環(huán)境責任清單的規(guī)范進路*

王清軍

(華中師范大學 法學院,湖北 武漢 430079)

2016年11月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳(以下簡稱“中央‘兩辦’”)聯(lián)合印發(fā)《關于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》,要求“試點省份要制定負有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責相關部門的環(huán)境保護責任清單”。2020年2月,中央“兩辦”聯(lián)合印發(fā)《關于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》,進一步要求“制定實施中央和國家機關有關部門生態(tài)環(huán)境保護責任清單”。2020年3月,中央“兩辦”聯(lián)合印發(fā)《中央和國家機關有關部門生態(tài)環(huán)境保護責任清單》,采用“列舉+概括”方式明確了中央和國家機關有關部門的生態(tài)環(huán)境保護責任。地方層面,一些省(自治區(qū)、直轄市)(1)比如,2020年7月,中共甘肅省委辦公廳、甘肅省人民政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《甘肅省省級有關部門和單位生態(tài)環(huán)境保護責任清單》;2021年2月,中共天津市委辦公廳、天津市人民政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《天津市生態(tài)環(huán)境保護責任清單》。、市(設區(qū)的市、自治州)(2)比如,2020年12月,中共深圳市委辦公廳、深圳市人民政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《深圳市生態(tài)環(huán)境保護工作責任清單》;2018年7月,河北省衡水市生態(tài)環(huán)境保護委員會印發(fā)《衡水市生態(tài)環(huán)境保護責任清單》;2021年3月,中共甘孜州州委辦公室、州政府辦公室印發(fā)《甘孜州生態(tài)環(huán)境保護責任清單》。、縣(縣級市、自治縣)(3)比如,2017年3月,中共富源縣委辦公室、富源縣人民政府辦公室聯(lián)合印發(fā)《富源縣各級黨委政府及其有關部門生態(tài)環(huán)境保護責任清單(試行)》;2021年2月,中共臨洮縣委辦公室、臨洮縣人民政府辦公室印發(fā)《臨洮縣縣級有關部門和單位生態(tài)環(huán)境保護責任清單》。等相繼頒布生態(tài)環(huán)境保護責任清單(以下統(tǒng)一簡稱為“環(huán)境責任清單”)?？傮w來看,環(huán)境責任清單把各級黨委、人大、政府及其他相關部門在生態(tài)環(huán)境保護領域應當承擔的環(huán)境職責,以清單方式予以“明確化”“結(jié)構(gòu)化”“可視化”,一個“自上而下”“自下而上”相互結(jié)合,系統(tǒng)整合公權(quán)力機構(gòu)環(huán)境職責的環(huán)境責任清單制度正在快速形成。客觀上講,環(huán)境責任清單制度能夠在一定程度上克服公權(quán)力機構(gòu)在生態(tài)環(huán)境保護職責履行過程中經(jīng)常出現(xiàn)的“責任多頭”“責任真空”“責任模糊”等痼疾,有利于形塑“履責依據(jù)清晰、監(jiān)督對象明確、追責范圍及方向確定”的“大環(huán)?！惫ぷ鞲窬?營造“齊心”“合力”推進生態(tài)環(huán)境保護及生態(tài)文明建設的社會氛圍。即便如此,建立并完善環(huán)境責任清單制度仍然面臨一些爭議。我國已經(jīng)建立政府權(quán)力清單、責任清單、負面清單等“三個清單”為核心的政府責任清單制度體系,它們分別對應“法無授權(quán)不可為”“法定職責必須為”“法無禁止即可為”等三個經(jīng)典法諺[1],能夠覆蓋到依法行政和法治政府建設的各個方面,其中,涉及生態(tài)環(huán)境保護領域的政府職責,政府責任清單制度都已經(jīng)作了明確規(guī)定。于此背景之下,是否有必要再另起爐灶,重新建立一個環(huán)境責任清單制度?隨之而來的問題是,如果確有必要建立一個環(huán)境責任清單制度,如何協(xié)調(diào)它與政府責任清單制度之間的關系?再者,立足“用最嚴密制度、最嚴格法治保護生態(tài)環(huán)境”之要求,環(huán)境責任清單制度能否一并納入生態(tài)文明制度體系予以一體化考量?如何探索其規(guī)范化、法治化發(fā)展路徑?實際上,上述幾個方面問題緊密聯(lián)系在一起,需要理論作出回應。

為此,筆者以省級層面的環(huán)境責任清單為主要研究對象,以中央層面、設區(qū)的市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的環(huán)境責任清單為參考對象,以支撐或輔助環(huán)境責任清單的黨內(nèi)法規(guī)、法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及各地官方網(wǎng)站記載的環(huán)境責任清單樣本為基礎,對環(huán)境責任清單頒行、實施狀況展開觀察,力圖描繪出我國環(huán)境責任清單的實踐面貌。在此基礎上,總結(jié)環(huán)境責任清單制度的問題及癥結(jié)所在,分析其性質(zhì)及獨特功能,進而提出完善環(huán)境責任清單的規(guī)范化方案。

一、環(huán)境責任清單的實踐面向

中央、地方“兩辦”頒行環(huán)境責任清單,大體遵循了一定的實體性規(guī)則。按照法治國家建設一般要求,上述實體性規(guī)則應當納入規(guī)范化、法治化范疇予以審查。筆者從環(huán)境責任清單編制頒行主體、編制依據(jù)以及編制內(nèi)容等三個方面的實體性規(guī)則對環(huán)境責任清單實踐作出梳理、總結(jié)或概括,以便更好呈現(xiàn)其存在的問題。

(一)環(huán)境責任清單編制頒行主體及其正當性

整理各地官方報道,我們發(fā)現(xiàn),環(huán)境責任清單編制流程大體為:由各級政府生態(tài)環(huán)境主管部門或者地方黨委編制機構(gòu)(4)比如,中共西安市委辦公廳、西安市政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《秦嶺范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護責任清單》(2020年)。牽頭,編制環(huán)境責任清單初稿,然后通過相關機構(gòu)審核以及合法化審查后,最后交由地方“兩辦”(5)比如,中共甘肅省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《甘肅省省級有關部門和單位生態(tài)環(huán)境保護責任清單》(2020年)?；蛘呱鷳B(tài)環(huán)境保護委員會(6)比如,山西省生態(tài)環(huán)境保護委員會印發(fā)《山西省生態(tài)環(huán)境保護責任清單》(2020年)。等權(quán)威性協(xié)調(diào)機構(gòu)予以確認并公開?？傮w來看,環(huán)境責任清單編制頒行主體具有以下幾個方面特征:一是,環(huán)境責任清單編制權(quán)并不是固定由地方政府生態(tài)環(huán)境主管部門或者地方黨委編制機構(gòu)單獨或共同行使,而是分別配置于不同編制行為主體之間且由他們協(xié)力完成,希望借此保證環(huán)境責任清單編制活動的正當性和責任內(nèi)容的合法性。二是,在頒行方式上,多數(shù)地方的環(huán)境責任清單采用與中央層面環(huán)境責任清單相同或類似做法,即在編制活動完成之后,交由地方“兩辦”聯(lián)合發(fā)布。三是,有一些地方是由地方政府單獨設立的生態(tài)環(huán)境保護領域高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)——生態(tài)環(huán)境保護委員會或其辦公室編制并頒布的。公權(quán)力機構(gòu)內(nèi)部經(jīng)歷一系列流程之后,最終統(tǒng)一由高層級協(xié)調(diào)機構(gòu)對外公開環(huán)境責任清單,其目的旨在提高環(huán)境責任清單的正當性及權(quán)威性。

應當說,由地方政府生態(tài)環(huán)境主管部門或者地方黨委編制機構(gòu)牽頭,其他公權(quán)力機構(gòu)共同參與編制活動,最終由權(quán)威性協(xié)調(diào)機構(gòu)對外頒行,本身并無不妥之處,但主要問題在于:第一,就編制及頒行主體而言,“編制主體或編制行為主體有自我賦權(quán)的嫌疑,更有甚者,存在自己編制自己責任清單的情形?！盵2]104實際上,除了各級政府生態(tài)環(huán)境主管部門、地方黨委編制機構(gòu)自己編制自己的環(huán)境責任清單之外,各級“兩辦”同樣存在自己頒行自己的環(huán)境責任清單之問題。從基本法理出發(fā),這種“自我賦責”模式仍然難以擺脫“自我減責”之嫌疑,也難以排除“自我增權(quán)”之可能。第二,一些地方由地方政府牽頭成立的生態(tài)環(huán)境保護領域高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)——生態(tài)環(huán)境保護委員會(辦公室多設在地方政府生態(tài)環(huán)境主管部門)編制并發(fā)布環(huán)境責任清單。引發(fā)的問題是:生態(tài)環(huán)境保護委員會編制或發(fā)布涉及地方黨委、人大甚至其他國家機構(gòu)的環(huán)境責任清單,是否會超越這個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)自身權(quán)限范圍,引發(fā)其行為違反黨和國家機構(gòu)職能(職責)分工的系列制度規(guī)定,不可不察。第三,環(huán)境責任清單解釋主體主要由“兩辦”授權(quán)或者委托政府生態(tài)環(huán)境主管部門承擔。毋庸諱言,這里存在生態(tài)環(huán)境保護領域的專業(yè)性考量,但當涉及地方黨委、人大等黨和國家公權(quán)力機構(gòu)的環(huán)境責任時,地方政府生態(tài)環(huán)境主管部門解釋權(quán)的正當性、合法性何在?上述問題表明,環(huán)境責任清單編制或頒行主體存在正當性或合法性的諸多質(zhì)疑,需要在規(guī)范性思維框架下尋求適格的環(huán)境責任清單編制主體或解釋主體。

(二)責任清單編制依據(jù)及其風險

環(huán)境責任清單是對黨和國家機構(gòu)環(huán)境責任的梳理、歸納和總結(jié),本身并無任何創(chuàng)設權(quán)利、義務、責任等“立法”或“準立法”情形。明確環(huán)境責任清單的編制依據(jù)對于責任主體是否存在清單所列責任以及附隨的責任,履行監(jiān)督、責任追究等均具有決定性意義。“責任清單編制依據(jù),不僅限定了責任清單的范圍、內(nèi)容和形式,而且直接影響甚至決定責任清單的法律效力和實踐效果”[2]104-105,故需予以高度重視?？偨Y(jié)各地實踐可以發(fā)現(xiàn),黨和國家生態(tài)環(huán)境政策、黨內(nèi)法規(guī)、國家法律法規(guī)規(guī)章、地方性法規(guī)、地方規(guī)章、黨和國家機構(gòu)“三定”方案、中央或上級的環(huán)境責任清單以及“地方實際需要”,均可作為環(huán)境責任清單的編制依據(jù)。較為典型的情形是,遼寧省《大連市生態(tài)環(huán)境保護責任清單》在編制依據(jù)中明確提出“職責法定”原則,立足于這一原則要求,大連市清單編制部門對30余部法律、100余部法規(guī)規(guī)章、50余份新“三定”方案、180余份涉機構(gòu)改革和生態(tài)文明體制改革的文件、500余份相關文件(如規(guī)劃、計劃、方案、決定、解釋、通知)等在內(nèi)的逾1 000份資料文本所涉及的生態(tài)環(huán)境保護工作責任進行梳理、整合、提煉,未賦予相關部門“于法無據(jù)”的額外責任[3]。可以看出,與政府責任清單的編制依據(jù)相比,環(huán)境責任清單的編制依據(jù)呈現(xiàn)出一種多元化、復合性且雜糅特性較為明顯的走向。

問題也是顯而易見的。第一,由于存在著多元化的編制依據(jù),按照公共選擇理論,作為“經(jīng)濟人”的行政機關,為了弱化責任或者逃避責任,極易選擇有利于自己的編制依據(jù),并且,這一傾向在當前制度框架之下是被容許的[2]105。需要進一步指出的是,難以擺脫“公共選擇理論”魔咒的并不僅僅限于各類各級行政機關,其他國家機關甚至包括地方黨委機構(gòu)亦不能幸免。可見,如何避免公權(quán)力機構(gòu)借助環(huán)境責任清單頒行以“規(guī)避”自身責任或者不適當加重其他公權(quán)力機構(gòu)責任,也構(gòu)成一個頗具挑戰(zhàn)性的議題。第二,除了將中央層面環(huán)境責任清單作為編制依據(jù)之外,“地方實際需要”作為一項極具“自由裁量”特性的編制依據(jù)陸續(xù)出現(xiàn)在各地環(huán)境責任清單編制過程中,以“地方實際需要”為由,增加、調(diào)整或者刪減責任主體、責任內(nèi)容甚至責任范圍儼然成為不同地方的慣常做法。特別是在“自上而下”的環(huán)境責任清單編制過程中,各地紛紛打著“地方實際需要”正當性旗號,陸續(xù)將一些企事業(yè)單位納入到環(huán)境責任清單的責任主體范疇之中,環(huán)境責任清單似乎正在演變成為一個除自然人之外的黨和國家機構(gòu)、企事業(yè)單位等所有“組織體”的環(huán)境責任“匯總”。這意味著,除了公權(quán)力機構(gòu)外,能夠被納入環(huán)境責任清單的組織機構(gòu)在不斷增加。第三,如此一來,環(huán)境責任清單是否會演變成為一種不同性質(zhì)、不同類別的責任主體環(huán)境責任的簡單“羅列”“堆砌”和“大雜燴”,從而混淆政府與市場、社會在生態(tài)環(huán)境保護領域內(nèi)的責任分擔,引發(fā)追責上的“失序”“和稀泥”風險,同樣不可不察。

(三)責任清單編制內(nèi)容及結(jié)構(gòu)

中央“兩辦”《中央和國家機關有關部門生態(tài)環(huán)境保護責任清單》頒布之后,陸續(xù)出現(xiàn)的省、市、縣等地方層面的環(huán)境責任清單在責任內(nèi)容結(jié)構(gòu)安排上大體采取了類似表述:第一,地方黨委機構(gòu)承擔的是一種指導監(jiān)督責任。黨委日常辦公機構(gòu)、組織部門、宣傳部門、編制部門等承擔具體指導監(jiān)督責任。從實用主義視角予以考察,較為重要的包括:紀委監(jiān)委在生態(tài)環(huán)境保護領域的監(jiān)督執(zhí)紀問責、涉嫌職務違法和職務犯罪的調(diào)查處理等職權(quán)職責;黨委組織部門在生態(tài)環(huán)境保護領域承擔的領導班子和領導干部考核評價、選拔任用等職權(quán)職責等。第二,地方立法機關承擔的是立法和監(jiān)督責任。具體包括縣級以上人大法工委、環(huán)資委等行使的生態(tài)環(huán)境立法、備案審查及執(zhí)法檢查等職權(quán)職責。第三,地方行政機關承擔的是環(huán)境主體責任。與其他公權(quán)力機構(gòu)不同的是,各級行政機關承擔的環(huán)境責任散見于生態(tài)環(huán)境法律、法規(guī)規(guī)章、地方性法規(guī)和地方規(guī)章中,其中,尤以各級政府生態(tài)環(huán)境主管部門依法承擔的環(huán)境職責內(nèi)容最為豐富。應當說,不同行政機關基于法定職權(quán)職責分工而形成的環(huán)境責任是環(huán)境責任清單內(nèi)容的主要構(gòu)成。就環(huán)境責任清單編制實踐來看,一些地方的環(huán)境責任清單試圖將所有行政機關“一網(wǎng)打盡”“盡收囊中”。特別需要注意的是,行政執(zhí)法實踐經(jīng)常出現(xiàn)環(huán)境職權(quán)職責交叉、空白及矛盾之處,諸如,農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防控,噪聲油煙污染防控,非法獵捕、運輸、交易、利用野生動物,海洋垃圾清理及生態(tài)保護等,經(jīng)過環(huán)境責任清單編制活動之后,基本實現(xiàn)了“再次細化明確責任分工,從而助力此類生態(tài)環(huán)境問題的解決,努力讓人民群眾的獲得感成色更足”[4]。第四,司法機關承擔的是一種司法責任。主要包括檢察機關提起環(huán)境公益訴訟和履行法律監(jiān)督職責,人民法院對生態(tài)環(huán)境保護案件的審判責任等。第五,其他相關機構(gòu)的協(xié)助責任?？紤]“地方實際需要”等各種因素,各地關于其他責任主體及責任內(nèi)容的結(jié)構(gòu)安排也存在較大差異,從各地政協(xié)機關的咨詢建議責任再到供電公司拉閘限電等責任等,均可能不同程度地被納入到環(huán)境責任清單的內(nèi)容安排中。

應當承認,環(huán)境責任清單采用“列舉為主,概括為補充”的慣常做法固然能夠最大限度地厘清黨委與政府、政府與市場、政府與社會各自環(huán)境責任的邊界范圍,實現(xiàn)公共權(quán)力運行的“可視化”“規(guī)范化”。但是,我們應當清醒認識到,生態(tài)環(huán)境問題總是呈現(xiàn)一種不確定的發(fā)展態(tài)勢,生態(tài)環(huán)境保護構(gòu)成了復雜性公共事務監(jiān)督管理、生態(tài)風險應急管理以及優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務供給的一類總括性活動。對不同類別、不同性質(zhì)的環(huán)境責任進行一體化簡單羅列,可能會違反不同公權(quán)力機構(gòu)的運行規(guī)律及運行邏輯,從而在環(huán)境責任分工合作上出現(xiàn)某種程度的斷裂或嫌隙。更加迫切需要回答的是,目前絕大多數(shù)環(huán)境責任清單的內(nèi)容安排均選擇了“職責單一型”,很少出現(xiàn)“職責追責雙重型”。這是否也會存在內(nèi)容結(jié)構(gòu)安排不合理的問題,是否有必要從“職責單一型”向“職責追責雙重型”方向轉(zhuǎn)變,從而保證環(huán)境責任清單內(nèi)容結(jié)構(gòu)完整。

環(huán)境責任清單編制及實施過程中出現(xiàn)的各種問題,主要緣由在于,我們尚未對環(huán)境責任清單的性質(zhì)、功能作出準確認識、判斷。因為無論是對環(huán)境責任清單編制頒行主體的正當性質(zhì)疑,抑或是編制依據(jù)可能出現(xiàn)的失序風險,再或者是環(huán)境責任清單內(nèi)容結(jié)構(gòu)安排的缺失,都與環(huán)境責任清單的性質(zhì)及功能定位密切相關。換而言之,只有對環(huán)境責任清單的性質(zhì)和功能定位作出準確判斷,才能發(fā)現(xiàn)問題根源,找出其規(guī)范化發(fā)展的具體路徑。

二、環(huán)境責任清單的性質(zhì)及功能

我們認為,在政府責任清單制度已經(jīng)建立之后,有必要再結(jié)合中國生態(tài)環(huán)境保護乃至生態(tài)文明建設的特殊性、專業(yè)性及復雜性,另行建立環(huán)境責任清單制度。主要理由在于,環(huán)境責任清單具有不同于政府責任清單的特殊意涵。

(一)環(huán)境責任清單具有不同于政府責任清單的特殊意涵

如果單純從語義上予以考察,兩個責任清單都是對公權(quán)力機構(gòu)基于角色、身份或行為等因素的責任規(guī)定,二者之間必然存在一定的關聯(lián)性。具體而言,前者幾乎把所有公權(quán)力機構(gòu)的環(huán)境責任進行了詳細梳理及結(jié)構(gòu)羅列,其中勢必會涉及行政公權(quán)力機構(gòu),即各級政府及其職能部門的環(huán)境責任,而這恰恰就屬于政府責任清單的內(nèi)容。但二者之間的差異也是非常顯著的。前者緊緊圍繞“生態(tài)環(huán)境保護”這個專門領域,是一種面向領域的責任清單,它需要明確不同類型、不同性質(zhì)、不同級別的公權(quán)力機構(gòu)應當承擔的環(huán)境職權(quán)職責;后者是與政府權(quán)力清單相對而言的,是一種面向特定主體的責任清單,它關注的是,所有行政公權(quán)力機構(gòu)——各級政府及其職能部門依法履行行政監(jiān)督管理的職權(quán)職責,當然包括在生態(tài)環(huán)境保護領域以及生態(tài)文明建設中依法履行的主體責任(7)《中華人民共和國憲法》第89條規(guī)定:“國務院領導和管理生態(tài)文明建設。”。

從法治視角來看,中國實際上并存著“政黨權(quán)力體系”“憲法權(quán)力體系”兩套公權(quán)力運行體系。這種二元化的權(quán)力運行機制自然就造成了“黨”“政”在環(huán)境責任上的重疊以及不同公權(quán)力機構(gòu)在身份上的競合。毫無疑問,中國生態(tài)環(huán)境保護以及生態(tài)文明建設是在中國共產(chǎn)黨領導下進行的,這當然屬于一項前無古人的體制機制創(chuàng)新舉措。因此,僅僅憑借“憲法權(quán)力體系”難以實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境保護及生態(tài)文明建設實施全方位、立體化、多層次的科學領導、合理指導和有效規(guī)制,特別是在應對諸如氣候變化、流域生態(tài)環(huán)境保護、生物多樣性保護、環(huán)境與健康等綜合性、全局性、突發(fā)性生態(tài)環(huán)境保護領域難題時,“憲法權(quán)力體系”常常會陷入規(guī)制資源匱乏、規(guī)制手段單一、規(guī)制受到多方掣肘以及系統(tǒng)性應對風險能力不足等諸多困境。生態(tài)環(huán)境保護領域以及生態(tài)文明建設中若出現(xiàn)“憲法權(quán)力體系”難以解決之難題時,只能經(jīng)由“政黨權(quán)力體系”建立并完善貫通自上而下、縱橫左右的責任鏈條,持續(xù)足額供給“能上能下”、經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護“兩手都會抓”的干部資源,且能借助一定體制機制驅(qū)使、約束干部隊伍形成最大程度的“共識”,保證生態(tài)環(huán)境保護工作有序規(guī)范推進。然而,囿于“憲法權(quán)力體系”之規(guī)制邊界及尺度限制,國家憲法法律顯然不能把屬于“政黨權(quán)力體系”內(nèi)的地方黨委機構(gòu)作為責任主體,也無法借此明確地方黨委機構(gòu)的責任。生態(tài)環(huán)境保護領域經(jīng)常出現(xiàn)“決策者(各級黨委)不擔責,執(zhí)行者(各級政府)挨板子”的法治悖論[5]。由于“沒有明確規(guī)定黨委在環(huán)境保護方面的具體職責,導致黨委的環(huán)境保護領導責任虛化”[6],“拋開黨委而僅僅強調(diào)政府責任,必然會出現(xiàn)權(quán)責不一、成效不足的現(xiàn)象?！盵7]環(huán)境責任清單把各級黨委機構(gòu)以及相關機構(gòu)應當承擔的環(huán)境責任納入到環(huán)境責任清單范疇并為之建立相應的定責、追責機制,初步實現(xiàn)了“政黨權(quán)力體系”“憲法權(quán)力體系”環(huán)境責任鏈條的有機銜接或有效貫通。

“憲法權(quán)力體系”內(nèi)存在立法機關、檢察機關和審判機關等國家公權(quán)力機構(gòu),他們需要依法履行憲法法律賦予的各項環(huán)境責任,但這些責任并非屬于政府責任范疇,而是與政府環(huán)境責任形成了互補互促關系。實踐證明,僅僅依靠“憲法權(quán)力體系”自身運轉(zhuǎn),難以實現(xiàn)上述分工合作機制的常態(tài)化、規(guī)范化運行,唯有借助“政黨權(quán)力體系”向“憲法權(quán)力體系”輸入必要能量、信息和資源,才能在所有國家公權(quán)力機構(gòu)的環(huán)境責任有效履行上形成“合力”?？梢?環(huán)境責任清單打通了“政黨權(quán)力體系”“憲法權(quán)力體系”的責任壁壘,形成了體系化、系統(tǒng)化、層級化的責任鏈條,明確了政黨以及國家公權(quán)力機構(gòu)的環(huán)境責任,超越了生態(tài)環(huán)境保護領域的政府責任范疇。

生態(tài)環(huán)境保護領域的政府責任清單也有一定弊端。政府責任清單是以“責任清單”的“規(guī)則化”面貌呈現(xiàn)的,且通過體現(xiàn)“形式理性”的行政科層體系自上而下地予以實施,因此契合現(xiàn)代行政法治的“規(guī)則之治”要義[8]。但我們應當認識到,生態(tài)環(huán)境保護領域的政府責任清單仍然存在諸多不足之處:一方面是環(huán)境責任規(guī)定的“碎片化”。政府責任清單主要是圍繞各個政府職能部門主要職責或核心職責建立起來的。當環(huán)境責任成為各級政府生態(tài)環(huán)境主管部門的核心職責或主要職責時,它勢必會被政府其他職能部門視為一個邊緣性職責或者次要職責。“任何官僚組織的中心領域,對于其他官僚組織來說,都是異己領域?！盵9]這集中反映在政府責任清單內(nèi)容結(jié)構(gòu)安排方面。除了各級政府生態(tài)環(huán)境主管部門能夠以相對集中、公開列舉的方式明確自身承擔的環(huán)境責任外,其他政府職能部門都會把不屬于自己核心職責的環(huán)境責任零散安置在各自責任清單的不顯眼之處甚至角落之中。本應整體性、系統(tǒng)性的生態(tài)環(huán)境保護工作被人為分割,形式上的“無處不在”最終演變?yōu)閷嵸|(zhì)意義上的“無處可在”。于此情形之下,發(fā)現(xiàn)、搜尋乃至明確其他政府職能部門的環(huán)境責任逐漸成為一個費時費力的“捉迷藏”活動,遇到不同政府職能部門的交叉性環(huán)境職責時,如何卸責已經(jīng)成為一項非常嚴肅認真的“文字”工作?？傊?基于政府職能分工而形成的政府責任清單“人為割裂”了整體性、系統(tǒng)化生態(tài)環(huán)境保護之客觀需要,“碎片化”“分散式”的環(huán)境責任結(jié)構(gòu)安排造成定責、履責和追責成為一件非常困難或棘手之事。遇有交叉或空白的環(huán)境監(jiān)管職責時,“公說公有理、婆說婆有理”就成為常見現(xiàn)象。另一方面是政府的環(huán)境責任清單“不清”。如前所述,生態(tài)環(huán)境保護屬于復雜性公共事務管理、優(yōu)質(zhì)公共服務均等化供給等高度專業(yè)化和極度復雜性的事宜,需要多個政府職能部門合作才能順利完成,但合作關系建構(gòu)需要在尊重不同政府職能部門核心職責的前提下推進,一旦環(huán)境責任履行與某個政府職能部門所設目標相沖突或者構(gòu)成其核心職責履行障礙時,圍繞這個政府職能部門建構(gòu)或開展的環(huán)境合作關系就會遭遇到積極或消極抵制。生態(tài)環(huán)境保護領域的政府責任清單經(jīng)常出現(xiàn)“會同有關部門監(jiān)督管理”“參與監(jiān)督管理”“協(xié)同指導”等文字表述,盡管這可以被理解為一種針對環(huán)境問題不確定性的靈活應對策略,但究其實質(zhì),無非是不同政府職能部門在難以達成生態(tài)環(huán)境領域合作關系或完成合作目標任務時,避免受到定責或問責追究而保留各自免責緩沖空間的一種“理性”“明智”之舉?？梢?基于政府職能分工而形成的政府環(huán)境責任清單,盡管在一定程度上促進了生態(tài)環(huán)境保護工作,但它不能構(gòu)建出相對規(guī)范化、常態(tài)化的環(huán)境合作關系,出現(xiàn)“清單不清”、政出多門、各行其道的情形,并由此導致一體化環(huán)境責任履行中的“見山不見水”問題。在政府責任清單基礎上轉(zhuǎn)型升級的環(huán)境責任清單,不僅對所有公權(quán)力機構(gòu)的環(huán)境責任進行了“序列化”“可視化”的界定,也對政府責任清單結(jié)構(gòu)安排造成的“分散化”“模糊性”的環(huán)境責任實施了規(guī)?！跋到y(tǒng)集成”,“解決了現(xiàn)代政府部門職能分化所帶來的結(jié)構(gòu)僵化、反應遲鈍、權(quán)力分散和職責碎片化等問題”[10]。一言蔽之,環(huán)境責任清單不是政府責任清單的簡單升級,相反,它是在融合政府責任清單基礎上的轉(zhuǎn)型和超越。

(二)環(huán)境責任清單的性質(zhì)界定

接下來需要回答的問題是,如何準確界定環(huán)境責任清單的法律性質(zhì)。因為其法律性質(zhì)直接影響環(huán)境責任清單會以何種方式進入法規(guī)范體系且以何種方式發(fā)揮功能效用。

政府責任清單性質(zhì)界定或許能夠給我們帶來些許啟示。學術(shù)界對政府責任清單的性質(zhì)認定可謂眾說紛紜,“規(guī)范性法律文件說”[11-12]、“政府信息說”[13]、“軟法屬性說”[14]均從不同層面抓住了政府責任清單某些方面的特征,但在挖掘其內(nèi)在特質(zhì)方面仍然存在著頗多疑問。理論學說中,“行政自制規(guī)范說”[15]目前似乎得到了學界的普遍認同。行政自制是指“行政系統(tǒng)或者行政主體對自身違法或不當行為的自我控制,包括自我預防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯等一系列內(nèi)設機制”[16]?！柏熑吻鍐问切姓C關自我規(guī)制進而實現(xiàn)公共利益的實踐表達?！盵2]111“行政核心內(nèi)容由對外的管理變成對權(quán)力所有者的自律,這種自律與服務行政模式相結(jié)合,必然會轉(zhuǎn)化為一種職責。”[17]如果將政府責任清單界定為一種行政自制規(guī)范,這是否可以推廣至對環(huán)境責任清單法律性質(zhì)的認定呢?答案顯然是否定的。這是因為,環(huán)境責任清單盡管包含著行政自制的若干內(nèi)容范疇,但它是對“政黨權(quán)力體系”“憲法權(quán)力體系”兩套公權(quán)力體系在生態(tài)環(huán)境保護領域責任主體、責任內(nèi)容和責任結(jié)構(gòu)等的“聚合”“匯合”“融合”“系統(tǒng)集成”,若貿(mào)然以“行政自制規(guī)范說”對其進行屬性界定難免會掛一漏萬,妨礙對其實施必要的規(guī)范化改造。

能否從環(huán)境責任清單頒行主體之屬性來厘定環(huán)境責任清單之性質(zhì)呢?查閱各地環(huán)境責任清單的規(guī)范文本,可以看出,中央、地方“兩辦”是絕大部分環(huán)境責任清單的頒行主體,且多以黨委發(fā)文號對外予以公布,這是否意味著可將其理解為一類黨內(nèi)法規(guī)呢?結(jié)合目前黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定及精神,只有中央、省級等較高層級“兩辦”頒行的規(guī)范性文本方能稱為黨內(nèi)法規(guī)?？梢?將眾多層級的環(huán)境責任清單簡單定位為黨內(nèi)法規(guī)有些過于武斷,將其推定為黨內(nèi)法規(guī)和國家規(guī)范性文件之雙重屬性[18]更失之偏頗。另外,一些地方比如山西,將省生態(tài)環(huán)境保護委員會這一政府高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)作為環(huán)境責任清單頒行主體。將一個政府常設性高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)頒行的規(guī)范性文本界定為黨內(nèi)法規(guī),明顯不能自圓其說。僅僅憑借頒行主體來確定環(huán)境責任清單之性質(zhì)難以具有正當性或合理性,因為偏離實質(zhì)內(nèi)容而僅從頒行主體來判斷環(huán)境責任清單之性質(zhì)不僅會帶來認知混亂,也會妨礙探索其規(guī)范化發(fā)展路徑。

我們認為,環(huán)境責任清單在性質(zhì)上屬于一種公權(quán)力自治規(guī)范。具體而言,它是在中國“政黨權(quán)力體系”和“憲法權(quán)力體系”二元權(quán)力背景下,基于踐行生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責”“一崗雙責”等原則要求,從而出現(xiàn)的一種較為特殊的公權(quán)力自治規(guī)范。應當說,它的出現(xiàn)有著較為深刻的中國烙印。公權(quán)力自治規(guī)范旨在強調(diào),在我國生態(tài)環(huán)境保護以及生態(tài)文明建設范疇內(nèi),借由各級黨委出面統(tǒng)帥所有公權(quán)力機構(gòu),基于執(zhí)政道德、行政倫理等諸多考量,在整體法治框架之下,采用一種對自身應當行為、不當行為甚至違法行為的一種自我約束、自我控制的治理策略,建立一種自我預防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏制和自我糾錯的公權(quán)力內(nèi)部自控機制,并以此來推進生態(tài)環(huán)境保護工作、生態(tài)文明建設任務,保障“美麗中國”目標實現(xiàn)。這種公權(quán)力自治規(guī)范不同于行政自制規(guī)范,盡管它的確圍繞著行政自制規(guī)范的核心內(nèi)容而展開;這種公權(quán)力自治規(guī)范也不完全等同于黨內(nèi)法規(guī)等政黨自治規(guī)范[19],但它需要借助政黨自治規(guī)范“特有”的規(guī)制資源、規(guī)制能力以打通責任脈絡?？傊?環(huán)境責任清單是在行政自制規(guī)范基礎上,借由政黨自治規(guī)范的規(guī)制資源、規(guī)制能力,通過更新責任手段、改進責任措施、提升遏制策略和完善糾錯機制等,以實現(xiàn)所有公權(quán)力機構(gòu)在更大范圍、更高領域和更深層次自治的一種環(huán)境治理策略。它是在政黨權(quán)力運行邏輯和憲法權(quán)力運行邏輯基礎上,自我生成的一套全新的權(quán)力運行邏輯。這一制度策略希望通過建構(gòu)及完善環(huán)境責任之定責、履責和追責機制,不斷推進環(huán)境治理能力及治理體系現(xiàn)代化進程。

(三)環(huán)境責任清單的功能

“任何一制度之創(chuàng)立,必然有其外在需要?！盵20]短短幾年之內(nèi),環(huán)境責任清單遍地開花,固然有“上行下效”之政治考量,但深層次原因在于,環(huán)境責任清單制度存在著政府責任清單制度難以替代之獨特功能。

1.整合功能

我國生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生、擴大、蔓延,繼而形成特定領域的痼疾,固然與行政機關不作為、亂作為、慢作為或者職責不清等息息相關,但如果進行必要的溯源分析,就會發(fā)現(xiàn),各級黨委機構(gòu)難辭其咎。黨委機構(gòu)的執(zhí)政權(quán)包括:基于“頂層設計者”享有的重大改革決策權(quán);基于“幕后指揮官”享有的經(jīng)濟、文化、民生等社會事務的方向、政策引導權(quán);基于“黨管干部”原則擁有的干部隊伍資源配置權(quán)。環(huán)境責任追究實踐經(jīng)常出現(xiàn)“決策者不擔責、執(zhí)行者挨板子”等權(quán)力與責任不匹配、不均衡悖論。此外,在各級政府行政權(quán)運行內(nèi)部,不同政府職能部門的環(huán)境責任被分散在不同法律、法規(guī)、規(guī)章之中,法條表意不清。環(huán)境責任履行被安置在不同層級行政主體,不同類別行政處罰、行政確認或者行政強制執(zhí)行過程之中,環(huán)境責任履責、定責和追責最終演變?yōu)橐粋€復雜的“找法”“尋法”的“法解釋”過程。環(huán)境責任清單的缺乏一度造成“生態(tài)環(huán)境問題就是政府生態(tài)環(huán)境主管部門的問題”,“環(huán)境責任就是政府生態(tài)環(huán)境主管部門的責任”。尤其在涉及與民眾生活利益密切相關或者事關子孫后代福利的生態(tài)環(huán)境“疑難雜癥”時,反映意見找不到渠道、信訪投訴找不準對象、責任追究找不準主體。重大生態(tài)環(huán)境事故或者群體性環(huán)境事件發(fā)生時,政府生態(tài)環(huán)境主管部門自然而然就成為“出氣筒”“背鍋俠”。環(huán)境責任清單力圖改變這一不良狀況,故進行了三個方面的整合:一是整合了幾乎所有公權(quán)力機構(gòu)的環(huán)境責任,并對這些責任進行了功能定位及體系安排,基本實現(xiàn)了責任主體全覆蓋及責任結(jié)構(gòu)體系化。二是整合了黨政各自責任與共同責任,力圖貫徹落實“黨政同責”“共同但有區(qū)別的責任”原則。環(huán)境責任清單明確了各級黨委及黨委機構(gòu)職責,實現(xiàn)了各級黨委基于“執(zhí)政權(quán)”而承擔的責任與各級政府基于“行政權(quán)”而承擔的責任的有機整合,建立了“執(zhí)行者要擔責、決策者也要擔責”的責任追究機制,彰顯著一個執(zhí)政黨完全執(zhí)政的責任倫理以及生態(tài)文明建設的基本立場。三是整合了所有行政機關的環(huán)境責任。環(huán)境責任清單不是將政府責任清單的環(huán)境責任進行簡單羅列、相加,而是結(jié)合各地實踐需求進行了責任內(nèi)容的“加減乘除”,實現(xiàn)了政府環(huán)境責任的“系統(tǒng)集成”,使生態(tài)環(huán)境保護領域中的不同政府職能部門的分工合作關系逐漸走向規(guī)范化、常態(tài)化。一個富有中國特色的“大環(huán)?！必熑误w系正在快速形成。

2.約束功能

立足于法治視角,所有公權(quán)力都應當受到一定程度的約束或克制。公權(quán)力在其運行過程中能否受到必要約束及規(guī)范節(jié)制是衡量一個國家、一個政黨乃至一個政府法治建設水平及法治文明程度的一個重要指標。“作為政治生活的核心要素,權(quán)力與權(quán)力之間形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運行所形成的權(quán)力過程決定了一個國家公權(quán)力體制的基本形態(tài)?！盵21]如果不對所有公權(quán)力加以約束及抑制,那么,基于公共選擇理論所產(chǎn)生的規(guī)制俘獲、尋租腐敗和官僚主義等就會越演越烈,原本以維護或增進環(huán)境公共利益及國家生態(tài)安全為主要職責的公權(quán)力機構(gòu)就會演變成為國家或社會的“公害”。另一方面,如果僅對一些特定公權(quán)力比如行政公權(quán)力加以規(guī)范或約束,那么受到約束或規(guī)范的行政公權(quán)力勢必就會千方百計地向未受到約束或規(guī)范的公權(quán)力“遁入”,導致不受任何約束或規(guī)范的公權(quán)力越來越多,“絕對的權(quán)力帶來絕對的腐敗”,從而造成整個公權(quán)力體系蒙羞或其存在正當性受到質(zhì)疑,最終會給國家、民族和社會帶來難以估量之損害或創(chuàng)傷。應當說,在政府責任清單之外,黨和國家立足我國生態(tài)環(huán)境保護以及生態(tài)文明建設現(xiàn)狀,展望美麗中國目標的未來實現(xiàn),另行編制并頒布環(huán)境責任清單。這實際上以一種具體、羅列和公開的方式明確了幾乎所有公權(quán)力機構(gòu)應當承擔或者履行的環(huán)境責任,達到通過具體制度設計以規(guī)范、約束所有公權(quán)力之目的。借此環(huán)境責任清單,肩負不同職責及功能的公權(quán)力機構(gòu)都能從中明確自身環(huán)境責任以及與之相關聯(lián)的其他公權(quán)力機構(gòu)的環(huán)境責任;借此環(huán)境責任清單,社會或公眾能夠清清楚楚地了解不同公權(quán)力機構(gòu)是否存在環(huán)境責任、環(huán)境責任履行狀況如何以及盡責與否。一定意義上,責任主體明確、責任內(nèi)容清晰、責任方式公開透明的環(huán)境責任清單理應成為所有公權(quán)力機構(gòu)在生態(tài)環(huán)境領域中責任承擔及有效履行的“緊箍咒”“高壓線”“保護傘”,讓他們始終秉持“以人民為中心”理念,持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境,持續(xù)足額供給優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務或優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品,不斷增進或維護環(huán)境公共利益,不斷滿足民眾日常生活生產(chǎn)需要。

三、環(huán)境責任清單的規(guī)范路徑

為避免環(huán)境責任清單制度陷入公權(quán)力自治規(guī)范自我解救之“明希豪森困境”[22],發(fā)揮環(huán)境治理“集中力量”“整體性治理”之優(yōu)勢[23-24],需要在明確環(huán)境責任清單性質(zhì)及功能的基礎上,高度重視探索環(huán)境責任清單制度規(guī)范化發(fā)展路徑。

(一)環(huán)境責任清單編制頒行主體的正當性及其補強

針對環(huán)境責任清單編制權(quán)配置正當性疑慮及規(guī)范化不足之問題,需要加強相應頂層制度設計。具體包括以下幾個方面的改進:第一,鑒于中央、地方各級“兩辦”在我國生態(tài)文明建設以及法治中國建設中的特殊政治、法律地位,由其作為頒行主體顯然能夠保障環(huán)境責任清單的權(quán)威性及法律效果,也具有一定的法理正當性。毋庸諱言,這也存在“自己編制自己責任清單”等與現(xiàn)代法理相沖突或抵牾之處。有鑒于此,需要在繼續(xù)堅持中央、地方“兩辦”作為頒行主體的同時,對其作為頒行主體的正當性進行適當補強?？紤]到環(huán)境責任清單是一種多元性、復合性的公權(quán)力自治規(guī)范,涉及“政黨權(quán)力體系”與“憲法權(quán)力體系”兩套體系,故其頒行主體的正當性補強需要從兩個方面著手:一是立足“政黨權(quán)力體系”視角,環(huán)境責任清單雖然不能構(gòu)成一類整全性的黨內(nèi)法規(guī),但它更多是依據(jù)中央(上一級)環(huán)境責任清單以及本級黨委頒行的《生態(tài)環(huán)境保護責任規(guī)定》(8)一般而言,各地環(huán)境責任清單大都是在依據(jù)上一級環(huán)境責任清單以及本級《生態(tài)環(huán)境保護責任規(guī)定》的基礎上編制出來的。編制而成的,換言之,中央、地方“兩辦”作為頒行主體,其正當性主要來自上級黨委、政府授權(quán)或者委托,因此,地方各級“兩辦”頒行的環(huán)境責任清單需要報送至上一級“兩辦”進行備案審查,地方“兩辦”頒行的環(huán)境責任清單需要報送中共中央、國務院予以備案審查。二是立足于“憲法權(quán)力體系”視角,環(huán)境責任清單盡管不是行政法規(guī)或者部門規(guī)章,但它屬于一種公權(quán)力自治規(guī)范而非行政自制規(guī)范。按照憲法法律規(guī)定精神,這理應屬于立法機關權(quán)力配置事項。如果立法機關不對行政公權(quán)力加以必要規(guī)制,難以排除行政機關自行建構(gòu)一套責任規(guī)則。如果任其發(fā)展,環(huán)境責任清單就會逐漸成為行政機關依法行政的替代方案,法治國家、法治政府建設目標就會落空?！傲⒎?、行政、和司法權(quán)置于同一人手中,不論是一個人、少數(shù)人或許多人,不論是世襲的、自己任命的或選舉的,均可公正地斷定是虐政?！盵25]因此,對應級別的立法機關也有必要介入到環(huán)境責任清單的編制頒行活動之中。申言之,考慮到環(huán)境責任清單整合了“政黨權(quán)力體系”和“憲法權(quán)力體系”而自成一套相對完整的公權(quán)力自治規(guī)范,故其頒行主體之正當性可以從兩個方面得到補強:一是通過報送上一級“兩辦”進行備案審查而使其正當性得以補強;二是通過報送同級“人大或人大常委會”實施備案審查而實現(xiàn)其正當性補強。

第二,需要確立一定的指導原則以厘定環(huán)境責任清單解釋權(quán)主體。應當說,再完備的環(huán)境責任清單也難以滿足不斷變化的生態(tài)環(huán)境保護需求。為因應生態(tài)環(huán)境問題多變之復雜情勢,除需要定期對環(huán)境責任清單進行必要調(diào)整之外,最為可行的舉措就是,結(jié)合不同地區(qū)、不同階段的實踐狀況對環(huán)境責任清單進行必要解釋。于此情形之下,環(huán)境責任清單解釋權(quán)配置給誰、如何配置等就顯得格外重要。從各地環(huán)境責任清單的實踐狀況來看,縣級以上政府生態(tài)環(huán)境主管部門似乎擁有責任清單實質(zhì)意義上的解釋權(quán)(9)參見:《浙江省生態(tài)環(huán)境保護責任規(guī)定》(2019年)第17條規(guī)定:“本規(guī)定由中共浙江省委、浙江省人民政府負責解釋,具體解釋工作由中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳、浙江省生態(tài)環(huán)境廳承擔?！?推展開來,我國正在探索一條由黨委機構(gòu)之外的行政機關來解釋涉及黨委機構(gòu)環(huán)境責任的環(huán)境責任清單路徑。實際承擔責任清單編制活動的行政機關解釋涉及黨委機構(gòu)責任的環(huán)境責任清單是否存在法理依據(jù),我們認為,作為一種公權(quán)力自治規(guī)范,環(huán)境責任清單解釋權(quán)配置給誰理應由頒行主體自行決定。一般而言,頒行主體在確定解釋主體時有兩種選擇,一種是“自行解釋”原則,另一種是“委托解釋”原則。“自行解釋”體現(xiàn)為頒行主體自主行使解釋權(quán),其面臨的最大挑戰(zhàn)在于,生態(tài)環(huán)境保護工作專業(yè)性較強,頒行主體自行解釋能力可能稍顯不足。因此,委托編制主體——政府生態(tài)環(huán)境主管部門行使環(huán)境責任清單解釋權(quán),能夠最大限度地應對生態(tài)環(huán)境問題專業(yè)性、復雜性帶來的各種挑戰(zhàn)。需要注意的是,應當對生態(tài)環(huán)境主管部門解釋權(quán)的委托事項及權(quán)限范圍進行必要的再規(guī)制,不能允許再委托或轉(zhuǎn)委托情形出現(xiàn)。

第三,一些地區(qū)由地方政府高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)——生態(tài)環(huán)境保護委員會作為環(huán)境責任清單的頒行主體,盡管內(nèi)容涉及黨委機構(gòu)、立法機關等的環(huán)境責任,如果立足于環(huán)境責任清單屬于公權(quán)力自治規(guī)范的性質(zhì)定位,似乎也并無任何不妥。換言之,這可能是環(huán)境責任清單規(guī)范化探索的一個發(fā)展方向。

(二)環(huán)境責任清單編制依據(jù)風險之法治應對

無論是從“履責有依據(jù)、監(jiān)督有抓手、追責有方向”的一體化責任流程安排要求出發(fā),抑或是從“大環(huán)?！惫ぷ鞲窬中纬傻默F(xiàn)實考量出發(fā),還是從美麗中國目標任務的未來實現(xiàn)要求出發(fā),都需要對責任清單編制依據(jù)加以有效約束或規(guī)范。

立足于“政黨權(quán)力體系”“憲法權(quán)力體系”雙重視角,環(huán)境責任清單編制依據(jù)的多元性也屬應有之義。環(huán)境責任清單規(guī)范化、法治化面臨最大之挑戰(zhàn)在于,如何判斷根據(jù)“地方實際需要”衍生出來的非公權(quán)力機構(gòu)環(huán)境責任的正當性及必要性。從實踐來看,一些地區(qū)打著“地方實際需要”正當性旗號,將責任主體陸續(xù)擴展至國有企業(yè)、事業(yè)單位,甚至出現(xiàn)環(huán)境責任之責任主體、責任結(jié)構(gòu)和責任內(nèi)容鏈條無限延展趨勢?？陀^上講,“地方實際需要”反映出生態(tài)環(huán)境問題地域性之內(nèi)在特質(zhì),本身也無可厚非。實際上,也正是因為生態(tài)環(huán)境問題解決需要傾斜考慮“地方實際需要”,現(xiàn)行《立法法》才明確授予設區(qū)的市級人大及其常委會享有“生態(tài)環(huán)境保護”立法權(quán),設區(qū)的市級政府享有“生態(tài)環(huán)境保護”規(guī)章制定權(quán)。理論上講,“地方實際需要”體現(xiàn)在對地方政治資源的統(tǒng)籌與吸納、對地方生態(tài)環(huán)境問題的識別與整理、對地方經(jīng)濟社會發(fā)展方向的定位與促進[26]。一旦“地方實際需要”被濫用,就會造成其適用范圍和適用場景不斷被擴大,環(huán)境責任清單中的責任主體、責任內(nèi)容就會不斷被拉長,“責任主體的無限增多意味著無人承擔責任的現(xiàn)象輪番上演”,“責任內(nèi)容的分散就意味著責任聚焦功能的流失”。在圍繞生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善或者美麗中國目標任務實現(xiàn)的環(huán)境責任總量不變的背景下,原本由公權(quán)力機構(gòu)應當承擔的環(huán)境責任借此通道“遁入”到市場主體或社會主體身上,搖身一變成為市場責任或者社會責任。這不僅會消減公權(quán)力機構(gòu)應當履行的環(huán)境責任,侵蝕公權(quán)力機構(gòu)存在的正當性,而且混淆了政府和市場各自的邊界范圍。

顯然,需要對“地方實際需要”進行一定的再規(guī)制。可能路徑在于,結(jié)合現(xiàn)行《立法法》授權(quán)地方立法的制度規(guī)定,將“地方實際需要”有序轉(zhuǎn)化為地方立法或者地方規(guī)章。這是生態(tài)環(huán)境保護領域分權(quán)治理機制在責任清單制度上的具體運用?！半S著國家政治經(jīng)濟體制改革的不斷深入,不斷釋放地方發(fā)展活力是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢,分權(quán)基礎上的多元治理模式更具潛力?！盵27]對于依據(jù)“地方實際需要”所增加或調(diào)整的公權(quán)力機構(gòu)以及受公權(quán)力機構(gòu)委托而行使公權(quán)力的企事業(yè)單位而言,他們應當承擔的環(huán)境責任,實際上就是一種剩余性政府環(huán)境責任,應當通過地方立法或者地方規(guī)章進行明確。換言之,未有地方立法或地方規(guī)章的明文規(guī)定,任何層級的環(huán)境責任清單均不得以任何理由增加、調(diào)整或者刪減任何公權(quán)力機構(gòu)以及其他企事業(yè)單位的環(huán)境責任,這是貫徹依法治國的基本要求。如此一來,原本彈性較大的“地方實際需要”經(jīng)由法治化通道而進入了一個規(guī)范化發(fā)展軌道,堵塞了一些公權(quán)力機構(gòu)試圖向社會或市場轉(zhuǎn)嫁環(huán)境責任的企圖,實現(xiàn)了對公權(quán)力機構(gòu)的再約束,厘清了生態(tài)環(huán)境保護領域中政府與市場、社會各自環(huán)境責任的界限范圍,推動著多元環(huán)境治理機制的形成。

(三)環(huán)境責任清單內(nèi)容結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置

如前所述,環(huán)境責任清單對所有公權(quán)力機構(gòu)的環(huán)境責任進行了梳理和結(jié)構(gòu)安排。這種安排仍有較大的改善空間。從學理上講,“職責和追責是責任清單的基本要素?！盵2]109就實踐來看,絕大部分環(huán)境責任清單僅就不同性質(zhì)、不同類型的公權(quán)力機構(gòu)的環(huán)境責任做了安排,而對相應的追責機制則更多強調(diào)“按照”“參照”“援用”“比照”其他黨內(nèi)法規(guī)、法律法規(guī)等。換言之,現(xiàn)有環(huán)境責任清單在內(nèi)容結(jié)構(gòu)安排上,更多明確的是職責問題而非追責問題。

需要回答的是,目前環(huán)境責任清單這種結(jié)構(gòu)安排合理嗎?我們知道,責任具有多重涵義。哈特在談及此問題時指出:“考慮到責任一詞的復雜性,將責任分為角色意義的責任、因果意義的責任、能力意義的責任和法律意義的責任?！盵28]法理學在探究責任內(nèi)涵時,也會關注其存在的兩個不同面向,一個是面向未來的“積極責任”,一個是面向過去的“消極責任”。如果說環(huán)境責任清單中的“職責”多指向一種“積極責任”,它更關注“分內(nèi)之事”在未來能否完成。而環(huán)境責任清單中的“追責”則更強調(diào)一種“消極責任”,其關注的是,“分內(nèi)之事”在未能有效完成以后所遭受的否定性評價及不利后果。我們認為,結(jié)合當前生態(tài)環(huán)境保護工作實際狀況,環(huán)境責任清單的內(nèi)容結(jié)構(gòu)安排應當堅持職責權(quán)重大于追責權(quán)重的指導思想?！氨M管面對不利或者容易遭受不利后果的時候,多使用‘責任’這一術(shù)語”[29],“這與我們的思維慣性有關,對責任的論述通常把注意力放在過去責任而不是預期責任上”[30]。主要理由在于:一是我國生態(tài)文明建設經(jīng)過多年探索,在反復“試錯”基礎上初步建立了“大環(huán)?！必熑胃窬帧Ｆ渲幸粋€主要經(jīng)驗就是,生態(tài)環(huán)境保護工作第一步或者說首要任務就是界定各自職責,即準確界定不同公權(quán)力機構(gòu)各自應當承擔的環(huán)境責任,只有在明確各自“分內(nèi)之事”基礎上才能實現(xiàn)后續(xù)的追責或問責,不能在無明確定責基礎上就不問青紅皂白地討論追責,盡管這可以有效平息輿論洶涌壓力。二是從責任要素內(nèi)在功能來看,職責表明了一種積極引導功能。在環(huán)境責任清單明示引導下,公權(quán)力機構(gòu)才能勉力履行各自“積極責任”。追責表明了一種反向約束功能。正是存在這樣一種倒逼機制,才能不斷督促“積極責任”的有效履行?？傊?只有建立一種積極引導與反向約束相結(jié)合,且以積極引導為主的環(huán)境責任清單結(jié)構(gòu)才能推進生態(tài)環(huán)境保護以及生態(tài)文明建設事業(yè)健康發(fā)展。

需要注意的是,在環(huán)境責任清單中,職責權(quán)重大于追責權(quán)重并不意味著清單不重視對一些公權(quán)力機構(gòu)消極履行“積極責任”的否定性評價或懲罰。相反,環(huán)境責任清單任何時候都絲毫不能放棄追責機制的構(gòu)建?？紤]到環(huán)境責任清單并非一類完全自足的公權(quán)力自治規(guī)范,故它在追責機制方面需要高度依賴黨內(nèi)法規(guī)、國家法律法規(guī)等。但黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)之間并非絕對平行而是交叉重疊在一起,相應地也給追責機制帶來一定困擾?；诖?在環(huán)境責任清單追責機制完善方面,需要堅持以下思路:1.正確理解“黨政同責”原則的“同責”在追責方面的內(nèi)涵?！巴煛笔侵浮巴新氊煛薄巴瑯映袚熑巍盵31]而非承擔同樣職責或同等程度責任。在適用“黨政同責”原則完善環(huán)境責任清單追責機制時,需要考慮責任“四性”,即責任主體同構(gòu)性、責任原因同一性、責任承擔分離性和責任后果比例性[32]。2.正確處理黨內(nèi)法規(guī)責任與法律責任的銜接與協(xié)同。顯然,黨內(nèi)法規(guī)責任與法律責任存在區(qū)別,前者體現(xiàn)為政治性,后者體現(xiàn)為強制性。前者針對中共黨員,后者針對所有領導干部及公務人員。問題的關鍵在于,絕大多數(shù)領導干部及公務人員都是中共黨員。這種情況下,追責機制就會出現(xiàn)疊加責任、聚合責任問題。我們認為,環(huán)境責任清單追責機制完善上,如果采用“吸收原則”,就可能架空責任追究較輕的黨內(nèi)法規(guī)或者國家法律法規(guī),尤其會使黨內(nèi)法規(guī)失去對中共黨員的約束力,國家法律法規(guī)嚴肅性也會打上折扣。如果采用“并罰原則”,就可能造成具有多種責任角色身份的人員需要接受更重或更嚴厲的懲罰,即身份越多,受到的否定性評價也就越多,這顯然與實質(zhì)正義價值相違背。3.環(huán)境責任清單責任追究機制完善可以采取的折中策略是,采用有限度的黨內(nèi)法規(guī)責任與國家法律責任“并罰原則”,避免黨內(nèi)法規(guī)與國家法律齟齬而引起不必要的爭論與困惑,促進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在責任追究環(huán)節(jié)的銜接與協(xié)調(diào)[33]。此外,追責機制也要考慮非中共黨員的領導干部及公務人員,“如果規(guī)范對象涉及黨組織和黨員以外的公權(quán)力機關和公職人員,應該以國家法律的形式出現(xiàn)?！盵34]

除了職責和追責外,環(huán)境責任清單內(nèi)容結(jié)構(gòu)安排還應當涵蓋減責、免責機制以及信息公開等系列制度規(guī)定,前者包括應當減責、免責情形,可以減責、免責情形,減責、免責的程序規(guī)則。實際上,一些地方,比如浙江(10)參見:浙江省生態(tài)環(huán)境廳《關于進一步激勵生態(tài)環(huán)保干部改革創(chuàng)新?lián)斪鳛槿蒎e免責的實施意見(試行)》(2019年)。、山東(11)參見:山東省生態(tài)環(huán)境廳《山東省生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)干部履職盡責容錯糾錯實施辦法(試行)》(2019年)。等地也在探索減責、免責機制,未來需要從中央層面頒行不低于黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)位階的環(huán)境責任清單減責、免責制度性規(guī)定。地方層面的環(huán)境責任清單可以結(jié)合地方實際頒行具體實施辦法,從而最終形成規(guī)范化程度較高的環(huán)境責任清單減責、免責規(guī)則體系。此外,環(huán)境責任清單應當包含《黨務公開條例》《政府信息公開條例》等系列制度規(guī)定,生態(tài)環(huán)境保護領域涉及民眾日常生產(chǎn)生活的黨務、政務信息也應當及時向社會公開,接受民眾的監(jiān)督。