余曉艷

摘 要：西安市農(nóng)村幸福院發(fā)展已初具規(guī)模，逐步向規(guī)范化發(fā)展，在不斷地探索與實踐中，不斷發(fā)揮為老服務(wù)的作用，但目前幸福院發(fā)展還存在規(guī)范化管理水平不高，服務(wù)人員缺乏、整體環(huán)境較差，設(shè)施設(shè)備質(zhì)量急需改善、服務(wù)內(nèi)容和形式單一，服務(wù)不可持續(xù)；幸運營資金普遍缺乏、多元主體參與幸福院管理與運營積極性不高、參與率較低的問題。要提升農(nóng)村幸福院發(fā)展水平，促進(jìn)農(nóng)村幸福院向著高質(zhì)量方向發(fā)展，讓更多的老年人參與進(jìn)來，需要找準(zhǔn)制約幸福院發(fā)展的根本性原因，在健全安全管理制度、配備配齊專業(yè)人員、提供充足資金保障、做好培訓(xùn)指導(dǎo)等的基礎(chǔ)上，因地制宜，精準(zhǔn)幸福院服務(wù)功能定位，籌謀劃西安市農(nóng)村幸福院質(zhì)量提升三年行動方案，充分發(fā)揮村集體的作用，找準(zhǔn)載體，增強(qiáng)村民的凝聚力，調(diào)動老年人參與互助養(yǎng)老的意愿、獲得村民對互助養(yǎng)老的支持，積極參加志愿服務(wù)活動。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村幸福院；互助養(yǎng)老；運營

中圖分類號：D422.6;D669.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.03.021

Research on the High Quality Development Path of Rural Elderly Mutual Care and

Happiness Homes in Xian City

YU Xiao-yan

（Institute of Sociology， Xian Academy of Social Sciences， Xian 710054，China）

Abstract：The development of rural happiness centers in Xian has gradually formed a standardization mode. In the process of continuous exploration and practice， the homes have continuously played a role in serving the elderly. However， some problems in the development of happiness centers still exist， such as low level of standardized management， lack of service personnel， poor overall environment， urgent need to improve the quality of facilities and equipment， single service content and form， and unsustainable services; There is a general lack of funds for the lucky camp， a lack of enthusiasm for multiple entities to participate in the management and operation of the Happiness Hospital， and a low participation rate. In order to improve the development level of rural happiness centers， promote the high-quality development of rural happiness centers， and appeal to more elderly people， it is necessary to seek for? the fundamental reasons that restrict the development of happiness centers. On the basis of improving the safety management system， equipping professional personnel， providing sufficient financial support， and providing training guidance， we should adopt? effective measures to coordinate with? local conditions that the accurate services may be represented in happiness centers. The following plans are designed：? a three-year action plan to improve the quality of Xian rural happiness homes， giving full play to the role of village collectives， finding the right carriers， enhancing the cohesion of villagers， mobilizing the willingness of elderly people to participate in mutual assistance for elderly care， obtaining support from villagers for mutual assistance for elderly care， and actively participating in volunteer service activities.

Key words：rural elderly care happiness homes; mutual assistance for elderly care; operations

十八大以來，黨和國家相繼出臺了一系列政策規(guī)劃對我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展進(jìn)行了全面部署。黨的十九大報告將經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展確立為中國特色社會主義進(jìn)入新時代的發(fā)展思路與根本要求，那么推動養(yǎng)老服務(wù)尤其是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展、充分滿足農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)需求是高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。近年來在國家、省市各種政策的支持下，農(nóng)村幸福院發(fā)展迅速，使農(nóng)村老年人切實享受到了政府的關(guān)懷和關(guān)心，特別是空巢、留守、獨居等老人有了互助交流、餐飲臨休、文化娛樂、精神慰藉的平臺，充實并豐富了精神文化生活。農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院是促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和破解農(nóng)村養(yǎng)老難題的重要抓手，是解決農(nóng)村老年人養(yǎng)老問題、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的重要舉措和民生工程，是農(nóng)村老年人共享改革發(fā)展成果、安享幸福晚年的有力保障，對于全面落實科學(xué)發(fā)展觀，積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)一體化、構(gòu)建“尊老、敬老、愛老、助老”的社會氛圍具有重要意義。據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，西安市60歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎貫?6.02%，老齡化率略低于全國水平（17.3%），但是各區(qū)縣老齡化率差別較大，特別是鄠邑區(qū)、高陵區(qū)、臨潼區(qū)、閻良區(qū)、藍(lán)田縣、周至縣6個地區(qū)平均老齡化率達(dá)到了20.85%，可見西安市農(nóng)村地區(qū)老齡化程度較高，農(nóng)村地區(qū)大量年輕人外出務(wù)工，家庭養(yǎng)老功能逐步弱化，農(nóng)村老年人養(yǎng)老問題日益嚴(yán)重。隨著西安市農(nóng)村幸福院布點不斷增加，要在現(xiàn)有發(fā)展的基礎(chǔ)上，向高質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)邁進(jìn)，更好地促進(jìn)農(nóng)村幸福院管理、運營規(guī)范化，提升服務(wù)質(zhì)量，研究促進(jìn)農(nóng)村幸福院更好地服務(wù)于農(nóng)村老人的政策措施尤為重要。

一、研究方法

本次調(diào)研主要采取文獻(xiàn)分析法、問卷調(diào)查法、實地訪談法、電話訪談法等相結(jié)合的研究方法，具體如下：

1.文獻(xiàn)資料分析法。查閱相關(guān)文獻(xiàn)資料，了解前期研究進(jìn)展，分析研究國家、省上出臺的相關(guān)文件政策，借鑒其他省份的成功經(jīng)驗。

2.問卷調(diào)查法。此問卷調(diào)查與幸福院運營評估同時進(jìn)行，問卷的發(fā)放對象為申報2020年運營補(bǔ)貼的幸福院，按照評估要求抽取了280家（50%）幸福院進(jìn)行評估，同時使用手機(jī)問卷星進(jìn)行問卷調(diào)查（ID：94659337），個別區(qū)縣的幸福院受洪水災(zāi)害影響，交通不便，無法完成調(diào)查，故實際回收問卷253份，回收率為90%。

3.訪談法。訪談從三個層面進(jìn)行，一是在問卷調(diào)查過程中與村干部或者幸福院負(fù)責(zé)人進(jìn)行訪談，了解幸福院運營狀況與存在的問題；二是通過電話訪談與區(qū)縣民政局負(fù)責(zé)幸福院干部進(jìn)行訪談，了解區(qū)縣在管理幸福院方面的支持性政策、成績與問題。后期根據(jù)區(qū)縣干部推薦，電話訪談了25家幸福院；三是與市民政局干部座談了解目前市級層面在幸福院發(fā)展方面的設(shè)想與做法。

二、西安市農(nóng)村幸福院運營發(fā)展現(xiàn)狀

本次調(diào)研根據(jù)各區(qū)縣申報基數(shù)和幸福院運營現(xiàn)狀主要選取了運營狀況較好的253幸福院，選取的研究對象主要分布在灞橋區(qū)（14家，占比為5.5%）、長安區(qū)（9家，占比為3.6%）、高陵區(qū)（29家，占比為11.5%）、高新區(qū)（16家，占比為6.3%）、鄠邑區(qū)（46家，占比為18.3%）、臨潼區(qū)（17家，占比為6.7%）、閻良區(qū)（15家，占比為5.9%）、未央?yún)^(qū)（6家，占比為2.4%）、周至縣（29家，占比為11.5%）、藍(lán)田縣（72家，占比為28.5%），從問卷統(tǒng)計結(jié)果及訪談資料可以發(fā)現(xiàn)西安市運營幸福院基本情況呈現(xiàn)以下特點：

（一）農(nóng)村幸福院發(fā)展已初具規(guī)模，逐步向規(guī)范化發(fā)展

1.近五年幸福院建設(shè)速度較快，主要以新建和舊房改造為主。從問卷所選取的幸福院數(shù)據(jù)可以看出，2014-2019年間，西安市農(nóng)村幸福院建設(shè)速度明顯加快（如圖1所示），主要得益于2015年市老齡辦、市民政局、市財政局出臺的《關(guān)于推進(jìn)我市農(nóng)村幸福院建設(shè)工作的通知》的文件要求。幸福院房屋來源主要以新建和舊房改造為主，分別占比為47%和32%，舊房改造主要以改造村委會舊辦公樓、改造舊民房和舊校舍為主；還有19%的幸福院與村委會共用場所，一種情況是由于農(nóng)村社區(qū)片區(qū)化改造之后幸福院與行政村規(guī)劃在一起使用，另一種情況是村委會壓縮辦公場地騰出地方供幸福院使用；為數(shù)較少的幸福院租賃房屋為老年人服務(wù)，租賃私人住宅的情況較多（如圖2所示）。

2.基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備齊全，服務(wù)功能設(shè)置完備。問卷調(diào)查顯示，目前運營的幸福院都配備了基本的服務(wù)設(shè)施，其中棋牌桌、圖書報刊、電視和鑼鼓配備占比分別為94%、91%、88%和88%，配比率較高，其次是空調(diào)、炊具與餐具、桌椅、暖水壺和洗臉盆等，配備率較低的是消毒設(shè)施、健身器和音響（如圖3所示），這些基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備基本滿足了農(nóng)村老年人的活動需求。另外在服務(wù)功能設(shè)置方面，從圖4可以看出，幾乎所有的幸福院都配備了休息室，占比為98%，棋牌娛樂室，占比為96%，室外活動廣場，占比為94%，配備圖書室的幸福院占比為85%，老年餐桌占比為79%，可見幸福院的主要功能集中在休息、娛樂、健身、學(xué)習(xí)、用餐等五個方面，幸福院服務(wù)功能較為完備。

3.幸福院從人員配備與培訓(xùn)學(xué)習(xí)兩方面促進(jìn)管理的規(guī)范化。專（兼）職工作人員是幸福院運營的基本保障，幸福院基本上都配備了專（兼）職工作人員（如圖5所示），有96%的幸福院都配備了專（兼）職工作人員，但僅有15%的幸福院工作人員有工資或補(bǔ)貼，這部分工作人員主要來源于村里的貧困人員、熱心人士等；81%的幸福院工作人員無任何工資或補(bǔ)貼，純屬義務(wù)勞動或志愿服務(wù)，這部分工作人員來源于村干部、發(fā)揮余熱的退休干部、教師等；一半以上的幸福院工作人員接受過相關(guān)部門組織的培訓(xùn)，占比為64%（如圖6所示），幸福院開始意識到培訓(xùn)學(xué)習(xí)對幸福院規(guī)范化管理的重要性。

（二）農(nóng)村幸福院在探索與實踐中，不斷發(fā)揮為老服務(wù)的作用

1.絕大多數(shù)幸福院由村干部負(fù)責(zé)管理運營，多種方式并存、亮點紛呈。為了更好地服務(wù)老年人，不少幸福院積極探索新的管理運營模式。目前在幸福院管理運營方面（如圖7所示）：75%的幸福院由村干部負(fù)責(zé)管理運營，17%的幸福院由村老年協(xié)會負(fù)責(zé)管理運營，5%的幸福院是村委會與老年協(xié)會共同負(fù)責(zé)管理運營，有少量的幸福院由村民承包運營，有的區(qū)縣引入第三方專業(yè)社會組織來運營幸福院，如鄠邑區(qū)一個鎮(zhèn)已經(jīng)與榮華簽訂協(xié)議，委托榮華運營管理15家幸福院，在幸福院積極嘗試探索中，藍(lán)田縣駱駝嶺村幸福院在老年協(xié)會的管理中引入私人承辦老年餐桌，每天提供早餐服務(wù)，且對外開放，對老年人實行成本價，保證了老年餐桌的正常運營。高陵區(qū)東關(guān)村幸福院為了解決東關(guān)村留守老人吃飯問題，目前雇用了8名工作人員，3名廚師，每月每人2400元工資，4名送餐員，每人每月1800元，一名服務(wù)人員，每月工資800元，負(fù)責(zé)每月給老人理發(fā)、剪指甲、心理慰藉，且巡回進(jìn)行；本村留守老人收費標(biāo)準(zhǔn)為300元/月兩餐，外村老年人為500元/月兩餐，目前該幸福院送餐輻射了張卜街辦8個村，最多的時候70名老人吃飯，用餐車保證50分鐘內(nèi)送到老人家里，深受留守老人歡迎。

2.幸福院運營有三種資金來源渠道，政府財政撥款是幸福院正常運營的主要保障。目前問卷調(diào)查的是申報2020年市級運營補(bǔ)貼獎勵的幸福院，評估結(jié)果為優(yōu)秀的幸福院，市財政將按照“以獎代補(bǔ)”的原則補(bǔ)貼1.5萬元，評估結(jié)果良好的幸福院補(bǔ)貼1萬元；個別區(qū)縣依據(jù)市級評估獎勵結(jié)果和區(qū)縣財政實際給幸福院相應(yīng)地配套補(bǔ)貼，如長安區(qū)按照打分結(jié)果，每分按照3000元進(jìn)行補(bǔ)貼，臨潼區(qū)和高陵區(qū)按照市級評估結(jié)果優(yōu)秀和良好兩個等次分別給予幸福院3000元、2000元補(bǔ)貼；集體經(jīng)濟(jì)較好的村對幸福院也給予一定的運營經(jīng)費支持，保證幸福院持續(xù)運營，如閻良區(qū)常山幸福院、未央?yún)^(qū)六村堡村幸福院、高陵區(qū)東關(guān)村幸福院在運營中都是靠村集體經(jīng)濟(jì)的支持。

3.幸福院日常普遍開展的主要服務(wù)項目是棋牌和文娛活動。幸福院都不同程度地開設(shè)了為老服務(wù)項目，從圖8的數(shù)據(jù)可以看出，幸福院經(jīng)常開展的服務(wù)項目最多的是老年棋牌活動，占比為74%。其次是老年人文娛活動，占比為60%，這兩項服務(wù)是幸福院普遍都開展的活動；一半以上的幸福院偶爾開展關(guān)愛慰問老年人活動和老年人定期聚餐活動，占比分別為60%和53%，一半以上的幸福院偶爾開展健康保健、膳食營養(yǎng)指導(dǎo)服務(wù)、為老年人提供家庭矛盾調(diào)解服務(wù)和老年人定期聚餐活動。由于幸福院資源配備和資金來源有限，目前絕大多數(shù)幸福院普遍沒有開設(shè)日間照料服務(wù)。從老年人參與文娛活動的比例可以看出，農(nóng)村老年人已經(jīng)開始意識到農(nóng)村幸福院設(shè)置的意義，逐步把農(nóng)村幸福院作為日常活動的主要陣地，并用實際行動表達(dá)著對幸福院工作的認(rèn)可。

4.近三分之一的幸福院開辦了老年餐桌，解決了部分老年人的用餐需求。依據(jù)實地調(diào)研和電話訪談資料，幸福院基本上都設(shè)置了老年餐桌，但提供服務(wù)的老年餐桌不多（如上圖8所示），將近三分之一的幸福院開辦了老年餐桌，幸福院根據(jù)老人的需求和村財務(wù)情況來確立老年餐桌的經(jīng)營方式、服務(wù)內(nèi)容、收費標(biāo)準(zhǔn)、工資待遇、用餐人員等，具體情況如下：一是老年餐桌的服務(wù)時間主要有每月提供一餐、每天提供一餐、每天提供三餐、一周提供一餐四種情況；二是老年餐桌的收費標(biāo)準(zhǔn)從每頓餐免費、0.5元-3元各不相同；三是從事老年餐桌的炊事員有免費服務(wù)的志愿者、村干部和領(lǐng)取薪酬的專業(yè)人員等，專業(yè)炊事人員工資按月或按頓來付，薪酬標(biāo)準(zhǔn)和村里的經(jīng)濟(jì)情況直接相關(guān)；四是享受幸福院用餐服務(wù)的老年人有一定的年齡限制，因為目前農(nóng)村老齡化情況嚴(yán)重，老年人較多，村里的財力不足以支撐，有的幸福院用餐老人限制在75歲以上，有的幸福院用餐老人僅限于村里的留守、獨居、空巢等困難老年人群體。大部分幸福院都會在重陽節(jié)組織60歲以上老人聚餐活動，總之每個幸福院根據(jù)自身財力，立足老年人實際，在能力范圍內(nèi)重點解決特殊老年人用餐需求，發(fā)揮著應(yīng)有的作用。

5.三分之一的幸福院能持續(xù)性運營，幸福院服務(wù)對象主要是健康老人。西安市目前共有農(nóng)村幸福院1280家，申報運營獎勵的幸福院560家，一般情況申報運營獎勵補(bǔ)貼的均是運營狀況良好的幸福院，在抽樣的253家中，69%的幸福院建成后一直在運營（除去疫情影響的時間），26%的幸福院斷斷續(xù)續(xù)運營（除去疫情影響的時間），5%的幸福院由于拆遷、改造等原因沒有運營（如圖9所示），按照這個比例初步測算，西安市農(nóng)村幸福院能達(dá)到持續(xù)運營的占比為31%，據(jù)此可以估計西安市正常持續(xù)運營的幸福院為三分之一。農(nóng)村幸福院目前提供的主要服務(wù)項目僅適合身體健康的農(nóng)村老年人，但這部分老年人一般都要干農(nóng)活兒、帶孫子、做飯做家務(wù)等，參與幸福院活動要根據(jù)農(nóng)活和家務(wù)的情況來定，因此幸福院在農(nóng)忙季節(jié)人數(shù)較少，下雨天、冬季、夏季等農(nóng)閑時間人數(shù)較多。

6.老年協(xié)會和農(nóng)村老年志愿服務(wù)隊在幸福院服務(wù)活動中開始發(fā)揮作用（如圖10所示）。84%的村子都成立了老年協(xié)會，老年協(xié)會發(fā)揮作用各不相同，與村干部的訪談資料顯示，老年協(xié)會在負(fù)責(zé)管理運營幸福院為老年人提供服務(wù)，組織老年人開展各種活動的同時，還積極協(xié)助村委會籌備成立老年志愿服務(wù)隊，引領(lǐng)老年志愿服務(wù)隊開展鄰里互助服務(wù)（如圖11所示），村老年志愿服務(wù)隊開展鄰里互助服務(wù)的占比為75%。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些志愿服務(wù)隊也積極在幸福院服務(wù)中發(fā)揮作用，如志愿打掃衛(wèi)生、做飯等，志愿服務(wù)隊的志愿服務(wù)行為無形中影響著村民志愿為老服務(wù)的意識，村干部反映，特別是在村里舉辦的重大老年活動中大多數(shù)村民都能積極參與，志愿提供服務(wù)，久而久之，就在村民之間形成了尊老、愛老、敬老、助老的良好氛圍，增強(qiáng)了村民的凝聚力。例如藍(lán)田縣有幾個村被上級部門選點開展重度殘疾老人關(guān)愛幫扶志愿服務(wù)，村里成立了志愿服務(wù)隊，主要為重度殘疾老年人提供打掃衛(wèi)生、送藥、送水等力所能及的服務(wù)，政府給予志愿者一定的服務(wù)補(bǔ)償，這種志愿服務(wù)的方式在服務(wù)失能老人方面發(fā)揮了一定作用。

三、西安市農(nóng)村幸福院運營管理中存在的問題

從目前西安市農(nóng)村幸福院的運營現(xiàn)狀來看，幸福院在硬件設(shè)置和軟件配套方面都存在一定的問題，具體表現(xiàn)在資金保障、人員配備、管理制度、配套設(shè)施、宣傳方式以及老人自身問題等方面（如圖12所示），這些問題制約和影響著幸福院規(guī)范化發(fā)展水平。

（一）幸福院規(guī)范化管理水平不高，服務(wù)人員缺乏

近年來，西安市農(nóng)村幸福院在為老年人服務(wù)方面發(fā)揮了一定的作用，但幸福院從一開始過于強(qiáng)調(diào)覆蓋率、注重建設(shè)數(shù)量、片面追求業(yè)績的盲目行為，并未在扎實指導(dǎo)農(nóng)村幸福院運營方面下很多功夫，導(dǎo)致了目前幸福院輕管理、輕使用的情況屢見不鮮，實地調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，幸福院在管理運營方面還存在以下問題：一是缺少必要的管理制度，如財務(wù)制度、就餐制度、衛(wèi)生制度，老年人服務(wù)協(xié)議、服務(wù)檔案、服務(wù)人員工作制度、安全管理制度、值班管理制度等，相關(guān)制度的缺失，造成了幸福院工作隨意性很強(qiáng)；二是管理方式粗放，無專業(yè)管理服務(wù)人員，調(diào)研發(fā)現(xiàn)大部分幸福院僅配備一名村上的人員負(fù)責(zé)幸福院日常運營相關(guān)服務(wù)，且年齡偏大，主要承擔(dān)著“早上開門、晚上鎖門”的工作，村委會與其一般通過口頭約定給予相應(yīng)地補(bǔ)貼，一旦幸福院資金來源緊張，服務(wù)人員補(bǔ)貼就出現(xiàn)拖欠情況。

（二）幸福院整體環(huán)境較差，設(shè)施設(shè)備質(zhì)量急需改善

建成的農(nóng)村幸福院按照省市文件要求布置了休息室、娛樂室、老年餐廳等場所，配備了相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備，但幸福院整體環(huán)境仍然較差，一方面在調(diào)研中部分幸福院管理人員反映建設(shè)年代較長的幸福院，設(shè)施設(shè)備損耗過大，急需維修或更換，如走訪中有幸福院提出的自樂班樂器、餐具、灶具等需要更換，但由于資金短缺無法實現(xiàn)，幸福院正常運營受到影響；另一方面在實地走訪中發(fā)現(xiàn)部分幸福院設(shè)施陳舊、條件簡陋，設(shè)備不足現(xiàn)象也存在，有的幸福院設(shè)備擺放散亂，衛(wèi)生狀況差，床鋪等設(shè)施布滿灰塵，空氣中散發(fā)著霉味，特別是幸福院的休息室，不分男女，不足幾平方米的房間擺置好幾張床，無人使用，利用率太低，僅僅成了上級部門檢查工作的擺設(shè)和考核績效的產(chǎn)品，有村干部提出有老年人希望在幸福院入住休息，但幸福院條件太差，無法滿足老人入住需求。

（三）幸福院服務(wù)內(nèi)容和形式單一，服務(wù)不可持續(xù)

幸福院普遍存在標(biāo)準(zhǔn)檔次不高、服務(wù)項目單一、可持續(xù)性差的問題，一方面目前幸福院只提供基本的棋牌活動和為村民自發(fā)組成的團(tuán)隊活動（秦腔自樂班、秧歌隊、鑼鼓隊、舞蹈隊等）提供基本服務(wù)，而老年人所需要的健康保健服務(wù)、精神慰藉服務(wù)、日間照料服務(wù)幾乎都沒有開展，即使開展了相關(guān)活動，也是偶爾地應(yīng)景式地應(yīng)付，不符合老年人實際的多樣化的養(yǎng)老需求，服務(wù)活動的創(chuàng)新性不足；另一方面有的幸福院不能保證每天開門運營，有的幸福院一年只能提供一次集中午餐，且不是持續(xù)性的，而是在某個重大節(jié)日或重要活動舉辦的情況下進(jìn)行，還有部分幸福院建成后一直處于閑置狀態(tài)，長期關(guān)門，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，造成了資源的浪費。

（四）幸福院運營資金普遍缺乏，影響幸福院正常運營

幸福院正常運營僅能保證日常的娛樂文體活動，目前西安市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)普遍比較薄弱，籌資能力欠缺，對幸福院支持力度不夠，區(qū)縣財力不足，配套的運營補(bǔ)貼不能到位。問卷結(jié)果顯示，有84%的幸福院面臨的困難和問題之一就是政府提供的運營資金不足，難以為繼。有村干部談到，“每年我們幸福院就靠市級財政1.5萬元的補(bǔ)貼運營，老年餐桌11-12名老人用餐，一般只能維持半年，今年重陽節(jié)實在沒有辦法，還是村委會貼了2000元為老人置辦了禮物”，市級財政成了幸福院運營支撐的主要保障，但是按照現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，幸福院每年常規(guī)的支出包括日常的水電費、專兼職人員補(bǔ)貼、重要節(jié)日活動等，市級財政最高1.5萬元的補(bǔ)貼難以支撐，在有限的條件下，有幸福院開展活動就按照補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)來計劃進(jìn)行，如限制用餐次數(shù)、限制用餐人數(shù)、限制年齡等，無形中也剝奪了其他老年人該享有的服務(wù)。另外市級運營獎勵資金到賬周期較長，當(dāng)年補(bǔ)貼不能當(dāng)年到賬，需要跨年度才能到賬，報賬程序往往與幸福院實際開支發(fā)生沖突，影響幸福院工作的正常開展。

（五）多元主體參與幸福院管理與運營積極性不高、參與率較低

目前，除了村委會和老年協(xié)會參與幸福院日常管理運營活動之外，還有村里的老年人、愛心人士、社會組織、志愿者等。首先參與幸福院的主體有少部分企業(yè)或成功人士為回報鄉(xiāng)親給幸福院提供過捐款，為幸福院發(fā)展貢獻(xiàn)力量，但捐助并不持續(xù)。其次僅鄠邑區(qū)部分幸福院引入第三方社會組織進(jìn)行了有益的嘗試，因為農(nóng)村老人購買力較弱，經(jīng)營農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)缺乏營利空間，社會組織等民間資本多不愿進(jìn)入。第三是農(nóng)村老年人互助意識淡薄，互助行為非常有限。最后是志愿者在幸福院建設(shè)與管理方面參與率較低，一是農(nóng)村志愿服務(wù)組織發(fā)展還處于初級階段，目前只是成立了志愿服務(wù)隊伍，開展志愿服務(wù)活動還不夠成熟，村民對志愿服務(wù)、互助服務(wù)的認(rèn)識水平還較低；二是農(nóng)村幸福院對外宣傳招募志愿者的能力相對欠缺，部分偏遠(yuǎn)地區(qū)交通不便，也限制了志愿者參與服務(wù)的積極性。

四、農(nóng)村幸福院運營管理問題的原因分析

通過調(diào)查分析我們認(rèn)為，造成農(nóng)村幸福院規(guī)范化水平低、服務(wù)質(zhì)量不高與持續(xù)運營難的主要原因，除了一些基層干部的工作意識與工作能力不強(qiáng)、不作為等人為因素影響外，與農(nóng)村幸福院政策的頂層設(shè)計不足、重視程度不夠，服務(wù)脫離農(nóng)村養(yǎng)老需求以及農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求尚未有效釋放等深層因素有較強(qiáng)的相關(guān)性。

（一）政府對幸福院政策支持力度不足，重視程度不夠

幸福院政策支持制約著幸福院規(guī)范化發(fā)展的水平，主要表現(xiàn)如下：一是近年來，西安市政府一直在倡導(dǎo)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)體系，但是相比于城市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的成績與速度，在政策設(shè)計上把農(nóng)村幸福院發(fā)展定位為“自我服務(wù)、互幫互助”的非專業(yè)化方向使得農(nóng)村幸福院一直處于低質(zhì)量、低效運行階段，與城市養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量、專業(yè)化發(fā)展形成鮮明的對比。二是目前西安市現(xiàn)有的指導(dǎo)文件是市老齡辦、市民政局、市財政局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)我市農(nóng)村幸福院建設(shè)工作的通知》（市老齡辦發(fā)〔2015〕29號），還缺乏指導(dǎo)幸福院運營發(fā)展的細(xì)則或?qū)嵤┮庖?，如農(nóng)村幸福院老年餐桌運營管理辦法、幸福院分類管理辦法、幸福院開展日間照料實施意見等，由于無具體操作性指導(dǎo)意見，導(dǎo)致幸福院發(fā)展存在重建設(shè)，輕管理的現(xiàn)象；另外國家層面的相關(guān)法規(guī)還未出臺，運營過程中的法律保障、支持運營的的法律依據(jù)都是空白，有些村干部考慮到老年人到幸福院活動風(fēng)險和承擔(dān)責(zé)任等問題，完全忽視了老年人的需求，對幸福院管理采取按部就班、保守運行的方式，工作方向完全脫離了幸福院建設(shè)的初衷。三是相關(guān)政策文件規(guī)定了省、市福利彩票公益金支持幸福院發(fā)展，各區(qū)縣給予一定的配套，但是僅有個別區(qū)縣進(jìn)行了相應(yīng)的配套，部分區(qū)縣落實配套資金政策不力，影響著幸福院建設(shè)進(jìn)度與運營狀況。

（二）村委會運營幸福院的能力不足、工作地主動性不強(qiáng)

管理者的養(yǎng)老服務(wù)意識決定著幸福院運營服務(wù)的質(zhì)量，西安市幸福院自建設(shè)以來，一直是村干部根據(jù)村里的實際情況在摸索中尋找運營幸福院方式方法，但是由于村干部缺乏專業(yè)系統(tǒng)地培訓(xùn)與指導(dǎo)，在管理運營幸福院中：一是對幸福院的重要意義、服務(wù)功能認(rèn)識還不清楚，缺乏明晰的運營思路與服務(wù)計劃。二是把幸福院工作看成是上級政府安排的工作任務(wù)，按照政府撥款的多少計劃辦事的多少，缺乏主體責(zé)任意識，缺乏工作的主動性與積極性。三是不少村干部對開展幸福院服務(wù)工作缺乏經(jīng)驗，將幸福院簡單地理解為老人吃飯與活動的地方，給幸福院配備服務(wù)人員不夠?qū)I(yè)，缺乏全方位服務(wù)老人的工作經(jīng)驗與工作能力。四是幸福院管理運營僅是村委會工作職能的一部分，村干部忙于應(yīng)付各類上級下派任務(wù)，在幸福院運營方面往往力不從心、精力有限，對農(nóng)村幸福院宣傳也不到位，很多農(nóng)村老人對幸福院的服務(wù)功能還不了解，缺乏積極的參與意識與志愿服務(wù)行動。

（三）幸福院在滿足農(nóng)村老年人多樣化需求方面功能定位不準(zhǔn)確，不能有效對接老年人養(yǎng)老需求

農(nóng)村幸福院在發(fā)展中沒有有效地按照年齡段、老年人身體狀況、家庭狀況、經(jīng)濟(jì)狀況深入對接老年人的需求并提供相應(yīng)地服務(wù)，因此幸福院在滿足老年人多樣化需求方面發(fā)揮作用有限，主要表現(xiàn)在：一是目前幸福院主要開設(shè)棋牌活動與文體娛樂活動項目，無形中就把幸福院的服務(wù)對象定位為健康老人，其他特殊老年人被排除在外，沒有體現(xiàn)政策的公平性。二是農(nóng)村幸福院以行政村為單位、以陣地化服務(wù)為主要方式的建設(shè)定位，存在著輻射面小、可及性與普惠性差的問題，農(nóng)村片區(qū)化中心社區(qū)的建設(shè)，行政村幸福院與自然村距離較遠(yuǎn)，僅有行政村的老年人可以享受幸福院的服務(wù)；有的農(nóng)村片區(qū)化中心社區(qū)建設(shè)建成后，沒有立足老年人的實際需求，把幸福院活動場所設(shè)在了中心社區(qū)的二樓或者三樓，反而給老人活動帶來不便。三是農(nóng)村幸福院僅有衛(wèi)生服務(wù)站提供的常規(guī)檢查，一般只提供檢查結(jié)果，不提供后續(xù)指導(dǎo)服務(wù)與治療措施，而目前農(nóng)村老年人對優(yōu)質(zhì)的體檢保健服務(wù)需求較高，而農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)站醫(yī)療設(shè)備不健全，醫(yī)務(wù)人員水平有限，老年人對衛(wèi)生服務(wù)站組織的檢查沒有興趣與積極性，參與率較低。四是按照高齡老人需要的上門做家務(wù)服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)、獨居老人需要的精神慰藉服務(wù)、失能老人需要的上門照護(hù)與醫(yī)療服務(wù)，現(xiàn)有運營幸福院幾乎都沒有提供。

（四）農(nóng)村社會的發(fā)展沖淡了互助養(yǎng)老的社會文化基礎(chǔ)

農(nóng)村改革之后，隨著傳統(tǒng)宗族制度的衰落，社會關(guān)系的變化使得原來的熟人社會的村莊變成“半熟人社會”，村民委員會凝聚村民的作用逐漸變?nèi)酰S著社會治理重心的下移，村干部逐步成為政府在農(nóng)村的代理人，加之農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的削弱，使得村級組織與村民之間失去利益聯(lián)結(jié)，村子的整合能力下降，維系傳統(tǒng)的文化資源也隨之流失，村民對村子的認(rèn)同感和歸屬感難以建構(gòu)，集體意識逐漸淡化，而互助養(yǎng)老幸福院又是在政府的行政命令推動下建設(shè)的，完全忽略了老年人及村民的意見，這些變化都使得互助養(yǎng)老的基礎(chǔ)被沖淡，使得村民的參與意識不強(qiáng)，支持力度不足。

（五）受傳統(tǒng)觀念影響，農(nóng)村老年人養(yǎng)老需求普遍被壓抑

農(nóng)村養(yǎng)老觀念具有強(qiáng)烈的傳統(tǒng)色彩，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后的農(nóng)村地區(qū)，受認(rèn)識水平、文化觀念、生活習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)能力、身體狀況、家務(wù)勞動等各種因素的制約，老年人不自覺地就壓抑了自身的養(yǎng)老服務(wù)需求，主要表現(xiàn)為：一是對農(nóng)村老人習(xí)慣了自給自足的家庭生活，沒有服務(wù)需求意識。二是農(nóng)村老年人對社會養(yǎng)老服務(wù)的概念還不了解，對農(nóng)村幸福院的認(rèn)識還不清晰，面對農(nóng)村幸福院的新型互助養(yǎng)老模式，傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”思想、“面子”問題， 以及村民對農(nóng)村幸福院的輿論，成為老年人進(jìn)入幸福院的阻礙。三是老年人無勞動能力，每月僅有100-300元之間的養(yǎng)老補(bǔ)貼金，僅能維持每月的藥費，無條件與能力再支付幸福院提供的有償服務(wù)。

五、促進(jìn)西安市農(nóng)村幸福院高質(zhì)量發(fā)展的基本路徑

目前，農(nóng)村養(yǎng)老資源相對比較匱乏，要讓農(nóng)村老人過上 “老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安”的晚年生活，共享改革發(fā)展成果，任務(wù)相當(dāng)艱巨。目前西安市農(nóng)村幸福院運營現(xiàn)狀一般，有的幾乎處于停滯狀態(tài)，要提升農(nóng)村幸福院發(fā)展水平，促進(jìn)農(nóng)村幸福院向著高質(zhì)量方向邁進(jìn)，讓更多的老年人參與進(jìn)來，需要找準(zhǔn)制約幸福院發(fā)展的根本性原因，在健全安全管理制度、配備配齊專業(yè)人員、提供充足資金保障、做好培訓(xùn)指導(dǎo)等的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮村集體的作用，找準(zhǔn)載體，增強(qiáng)村民的凝聚力，調(diào)動老年人參與互助養(yǎng)老的意愿、獲得村民對互助養(yǎng)老的支持，積極參加志愿服務(wù)活動。具體建議如下：

（一）全社會都要重視農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院在破解農(nóng)村養(yǎng)老難題方面的重要作用

農(nóng)村養(yǎng)老問題是“三農(nóng)”工作中的重大問題，事關(guān)農(nóng)村老年人及其家庭的幸福生活，事關(guān)農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成功實踐，事關(guān)黨在農(nóng)村執(zhí)政根基的加強(qiáng)與穩(wěn)固^［1］。農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院是目前破解農(nóng)村養(yǎng)老短板最直接的平臺和陣地，通過近十年的發(fā)展，農(nóng)村幸福院在探索中不斷改進(jìn)，在豐富農(nóng)村老年人精神文化生活方面發(fā)揮會了有力的作用，提升并普及了農(nóng)村老年人的社會養(yǎng)老意識，在為全社會營造“尊老、敬老、愛老、助老 ”的氛圍方面做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)，因此各級政府尤其是民政部門要充分認(rèn)識發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的重要意義，以幸福院為抓手，實現(xiàn)積極應(yīng)對老齡化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效對接，進(jìn)一步增強(qiáng)使命感、緊迫感，必須提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)真研究，精心謀劃，明確農(nóng)村幸福院發(fā)展的目標(biāo)與服務(wù)對象，喚起全社會為老服務(wù)的積極性，努力為農(nóng)村幸福院的建設(shè)和管理創(chuàng)造有利條件，共同推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)深入發(fā)展，使農(nóng)村老年人的獲得感、幸福感和安全感有質(zhì)的提高。

（二）因地制宜，精準(zhǔn)幸福院服務(wù)功能定位

幸福院的發(fā)展不是千篇一律的，也不是千人一面的，但在服務(wù)內(nèi)容的設(shè)置方面要注意以下幾個問題，首先幸福院設(shè)置與服務(wù)內(nèi)容要堅持公平性與普惠性原則，幸福院的設(shè)置要根據(jù)老年人的身體狀況，要注意幸福院的設(shè)置與老年人的居住地之間的距離、樓層選擇、幸福院周邊配套情況如衛(wèi)生室、活動廣場等。在服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)方式上，要保障大多數(shù)有需求的老年人盡可能獲得服務(wù)，要采取多種服務(wù)途徑，滿足老年人多樣化的需求。其次要依據(jù)本村集體經(jīng)濟(jì)的實力、滿足需要服務(wù)的老年人群體（空巢、孤寡、留守、失能半失能老人等）的需求，提供力所能及的服務(wù)。合理范圍內(nèi)提供一般老年人正常精神文化娛樂的服務(wù)。再次各級政府要積極整合衛(wèi)生部門的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，以幸福院為平臺開展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)，為老年人提供可持續(xù)性的健康體檢服務(wù)，出具診療意見或治療安排。鑒于老人的經(jīng)濟(jì)實力與生活習(xí)慣，積極探索農(nóng)村居家醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)模式，真正發(fā)揮家庭醫(yī)生簽約服務(wù)的作用，從資金投入、人員培訓(xùn)、設(shè)施提升等方面加強(qiáng)村衛(wèi)生室與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)療實力，通過簽約醫(yī)療服務(wù)、上門服務(wù)以及與鎮(zhèn)街級綜合養(yǎng)老服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院聯(lián)合等方式，解決特殊老年人對上門服務(wù)的需求^［2］。最后有條件的幸福院可以積極探索，大膽嘗試，逐步擴(kuò)大服務(wù)對象范圍，創(chuàng)造本村幸福院服務(wù)的新模式。

（三）針對農(nóng)村幸福院發(fā)展實際出臺相關(guān)政策法規(guī)，健全制度保障

健全的政策法規(guī)與制度是幸福院正常運營的基本保障，要呼吁國家層面出臺相關(guān)政策法規(guī)，明確互助養(yǎng)老服務(wù)在整個養(yǎng)老服務(wù)體系中的地位，從法律層面上確立農(nóng)村幸福院在解決農(nóng)村老年人養(yǎng)老問題中的地位、責(zé)任及義務(wù)，確立老年人入住幸福院的合同條款，明確養(yǎng)老糾紛的解決方式及解決途徑，如盡快普及農(nóng)村老年人意外險；各級地方政府要立足實際、深入調(diào)研，健全和完善幸福院運營發(fā)展的相關(guān)規(guī)章制度，如等級評估制度、監(jiān)督管理制度、檔案管理制度、衛(wèi)生制度、工作人員服務(wù)制度、安全防范制度等，厘清各級政府在幸福院管理中的責(zé)任，各司其職，發(fā)揮作用^［3］。如省、市級政府重點做好幸福院宏觀政策的制定和解讀，區(qū)縣級政府要重點加強(qiáng)對幸福院的技術(shù)指導(dǎo)與管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦重點做好常規(guī)指導(dǎo)與問題收集工作。

（四）政府要保障幸福院持續(xù)運營的資金，不斷拓寬資金來源渠道

幸福院發(fā)展實踐證明，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在支持幸福院運營中發(fā)揮力量薄弱，因此一是建議省、市兩級政府深入實際，加強(qiáng)調(diào)研，核算幸福院運營成本，以此為依據(jù)確定運營獎勵補(bǔ)貼資金，擴(kuò)大獎勵范圍，嚴(yán)格落實區(qū)縣政府的配套資金，保證集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村幸福院現(xiàn)有服務(wù)項目的正常開展。二是村委會要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指引下，學(xué)習(xí)外地模范村的成功經(jīng)驗，積極與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)，爭取政策支持與技術(shù)指導(dǎo)，探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)的實力，為幸福院運營提供資金保障^［4］。三是加大宣傳，鼓勵社會力量如企業(yè)單位、愛心人士、支持資助幸福院，引導(dǎo)服務(wù)老年人群體的基金會和慈善團(tuán)體設(shè)計相關(guān)項目，支持農(nóng)村幸福院的發(fā)展。

（五）加強(qiáng)幸福院管理系統(tǒng)相關(guān)人員的培訓(xùn)學(xué)習(xí)

幸福院的發(fā)展離不開專業(yè)人員支持，全市幸福院管理系統(tǒng)人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，統(tǒng)一提升認(rèn)識水平。市級層面管理人員在學(xué)習(xí)傳達(dá)相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，要認(rèn)真研究，積極解讀國家、省級與幸福院發(fā)展的相關(guān)政策，加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，引進(jìn)成功管理經(jīng)驗與模式，并能給區(qū)縣級管理人員提供相應(yīng)地指導(dǎo)；區(qū)縣層面管理人員要在學(xué)習(xí)政策文件的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面實施幸福院政策落地，同時根據(jù)區(qū)縣實際積極籌備建立幸福院管理指導(dǎo)服務(wù)中心，主要承擔(dān)培訓(xùn)、技術(shù)層面的管理與指導(dǎo)服務(wù)，指導(dǎo)中心可吸納相關(guān)專家、聘請幸福院管理運營較成功的村委會干部、幸福院管理系統(tǒng)內(nèi)部有經(jīng)驗的干部組成專家團(tuán)隊為各村幸福院管理者進(jìn)行系統(tǒng)全面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，化解目前幸福院工作人員參與市級培訓(xùn)時間長影響手頭工作，個人負(fù)擔(dān)交通費等導(dǎo)致參與培訓(xùn)人數(shù)過低的矛盾，真正提升村干部的認(rèn)識水平和管理運營幸福院的能力^［5］。

（六）統(tǒng)籌謀劃西安市農(nóng)村幸福院質(zhì)量提升三年行動方案

西安市農(nóng)村幸福院經(jīng)歷了將近10年的發(fā)展，在豐富農(nóng)村老年人文化娛樂生活質(zhì)量方面發(fā)揮了一定的作用，但是從整體上看，西安市農(nóng)村幸福院發(fā)展水平還比較低，還處于低質(zhì)量地循環(huán)運行階段，隨著農(nóng)村老年人養(yǎng)老需求的多樣化以及對優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老資源的需求，西安市各級政府要切實認(rèn)清形勢、調(diào)整發(fā)展思路，全面開展已建農(nóng)村幸福院運營現(xiàn)狀摸底排查，重點摸清管理模式、設(shè)施設(shè)備、人員配備、經(jīng)費保障、功能定位、開放時間等情況，針對現(xiàn)有問題及時出臺提升幸福院質(zhì)量三年行動方案，具體包括：三年質(zhì)量提升總目標(biāo)、優(yōu)秀級別農(nóng)村幸福院數(shù)量、年度任務(wù)，明確工作責(zé)任人、完成時限、資金扶持、保障措施等內(nèi)容。按照分類提升的原則，打造一批示范村幸福院，從設(shè)施改善、人員配備等方面改造提升一批幸福院，促進(jìn)農(nóng)村幸福院長效可持續(xù)發(fā)展，鞏固提升農(nóng)村幸福院整體質(zhì)量水平^［6］。

（七）全面調(diào)動參與幸福院的各種力量，推動互助養(yǎng)老的發(fā)展

農(nóng)村幸福院的服務(wù)對象為老年人，因此首先要調(diào)動老年人參與互助養(yǎng)老的積極性，一是要認(rèn)識到老年人才是幸福院的主體，在幸福院發(fā)展中要改變目前政府主導(dǎo)、以行政推動為主要手段的治理方式，要從制度上為老年人和全體村民參與創(chuàng)造條件，充分聽取他們的意見。二是要積極培育農(nóng)村社區(qū)社會組織，特別是老年協(xié)會、志愿者服務(wù)隊等，通過積極發(fā)展與村子居民切身利益相關(guān)的公共事務(wù)，調(diào)動村民參與公共事務(wù)的內(nèi)在動力，增強(qiáng)村民之間的信任與合作，達(dá)到凝聚人心的作用，充分建立起村委會與居民之間的信任感。三是要以傳統(tǒng)文化為載體，如孝道文化等，加大宣傳教育，構(gòu)建村子成員的歸屬感、認(rèn)同感和價值感，培育村民的公共精神，激發(fā)他們參與關(guān)愛和服務(wù)老年人的志愿行為。四是總結(jié)現(xiàn)有第三方社會組織運營農(nóng)村幸福院的成功經(jīng)驗，鼓勵并引導(dǎo)第三方社會組織如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等參與農(nóng)村幸福院的管理和運營^［7］。五是積極倡導(dǎo)村子的愛心企業(yè)、成功人士等捐款捐物，為本村幸福院發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

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［責(zé)任編輯、校對：李 煥］