公租房社區(qū)的治理困境與路徑選擇

翟晨曦

［摘 要］隨著國(guó)家保障性住房體系的不斷完善，眾多城市都積極建設(shè)公共租賃住房，以期保障人民住有所居。城市公租房數(shù)量不斷增多，公租房社區(qū)管理問(wèn)題卻尚未得到較好的解決。當(dāng)前公租房社區(qū)治理面臨著組織資源、人力資源、陣地資源、文化資源不足的挑戰(zhàn)，要充分利用現(xiàn)有資源，將內(nèi)外部資源相鏈接，增強(qiáng)整合、利用社區(qū)資源的能力，提高內(nèi)外部資源的使用效率，從而提升社區(qū)管理水平。在政府住房保障工作框架下，整合相關(guān)資源，促進(jìn)公租房可持續(xù)發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］公租房；黨建引領(lǐng)；社區(qū)治理

一、當(dāng)前公租房社區(qū)的主要特點(diǎn)

住房是人民的基本需求，必須在住有所居等方面不斷取得新進(jìn)展，讓全體人民實(shí)現(xiàn)住有所居和擁有更多獲得感成為新時(shí)代民生保障工作的關(guān)鍵議題。2021年11月，上海市印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展本市保障性租賃住房的實(shí)施意見(jiàn)》，計(jì)劃在“十四五”期間新增保障性租賃住房47萬(wàn)套（間）以上。公共租賃住房（下稱“公租房”）是國(guó)家保障性住房體系的有機(jī)組成部分，如何對(duì)公租房社區(qū)進(jìn)行科學(xué)治理成為亟待解決的問(wèn)題。

公租房社區(qū)作為城市發(fā)展中的新生事物，與傳統(tǒng)社區(qū)相比，公租房有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是公租房社區(qū)住戶不具備業(yè)主身份，不適用于《物業(yè)管理?xiàng)l例》《業(yè)主大會(huì)規(guī)程》組建業(yè)委會(huì)有關(guān)規(guī)定。二是住戶戶籍非屬地，成立居民委員會(huì)存在制約瓶頸。以上海XY公租房為例：住戶以外地人口居多，占65.5%，本地居民較少，不到三分之一，具有明顯文化異質(zhì)性特點(diǎn)。三是住戶多為過(guò)渡性居住，租住期限一般不超過(guò)6年，具有明顯的“低利益關(guān)聯(lián)、高流動(dòng)性、高異質(zhì)性”特點(diǎn)，對(duì)于公租房社區(qū)的歸屬感低。四是住戶具有明顯“兩高一低”（高學(xué)歷、高收入、低年齡）的特點(diǎn)。同時(shí)，不少老人居住在此，幫助子女撫養(yǎng)第三代人，社區(qū)人群構(gòu)成多元化。

二、公租房社區(qū)的治理困境

社區(qū)資源是社區(qū)治理的基礎(chǔ)，一個(gè)社區(qū)能否提供豐富而優(yōu)質(zhì)的服務(wù)與它能調(diào)動(dòng)的社區(qū)資源數(shù)量和它整合社區(qū)資源的能力強(qiáng)度密切相關(guān)。一般來(lái)說(shuō)，當(dāng)社區(qū)擁有的資源越豐富、資源利用率越高，居民越容易獲得多樣化、高頻次、高質(zhì)量的社區(qū)服務(wù)。當(dāng)前，公租房社區(qū)面臨以下治理困境：

（一）組織資源利用不足

社區(qū)自組織、社會(huì)組織是社區(qū)治理中重要的組織資源。公租房社區(qū)居民來(lái)源地廣泛，涉及職業(yè)范圍廣，年齡跨度大，人口多樣性強(qiáng)。面對(duì)日益增加的治理壓力，公租房社區(qū)治理者能調(diào)動(dòng)的資源十分有限，治理任務(wù)與治理資源關(guān)系緊張。與傳統(tǒng)社區(qū)相比，公租房社區(qū)社會(huì)資本歷史存量不足，鄰里之間、治理者與被治理者之間彼此陌生，居民間關(guān)系疏離、不緊密。同時(shí)，公租房社區(qū)的公共資金方面來(lái)源單一，資金不足，維修資金的負(fù)擔(dān)較重，留給社區(qū)活動(dòng)的資金相對(duì)較少。這些都使得基于興趣等形成的娛樂(lè)自組織（如廣場(chǎng)舞隊(duì)、象棋小組等）數(shù)量相對(duì)較少，活動(dòng)單一、頻率不高，社區(qū)自組織力量弱。不充裕的資金也使得社區(qū)很難通過(guò)購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)為公租房居民提供專業(yè)、多元化的公共服務(wù)資源。但在實(shí)踐過(guò)程中，由于公租房社區(qū)的特殊性質(zhì)，大多數(shù)公租房社區(qū)并未成立社區(qū)黨支部，雙報(bào)到制度未得到落實(shí)，黨員空有參與社區(qū)活動(dòng)的意愿，卻缺乏有效組織，力量無(wú)法得到充分發(fā)掘。

（二）人力資源挖掘不深

人力資源是一切資源中最主要的資源，基層社區(qū)工作者、社區(qū)精英、能人、志愿者都是社區(qū)治理工作中不可缺少的一部分。由于公租房社區(qū)自身性質(zhì)特點(diǎn)，傳統(tǒng)社區(qū)治理的“三駕馬車”方式無(wú)法貫徹實(shí)施，社區(qū)管理依賴于區(qū)級(jí)和街道的派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行，基層社區(qū)工作人少事多。社區(qū)干部對(duì)于住戶的距離感、陌生化，使得治理者與被治理者之間難以建立信任關(guān)系，社區(qū)的治理只能通過(guò)行政式自上而下的方式加以推進(jìn)，需要耗費(fèi)大量人力資源。

相比較而言，退休人員、老年人參與社區(qū)活動(dòng)的積極性很高，社區(qū)老年居民是基層治理的中堅(jiān)力量。在公租房社區(qū)，青年人占比大，居住的“滬漂”老年人大多數(shù)幫助子女撫育第三代人，這類“滬漂”老人在公租房社區(qū)缺乏溝通平臺(tái)，沒(méi)有情感歸屬，對(duì)社區(qū)認(rèn)同感低，個(gè)人空閑時(shí)間較少，即便有參與社區(qū)志愿活動(dòng)的熱情，也缺乏志愿團(tuán)隊(duì)組織。

（三）陣地資源配套不足

公租房在建設(shè)之初，擬解決城市“夾心層”的住房問(wèn)題，但社區(qū)配套措施的建設(shè)并沒(méi)有被重點(diǎn)考慮，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足住戶的需求。孩子就近入學(xué)問(wèn)題、交通出行問(wèn)題等成為住戶的首要訴求，區(qū)級(jí)和街道的派出機(jī)構(gòu)缺乏必要的資源，無(wú)力解決這些問(wèn)題，無(wú)法通過(guò)外部陣地資源來(lái)撬動(dòng)社區(qū)內(nèi)部治理。

除去社區(qū)外部資源的不足，公租房社區(qū)內(nèi)部公共休閑設(shè)施、社區(qū)停車位等無(wú)法滿足社區(qū)居民生活需求，部分社區(qū)的黨群服務(wù)站未被很好利用起來(lái)，無(wú)法作為社區(qū)交流場(chǎng)所為居民提供多元服務(wù)。

（四）文化資源積累不夠

社區(qū)精神和社區(qū)品牌是社區(qū)居民和管理人員一直所追求的。公租房社區(qū)居民文化水平較高、自身素質(zhì)強(qiáng)，對(duì)社區(qū)活動(dòng)豐富程度有較高的要求，居民希望提高社區(qū)活動(dòng)的質(zhì)量，在社區(qū)參與的過(guò)程中，收獲到所需的專業(yè)知識(shí)，提高個(gè)人素質(zhì)。

但同時(shí)，他們流動(dòng)性強(qiáng)，對(duì)社區(qū)的歸屬感低、參與度低，居民間連接性弱，無(wú)法形成一個(gè)團(tuán)結(jié)緊密的整體，社區(qū)精神無(wú)從談起。公租房社區(qū)建成時(shí)間短，既無(wú)傳統(tǒng)歷史遺跡又無(wú)自身特有的文化精神，加之公租房特點(diǎn)無(wú)法成立業(yè)委會(huì)，社區(qū)精英提出的好點(diǎn)子、新想法等無(wú)法通過(guò)傳統(tǒng)社區(qū)的業(yè)主大會(huì)加以制度化的規(guī)范、延續(xù)，往往曇花一現(xiàn)，不利于社區(qū)文化資源的積累。

三、公租房社區(qū)治理路徑探索

社區(qū)資源是廣泛存在的，需要不斷積累。公租房社區(qū)在管理過(guò)程中，主要需要考慮三個(gè)方面：一是在完成資源識(shí)別的基礎(chǔ)上，如何充分銜接好社區(qū)內(nèi)外資源；二是如何在社區(qū)治理過(guò)程中培育、積累可利用資源，做到可持續(xù)發(fā)展；三是如何充分利用現(xiàn)有資源，增強(qiáng)整合、利用社區(qū)資源的能力，提高內(nèi)外部資源的使用效率，從而提升社區(qū)管理水平。

（一）加強(qiáng)組織建設(shè)，鏈接內(nèi)外資源

俗話說(shuō)“火車跑得快，全靠車頭帶”。公租房社區(qū)想要治理好，必須發(fā)揮好基層黨建的優(yōu)勢(shì)。以社區(qū)黨建促進(jìn)社區(qū)治理，發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢(shì)和黨員的雙重身份優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)社區(qū)建設(shè)和治理各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展 ①。推進(jìn)黨建引領(lǐng)為民服務(wù)體系建設(shè)，既是對(duì)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的堅(jiān)持和深化，也是增強(qiáng)住戶對(duì)社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感，有序參與小區(qū)公共事務(wù)的需要。

根據(jù)黨員關(guān)系轉(zhuǎn)入社區(qū)的情況，通過(guò)選派黨組織書記、派駐黨建聯(lián)絡(luò)員等方式建立社區(qū)黨組織，形成“黨支部＋社工站”的工作模式，加強(qiáng)公租房社區(qū)黨的領(lǐng)導(dǎo)，消除公租房社區(qū)黨組織覆蓋盲區(qū)。根據(jù)黨員特點(diǎn)建立在職黨員委員會(huì)和流動(dòng)黨員委員會(huì)，除了規(guī)定基本工作內(nèi)容，重點(diǎn)抓好在職黨員委員會(huì)和流動(dòng)黨員委員會(huì)工作，讓黨員在社區(qū)治理中發(fā)揮先鋒模范作用。社區(qū)黨組織首先要摸清在職黨員自身情況，例如專業(yè)特長(zhǎng)、參與社區(qū)服務(wù)的意愿、可服務(wù)的時(shí)間段，基于黨員個(gè)人情況制定服務(wù)清單，充分發(fā)揮黨員作用，力求提高服務(wù)精準(zhǔn)度 ②。他山之石，可以攻玉?？梢越梃b其他地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)黨建人才培養(yǎng)建設(shè)工作，提高專業(yè)化水平，向社區(qū)派駐黨建專員，進(jìn)一步推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新工作。

公租房社區(qū)居民人員眾多且具有多樣性，對(duì)公共服務(wù)的需求較大。為降低政府公共部門的服務(wù)費(fèi)用，減輕政府提供服務(wù)的壓力，可以引導(dǎo)社會(huì)力量參與社區(qū)公共服務(wù)提供工作。專業(yè)化的社區(qū)組織可以通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)的渠道進(jìn)入到社區(qū)生活中來(lái)，通過(guò)對(duì)目標(biāo)社區(qū)的主要構(gòu)成人群分析，選取社區(qū)居民需求有針對(duì)性地進(jìn)行購(gòu)買，滿足居民多樣化、個(gè)性化的需求。把社區(qū)中介組織和社區(qū)服務(wù)體系打造成連接微觀社區(qū)生活和宏觀社會(huì)制度的空間連接點(diǎn) ③。

（二）完善制度建設(shè)，優(yōu)化資源配置

在當(dāng)前的社區(qū)治理轉(zhuǎn)型背景下，為適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的高速轉(zhuǎn)型，治理體制同樣處于快速變革階段，社區(qū)治理的組織體系和行為邏輯處于一個(gè)反復(fù)調(diào)整的時(shí)期，治理的模式及其運(yùn)作缺乏穩(wěn)定 ④。因此，為了使社區(qū)治理能夠獲得良好的制度環(huán)境，以滿足公眾合理預(yù)期，實(shí)現(xiàn)更好的治理效果，便需要根據(jù)社區(qū)實(shí)際對(duì)現(xiàn)行機(jī)制進(jìn)行調(diào)整。

在激發(fā)和動(dòng)員多元治理主體參與治理過(guò)程中，重在構(gòu)建基層民主協(xié)商平臺(tái)。由于公租房社區(qū)不能建立居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)，可以創(chuàng)新組織形式，構(gòu)建協(xié)商議事平臺(tái)，形成“議事會(huì)—住戶委員會(huì)—評(píng)議會(huì)”三級(jí)協(xié)商制度。

首先，由住戶、住戶單位、黨群服務(wù)站、物業(yè)公司、公租房經(jīng)租公司、社會(huì)組織、街道相關(guān)職能部門等各方代表組成議事會(huì)，共同商議社區(qū)公共事務(wù)議題，廣納群言、廣集民智；其次，建立住戶委員會(huì)模式，每個(gè)樓道產(chǎn)生一名住戶委員會(huì)成員，發(fā)揮住戶在公租房治理中的主體作用，有序引導(dǎo)住戶代表全程參與自治事務(wù)，讓住戶感受主人翁地位，增強(qiáng)歸屬感，培育社區(qū)社會(huì)資本；最后，由住戶代表組成評(píng)議小組，對(duì)議事會(huì)協(xié)商成果的執(zhí)行效果進(jìn)行監(jiān)督評(píng)議，健全督辦反饋機(jī)制，及時(shí)向住戶公示公開(kāi)，接受群眾監(jiān)督評(píng)議，以評(píng)促建，提升社區(qū)治理水平。

（三）依托服務(wù)陣地，提高資源利用

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線，主動(dòng)適應(yīng)城市社會(huì)群體結(jié)構(gòu)和社會(huì)組織架構(gòu)的變化，推進(jìn)基層黨建創(chuàng)新 ⑤。因此，要確保黨的領(lǐng)導(dǎo)可以下沉到公租房社區(qū)管理工作中。

在社區(qū)內(nèi)部，以集約、融合、靈活的原則，打造社區(qū)黨建服務(wù)站，優(yōu)化空間布局，開(kāi)展各項(xiàng)社區(qū)營(yíng)造活動(dòng)，凸顯政治功能和服務(wù)功能。按照住戶群體工作、生活的潮汐規(guī)律及“靈活機(jī)動(dòng)、錯(cuò)峰就近”的原則，通過(guò)延長(zhǎng)服務(wù)時(shí)間等方式，解決住戶因租住空間狹小而缺乏私人空間、活動(dòng)時(shí)間與工作時(shí)間沖突等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)基層黨群工作陣地與基層社會(huì)治理陣地的有機(jī)融合。

社區(qū)外部各共建單位黨組織間適時(shí)建立“社區(qū)黨建聯(lián)盟”。根據(jù)社區(qū)黨組織的建設(shè)情況，建立社區(qū)黨建聯(lián)盟，以區(qū)域化或街區(qū)整體參與發(fā)展主體單位等構(gòu)成，定期召開(kāi)黨建聯(lián)席會(huì)議，促進(jìn)社區(qū)共創(chuàng)共建共享。同時(shí)，建立社區(qū)黨組織與在職黨員單位黨組織聯(lián)席會(huì)商制度，定期溝通、反饋在職黨員參與社區(qū)治理有關(guān)情況，實(shí)時(shí)掌握在職黨員社區(qū)生活動(dòng)態(tài)。將社區(qū)黨組織、在職黨員個(gè)人、在職黨員所在單位黨組織相聯(lián)系，三位一體，建設(shè)行之有效的資源整合機(jī)制。

同時(shí)，以社區(qū)內(nèi)黨群服務(wù)站為陣地，整合各方資源引入各項(xiàng)公共服務(wù)，通過(guò)項(xiàng)目制運(yùn)作，注重精準(zhǔn)、有效、持續(xù)回應(yīng)住戶多樣化需求。以項(xiàng)目融情，將不同職業(yè)、不同年齡段的住戶匯聚于公共空間，在各項(xiàng)活動(dòng)中打破人際關(guān)系陌生屏障，推動(dòng)彼此間不斷熟識(shí)。在項(xiàng)目中融入社區(qū)文化建設(shè)或注重培養(yǎng)社區(qū)自組織，著力打造社區(qū)品牌，在幫助住戶融入社區(qū)的同時(shí)逐步增強(qiáng)社區(qū)歸屬感。值得注意的是，在社區(qū)項(xiàng)目進(jìn)行一個(gè)階段或結(jié)束時(shí)，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行評(píng)估，這樣可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、進(jìn)行總結(jié)，從而促進(jìn)項(xiàng)目的新發(fā)展。為了更好達(dá)到評(píng)估效果，應(yīng)采取多方共同評(píng)估的方式，明確社區(qū)建設(shè)及社會(huì)管理服務(wù)的各主體職責(zé)，消除管理空白。

結(jié)語(yǔ)

對(duì)于公租房社區(qū)的管理，牢牢抓住黨建引領(lǐng)的工作主線，激活社區(qū)活力，完善公租房社區(qū)管理制度，形成“人變治不變”常態(tài)，促進(jìn)公租房可持續(xù)發(fā)展；以“社區(qū)共融”的理念，逐步營(yíng)造社區(qū)人文氛圍。通過(guò)社區(qū)空間的更新帶來(lái)社區(qū)關(guān)系的變化，通過(guò)項(xiàng)目活動(dòng)促成社區(qū)居民從參加走向參與，提高社區(qū)居民組織化程度，從而打造一個(gè)高品質(zhì)公租房社區(qū)。

注釋：

①?gòu)埰G國(guó)、李非：《“黨建+”在城市社區(qū)治理中的獨(dú)特功能和實(shí)現(xiàn)形式》，《江漢論壇》2018年第12期。

②李曉壯：《在職黨員參與社區(qū)治理新探索》，《前線》2020年第11期。

③鄒勁松：《公共租賃住房社區(qū)治理機(jī)制研究》，《管理評(píng)論》2017年第3期。

④劉楊：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社區(qū)治理轉(zhuǎn)型及其法治保障——以渝北M鎮(zhèn)公租房社區(qū)為個(gè)案》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第4期。

⑤蔡文麗：《黨建引領(lǐng)社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐的思考》，《現(xiàn)代企業(yè)文化》2018年第33期。

作者單位：中共上海市委黨校

（責(zé)任編輯 矯海霞）