)相違背的外資管制措施羅列出來(lái)，以便外部投資者更加清晰地了解國(guó)內(nèi)對(duì)外資開(kāi)放、禁止或限制的領(lǐng)域。負(fù)面清單制度是“法無(wú)禁止即可為”的法治思想在經(jīng)濟(jì)學(xué)中的實(shí)踐，能夠最大程度地?cái)U(kuò)大對(duì)外資開(kāi)放的外延，本文談及的我國(guó)負(fù)面清單主要指跨境貿(mào)易負(fù)面清單和服務(wù)業(yè)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單?？缇撤?wù)貿(mào)易負(fù)面清單是負(fù)面清單從投資領(lǐng)域向貿(mào)易領(lǐng)域的擴(kuò)展，其中列明了與國(guó)民待遇、市場(chǎng)準(zhǔn)入、最惠國(guó)待遇等義務(wù)不符的具體措施和維持保留措施。服務(wù)業(yè)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單指外商準(zhǔn)入負(fù)面清單中去除非服務(wù)業(yè)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單的部分。我國(guó)現(xiàn)行的負(fù)面清單包括自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單、全國(guó)版外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單、海南自由貿(mào)易港跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單、上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單。

國(guó)內(nèi)外有關(guān)“負(fù)面清單”的稱謂不一樣。我國(guó)自主開(kāi)放采用的外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單和跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單又稱“特別管理措施”?，F(xiàn)行國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定中的負(fù)面清單是以附件的形式出現(xiàn)的，一般稱之為“不符措施”。所謂“不符措施”，指的是與協(xié)議文本中約定的國(guó)民待遇、市場(chǎng)準(zhǔn)入、本地存在等義務(wù)不相符合的禁止或限制措施?！安环胧薄柏?fù)面清單”“特別管理措施”內(nèi)涵相同，為了便于理解，本文統(tǒng)一采用“負(fù)面清單”一詞。另外，為了便于理解和表述，本文將負(fù)面清單中的“禁止或限制措施”稱為“負(fù)面清單的管理措施”。

二、我國(guó)負(fù)面清單開(kāi)放水平評(píng)估

對(duì)標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)，須“摸清家底”、明確差距、探究原因。RCEP是我國(guó)目前所簽訂的對(duì)外協(xié)議中開(kāi)放水平最高的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，能夠代表我國(guó)服務(wù)貿(mào)易的最高開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)和水平。CPTPP的前身是TPP，協(xié)定貿(mào)易規(guī)則紀(jì)律、負(fù)面清單格式范例都是當(dāng)今國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的典型代表，RCEP的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)整體要低于CPTPP。因此，本文基于與RCEP、CPTPP比較視角，探究我國(guó)服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的開(kāi)放水平，以期高效對(duì)接國(guó)際成熟的負(fù)面清單標(biāo)準(zhǔn)。

（一）我國(guó)服務(wù)業(yè)外商投資準(zhǔn)入與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單同RCEP的比較

RCEP下，服務(wù)業(yè)外商投資準(zhǔn)入與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單統(tǒng)一于一張清單內(nèi)，即服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，但由于目前我國(guó)只有自主開(kāi)放實(shí)施的外資準(zhǔn)入負(fù)面清單和跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，尚未有適用于國(guó)際協(xié)定的負(fù)面清單，為了更加全面地評(píng)估我國(guó)服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的開(kāi)放水平，這里分兩部分對(duì)其進(jìn)行分析：一是我國(guó)服務(wù)貿(mào)易正面清單與RCEP服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的比較；二是我國(guó)自由貿(mào)易港服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單與RCEP服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的比較①。

1. 我國(guó)服務(wù)貿(mào)易正面清單開(kāi)放水平總體低于RCEP負(fù)面清單

相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的負(fù)面清單，我國(guó)服務(wù)貿(mào)易正面清單的開(kāi)放水平存在明顯差距。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）指出，正面清單和負(fù)面清單在理論層面上產(chǎn)生的投資自由化結(jié)果是相同的，但在實(shí)踐層面，負(fù)面清單的自由化程度、透明度、可見(jiàn)性都比正面清單要高。也就是說(shuō)，一般情況下，RCEP中采用負(fù)面清單承諾方式的成員國(guó)要比采用正面清單的成員國(guó)的服務(wù)貿(mào)易開(kāi)放水平更高。RCEP下，日本、文萊、韓國(guó)、新加坡、馬來(lái)西亞、印度尼西亞以及澳大利亞7國(guó)均采用服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單承諾方式。負(fù)面清單模式下，服務(wù)貿(mào)易禁止或限制的領(lǐng)域透明度高，開(kāi)放程度也相對(duì)較大。如圖1所示，RCEP大部分發(fā)達(dá)國(guó)家的禁止和限制措施數(shù)量都較少。相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的負(fù)面清單，我國(guó)服務(wù)貿(mào)易正面清單的開(kāi)放水平存在明顯差距，白潔 等（2022）在有關(guān)RCEP服務(wù)貿(mào)易開(kāi)放度的研究中也印證了這一觀點(diǎn)。

相對(duì)于RCEP中采用負(fù)面清單的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)服務(wù)貿(mào)易開(kāi)放方式稍顯遜色，但開(kāi)放水平尚無(wú)法比較。雖然我國(guó)在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域采用正面清單承諾方式，但開(kāi)放水平已達(dá)到最高，且高于大部分正面清單承諾國(guó)②。部分發(fā)展中國(guó)家雖已采用負(fù)面清單，但運(yùn)用還不成熟。如表1所示，印度尼西亞清單I的措施僅有4條，清單II中保留的措施卻有94條③。相對(duì)于澳大利亞、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，印度尼西亞的負(fù)面清單還不成熟。一方面，其將服務(wù)貿(mào)易與投資分別羅列在兩張清單上；另一方面，一些限制措施均未列出法律依據(jù)，清單構(gòu)成要件不完整?？傮w上，RCEP發(fā)展中國(guó)家的負(fù)面清單相對(duì)不成熟。中國(guó)正面清單與發(fā)展中國(guó)家負(fù)面清單的開(kāi)放水平暫無(wú)法對(duì)比，但從承諾方式上看，與印度尼西亞、文萊負(fù)面清單開(kāi)放方式相比，我國(guó)服務(wù)貿(mào)易開(kāi)放水平稍顯遜色。

2. 我國(guó)自貿(mào)港服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單開(kāi)放水平接近RCEP，但還有差距

首先，從清單管理措施數(shù)量上看，我國(guó)自貿(mào)港服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單開(kāi)放水平接近RCEP負(fù)面清單①。如圖2所示，我國(guó)自貿(mào)港服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理措施數(shù)量為92條，高于大多數(shù)RCEP發(fā)達(dá)國(guó)家，少于發(fā)展中國(guó)家。雖然自貿(mào)港服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理措施的數(shù)量已經(jīng)刪減，接近RCEP采用負(fù)面清單的部分成員國(guó)，但開(kāi)放水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠②，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

第一，自貿(mào)港服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單行業(yè)分類依據(jù)是我國(guó)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類（2017）》，而RCEP成員國(guó)采用的是聯(lián)合國(guó)《產(chǎn)品總分類（CPC）》，如果參照CPC進(jìn)行部門分類之后，清單管理措施數(shù)量可能還會(huì)增加。除此之外，若將管理措施進(jìn)一步細(xì)化，負(fù)面清單管理措施數(shù)量也可能會(huì)增加。表2列出了海南自貿(mào)港服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單禁止措施和限制措施涉及部門的分布情況，其中服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單禁止措施集中在文化、體育和娛樂(lè)業(yè)，科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)以及批發(fā)零售業(yè)，涉及的具體行業(yè)部門有廣播電視、新聞圖書電影、義務(wù)教育、法律事務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)新聞信息等。禁止措施涉及的部門可以再進(jìn)一步細(xì)分，放寬有條件限制的部門條件?？缇撤?wù)貿(mào)易負(fù)面清單禁止措施主要集中在文化、體育和娛樂(lè)業(yè)，租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)，金融業(yè)，交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)等，涉及的具體領(lǐng)域有社會(huì)藝術(shù)水平考級(jí)活動(dòng)業(yè)務(wù)、導(dǎo)游資格考試等，清單禁止和限制措施還須進(jìn)一步細(xì)化。相比包含部門分類、政府等級(jí)及法律依據(jù)等要素的RCEP負(fù)面清單結(jié)構(gòu)，我國(guó)負(fù)面清單管理措施還須進(jìn)一步優(yōu)化。

第二，海南自貿(mào)港服務(wù)業(yè)、服務(wù)貿(mào)易門類較少，清單管理措施數(shù)量也會(huì)較少，因此我國(guó)雖然在清單管理措施數(shù)量上接近RCEP負(fù)面清單成員國(guó)，但是并不能表明負(fù)面清單開(kāi)放水平提升了。自貿(mào)港服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單若推廣至全國(guó)，清單的管理措施有可能進(jìn)一步增加，清單的開(kāi)放水平還須提升。

第三，負(fù)面清單中禁止類措施占比較大，一定程度上降低了負(fù)面清單開(kāi)放水平。如表3所示，我國(guó)自貿(mào)港外資準(zhǔn)入負(fù)面清單有關(guān)服務(wù)業(yè)的管理措施雖然只有22條，但是禁止措施卻占到73%，清單開(kāi)放水平還存在提升的空間。跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的管理措施數(shù)量較多，比服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單多48條，但值得一提的是，跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單禁止措施占比較少，僅23%。

第四，我國(guó)負(fù)面清單中與國(guó)家安全、公共秩序、金融審慎、社會(huì)服務(wù)、人類遺傳資源、人文社科研發(fā)、文化新業(yè)態(tài)有關(guān)的行業(yè)部門還未列出?，F(xiàn)行外資準(zhǔn)入負(fù)面清單本質(zhì)上屬于國(guó)家的一項(xiàng)外資準(zhǔn)入政策，無(wú)論是約束力、法律效力還是清單的管理水平，都無(wú)法與國(guó)際協(xié)定中成熟的外資準(zhǔn)入負(fù)面清單相匹敵，因此，我國(guó)自貿(mào)港服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的水平仍然低于RCEP負(fù)面清單，有待進(jìn)一步提升。

其次，從清單限制方式上看，我國(guó)自貿(mào)港服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單限制方式和手段還不夠完善。從表2可以看出，我國(guó)自貿(mào)港服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單仍然有許多“禁止措施”，服務(wù)業(yè)部門分類也相對(duì)籠統(tǒng)，清單透明度低。相反，RCEP負(fù)面清單的限制方式更為多樣化，清單管理相對(duì)完善。如表4所示，各國(guó)負(fù)面清單限制方式包括國(guó)民待遇、本地存在、最惠國(guó)待遇等，并且除文萊外，大部分RCEP負(fù)面清單中管理措施涉及的“業(yè)績(jī)要求”較少，占比在1%—5%之間。一定條件下，“業(yè)績(jī)要求”少意味著外資進(jìn)入的門檻相對(duì)較低，而我國(guó)限制方式多集中在“國(guó)民待遇”和“市場(chǎng)準(zhǔn)入”的“股比限制”①。

如表5所示，除印度尼西亞外，其他成員國(guó)負(fù)面清單II中的保留措施涉及的義務(wù)相對(duì)均勻，并且會(huì)根據(jù)本國(guó)情況設(shè)置限制方式，如文萊、新加坡很少采取“高級(jí)管理層和董事會(huì)”的限制方式，涉及“高級(jí)管理層”的限制措施僅占5%。而我國(guó)采用的負(fù)面清單，一方面，沒(méi)有列明每個(gè)措施對(duì)應(yīng)的義務(wù)，僅在負(fù)面清單使用說(shuō)明中籠統(tǒng)地提出“清單列明了國(guó)民待遇、市場(chǎng)準(zhǔn)入等管理措施”。另一方面，現(xiàn)階段負(fù)面清單管理措施過(guò)于集中在“國(guó)民待遇”和“市場(chǎng)準(zhǔn)入”方面，正面清單也不例外。因此，我國(guó)應(yīng)充分利用清單II，通過(guò)多種限制方式，對(duì)敏感部門和行業(yè)進(jìn)行保護(hù)。

再次，RCEP負(fù)面清單范式相對(duì)更加嚴(yán)謹(jǐn)和成熟。成員國(guó)若在RCEP清單I限制措施多，則清單II保留措施就相對(duì)較少，負(fù)面清單總體上兼顧開(kāi)放與安全，體現(xiàn)了清單的嚴(yán)謹(jǐn)性。表6顯示了負(fù)面清單管理措施在兩類清單中的分布情況。如印度尼西亞在清單I中的管理措施占比僅有4%，但在清單II中卻占到了96%。其他國(guó)家雖沒(méi)有這么明顯的區(qū)分，但也存在清單I少則清單II多的特點(diǎn)。然而，我國(guó)實(shí)施的負(fù)面清單還沒(méi)有類似的劃分。

（二）我國(guó)服務(wù)業(yè)外商投資準(zhǔn)入與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單同CPTPP的比較

欲對(duì)接CPTPP高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，需明確我國(guó)外資準(zhǔn)入與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單同CPTPP成員國(guó)的差距，了解我國(guó)外資準(zhǔn)入與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單探索取得的進(jìn)步和不足之處。考慮到我國(guó)外資準(zhǔn)入與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單是兩張獨(dú)立的清單，這里將服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單和跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單分別與CPTPP負(fù)面清單進(jìn)行對(duì)比分析。

1. 我國(guó)服務(wù)業(yè)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單開(kāi)放水平總體接近CPTPP

首先，從負(fù)面清單管理措施數(shù)量上看，我國(guó)負(fù)面清單開(kāi)放度在CPTPP成員國(guó)中處于中等水平。如圖3所示，我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單共27條，處于第5位；全國(guó)版外資準(zhǔn)入負(fù)面清單共31條，處于第7位。我國(guó)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單開(kāi)放度低于美國(guó)、澳大利亞等國(guó)，高于馬來(lái)西亞、日本等國(guó)。需要說(shuō)明的是，CPTPP附件I列明了一國(guó)不符合國(guó)民待遇等特定條約義務(wù)的現(xiàn)有禁止或限制措施，附件II列明了一國(guó)不符合國(guó)民待遇等特定條約義務(wù)的可能維持現(xiàn)有和采取新的更為寬松或更加嚴(yán)格的禁止或限制措施。如果對(duì)應(yīng)CPTPP外資準(zhǔn)入負(fù)面清單，我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單管理措施僅對(duì)應(yīng)CPTPP附件I，關(guān)于未來(lái)是采取保留措施，還是更為寬松的禁止或限制措施并沒(méi)有列出，這是我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單的明顯不足之處。

其次，從負(fù)面清單管理措施結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上看，我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單開(kāi)放水平還須進(jìn)一步提升。負(fù)面清單的開(kāi)放度不能僅看管理措施數(shù)量，還要結(jié)合負(fù)面清單結(jié)構(gòu)、透明度、措施描述的詳細(xì)程度以及水平限制的占比等。具體來(lái)看：一方面，CPTPP服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單結(jié)構(gòu)完備，透明度高，而我國(guó)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單透明度較低。如表7所示，在清單類別、清單結(jié)構(gòu)方面，我國(guó)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單與CPTPP負(fù)面清單存在顯著的差異。國(guó)際協(xié)定的清單一般是外商投資準(zhǔn)入和跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單在一張清單上，并且清單被分為兩類，一類清單（LIST A）列出現(xiàn)行不符措施清單列表，另一類清單（LIST B）列出維持現(xiàn)有的或采取新的或更嚴(yán)格的不符措施清單列表，如CPTPP所有成員國(guó)都采用了投資和服務(wù)合一的負(fù)面清單。而我國(guó)負(fù)面清單存在“多單獨(dú)立”“種類繁多”的情況，如外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單分別獨(dú)立，外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單又分為全國(guó)版和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單。CPTPP負(fù)面清單一般包括部門、分部門、產(chǎn)業(yè)分類、相關(guān)義務(wù)、政府層級(jí)、不符措施描述等要素，而我國(guó)僅包含部門和特別管理措施，從結(jié)構(gòu)上看，我國(guó)負(fù)面清單透明度相對(duì)較低。另一方面，CPTPP外資準(zhǔn)入負(fù)面清單管理措施中的部門分類采用國(guó)際分類標(biāo)準(zhǔn)，措施描述詳細(xì)，法律依據(jù)明確，我國(guó)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單在這方面相對(duì)不足。我國(guó)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單依然采用的是《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類（2017）》，為對(duì)標(biāo)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)面清單管理措施中一般只列明了行業(yè)大類，未進(jìn)一步細(xì)分，外商投資者較難清晰地了解國(guó)內(nèi)具體部門行業(yè)的禁止或限制措施、法律法規(guī)以及政策措施，負(fù)面清單的真正作用未能充分發(fā)揮。此外，我國(guó)負(fù)面清單法律支撐力也相對(duì)較弱。我國(guó)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單本質(zhì)上仍屬于一國(guó)的外資準(zhǔn)入政策，每個(gè)管理措施并未指出具體的法律依據(jù)。而CPTPP外資準(zhǔn)入負(fù)面清單是多個(gè)國(guó)家之間簽訂的協(xié)議的一部分，屬于國(guó)際協(xié)定，受到國(guó)際協(xié)定約束，清單內(nèi)列出了具體的國(guó)內(nèi)法律依據(jù)，甚至包含個(gè)別地區(qū)和具體行業(yè)部門的法律法規(guī)。總的來(lái)看，我國(guó)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單的透明度較低，開(kāi)放水平有待進(jìn)一步提升。

再次，從水平管理措施上看，我國(guó)與CPTPP發(fā)達(dá)國(guó)家負(fù)面清單的開(kāi)放水平差距不大①。如表8所示，美國(guó)投資領(lǐng)域清單I水平限制占比為15%、加拿大為16%、澳大利亞為14%、新西蘭為30%。日本雖然在清單I中的水平限制占比較小，但在清單II中的占比較大，達(dá)28%。水平措施占比越大，表明負(fù)面清單限制越多，一定程度上影響了負(fù)面清單開(kāi)放水平。CPTPP成員國(guó)負(fù)面清單中的水平限制措施占比較大，說(shuō)明僅從負(fù)面清單管理措施數(shù)量上評(píng)估清單開(kāi)放水平，可能會(huì)高估CPTPP負(fù)面清單開(kāi)放水平。

2. 我國(guó)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單開(kāi)放水平明顯低于CPTPP

我國(guó)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單實(shí)施時(shí)間較外資準(zhǔn)入負(fù)面清單要晚，且成熟度也相對(duì)遜色。在負(fù)面清單格式范式、措施描述詳細(xì)程度、法律支撐力、清單管理等方面，我國(guó)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單和服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單存在的問(wèn)題類似，從這個(gè)角度上評(píng)估，我國(guó)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單透明度、開(kāi)放水平比CPTPP負(fù)面清單低。

從負(fù)面清單適用范圍上看，我國(guó)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單開(kāi)放水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于CPTPP。截至目前，我國(guó)實(shí)施的跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單只有兩個(gè)，一個(gè)是上海發(fā)布的跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，一個(gè)是國(guó)家發(fā)布的海南版跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，還沒(méi)有適用全國(guó)的跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，開(kāi)放水平不僅低于國(guó)內(nèi)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單，更低于CPTPP跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單。從管理措施數(shù)量上看，我國(guó)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單開(kāi)放力度明顯小于CPTPP。上海發(fā)布的跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理措施有159條，國(guó)家發(fā)布的海南版跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單有70條，雖然后者的數(shù)量相對(duì)于前者已經(jīng)大幅刪減，但這也不能表明跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單開(kāi)放度提升。海南自貿(mào)港產(chǎn)業(yè)種類較少，是其負(fù)面清單管理措施較少的一個(gè)重要原因。此外，海南版跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單僅僅是通過(guò)分類調(diào)整減少條款數(shù)量而非實(shí)質(zhì)性取消，如“文化、體育和娛樂(lè)業(yè)”類包含對(duì)網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)、新聞出版服務(wù)、音像制品和電子出版物的限制，而上?？缇撤?wù)貿(mào)易清單將其單列了3—4條。與CPTPP相比，無(wú)論是上?？缇撤?wù)貿(mào)易負(fù)面清單還是海南版跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，管理措施數(shù)量都要多于CPTPP成員國(guó)，如澳大利亞僅有22條限制措施、日本有53條、新加坡有56條等。從清單限制內(nèi)容上看，我國(guó)在交通運(yùn)輸業(yè)，金融業(yè)，文化、體育和娛樂(lè)業(yè)等領(lǐng)域限制更為嚴(yán)格。

三、我國(guó)對(duì)標(biāo)以負(fù)面清單為代表的

國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的戰(zhàn)略意義、

可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)及難點(diǎn)

新發(fā)展格局下，我們應(yīng)明確對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)負(fù)面清單的利好方面，同時(shí)應(yīng)高度重視可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)及挑戰(zhàn)，明晰對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)負(fù)面清單的難點(diǎn)，以提高對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)負(fù)面清單的政策措施試點(diǎn)效率。

（一）對(duì)標(biāo)以負(fù)面清單為代表的國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的戰(zhàn)略意義

從宏觀層面上看，第一，對(duì)接以負(fù)面清單為代表的國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，向外界釋放了我國(guó)持續(xù)大力推進(jìn)對(duì)外開(kāi)放的信號(hào)，增強(qiáng)外界對(duì)我國(guó)投資和貿(mào)易的信心，實(shí)現(xiàn)政治突圍。第二，有利于擴(kuò)大我國(guó)外商投資規(guī)模、跨境服務(wù)貿(mào)易進(jìn)出口規(guī)模，提高外資外貿(mào)質(zhì)量，找到新的增長(zhǎng)量。第三，對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，加入CPTPP等經(jīng)貿(mào)協(xié)定，不僅有利于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也為其他成員國(guó)提供了巨大的消費(fèi)市場(chǎng)，促進(jìn)他國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第四，有利于我國(guó)更加緊密地融入全球價(jià)值鏈，加快全球化進(jìn)程，為更加多樣的經(jīng)貿(mào)合作提供了可能性。

從中微觀層面上看，一方面，負(fù)面清單管理制度有利于相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。有研究表明，服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的擴(kuò)大開(kāi)放尤其是數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域的開(kāi)放，有利于國(guó)內(nèi)數(shù)字化水平的提高，而數(shù)字技術(shù)對(duì)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有推動(dòng)作用。負(fù)面清單的本質(zhì)任務(wù)是倒逼市場(chǎng)化改革，市場(chǎng)化水平的提升加速要素的自由流動(dòng)，從而促進(jìn)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。市場(chǎng)水平較高的環(huán)境下，行政管制減少、審批程序簡(jiǎn)化，生產(chǎn)要素在國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)之間配置效率的提升，會(huì)提高資本的使用效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。例如，實(shí)施跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，一定程度上會(huì)推動(dòng)以服務(wù)為載體的技術(shù)、資本、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素資源自由便利流動(dòng)，從而促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。另一方面，負(fù)面清單管理制度有利于微觀企業(yè)的發(fā)展。其一，負(fù)面清單管理制度擴(kuò)大了市場(chǎng)開(kāi)放，增加了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，從而提升企業(yè)生產(chǎn)效率，這種促進(jìn)作用可以通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、企業(yè)管理水平、企業(yè)文化、投融資水平等多種渠道實(shí)現(xiàn)。其二，負(fù)面清單倒逼國(guó)內(nèi)體制機(jī)制改革、法律法規(guī)體系的完善，促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境水平提升，從而促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。負(fù)面清單制度下，行政審批在簡(jiǎn)化，政府自由裁量的政策空間在縮減，政府對(duì)企業(yè)不設(shè)置過(guò)多的限制，不提出過(guò)多的要求，讓企業(yè)能夠遵從市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，減少對(duì)企業(yè)的干預(yù)程度，給企業(yè)發(fā)展提供良好的營(yíng)商環(huán)境。為了采用負(fù)面清單外資管理模式，國(guó)家或地區(qū)會(huì)梳理、修改相關(guān)的法律法規(guī)，涉及經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)管制的制度或規(guī)則也趨于公開(kāi)透明并符合國(guó)際慣例，有利于維護(hù)公平、透明的市場(chǎng)秩序，保障企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。

（二）對(duì)接以負(fù)面清單為代表的國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)

通過(guò)不斷調(diào)整負(fù)面清單的長(zhǎng)度和內(nèi)容，我國(guó)外資準(zhǔn)入限制、跨境服務(wù)貿(mào)易限制大幅減少，開(kāi)放水平不斷提升。自2013年以來(lái)，我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單特別管理措施由190條減至27條，壓縮比例高達(dá)86%，全國(guó)版外資準(zhǔn)入負(fù)面清單由2018年的48條減至31條，壓縮比例達(dá)到35%，服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的外資準(zhǔn)入門檻不斷降低①?？缇撤?wù)貿(mào)易負(fù)面清單雖推出時(shí)間較晚，但由正轉(zhuǎn)負(fù)的開(kāi)放方式是重要突破。一般而言，相對(duì)于正面清單，負(fù)面清單開(kāi)放力度更大、開(kāi)放范圍更廣。與此同時(shí)，以現(xiàn)有水平對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，可能面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)。

綜合來(lái)看，實(shí)施服務(wù)業(yè)外商投資準(zhǔn)入與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)包括國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)、意識(shí)形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、公共利益及生命財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)等。具體來(lái)看，主要有多元文化沖突與融合帶來(lái)的意識(shí)形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)；外來(lái)人員入境審查程序減少、各部門數(shù)據(jù)及信息無(wú)法互聯(lián)互通導(dǎo)致管理漏洞，從而給非法入境和違法犯罪活動(dòng)增加可乘之機(jī)；放松對(duì)外籍人員就業(yè)的管制，可能一定程度上擾亂國(guó)內(nèi)就業(yè)市場(chǎng)的穩(wěn)定；各地方對(duì)數(shù)據(jù)安全體系架構(gòu)和評(píng)估機(jī)制的不完善，導(dǎo)致的數(shù)據(jù)泄露、丟失或?yàn)E用風(fēng)險(xiǎn)；個(gè)人信息保護(hù)不足，導(dǎo)致的大面積敏感信息泄露風(fēng)險(xiǎn)；國(guó)家國(guó)防和安全信息泄露風(fēng)險(xiǎn)；跨境資金流動(dòng)沖擊內(nèi)地金融市場(chǎng)、洗錢通道和恐怖融資難以監(jiān)管、金融新業(yè)態(tài)可能增加投資行為等金融風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)外來(lái)物種引進(jìn)帶來(lái)的生物安全風(fēng)險(xiǎn)等。從具體行業(yè)領(lǐng)域來(lái)看，如交通運(yùn)輸領(lǐng)域，若取消“外國(guó)國(guó)際道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者不得從事起訖地在中國(guó)境內(nèi)的道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)”的限制，有可能帶來(lái)貨物監(jiān)管和人員生命財(cái)產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)。金融領(lǐng)域，若取消“證券投資咨詢?nèi)藛T申請(qǐng)取得證券投資咨詢從業(yè)資格必須具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍”的限制，有可能帶來(lái)服務(wù)質(zhì)量、信息安全等風(fēng)險(xiǎn)。專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，若允許“海南律師事務(wù)所聘請(qǐng)外籍律師擔(dān)任外國(guó)法律顧問(wèn)和港澳律師擔(dān)任法律顧問(wèn)”，有可能帶來(lái)侵蝕意識(shí)形態(tài)、破壞法律權(quán)威風(fēng)險(xiǎn)；若取消“外國(guó)公民不得申請(qǐng)參加注冊(cè)測(cè)繪師執(zhí)業(yè)資格考試”的限制，有可能帶來(lái)國(guó)家安全、信息泄露、服務(wù)質(zhì)量等風(fēng)險(xiǎn)。

（三）對(duì)接以負(fù)面清單為代表的國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的難點(diǎn)

以CPTPP為代表的國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)協(xié)定規(guī)則更加詳細(xì)，可操作性強(qiáng)，我國(guó)對(duì)標(biāo)其負(fù)面清單規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，難點(diǎn)主要在負(fù)面清單行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)、負(fù)面清單管理措施法律法規(guī)依據(jù)的羅列、負(fù)面清單管理和監(jiān)管、服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單兩單分離等方面。

1. 服務(wù)貿(mào)易分類標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)不一致

若要對(duì)標(biāo)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，需要在服務(wù)業(yè)、服務(wù)貿(mào)易部門分類和統(tǒng)計(jì)上做大量工作。我國(guó)外資準(zhǔn)入與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的編制依據(jù)是《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類（2017）》，而RCEP、CPTPP等國(guó)際協(xié)定上的負(fù)面清單是按照《產(chǎn)品總分類（CPC）》的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行行業(yè)分類。分類標(biāo)準(zhǔn)不一，增加了對(duì)標(biāo)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的難度。

2. 負(fù)面清單中羅列具體的國(guó)內(nèi)法律依據(jù)難度大

對(duì)應(yīng)RCEP和CPTPP外資準(zhǔn)入與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，我國(guó)若想貼近國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，需在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上趨近。而無(wú)論是RCEP還是CPTPP，二者都規(guī)定成員國(guó)制定的負(fù)面清單必須包含部門、分部門、政府層級(jí)、涉及的義務(wù)、措施描述以及措施來(lái)源即法律依據(jù)，而我國(guó)現(xiàn)行的負(fù)面清單最大的弊端就是法律依據(jù)不明確，每條特別管理措施并未指出具體的法律依據(jù)，法律效力和透明度大大降低。其根源在于國(guó)內(nèi)相關(guān)的、具體的法律法規(guī)不健全，還需進(jìn)一步分類、細(xì)化。對(duì)標(biāo)國(guó)際負(fù)面清單管理制度是對(duì)國(guó)內(nèi)法律法規(guī)體系的考驗(yàn)。

3. 負(fù)面清單的管理水平有待提升

負(fù)面清單承諾的開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)一旦確定，便是不可逆的，很大程度上增加了我國(guó)對(duì)負(fù)面清單的風(fēng)險(xiǎn)把控難度。對(duì)標(biāo)負(fù)面清單的過(guò)程也是對(duì)政府整體管理和監(jiān)管能力的一次大考驗(yàn)。對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)負(fù)面清單，需要進(jìn)一步細(xì)化清單內(nèi)容，行業(yè)分類更加明確，而透明度越高，政府自由裁量的空間就越小，開(kāi)放帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)越大，增加了清單監(jiān)管難度。

4. 服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單兩單分離

對(duì)標(biāo)RCEP、CPTPP成員國(guó)外資準(zhǔn)入與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，我國(guó)外資準(zhǔn)入與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單各成體系，獨(dú)立推進(jìn)，不歸屬于任何協(xié)定規(guī)則。如RCEP中的澳大利亞、文萊、日本、新加坡等以及CPTPP所有成員國(guó)都采用了投資和服務(wù)合一的負(fù)面清單。而我國(guó)負(fù)面清單存在“多單并行”“種類繁多”的情況，如外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單分別獨(dú)立、外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單又分全國(guó)版和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單。兩單分離，不僅增加了管理成本，也降低了清單透明度，使得負(fù)面清單對(duì)外商投資企業(yè)及外國(guó)服務(wù)供應(yīng)商的吸引力減弱，可能產(chǎn)生內(nèi)容重疊、政出多門、管理混亂、行政成本高企等問(wèn)題，在一定程度上增加了對(duì)標(biāo)的難度。

四、提升我國(guó)負(fù)面清單開(kāi)放

水平的政策建議

綜合前文分析，我國(guó)服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)負(fù)面清單開(kāi)放水平仍存在較大差距，解決對(duì)標(biāo)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)負(fù)面清單過(guò)程中遇到的難題，進(jìn)一步提升我國(guó)負(fù)面清單開(kāi)放水平，需要結(jié)合我國(guó)實(shí)際、有的放矢。

（一）規(guī)范清單格式和細(xì)化內(nèi)容，提高負(fù)面清單開(kāi)放的靈活性和透明度

現(xiàn)階段，我國(guó)負(fù)面清單簡(jiǎn)潔度較高，開(kāi)放水平相較之前有很大提升，但是對(duì)標(biāo)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)面清單的格式和內(nèi)容仍需調(diào)整、規(guī)范和細(xì)化。

1. 做好服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易分類工作，從結(jié)構(gòu)上對(duì)標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)負(fù)面清單①

首先，將我國(guó)負(fù)面清單的“特別管理措施”按照“跨境服務(wù)貿(mào)易”“投資”“跨境服務(wù)貿(mào)易與投資”分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸類。對(duì)標(biāo)CPTPP外資準(zhǔn)入與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單中的“描述（Description）”要素，其對(duì)禁止或限制措施所屬的投資、服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域進(jìn)行了劃分，意在說(shuō)明成員國(guó)采取的禁止或限制措施屬于哪個(gè)領(lǐng)域，這種做法增加了清單透明度，便于外資、外國(guó)服務(wù)供應(yīng)商區(qū)分投資和跨境服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的限制措施。其次，將國(guó)內(nèi)敏感的行業(yè)部門、有待進(jìn)一步保護(hù)的領(lǐng)域劃分出來(lái)，放在同一張清單，對(duì)標(biāo)CPTPP負(fù)面清單II中維持現(xiàn)有的或采取新的或更嚴(yán)格的不符措施清單列表，有利于增加負(fù)面清單開(kāi)放的靈活性。再次，對(duì)標(biāo)CPTPP“投資”和“跨境服務(wù)貿(mào)易”章節(jié)的規(guī)則，將特別管理措施所涉及的義務(wù)以及政府層級(jí)進(jìn)行劃分。對(duì)標(biāo)過(guò)程中，應(yīng)明確梳理負(fù)面清單中羅列的管理措施對(duì)應(yīng)的義務(wù)，如國(guó)民待遇、市場(chǎng)準(zhǔn)入、最惠國(guó)待遇、本地存在、禁止業(yè)績(jī)要求、高級(jí)管理層與董事會(huì)，增加清單的透明度。

2. 梳理并完善相關(guān)法律法規(guī)，從內(nèi)容上對(duì)標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)負(fù)面清單

所謂“對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)”，不只是形式上的對(duì)標(biāo)，更多是內(nèi)容上的整合。負(fù)面清單的本質(zhì)是“法治精神”的體現(xiàn)，清單內(nèi)容整合的關(guān)鍵工作是對(duì)法律數(shù)據(jù)庫(kù)的梳理和整合。在負(fù)面清單構(gòu)成要件中，我國(guó)負(fù)面清單與國(guó)際協(xié)定負(fù)面清單最明顯的差異主要體現(xiàn)在“措施描述”，措施描述中提出的法律依據(jù)既包含協(xié)定生效時(shí)國(guó)內(nèi)已經(jīng)制定或修訂的法律法規(guī)，還包括這些法律法規(guī)下的一些具體的細(xì)則。而我國(guó)2021年版及此前的各版自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單并沒(méi)有列明某一管理措施的法律法規(guī)依據(jù)。同時(shí)，我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單更新速度過(guò)于頻繁，缺乏明確的法律依據(jù)支撐，以至其穩(wěn)定性和權(quán)威性難以與CPTPP負(fù)面清單相比，法律依據(jù)不明也成為對(duì)標(biāo)過(guò)程中的重大障礙，因此，需對(duì)法律數(shù)據(jù)庫(kù)重新梳理，以提升負(fù)面清單開(kāi)放水平。

3. 加快負(fù)面清單“兩單合一”，提高負(fù)面清單管理效率，提升清單開(kāi)放水平

服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單兩單分離不僅增加了管理成本，也降低了清單透明度，使得負(fù)面清單對(duì)外商投資企業(yè)及外國(guó)服務(wù)供應(yīng)商的吸引力減弱。加快“兩單合一”，有利于提高清單管理效率，提升負(fù)面清單開(kāi)放水平。

（二）破除國(guó)內(nèi)服務(wù)業(yè)的行業(yè)壟斷，提升負(fù)面清單開(kāi)放的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

我國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，地區(qū)發(fā)展不均衡、中西部服務(wù)業(yè)壟斷問(wèn)題明顯，邊疆地區(qū)服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)具有特色，但受限于資金和管理體制問(wèn)題，規(guī)模較小。行業(yè)壟斷限制了服務(wù)業(yè)行業(yè)的發(fā)展和壯大，使得服務(wù)業(yè)對(duì)外開(kāi)放的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較弱。因此，在探索負(fù)面清單管理制度、擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開(kāi)放的過(guò)程中，需打破服務(wù)業(yè)行業(yè)壟斷，加大國(guó)有企業(yè)改革力度。將政府的角色由“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“管資本”，通過(guò)放開(kāi)企業(yè)，建立嚴(yán)格的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，使得混合所有制成為深化國(guó)企改革的突破口，從而真正打破行政壟斷，實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)對(duì)內(nèi)開(kāi)放與對(duì)外開(kāi)放的聯(lián)動(dòng)。只有國(guó)內(nèi)服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)增強(qiáng)、服務(wù)貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力提高，才能從根本上提升服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的開(kāi)放水平。

（三）完善服務(wù)部門分類和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，促進(jìn)負(fù)面清單最大程度開(kāi)放

完善服務(wù)部門分類，同時(shí)對(duì)服務(wù)各部門進(jìn)行重要性、敏感性、風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估，實(shí)施差異化開(kāi)放策略。在對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)負(fù)面清單過(guò)程中，服務(wù)貿(mào)易統(tǒng)計(jì)和分類問(wèn)題是制約負(fù)面清單開(kāi)放水平的主要因素。在完善服務(wù)貿(mào)易部門統(tǒng)計(jì)和分類的前提下，可以對(duì)不同部門和領(lǐng)域進(jìn)行分類管理，進(jìn)一步擴(kuò)大負(fù)面清單開(kāi)放水平。

第一，對(duì)于其他國(guó)家均加強(qiáng)保護(hù)的部門，我國(guó)需對(duì)其進(jìn)一步細(xì)分，謹(jǐn)慎開(kāi)放，如運(yùn)輸服務(wù)、郵政通信、文娛及體育等部門。通過(guò)圖4可以看出雖然各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同，但禁止或限制的行業(yè)部門存在共性，大部分CPTPP成員國(guó)的管理措施數(shù)量在水平限制部門、商業(yè)服務(wù)、運(yùn)輸服務(wù)、郵政通信、文娛及體育等部門達(dá)到高點(diǎn)，都在一定程度上加強(qiáng)了對(duì)這些部門的保護(hù)。對(duì)于跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，CPTPP成員國(guó)側(cè)重對(duì)涉及國(guó)家安全和國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的敏感類部門進(jìn)行禁止或有限開(kāi)放，如交通運(yùn)輸部門，對(duì)與公共利益密切相關(guān)的社會(huì)服務(wù)部門也會(huì)加強(qiáng)保護(hù)。因此，我國(guó)在擴(kuò)大開(kāi)放的過(guò)程中應(yīng)進(jìn)一步對(duì)這些敏感部門分類和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，進(jìn)行有限開(kāi)放。第二，對(duì)于不涉及國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)安全等風(fēng)險(xiǎn)的部門行業(yè)，對(duì)國(guó)際先進(jìn)技術(shù)、人才資源有迫切需求的部分行業(yè)要進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放。如科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)等。第三，對(duì)需要對(duì)外開(kāi)放的特色產(chǎn)業(yè)適當(dāng)放開(kāi)限制。秘魯、新西蘭、越南等國(guó)的負(fù)面清單對(duì)文化特色產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放，不僅有利于傳播民族文化、壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，同時(shí)又對(duì)其予以適當(dāng)保護(hù)，確保產(chǎn)業(yè)安全。我國(guó)在調(diào)整負(fù)面清單時(shí)，要考慮國(guó)內(nèi)特色產(chǎn)業(yè)的開(kāi)放與保護(hù)，如中醫(yī)、武術(shù)、舞獅以及少數(shù)民族音樂(lè)文化等。第四，考慮到數(shù)字產(chǎn)業(yè)的重要性，應(yīng)加大數(shù)字服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的開(kāi)放。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)以及云計(jì)算等技術(shù)的應(yīng)用，催生了很多新的服務(wù)業(yè)、服務(wù)貿(mào)易業(yè)態(tài)，我國(guó)在調(diào)整負(fù)面清單時(shí)，應(yīng)加大對(duì)數(shù)字服務(wù)業(yè)的開(kāi)放和保護(hù)。

（四）提高負(fù)面清單管理水平，為負(fù)面清單開(kāi)放提供重要保障

政策的前瞻性、體系的完備性發(fā)揮作用的前提是政策的執(zhí)行力，而增強(qiáng)執(zhí)行力最重要的手段是強(qiáng)化管理主體，明確權(quán)責(zé)劃分。我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)已達(dá)10年，在制度創(chuàng)新上取得較多突破，但負(fù)面清單推行過(guò)程中的“權(quán)力歸屬”問(wèn)題仍舊制約著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展。只有構(gòu)建精簡(jiǎn)高效、權(quán)責(zé)明晰的管理體制，才能發(fā)揮地方和部門的積極性，加快推進(jìn)負(fù)面清單對(duì)標(biāo)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)，減少負(fù)面清單開(kāi)放過(guò)程中的隱形壁壘，進(jìn)而提升負(fù)面清單開(kāi)放水平。

對(duì)標(biāo)國(guó)際協(xié)定中發(fā)達(dá)國(guó)家負(fù)面清單，是否在國(guó)際協(xié)定中采用外資準(zhǔn)入與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，很大程度上取決于對(duì)外資準(zhǔn)入和跨境服務(wù)貿(mào)易的監(jiān)管水平。一般而言，監(jiān)管能力越高，其負(fù)面清單開(kāi)放水平越高。如美國(guó)負(fù)面清單簡(jiǎn)短、開(kāi)放度大，但其對(duì)外資的審查力度也大；日本負(fù)面清單透明度高、開(kāi)放度大，但其國(guó)內(nèi)具有完善的外匯審查制度，通過(guò)《外匯法》賦予財(cái)務(wù)省、各行業(yè)主管部門外資審查權(quán)?；趪?guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)在外資監(jiān)管和跨境服務(wù)貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)防控方面，可以通過(guò)靈活設(shè)置保障性條款、加大外資外貿(mào)審查、完善法律條款、細(xì)化規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)等方式，加大對(duì)負(fù)面清單的內(nèi)外監(jiān)管力度。

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Evaluation and Improvement of Negative List Opening Level in China

—Based on Comparison Studies on RCEP and CPTPP

Li Jiguang， Zhang Juan

（Institute of International Economy， University of International Business and Economics; Chinese Academy of International Trade and Economic Cooperation， Beijing 100005）

Abstract： China's current negative list includes the negative list of foreign investment access in the service industry and the negative list of cross-border trade in services. Reasonable assessment of the level of openness of the negative list， better benchmarking of international high-standard economic and trade rules and promoting institutional innovation in domestic rules and regulations are key problems that need to be overcome in the process of institutional opening in China. Based on the comparative study of the negative list of trade with major RCEP and CPTPP member states， it is found that since China began to explore the negative list of foreign investment access in the service industry and cross-border service trade， the level of negative list openness has been continuously improved， but compared with developed countries， it still needs to be greatly improved. The standard of international high-standard economic and trade rules represented by the negative list has both advantages and risks， and there are difficulties such as inconsistent classification of trade in services， imperfect laws and regulations， and "separation of the two orders". We should focus on the aspects of service trade statistics， laws and regulations as well as negative list risk prevention to further enhance our country's negative list opening level.

Key words： Institutional Opening up; Access for Foreign Investment in the Service Sector; Cross-border Service Trade; Opening Level; Negative List

（收稿日期：2023-07-04? 責(zé)任編輯：賴芳穎）

①“自貿(mào)港服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單”指的是海南自由貿(mào)易港服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的總和。

② 商務(wù)部國(guó)際司負(fù)責(zé)同志解讀《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）之二，http：//ec.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202011/20201103016364.shtml.

③ 這里的“清單I”和“清單II”指的是RCEP中服務(wù)貿(mào)易不符措施附件I和不符措施附件II。

① 由于在國(guó)家層面，我國(guó)只在海南自貿(mào)港實(shí)施了跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，因此這里以海南自貿(mào)港服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單為例，與RCEP服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單進(jìn)行比較分析。海南自貿(mào)港服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單指的是海南外商投資準(zhǔn)入中服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單和海南跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的總和。

② 在服務(wù)貿(mào)易分類標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況下，對(duì)比清單數(shù)量雖然不是很嚴(yán)謹(jǐn)，但是服務(wù)業(yè)、服務(wù)貿(mào)易涉及內(nèi)容具有相似性，也能從總體上看出我國(guó)自貿(mào)港服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的開(kāi)放水平。

① 負(fù)面清單管理措施涉及的義務(wù)一定程度上能夠反映出國(guó)家的限制方式和手段。

① 水平管理措施指的是針對(duì)所有行業(yè)部門的一些禁止、限制措施，占比越多，限制程度越大。

① 根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、商務(wù)部、上海市人民政府發(fā)布的負(fù)面清單條目計(jì)算所得。

①“高標(biāo)準(zhǔn)負(fù)面清單”指的是以CPTPP為代表的國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)協(xié)定中的負(fù)面清單。