周建高，吳 娟

引言

以人為核心，或者表述為“以人民為中心”“以人為本”，是貫穿于習(xí)近平關(guān)于城市工作和城鎮(zhèn)化一系列論述的一條紅線。在中國改革開放過程中，城鎮(zhèn)化取得了令人矚目的成就，改善了投資環(huán)境、人居環(huán)境，但同時(shí)也帶來了不少問題。黨的十八大以來，城鎮(zhèn)化更受到以習(xí)近平同志為核心的黨中央的空前重視。2013年12月召開了改革開放以來的首次中央城鎮(zhèn)化工作會議，2015年12月又召開了中央城市工作會議，在此前后相繼作出了國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃、京津冀協(xié)同發(fā)展、設(shè)立河北雄安新區(qū)、長三角一體化發(fā)展規(guī)劃、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃等關(guān)于城鎮(zhèn)化和區(qū)域發(fā)展的重大國家戰(zhàn)略和部署，印發(fā)了不少文件。這些重大戰(zhàn)略，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的規(guī)劃和文件，以及習(xí)近平在一些重要會議、在各地視察工作的講話、關(guān)于城鎮(zhèn)化工作的指示批示，都體現(xiàn)了習(xí)近平與時(shí)俱進(jìn)的、豐富且深刻的城市工作思想。

關(guān)于習(xí)近平城市工作的思想，石建國從人民城市、尊重城市規(guī)律、規(guī)劃先行、改善管理體制和水平、宜居城市等方面進(jìn)行了闡釋[1]，于燕燕探討了習(xí)近平關(guān)于城市建設(shè)的新理念、新思想、新成就[2]，許光中分析了習(xí)近平城鎮(zhèn)化思想的產(chǎn)生基礎(chǔ)、基本內(nèi)容及特征、在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中的運(yùn)用[3]，類似的綜合性論述還有仲德濤[4]、王振坡等[5]、葉胥等[6]。余池明探討了習(xí)近平城市思想的人民立場[7]，荊蕙蘭、史澤源論述了習(xí)近平城市建設(shè)思想的理論淵源[8]。黃江松就習(xí)近平有關(guān)城市工作重要論述作了綜合性研究，歸納了以人民為中心、規(guī)劃引領(lǐng)、保護(hù)歷史文化、尊重自然等10個(gè)方面[9]。對習(xí)近平的人民主體思想、人民中心思想已經(jīng)有了若干系統(tǒng)研究，例如徐榮[10]、賀煜嘉[11]、賀新春等[12]。關(guān)于習(xí)近平城市工作論述研究的成果中，人民中心思想只是一部分；關(guān)于習(xí)近平人民主體思想研究的成果中，與城市相關(guān)的內(nèi)容少見涉及。城鎮(zhèn)化（城市化）是當(dāng)代中國的重要社會變遷，對整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會意義重大。關(guān)于城鎮(zhèn)化的思想是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想中的重要部分，對其中最關(guān)鍵內(nèi)容“以人文本”“以人為核心”的思想探討，通過中國知網(wǎng)搜索到的僅有杜棟等人的少量論文[13]。事實(shí)上，習(xí)近平以人為核心的城鎮(zhèn)化思想內(nèi)涵豐富，并且從黨的十八大以來，還在不斷豐富和發(fā)展，因此很有進(jìn)一步深入研究的必要和價(jià)值。

1 以人口城鎮(zhèn)化促進(jìn)公平共享

黨的十六屆三中全會提出了以經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展為宗旨的科學(xué)發(fā)展觀。作為對科學(xué)發(fā)展觀的繼承與發(fā)展，“以人為核心的城鎮(zhèn)化”首次正式出現(xiàn)于文件中是2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》第六章《健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制》中《完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制》提出“堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。

2013年12月在北京召開了改革開放以來的首次中央城鎮(zhèn)化工作會議，體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對城鎮(zhèn)化工作的高度重視。習(xí)近平在會議講話中指出，城鎮(zhèn)化是涉及全國的大范圍社會進(jìn)程，一開始就要制定并堅(jiān)持好正確原則。習(xí)近平提出了4條原則，首條是“以人為本和推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量”。習(xí)近平是把城鎮(zhèn)化放到中國社會變遷、現(xiàn)代化、社會公平這樣的全局高度來認(rèn)識的。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化包括多個(gè)方面，當(dāng)時(shí)提出“把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)”[14]。

在2015年12月的中央城市工作會議上，習(xí)近平重申了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的任務(wù)，要求加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戰(zhàn)略研究，統(tǒng)籌推進(jìn)土地、財(cái)政、就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老和住房保障等領(lǐng)域配套改革。在此前后出臺的一系列政策、規(guī)劃落實(shí)了習(xí)近平關(guān)于城鎮(zhèn)化的思想。

2014年3月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》把“以人的城鎮(zhèn)化為核心”作為指導(dǎo)思想，把“以人為本、公平共享”作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的7條基本原則的首條?！肮焦蚕怼笔轻槍φ汲擎?zhèn)常住人口相當(dāng)比例的非戶籍人口無法享受城市公共服務(wù)、存在事實(shí)上的差別待遇而言的。2012年常住人口城鎮(zhèn)化率為52.57%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率即實(shí)際城鎮(zhèn)化率只有35%左右，這與發(fā)達(dá)國家平均80%、發(fā)展中國家平均60%的城鎮(zhèn)化率差距很大。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃確定了到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右的目標(biāo)。緊接著，2014年7月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》就推進(jìn)戶籍制度改革提出3方面11條的具體政策措施，旨在使城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口，提出了到2020年努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的目標(biāo)。

中國根據(jù)戶口性質(zhì)分配不同的公共資源的做法始于1958年《中華人民共和國戶口登記條例》的頒布，改革開放后，盡管也陸續(xù)出臺過一些放松戶口管控的政策，但是力度不大、作用有限，人口流動一直存在障礙，這也是人口城鎮(zhèn)化落后于工業(yè)化的重要原因。2012年《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》要求引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，而真正落實(shí)是在黨的十八大以后，在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化路線下，通過一系列配套改革，各級各類城市全面放開、放寬落戶限制，“十三五”期間實(shí)現(xiàn)了1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶的目標(biāo)。2012—2021年，有1.8億左右的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)常住人口，城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和老舊小區(qū)改造使得1.5億居民受益。常住人口城鎮(zhèn)化率由52.57%上升至64.72%。城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)年均超過1 300萬人，城鎮(zhèn)就業(yè)人員在總數(shù)中的占比從36%提高至48%[15]。公平指不但發(fā)展大城市，而且要發(fā)展中小城鎮(zhèn)。

2022年5月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，目的是促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展、以城鎮(zhèn)化帶動鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

注重資本和勞動力、通過房地產(chǎn)開發(fā)擴(kuò)大城鎮(zhèn)范圍、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的物質(zhì)城鎮(zhèn)化或稱“土地城鎮(zhèn)化”，以戶籍制度等限制外來人口享受公共服務(wù)，物質(zhì)城鎮(zhèn)化顯著，人口城鎮(zhèn)化緩慢。而以人為核心的城鎮(zhèn)化要求降低或拆除在城鎮(zhèn)落戶的門檻，使更多人能夠平等享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)，促進(jìn)共同富裕。因戶籍政策等造成的城鎮(zhèn)常住人口不能公平共享公共服務(wù)是長期積累的問題，解決問題不能一蹴而就，需要長期持續(xù)的努力，因此2022年黨的二十大報(bào)告繼續(xù)提出要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

2 把城市建成高品質(zhì)生活的宜居空間

綜合觀察習(xí)近平關(guān)于城市工作的論述可以發(fā)現(xiàn)，“宜居”是他經(jīng)常強(qiáng)調(diào)的關(guān)鍵概念之一。以人為核心的城鎮(zhèn)化，宏觀上是城市打開大門，讓常住人口公平享受公共服務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，共同富裕；微觀上是要使城鎮(zhèn)成為讓群眾生活舒心舒適、安居樂業(yè)、高品質(zhì)生活的空間。

在2013年12月的首次中央城鎮(zhèn)化工作會議上，習(xí)近平要求優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。減少工業(yè)用地，適當(dāng)增加生活用地特別是居住用地，切實(shí)保護(hù)耕地、園地、菜地等農(nóng)業(yè)空間，劃定生態(tài)紅線[16]。讓群眾生活更舒適的理念體現(xiàn)在每一個(gè)細(xì)節(jié)中[17]。提高人民生活質(zhì)量和宜居是習(xí)近平以人為核心的城市思想的重心。在2015年12月的中央城市工作會議上，習(xí)近平分析城市發(fā)展面臨的形勢，明確做好城市工作的指導(dǎo)思想、總體思路、重點(diǎn)任務(wù)，要求以著力解決城市病為目標(biāo)，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市；不斷完善城市管理和服務(wù)，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。“過去很長一段時(shí)間，我們城市工作指導(dǎo)思想不太重視人居環(huán)境建設(shè)，重建設(shè)、輕治理，重速度、輕質(zhì)量，重眼前、輕長遠(yuǎn)，重發(fā)展、輕保護(hù)，重地上、輕地下，重新城、輕老城。現(xiàn)在，人民群眾對城市宜居生活的期待很高，城市工作要把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標(biāo)，努力把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園?！盵18]在2020年4月的中央財(cái)經(jīng)委員會第七次會議上，習(xí)近平論述了國家中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略6個(gè)重大問題，即擴(kuò)大內(nèi)需、優(yōu)化和穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈、完善城市化戰(zhàn)略、優(yōu)化科技投入和產(chǎn)出結(jié)構(gòu)、人與自然和諧共生、加強(qiáng)公共衛(wèi)生體系建設(shè)。提出要把人民生命安全和身體健康作為城市發(fā)展的基礎(chǔ)目標(biāo)，“要更好推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間”[19]。

“人居環(huán)境”“宜居”是習(xí)近平在談?wù)摮鞘泄ぷ鲿r(shí)高頻率出現(xiàn)的詞語，人居環(huán)境和宜居的思想不僅體現(xiàn)在他關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會重大問題的戰(zhàn)略思考中，而且常常出現(xiàn)于他在各地考察和對城市工作的具體指導(dǎo)中。2014年2月，習(xí)近平視察北京時(shí)，要求堅(jiān)持和強(qiáng)化北京首都核心功能，調(diào)整疏解非首都核心功能，努力把北京建設(shè)成為國際一流的和諧宜居之都。2017年2月，習(xí)近平考察北京城市副中心行政辦公區(qū)和大運(yùn)河森林公園后指出，北京城市規(guī)劃要深入思考“建設(shè)一個(gè)什么樣的首都、怎樣建設(shè)首都”這個(gè)問題，把握好戰(zhàn)略定位、空間格局、要素配置，著力提升首都核心功能，不斷朝著建設(shè)國際一流、和諧宜居之都的目標(biāo)前進(jìn)。建設(shè)雄安新區(qū)是北京疏解非首都核心功能、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重要部分。關(guān)于未來雄安應(yīng)該建設(shè)什么樣的城市，習(xí)近平在規(guī)劃起步階段就指示：“要堅(jiān)持以人民為中心，從市民需要出發(fā)，做到疏密有度、綠色低碳、返璞歸真，提供宜居的環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，有效吸引北京人口和功能疏解轉(zhuǎn)移?！盵20]從市民需要出發(fā)，就是在城市規(guī)劃之際就立定宗旨為市民服務(wù)。城市首先是居住的空間，城市建設(shè)應(yīng)該為市民提供宜人的居住環(huán)境。2018年4月習(xí)近平在湖北考察時(shí)指出：“棚戶區(qū)改造事關(guān)千千萬萬群眾安居樂業(yè)。我們的城市不能一邊是高樓大廈，一邊是臟亂差的棚戶區(qū)。目前全國棚戶區(qū)改造任務(wù)還很艱巨?！盵21]同年12月習(xí)近平在廣東考察時(shí)指示“城市規(guī)劃和建設(shè)要高度重視歷史文化保護(hù)。不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居環(huán)境改善。更多采用微改造這種繡花功夫，注重文明傳承、文化延續(xù)，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁”。2019年11月習(xí)近平在上?？疾鞎r(shí)強(qiáng)調(diào)城市應(yīng)建設(shè)宜業(yè)、宜居的環(huán)境，“無論是城市規(guī)劃還是城市建設(shè)，無論是新城區(qū)建設(shè)還是老城區(qū)改造，都要堅(jiān)持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，走內(nèi)涵式、集約型、綠色化的高質(zhì)量發(fā)展路子，努力創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的良好環(huán)境，讓人民有更多獲得感，為人民創(chuàng)造更加幸福的美好生活”。2020年3月習(xí)近平在浙江考察時(shí)，談到保護(hù)西湖和西溪濕地，要求地方政府“統(tǒng)籌好生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間布局，在建設(shè)人與自然和諧相處、共生共榮的宜居城市方面創(chuàng)造更多經(jīng)驗(yàn)”[22]。同年11月習(xí)近平在江蘇考察時(shí)，要求地方政府“處理好城市生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，既提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，又提高人民生活品質(zhì)”[23]。

站在人民群眾日常生活的立場，關(guān)注衣食住行、安居樂業(yè)，使城市成為高品質(zhì)生活的宜居空間，是習(xí)近平以人為核心的城市觀的顯著特征。凡是關(guān)系城市百姓生活的事務(wù)，例如交通擁堵、垃圾分類、污染治理、安全健康、便利舒適等，習(xí)近平都作過指示、批示。從國家行政管理角度來看，一些里巷小事屬于基層居民自治的事務(wù)，而作為國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注民間小事，正是以人為核心的城市觀的生動體現(xiàn)?！耙匀藶楹诵摹敝械摹叭恕笔亲顝V大的人民群眾，“以人為核心”是“以人民為中心”的同義語。

3 控制城市人口密度治理“城市病”

城鎮(zhèn)在地理空間上的特征是密集，建筑密集、人口密集。城市社會學(xué)芝加哥學(xué)派著名學(xué)者路易斯·沃斯從社會學(xué)角度認(rèn)為人口數(shù)量、居住密度、異質(zhì)化是都市生活的基本特征[24]。建設(shè)界、學(xué)術(shù)界缺乏對影響城市宜居性根本因素之一的城市人口密度應(yīng)有的重視。近年來關(guān)于城市問題，習(xí)近平洞察到人口過密是中國城市的重要問題，并多次提及。2020年習(xí)近平發(fā)表于《求是》的文章指出，中國超大城市（城區(qū)常住人口1 000萬人以上的城市）、特大城市（城區(qū)常住人口500萬人以上的城市）人口密度總體偏高，“長期來看，全國城市都要根據(jù)實(shí)際合理控制人口密度，大城市人口平均密度要有控制標(biāo)準(zhǔn)。要建設(shè)一批產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的郊區(qū)新城，推動多中心、郊區(qū)化發(fā)展，有序推動數(shù)字城市建設(shè)，提高智能管理能力，逐步解決中心城區(qū)人口和功能過密問題”。一定程度的密集有顯著的經(jīng)濟(jì)社會利益，但是過度的密集則會產(chǎn)生種種不經(jīng)濟(jì)，空氣、水、噪聲等環(huán)境污染，交通擁擠，傳染病易流行等“城市病”，都與城市人口過密相關(guān)。

城市人口密度指城市單位面積土地上常住人口數(shù)量。中國一般城市統(tǒng)計(jì)以行政區(qū)為單元，“城市面積”“市區(qū)面積”指行政區(qū)面積，包括建成區(qū)和郊區(qū)。實(shí)體城市即建成區(qū)，只占城市面積很小的比例。以2012年中國城市統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，全國直轄市和省會城市中，超過10%的只有上海、廣州2個(gè)，在5%—10%之間的只有6個(gè)，其余大多數(shù)不足5%。從地理特征來看，現(xiàn)有行政建制中“城市”的概念實(shí)際上與省、縣沒有區(qū)別。以鄉(xiāng)村面積占絕大部分的城市面積數(shù)據(jù)計(jì)算出的城市人口密度數(shù)值被大大地降低，許多研究者直接引用統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，與國際比較后認(rèn)為中國城市人口密度太低、土地資源低效利用，主張?zhí)岣叱鞘忻芏?。事?shí)上，真正市區(qū)的人口密度，大城市、中等城市的人口密度（萬人/km2）一般多在2.40以上，而日本最稠密的東京中心區(qū)才1.39，大阪府才1.14，全國城市平均的人口集中地區(qū)（DID）密度為0.67。從居住區(qū)的空間尺度來看，人口密度的中外差異更是懸殊。北京西城區(qū)白紙坊街道10個(gè)社區(qū)中，有4個(gè)社區(qū)的密度超過9.00，其中菜園街社區(qū)密度達(dá)到19.90。城市居住區(qū)平均每公頃面積上居住人口的數(shù)量，中國多數(shù)在500人以上，美國居住區(qū)絕大部分在30人以下。從住宅形態(tài)來看，中國城鎮(zhèn)住宅幾乎都是多戶共棲一棟的集合住宅，鄰居之間沒有絲毫間距，并且居住區(qū)都是幾十棟住宅集中連片組成，使住區(qū)人口密集達(dá)到極限。在城市化高歌猛進(jìn)的過程中，人口密度在持續(xù)增長。2000—2010年，北京市1 200 km2面積內(nèi)人口密度上升了50%。2010—2013年，首都功能核心區(qū)密度也在增長[25]。

國內(nèi)外研究顯示，過度密集的空間環(huán)境存在多種弊端，嚴(yán)重影響居民生活質(zhì)量。研究者總結(jié)過密居住的問題有：（1）安全問題。各戶住宅結(jié)構(gòu)雷同容易被犯罪分子利用，電梯也是容易犯罪的空間；高樓墜物、墜人事故經(jīng)常發(fā)生；多人共居的住宅樓、高密度的居住區(qū)，在火災(zāi)、地震等危急情況下難以安全疏散；電梯老舊容易發(fā)生事故。（2）日常生活中鄰居間相互影響，有聲音、氣味、水等；鄰居過密，隱私難以保護(hù)；沒有電梯的多層樓房，搬運(yùn)貨物困難，老弱病殘?jiān)谐鋈氩灰?。?）健康損害。人的身心健康需要室外活動、需要陽光，高密度城鎮(zhèn)住區(qū)缺少居民室外活動空間；高層公寓居民容易感受環(huán)境壓力，兒童依賴性強(qiáng)，自我控制能力較差；西方學(xué)者研究證明擁擠環(huán)境下人時(shí)常感到壓力，有孤獨(dú)抑郁的感覺，增加患病率，人與人之間關(guān)系冷漠。（4）社會問題。高密度容易造成交通擁擠擁堵，傳染病易流行。（5）住房狹小，生活質(zhì)量差，無法發(fā)展個(gè)人興趣愛好，在家練琴、跳舞、叫喊都會妨礙鄰居，動輒得咎[26]。

作為“城市病”主要表現(xiàn)之一的交通擁堵，在20世紀(jì)80年代初就已經(jīng)在許多城市出現(xiàn)且十分嚴(yán)重，只是因?yàn)槌鞘腥丝诒戎夭淮蠖颐襟w不發(fā)達(dá)，擁堵的社會影響不如今日。為了治理擁堵，中國各地城市投入大量資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)限制城市人口增長，控制機(jī)動車總數(shù)，限制機(jī)動車使用，提高交通管理水平，實(shí)施暢通工程等，控制交通需求的政策給市民出行造成不便，犧牲了因機(jī)動車使用帶來的利益。搖號或拍賣分配購車指標(biāo)，增加了購車成本，對弱小的民族汽車產(chǎn)業(yè)造成沖擊。能夠想到的辦法幾乎用遍了，但是擁堵程度有增無減。其實(shí)，當(dāng)前中國汽車普及率僅為馬來西亞的1/3，但交通擁堵程度已在世界前列。交通擁堵之所以久治不愈，根本原因是忽視了城市空間總體上過度密集，沒有從疏解過度集聚著手。

習(xí)近平善于把握問題本質(zhì)，早在2014年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上就指出，京津冀協(xié)同發(fā)展的核心問題是疏解北京非首都核心功能，降低北京人口密度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與人口資源環(huán)境相適應(yīng)。因此，習(xí)近平關(guān)于合理控制城市人口密度的觀點(diǎn)，抓住了治理“城市病”的根本，具有很強(qiáng)的理論意義和實(shí)踐意義。

4 以人為核心城市觀的創(chuàng)新價(jià)值

習(xí)近平以人為核心的城市觀內(nèi)涵豐富，貫穿于關(guān)于城市規(guī)劃、建設(shè)、治理的系列論述中，貫穿于關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系的論述中，具有鮮明的時(shí)代特色和創(chuàng)新價(jià)值，包括強(qiáng)烈的、與時(shí)俱進(jìn)的問題意識，重點(diǎn)突出、全面協(xié)調(diào)的問題解決方法，充分發(fā)揮市場在資源配置上的決定性作用和政府的職能，追求高品質(zhì)生活空間，注重城市規(guī)劃建設(shè)治理全過程的民主參與等。

4.1 強(qiáng)烈的、與時(shí)俱進(jìn)的問題意識

習(xí)近平以人為核心城市觀的創(chuàng)新性，首先表現(xiàn)為強(qiáng)烈的、與時(shí)俱進(jìn)的問題意識。2013年11月習(xí)近平對《決定》所作的說明中指出：“要有強(qiáng)烈的問題意識，以重大問題為導(dǎo)向，抓住關(guān)鍵問題進(jìn)一步研究思考，著力推動解決中國發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問題?！盵27]《決定》提出的城鎮(zhèn)化發(fā)展任務(wù)是推動大中小城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。2013年12月在中央城鎮(zhèn)化工作會議上，習(xí)近平指出中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中的問題，列舉了兩億多農(nóng)民工沒有融入城市、盲目“攤大餅”、資源約束和環(huán)境污染、債務(wù)過重帶來財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)、社會治理水平滯后和社會穩(wěn)定面臨挑戰(zhàn)等5個(gè)問題，提出“要緊緊圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，有針對性地解決已經(jīng)積累的突出矛盾和問題”[28]。實(shí)踐在不斷發(fā)展，習(xí)近平對于城市問題的認(rèn)識也隨之不斷深化，越來越全面。2015年12月在中央城市工作會議上，習(xí)近平指出中國城市發(fā)展存在的主要問題，包括大拆大建、發(fā)展方式粗放；規(guī)劃缺少科學(xué)性嚴(yán)肅性；景觀雄偉漂亮但群眾生活越來越不方便；空氣污染、交通擁堵等城市病日益嚴(yán)重等10個(gè)方面。確定今后一個(gè)時(shí)期中國城市工作的指導(dǎo)思想是“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題”[29]。2020年，面對新冠肺炎疫情對經(jīng)濟(jì)社會的嚴(yán)重沖擊，習(xí)近平思考城市化道路怎么走的重大問題，他提出完善城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，關(guān)鍵是要把人民生命安全和身體健康作為城市發(fā)展的基礎(chǔ)目標(biāo)，城市化存在問題包括過度追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益而忽視生態(tài)和安全，中心城區(qū)人口和功能過密，中心城市“一市獨(dú)大”[19]。城市問題，不同觀察者會有不同觀點(diǎn)，習(xí)近平的城市問題意識是從經(jīng)濟(jì)社會全局考慮，站在人民立場分析人民群眾反映強(qiáng)烈的問題和“急難愁盼”問題，例如棚戶區(qū)改造、環(huán)境污染和交通擁堵之類“城市病”等。

民生問題是習(xí)近平城市問題意識中的重心，體現(xiàn)在黨的十八大以來的眾多有關(guān)城鎮(zhèn)化的重大改革政策、規(guī)劃中。2013年5月習(xí)近平視察天津時(shí)提出了“三個(gè)著力”的重要要求，即著力提高發(fā)展質(zhì)量和效益、著力保障和改善民生、著力加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。2019年11月習(xí)近平考察上海時(shí)，要求地方政府“要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，扭住突出民生難題，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干，爭取早見成效，讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感”[30]。強(qiáng)烈的問題意識，而且時(shí)時(shí)把民生問題牽掛于心，是習(xí)近平以人為核心的城市觀的直接體現(xiàn)。

4.2 重點(diǎn)突出、全面協(xié)調(diào)的問題解決方法

習(xí)近平以人為核心的城市觀的創(chuàng)新性不僅表現(xiàn)在具有強(qiáng)烈的、與時(shí)俱進(jìn)的問題意識上，而且表現(xiàn)在面臨國內(nèi)外嚴(yán)峻復(fù)雜的局勢時(shí)，于千頭萬緒中采取了重點(diǎn)突出、全面協(xié)調(diào)、積極穩(wěn)妥的工作方法。

安全是人的第一需求，社會穩(wěn)定是人民和國家福祉的基礎(chǔ)。古訓(xùn)云“不患寡而患不均”，平等、公正是人們天然的訴求，貧富懸殊、不公正歷來是威脅社會穩(wěn)定的主要因素。當(dāng)代中國最大規(guī)模的貧富差距是城鄉(xiāng)差距，改革開放以來，城鄉(xiāng)差距不但沒有縮小，反而不斷擴(kuò)大，是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在的突出矛盾。因此《決定》把“促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉”作為全面深化改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制作為全面深化改革的重要內(nèi)容之一?！稕Q定》公布后不久，國家有關(guān)部門制定了使城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋、把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系的一系列政策，還制定了以人口城鎮(zhèn)化為主要目標(biāo)的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。《決定》列舉了推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展幾大措施，包括加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置、完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制等。通過戶籍制度等改革，把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，等于增加了他們的收入，縮小了城鄉(xiāng)差距。在很多促進(jìn)農(nóng)村脫貧、社會公正的政策措施中，開放城市落戶是效果明顯的重點(diǎn)措施。同時(shí)，與一些發(fā)展中國家放任自流從而導(dǎo)致大量貧民窟產(chǎn)生的城鎮(zhèn)化不同，中國對于人口從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移采取的是先試點(diǎn)再擴(kuò)大、有序放開、逐步推進(jìn)、積極穩(wěn)妥的方式。

優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，解決“城市病”，使城市成為人民群眾舒適宜居的生活空間是習(xí)近平以人為核心城市觀的又一個(gè)重心。影響宜居的因素包括很多方面，例如氣候、就業(yè)、教育、環(huán)境、語言文化等。真正的城市問題是空間問題，如林家彬、王大偉等人概括的，“城市病”是大城市與人口過度集聚相關(guān)聯(lián)的社會管理和公共服務(wù)問題，中國現(xiàn)階段比較突出的表現(xiàn)是人口擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染、住房困難等[31]。習(xí)近平提出疏解中心城區(qū)過密的人口和功能，抓住了解決大城市問題的牛鼻子，是對以往城鎮(zhèn)化方針的重要完善，具有十分重要的意義。

觀察當(dāng)代中國城市發(fā)展史且放在全球城市史中比較，可以發(fā)現(xiàn)中國城鎮(zhèn)發(fā)展的一個(gè)顯著特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)社會職能向大城市日益集中，城鎮(zhèn)住宅全部是集合住宅，人口密度之高罕有其匹。多種因素綜合作用催生了中國城鎮(zhèn)人口過密現(xiàn)象。在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中，土地管理一直實(shí)行高度集權(quán)的計(jì)劃管理體制，城市規(guī)劃建設(shè)、土地利用時(shí)把經(jīng)濟(jì)性置于首位考慮，以地生財(cái)、節(jié)約用地被強(qiáng)調(diào)到無以復(fù)加的程度，片面追求集聚效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)，追求單位土地上的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，而把居民的舒適度、環(huán)境影響、交通影響等置于次要位置。通過土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、行政管理，嚴(yán)格限定土地供給的面積、節(jié)奏、價(jià)格等，盡可能提高地塊的建筑密度、居住密度，甚至把人口密度高作為宜居城市的正向指標(biāo)，例如2000年建設(shè)部設(shè)立的“中國人居環(huán)境獎(jiǎng)”把建成區(qū)人口密度1萬人/km2以上作為必要條件。中國建立了世上最嚴(yán)的土地管理制度，核心是控制建設(shè)用地。從知識角度來看，對于全國人口、土地等基本國情認(rèn)識不清，高估了城鎮(zhèn)建設(shè)占用土地?cái)?shù)量及其對經(jīng)濟(jì)社會的負(fù)面影響，在家用汽車快速普及的時(shí)代，人均城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)不增反降，也是造成城市人口過密的重要因素。高估了土地資源緊張程度，把人均用地標(biāo)準(zhǔn)控制在難以維持現(xiàn)代生活基本需求的水平。根據(jù)2021年8月公布的土地“三調(diào)”結(jié)果，截至2019年底中國城市與建制鎮(zhèn)合計(jì)用地103 512 km2，占國土面積的1.078%。不算建制鎮(zhèn)用地，城市用地占國土面積的0.544%。結(jié)合人口“七普”數(shù)據(jù)可知，中國總?cè)丝谥姓?4%的城鎮(zhèn)人口生活在僅占全國土地1%的面積上。在占國土面積比例很低的城鎮(zhèn)建設(shè)用地中，作為生活空間的居住用地比例尤其低。2018年中國城市建設(shè)用地中居住用地共17 151.570 km2，占國土面積比重為0.179%。按照一般居住區(qū)用地結(jié)構(gòu)，以住宅用地占60%計(jì)，則2018年全國城市住宅用地為10 290.94 km2，在國土面積中僅占0.11%。交通擁堵是中國城市長期存在的“老大難”問題，幾乎各種手段用盡但是治理效果很差，擁堵日益嚴(yán)峻。分析各種交通擁堵治理研究成果和對策不難發(fā)現(xiàn)，少有從城市人口過密的角度考慮。除了造成交通擁堵外，城市人口過密還造成安全衛(wèi)生、日常生活、物業(yè)管理等方面諸多問題。美國、日本等國在城市化發(fā)展過程中，隨著交通條件的改善，加上人們對于舒適居住空間的追求，都出現(xiàn)城市中心區(qū)人口向郊區(qū)遷移的郊區(qū)化現(xiàn)象，疏解過密功能和人口是城市化的普遍規(guī)律?？刂拼蟪鞘兄行膮^(qū)密度，是治理“城市病”、改善人居環(huán)境的關(guān)鍵措施。觀察黨的十八大以來的一系列改革舉措可以發(fā)現(xiàn)，為推進(jìn)城鎮(zhèn)化成果的公平共享、推進(jìn)城市空間的宜居改善，有了數(shù)量眾多相互配套的政策，注重了既有重點(diǎn)又全面協(xié)調(diào)、積極穩(wěn)妥的工作方法。

4.3 充分發(fā)揮市場在資源配置上的決定性作用和政府的職能

關(guān)于如何解決經(jīng)濟(jì)社會的各種矛盾問題，不同群體、黨派歷來有多樣觀點(diǎn)和理論。中國曾有過或計(jì)劃經(jīng)濟(jì)或市場經(jīng)濟(jì)的不同偏向，講計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)排斥自由市場，講市場經(jīng)濟(jì)時(shí)忽視了政府的責(zé)任，有的地方一度連基礎(chǔ)的教育、醫(yī)療、公交都市場化，造成混亂。黨的十八大以來，在重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革中，把處理好政府和市場的關(guān)系作為核心、讓市場在資源配置中起決定性作用是重大理論創(chuàng)新。習(xí)近平以人為核心的城市觀，在考慮城鎮(zhèn)化發(fā)展時(shí)，既尊重市場配置資源高效的長處，又充分發(fā)揮政府在解決問題中的積極作用，通過一系列重大改革政策，辦成了許多大事，使黨的十八大以后的十年間城市建設(shè)取得歷史性成就。以住房為例，作為解決人民群眾“住有所居”的重大民生問題，通過市場機(jī)制建設(shè)了大量商品住宅，累計(jì)銷售建筑面積達(dá)132.34億m2，是上一個(gè)十年的2.2倍，充分滿足了社會需求，同時(shí)政府更加積極作為，擔(dān)當(dāng)起解決低收入住房困難家庭住房保障的責(zé)任。十年建設(shè)了各類保障性住房及棚戶區(qū)改造安置住房5 900多萬套，讓1.4億多人改善了居住條件。初步形成了多主體、多渠道發(fā)展保障性租賃住房的格局。截至2021年底，新入住公租房的居民共有3 800多萬人[32]。城市社會弱勢群體切實(shí)感受到了改革帶來的獲得感、幸福感。離開了市場和政府兩種力量的充分、協(xié)調(diào)的運(yùn)用，沒有城市政策上的思想解放和理論創(chuàng)新，要取得這些成就是非常困難的。

4.4 追求高品質(zhì)生活空間

習(xí)近平以人為核心的城市觀注重把城市建成人民群眾優(yōu)質(zhì)生活空間。

高質(zhì)量發(fā)展是黨的十八大以來的全新課題。追求卓越、一流的事業(yè)質(zhì)量是習(xí)近平執(zhí)政的突出風(fēng)格。2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會議上，習(xí)近平要求“要緊緊圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，有針對性地解決已經(jīng)積累的突出矛盾和問題”[28]。在擘畫雄安新區(qū)規(guī)劃和指導(dǎo)北京城市副中心建設(shè)時(shí)，習(xí)近平都提出要堅(jiān)持“世界眼光、國際標(biāo)準(zhǔn)、中國特色、高點(diǎn)定位”理念。

習(xí)近平高質(zhì)量發(fā)展思想站在人民群眾立場，十分重視城市人居環(huán)境、居民生活質(zhì)量，明確宣布人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)。關(guān)心群眾生活是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政一以貫之的內(nèi)容，但是習(xí)近平對“生活質(zhì)量”“美好生活”之類理念的強(qiáng)調(diào)是空前的。2015年12月中央城市工作會議，習(xí)近平提出要著力解決“城市病”等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力。針對中國城市空間居住、商業(yè)、文化等功能分區(qū)導(dǎo)致居民生活不便，封閉住宅區(qū)阻礙城市通透性和微循環(huán)的問題，要求“城市街區(qū)和道路要有人情味，不要單純?yōu)槠囬_道，也要為居民騎車散步、逛街購物、餐飲會友、休閑娛樂提供方便，形成綜合功能的街區(qū)”[18]。習(xí)近平在各地城市視察中，經(jīng)常要求在城市建設(shè)治理中保持良好生態(tài)、治理污染、保護(hù)文物古跡，多開辟群眾健身、娛樂空間，都是從居民立場出發(fā)，為市民能夠享受優(yōu)美人居環(huán)境著想的。

4.5 注重城市規(guī)劃建設(shè)治理全過程的民主參與

習(xí)近平以人為核心的城市觀最重要的體現(xiàn)是在城市規(guī)劃、建設(shè)、治理中的全過程民主參與。在2021年慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的重要講話中、在2022年黨的二十大報(bào)告中，都提到“發(fā)展全過程人民民主”，這一政治建設(shè)的理論創(chuàng)新實(shí)際上早已存在于習(xí)近平治國理政的實(shí)踐中，例如城市規(guī)劃公開征求意見、建設(shè)項(xiàng)目信息公開、重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)等。

民主首先要暢通群眾訴求表達(dá)渠道。2014年11月習(xí)近平在福州考察時(shí)，要求地方政府在城市治理中考慮“如何讓群眾生活和辦事更方便一些，如何讓群眾表達(dá)訴求的渠道更暢通一些，如何讓群眾感覺更平安、更幸福一些”[33]。他十分重視城市規(guī)劃的作用，認(rèn)為規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，批評規(guī)劃編制極少群眾參與、公開性差，規(guī)劃實(shí)施沒有群眾監(jiān)督、長官意志代替嚴(yán)肅規(guī)劃的現(xiàn)象，指示“要加強(qiáng)控制性詳細(xì)規(guī)劃的公開性和強(qiáng)制性”[34]，“要健全依法決策的體制機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估等確定為城市重大決策的法定程序”[29]。習(xí)近平在長久的領(lǐng)導(dǎo)工作中始終堅(jiān)持決策為民、民主決策，例如在他主政福州期間，為了謀劃福州市的改革發(fā)展，1990年4月至1992年5月，他在基層調(diào)查研究的時(shí)間占三分之二以上，推動福州市把每年3月定為調(diào)查研究月。為編制《福州市20年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)想》做了萬人問卷、千人調(diào)研、百人論證，1 627名干部圍繞581個(gè)課題調(diào)查研究，完成了367篇調(diào)研報(bào)告，還通過《福州晚報(bào)》刊發(fā)調(diào)查問卷征求市民建議，半個(gè)月回收28 785張答卷、24 536條建議。歷時(shí)半年、十易其稿才完成[35]。

民主的重要體現(xiàn)是民眾對政府工作的評價(jià)。習(xí)近平再三強(qiáng)調(diào)“金杯銀杯不如百姓口碑，老百姓說好才是真的好”。在2017年北京城市規(guī)劃建設(shè)和北京冬奧會籌辦工作座談會上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“城市規(guī)劃建設(shè)做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來衡量”[36]。2019年8月在甘肅考察、2021年7月在西藏考察中，習(xí)近平都反復(fù)強(qiáng)調(diào)城市工作做得怎樣，需要由群眾滿意度評價(jià)。按照習(xí)近平在浙江工作期間提出的“建立為民辦實(shí)事的長效機(jī)制”的思路，浙江省自2009年開始民生實(shí)事工程自下而上由人大代表投票決定，這種票決制2017年在全省推行，2018年實(shí)現(xiàn)市縣鄉(xiāng)三級全覆蓋，至2022年底票決了5萬余件事項(xiàng)。2022年浙江省人大制定通過了《浙江省民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制規(guī)定》，對民意征集、實(shí)施、監(jiān)督等全過程進(jìn)行規(guī)范，是全國首次為票決制制定的地方法規(guī)[37]。

5 結(jié)語

我們要什么樣的城市？一千個(gè)人就有一千種答案。迄今為止，中國關(guān)于城市性質(zhì)、定位之類的名稱，例如“衛(wèi)生城市”“園林城市”“暢通城市”“平安城市”“智慧城市”“韌性城市”等，令人眼花繚亂。同樣的名詞，不同的人有不同解釋。改革開放40多年來，全國城鄉(xiāng)面貌發(fā)生翻天覆地的變化。城鎮(zhèn)化發(fā)展轟轟烈烈，速度很快但是比較粗糙，積累了不少問題，例如環(huán)境污染、交通擁堵、房價(jià)昂貴、大量常住城市人口不能享受公共服務(wù)等。回顧中國城鎮(zhèn)化的軌跡，思考各種問題的根源，可以說是在利益驅(qū)動下，把城市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道具，通過開發(fā)區(qū)、房地產(chǎn)等方式，地方政府越位主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)，直接參與經(jīng)營，破壞了市場的公平、公正，同時(shí)在社會保障方面缺位，造成了物質(zhì)外觀宏偉、群眾生活質(zhì)量不高、發(fā)展成果不能共享的低質(zhì)量城市化。習(xí)近平以人為核心的城鎮(zhèn)化思想是對以往城鎮(zhèn)化路線的糾正，宏觀上指向社會公平正義，主要以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化促進(jìn)共同富裕；微觀上指向人民群眾高品質(zhì)生活需要的空間宜居性，包括安全、健康、便利等。像安全、衛(wèi)生、道路、綠化等人居環(huán)境是人類生活必不可少而民間企業(yè)不愿、不能投資的公共產(chǎn)品，只能由政府承擔(dān)。以人為核心的城市觀的創(chuàng)新價(jià)值在于：就根本目的而言，是促進(jìn)人的全面發(fā)展、促進(jìn)社會公平正義，而不是城市政府以地生財(cái)、樹立形象；就方式而言，是讓市場發(fā)揮配置資源的決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府的職能，提供精細(xì)化的管理和服務(wù)，創(chuàng)造安全、健康、舒適的宜居環(huán)境。

“城市是人集中生活的地方，城市建設(shè)必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民?！盵38]2020年11月習(xí)近平在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上的講話，或許可視作他城市思想的概括。

習(xí)近平以人為核心的城市觀是習(xí)近平中國特色社會主義思想的重要組成部分，也是習(xí)近平從國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局思考城市問題的體現(xiàn)，內(nèi)容十分豐富，包含方方面面，又因應(yīng)不同時(shí)期形勢特點(diǎn)與時(shí)俱進(jìn)。起初沒有提城市化而提城鎮(zhèn)化，目的是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化[39]。用“城市”一詞的場合是針對大型高密度聚落存在的問題，在強(qiáng)烈的問題意識下，針對從宏觀到微觀的各種城市問題?！俺擎?zhèn)”與“城市”用語有差異，但關(guān)注人民群眾生活環(huán)境宜居、國家建設(shè)成果為最廣大人民群眾公平共享是習(xí)近平思想的核心。