改革開放以來農(nóng)村環(huán)境治理政策變遷

陳筱媛

摘要：從歷史制度主義的范式出發(fā)，農(nóng)村環(huán)境治理政策自改革開放以來歷經(jīng)初創(chuàng)探索、領(lǐng)域開拓、復合演進、總體深化四個階段。其變遷受城鄉(xiāng)二元關(guān)系結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、政府環(huán)境保護職能強化、農(nóng)村環(huán)境治理價值取向進步的深層結(jié)構(gòu)影響。由于制度的自我強化機制、傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式和傳統(tǒng)思維定勢的慣性影響，變遷呈現(xiàn)路徑依賴的特征。變遷動力在于中央和地方間價值博弈、政企間關(guān)系變化、農(nóng)民參與環(huán)保維權(quán)。在中國式現(xiàn)代化的進程中，農(nóng)村環(huán)境治理政策的向好變遷要進一步推動環(huán)境治理與鄉(xiāng)村振興有機結(jié)合，統(tǒng)籌優(yōu)化城鄉(xiāng)之間的綠色正義關(guān)系，完善協(xié)同共治的綠色政策網(wǎng)絡(luò)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境治理 環(huán)境政策 政策變遷 歷史制度主義

一、問題提出

黨的二十大報告提出：“中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”。改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展取得歷史性成就，然而其衍生的環(huán)境問題卻肆意蔓延。發(fā)展進程中自然環(huán)境與社會的共同惡化和交互疊加是中國農(nóng)村問題的核心特點，這使得中國農(nóng)村的環(huán)境復合性污染問題在當今世界農(nóng)村中比較嚴峻。農(nóng)村環(huán)境直接影響米袋子、菜籃子、水缸子、城鎮(zhèn)后花園。自改革開放以來，我國農(nóng)村環(huán)境治理政策隨著農(nóng)村環(huán)境問題的結(jié)構(gòu)變化不斷提檔升級，形成國家環(huán)境治理穩(wěn)健存續(xù)和動態(tài)調(diào)整的典型案例。在中國式現(xiàn)代化的背景下，從歷史脈絡(luò)中深刻把握農(nóng)村環(huán)境治理政策的演進歷程及變遷邏輯是實現(xiàn)人與自然和諧共生的應(yīng)有之義。

環(huán)境政策是環(huán)境治理的核心要素之一，農(nóng)村環(huán)境治理政策的變遷歷程和演進邏輯是近年來學界關(guān)注的熱點。韓冬梅等（2013）較早地對農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護政策框架進行整體層面的分析。王西琴（2015）進一步揭示出農(nóng)村環(huán)境治理政策面臨的挑戰(zhàn)并提出發(fā)展方向。然而，兩者都未揭示政策變遷的深刻邏輯，往后的學者對此有所發(fā)展。閔繼勝（2016）從制度安排的角度剖析其演進的內(nèi)在邏輯。杜焱強（2019）揭示出其治理理念、結(jié)構(gòu)和技術(shù)的轉(zhuǎn)變，但也尚未剖析變遷的根源動因。高新宇等（2020）嘗試用間斷―均衡理論解釋變遷的內(nèi)在機理，但僅局限于中央政府、焦點事件、公民環(huán)保行為等微觀變量的影響?？傮w而言，學界對農(nóng)村環(huán)境治理政策的研究開始從靜態(tài)的截面研究轉(zhuǎn)向動態(tài)的歷時性研究，并試圖突破“歷程―走向”的二維框架。然而，既有研究尚存缺憾之處。在研究內(nèi)容上，多停留于變遷特征及規(guī)律的淺表探討，未能從深層次揭示出變遷的根源和動力。在研究進路上，與理論相結(jié)合的研究寥若晨星，理論指導的缺乏制約了對政策變遷的有效解釋。部分研究采用政策文本的分析方法，但亦未能在解釋層面有所突破。

農(nóng)村環(huán)境治理政策反映著中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的奮斗歷程，也透視出國家環(huán)境保護上下求索的曲折歷史。結(jié)合現(xiàn)實需要與既有研究不足，文章提出以下研究問題：一是改革開放以來農(nóng)村環(huán)境治理政策的變遷歷程如何？二是其演變背后深層次的邏輯動因是什么？三是其未來的發(fā)展走向如何？這種對農(nóng)村環(huán)境治理政策縱貫式的全景掃描有助于為當前的農(nóng)村環(huán)境治理政策創(chuàng)新發(fā)展提供歷史鏡鑒，對于有效促進環(huán)境治理現(xiàn)代化、全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加速美麗中國建設(shè)大有裨益。

農(nóng)村環(huán)境治理政策是一種介于宏觀治理規(guī)劃與微觀環(huán)保行為之間的歷時性中觀制度，歷史制度主義則是與其特質(zhì)相匹配的一種分析范式。其主張從歷史的長鏡頭對事件序列進行全景掃描，以中觀層面的制度為載體，構(gòu)建出以“宏觀結(jié)構(gòu)―中觀制度―微觀行動者”的分析框架。宏觀的深層結(jié)構(gòu)分析主要探究經(jīng)濟制度、政治體制和文化觀念等宏觀變量對制度生成和變遷的影響。中觀的路徑依賴分析是探究前期形成的制度會對后期制度選擇和變遷的“鎖定”影響。微觀的動力機制分析是指探究行動者之間的互動關(guān)系對制度變遷的影響。運用歷史制度主義對農(nóng)村環(huán)境治理政策變遷進行分析，在方法論上有利于克服社會科學研究中宏觀與微觀相協(xié)調(diào)的“科爾曼難題”（即宏觀與微觀相協(xié)調(diào)的難題），在內(nèi)容上有助于通過多層次的復合框架全面解釋政策變遷的根源邏輯。因此，文章采用歷史制度主義作為分析范式，系統(tǒng)地考察自改革開放以來農(nóng)村環(huán)境治理政策的演變歷程（見圖1）。

二、改革開放以來農(nóng)村環(huán)境治理政策的變遷歷程

系統(tǒng)梳理改革開放以來國家層面農(nóng)村環(huán)境治理的政策文件，厘清其變遷歷程中的“關(guān)鍵節(jié)點”，可將改革開放以來農(nóng)村環(huán)境治理政策的變遷分為初創(chuàng)探索、領(lǐng)域開拓、復合演進、總體深化四個階段（見圖2）。

（一）初創(chuàng)探索階段（1978-1990年）

十一屆三中全會的召開，標志著經(jīng)濟發(fā)展重新成為國家發(fā)展的主要基調(diào)。在一系列制度安排刺激下農(nóng)村經(jīng)濟逐步發(fā)展，然而對環(huán)境破壞的負外部性卻逐漸顯現(xiàn)，具體表現(xiàn)為以污染型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)造成的污染，以及濫用化肥農(nóng)藥、污水灌溉、濫砍濫伐等粗放型生產(chǎn)經(jīng)營方式導致的農(nóng)業(yè)面源污染。

農(nóng)村環(huán)境污染的凸顯推動政府對農(nóng)村環(huán)境治理予以政策關(guān)照。隨著1983年環(huán)境保護被確定為基本國策，城鄉(xiāng)環(huán)境治理同步發(fā)展成為新的號召。該階段的農(nóng)村環(huán)境治理重點圍繞治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染和農(nóng)村面源污染兩端發(fā)力。為遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染的蔓延態(tài)勢，1984年出臺《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)環(huán)境管理的規(guī)定》，明確提出“堅決制止污染轉(zhuǎn)嫁”，并且后期開始在部分地區(qū)試點排污許可制度。1986 年“七五計劃”對此再次重申，并要求“保護農(nóng)村環(huán)境”。為緩解農(nóng)村面源污染，開始提倡發(fā)展“生態(tài)農(nóng)業(yè)”。1982-1986年的中央一號文件均提出保護生態(tài)環(huán)境和自然資源。1989年頒布的《環(huán)境保護法》強調(diào)地方政府對于環(huán)境保護的職責，并且要求對化學類肥料進行合理使用。1990年出臺的《關(guān)于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》要求對化學類污染源加強治理力度。

在初創(chuàng)探索階段，面臨鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染和農(nóng)業(yè)面源污染的現(xiàn)實困境，農(nóng)村環(huán)境治理逐步被納入政策議程。該階段的農(nóng)村環(huán)境治理政策重心在于采用強制性政策工具控制工業(yè)和農(nóng)業(yè)污染源。雖然提出了“生態(tài)農(nóng)業(yè)”的發(fā)展指引，但仍然停留在概念化和口號化水平。同時，國家環(huán)境治理的重心依然在城市地區(qū)，尤其是自1987年以后，黨和國家更加關(guān)注城市地區(qū)的發(fā)展，對農(nóng)村環(huán)境的注意力亦發(fā)生轉(zhuǎn)向。

（二）領(lǐng)域開拓階段（1991-2002年）

在該階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染、城市工業(yè)“三廢”以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村自身的污染構(gòu)成三大污染源，形成生產(chǎn)污染和生活污染交織的復雜格局。農(nóng)村本身的內(nèi)生型污染突出，部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)面源污染比重甚至超過工業(yè)污染，畜禽養(yǎng)殖污染、化肥薄膜污染、生活污染突出。

針對農(nóng)村環(huán)境污染呈現(xiàn)的復雜態(tài)勢，國家加大政策關(guān)照力度，從多維度遏制污染態(tài)勢。一是繼續(xù)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市工業(yè)“三廢”污染轉(zhuǎn)移進行治理?！多l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》（1996）要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)朝“無污染、少污染和低消耗”方向邁進，要求地方政府制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境保護規(guī)劃。二是加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身污染問題的治理，其核心要義在于控制化肥、農(nóng)藥、污水、畜禽糞便等多維污染源。針對化肥和農(nóng)藥污染，《中華人民共和國水土保持法》（1991）《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法（1993）》均要求對農(nóng)藥化肥合理使用?！吨腥A人民共和國農(nóng)藥管理條例》（1997）專門對農(nóng)藥使用進行規(guī)范化約束。針對污水污染，1996年修正的《水污染防治法》對工業(yè)廢水和城市污水灌溉農(nóng)田進行限制。國家環(huán)境保護“十五”計劃提出農(nóng)業(yè)灌溉水質(zhì)、農(nóng)村飲用水質(zhì)等環(huán)保指標。針對畜禽糞便污染，《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》（1995）對畜禽糞便的回收處理、利用作出規(guī)定，2001年又進一步制定《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標準》。三是首次關(guān)注農(nóng)村生活環(huán)境治理。1993年發(fā)布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》將村容鎮(zhèn)貌和環(huán)境衛(wèi)生列入其中。該階段首次出臺直接針對農(nóng)村環(huán)境保護的國家級權(quán)威政策文件，即1999年原國家環(huán)境保護總局發(fā)布的《關(guān)于加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作的若干意見》。

在領(lǐng)域開拓階段，面臨農(nóng)村環(huán)境多重污染疊加的現(xiàn)實矛盾，國家政策對此進行多維度的回應(yīng)，意味著農(nóng)村環(huán)境治理在國家環(huán)境治理體系中的地位有所提升。該階段的政策內(nèi)容關(guān)涉的污染領(lǐng)域更多、覆蓋面更廣，展現(xiàn)出推動生產(chǎn)環(huán)境治理和生活環(huán)境治理相融合的特點，體現(xiàn)出預(yù)防和治理相結(jié)合的趨勢。但政策較為分散化，多散布于綜合性的環(huán)保法律法規(guī)中，整體性和系統(tǒng)性還有待增強。

（三）復合演進階段（2003-2012年）

在該階段我國農(nóng)村開啟“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的新農(nóng)村建設(shè)，但農(nóng)村環(huán)境保護形勢卻不容樂觀。隨著城市污染轉(zhuǎn)移的有效控制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸消減，農(nóng)業(yè)立體污染成為最突出的農(nóng)村環(huán)境矛盾，形成對水體、土壤、大氣的全方位污染。

該階段的農(nóng)村環(huán)境治理政策頻出，農(nóng)村環(huán)境治理被提升至農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的高度。2004年的中央一號文件標志著自1986年以后新一輪中央政府對“三農(nóng)”問題的重新重視。自此之后的中央一號文件一直關(guān)注“三農(nóng)”問題，農(nóng)村環(huán)境治理是其中重要內(nèi)容。2005年黨的十六屆五中全會作出加快“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”的重大決定，將“村容整潔”作為新農(nóng)村建設(shè)的基本要求之一，要求農(nóng)業(yè)的生態(tài)文明建設(shè)與人居環(huán)境整治并重。黨的十七大將“生態(tài)文明”首次寫進黨的行動綱領(lǐng)，農(nóng)村環(huán)境作為生態(tài)文明的重要底色愈發(fā)受到重視。2007年原環(huán)?？偩职l(fā)布《關(guān)于加強農(nóng)村環(huán)境保護工作的意見》，提出防治農(nóng)業(yè)面源污染，改善農(nóng)村人居環(huán)境和生態(tài)狀況，提升農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察能力的主要目標。2008年環(huán)保部成立并設(shè)立農(nóng)村環(huán)保專項資金，采用“以獎代補”“以獎促治”等財政手段解決農(nóng)村環(huán)境問題?！笆逡?guī)劃”將有關(guān)農(nóng)業(yè)面源污染的環(huán)保指標納入其中，說明農(nóng)業(yè)面源防治已成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要議題。

在復合演進階段，新農(nóng)村建設(shè)的實施和科學發(fā)展觀的導向營造出良好的環(huán)境政策發(fā)展空間，改善農(nóng)村人居環(huán)境、提升農(nóng)民生活質(zhì)量是該階段農(nóng)村環(huán)境治理政策的主要目標。農(nóng)村環(huán)境治理政策從原有的解決工農(nóng)業(yè)污染等單領(lǐng)域逐漸向融合農(nóng)村經(jīng)濟、社會、環(huán)境相協(xié)調(diào)發(fā)展的復合型政策體系轉(zhuǎn)變，整治內(nèi)容更加全面，整治手段更加多樣化，政策系統(tǒng)性增強，打通資金投入、政策規(guī)范、環(huán)境監(jiān)督、多元參與的政策全鏈條。

（四）總體深化階段（2013年至今）

新時代社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變對優(yōu)化環(huán)境生態(tài)提出更高要求。黨的十八大將生態(tài)文明納入“五位一體”總體布局，農(nóng)村環(huán)境治理被提升至前所未有的戰(zhàn)略高度。然而，農(nóng)村環(huán)境保護底子薄、基礎(chǔ)差、欠賬多的現(xiàn)實狀況與人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的需要之間存在較大差距，完善農(nóng)村環(huán)境治理政策體系是推動新時代農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

在這一階段，黨和國家拿出鐵腕治污的決心對農(nóng)村環(huán)境污染頑疾發(fā)起攻勢，密集出臺國家級專項規(guī)制和具體的部門級行動計劃和方案。2013年原農(nóng)業(yè)部出臺《關(guān)于開展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動的意見》，在全國掀起美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的熱潮。2014年1月開始實施的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》是我國農(nóng)村環(huán)境保護領(lǐng)域的第一部國家級行政法規(guī)。同年4月，新修訂的《環(huán)境保護法》對農(nóng)業(yè)污染源監(jiān)測、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、畜禽養(yǎng)殖污染防治和農(nóng)村環(huán)保資金安排等做出了規(guī)定。該階段繼續(xù)加大力度整治農(nóng)業(yè)面源污染，代表性政策是2015年發(fā)布的《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》，提出“一控兩減三基本”的目標，進一步細化農(nóng)業(yè)面源污染防治的指標。同時，大力推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，致力于推動粗放型經(jīng)營方式轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展，相繼出臺《關(guān)于加快轉(zhuǎn)換變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》（2015）《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015―2030）》（2015）《關(guān)于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》（2017）。2018年發(fā)布的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅行動計劃》，明確了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境治理的五大任務(wù)，要求解決長期以來農(nóng)村環(huán)保欠賬所未解決的遺留問題，標志著我國首次對農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染治理提出解決方案。 農(nóng)村人居環(huán)境整治是這一時期農(nóng)村環(huán)境治理的重頭戲，先后出臺《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導意見》（2014）《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》（2018）《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021―2025年）》（2021），不斷強化對農(nóng)村人居環(huán)境治理的系統(tǒng)部署。2022年黨的二十大報告更是將綠色發(fā)展作為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重點任務(wù)，要求深入推進環(huán)境污染防治，推進城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治。

至此，農(nóng)村環(huán)境治理的“四梁八柱”已經(jīng)基本成型，農(nóng)村環(huán)境治理體系和治理能力提檔升級。該階段的政策將農(nóng)村環(huán)境治理與農(nóng)民、農(nóng)業(yè)密切結(jié)合，嵌入到鄉(xiāng)村振興的大格局中進行部署謀劃。政策的系統(tǒng)性增強，注重政策之間的配套組合以形成完備的政策體系，將綜合型的頂層設(shè)計和精細化領(lǐng)域的配套政策相結(jié)合，將促進長效治理的發(fā)展規(guī)劃和攻克突出問題的行動方案相結(jié)合。

結(jié)合上文對改革開放以來農(nóng)村環(huán)境治理政策四個階段的闡釋，可將其變遷特征簡要歸納為圖3。一方面是治理內(nèi)容從單一向多元演進。從最初的關(guān)注生產(chǎn)污染到逐漸關(guān)注生活污染，從重視生態(tài)環(huán)境到生態(tài)環(huán)境人居環(huán)境并重，從污染治理到污染與預(yù)防相結(jié)合，治理內(nèi)容涵蓋的范圍更廣、層次更深。另一方面是治理體系從分散向系統(tǒng)演進。從內(nèi)部看，治理政策之間的配套協(xié)同不斷強化；從外部看，農(nóng)村環(huán)境治理政策與國家“三農(nóng)”政策、國家環(huán)境治理體系不斷協(xié)同推進、互融共生，呈現(xiàn)出從零敲碎打的碎片化圖景向整體化的政策體系演進的系統(tǒng)化趨勢。

三、改革開放以來農(nóng)村環(huán)境治理政策的變遷邏輯

深入審視改革開放以來農(nóng)村環(huán)境治理政策的歷史脈絡(luò)，其變遷過程蘊含著深層結(jié)構(gòu)、路徑依賴和動力機制的共同作用，凸顯出農(nóng)村環(huán)境治理政策變遷背后的內(nèi)在邏輯力量。

（一）深層結(jié)構(gòu)：農(nóng)村環(huán)境治理政策變遷的宏觀因素

歷史制度主義認為，宏觀的深層結(jié)構(gòu)對制度的變遷具有不可忽略的影響。農(nóng)村環(huán)境治理政策的動態(tài)變遷深受社會總體結(jié)構(gòu)的嵌入性影響，城鄉(xiāng)關(guān)系、政府環(huán)境保護職能、農(nóng)村環(huán)境治理理念等構(gòu)成農(nóng)村環(huán)境治理政策變遷的深層結(jié)構(gòu)。

1.環(huán)境基礎(chǔ)：城鄉(xiāng)關(guān)系結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。長期以來，農(nóng)村環(huán)境問題產(chǎn)生的根本癥結(jié)在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的變遷與城鄉(xiāng)關(guān)系具有高度的耦合性。改革開放后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為起點，我國城鄉(xiāng)關(guān)系從原來的“二元割裂”狀態(tài)逐步趨于緩和。然而，20世紀80年代后期的國有企業(yè)經(jīng)濟體制改革標志著改革重心再次偏移農(nóng)村，城鄉(xiāng)關(guān)系再次失衡。于此，政府對農(nóng)村投入減低，農(nóng)村不得不走上以環(huán)境換經(jīng)濟的發(fā)展道路，這使得農(nóng)村環(huán)境治理被束之高閣，農(nóng)村環(huán)境治理政策因而發(fā)展緩慢。進入21世紀，國家初具工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的能力，開始著手逐步調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系。2002年，黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”。隨之而來的新農(nóng)村建設(shè)標志著城鄉(xiāng)二元體制改革從經(jīng)濟領(lǐng)域延伸至社會領(lǐng)域，強調(diào)農(nóng)村環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，農(nóng)村環(huán)境治理政策進入領(lǐng)域開拓階段。在統(tǒng)籌思路的演化基礎(chǔ)之上，黨的十七大報告提出“城鄉(xiāng)一體化”的新格局。由此，城鄉(xiāng)關(guān)系融合調(diào)整進入快車道，農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策實現(xiàn)由“取”到“予”的轉(zhuǎn)變，推動著農(nóng)村環(huán)境治理政策的復合發(fā)展。2017年，黨的十九大明確提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系”，在綠色發(fā)展的旗幟引領(lǐng)下，農(nóng)村環(huán)境治理政策邁向總體深化階段?？傮w而言，伴隨城鄉(xiāng)關(guān)系從割裂走向融合，農(nóng)業(yè)農(nóng)村在總體發(fā)展部署中的地位不斷提升，環(huán)境治理“城市中心主義”得到扭轉(zhuǎn)，推動農(nóng)村環(huán)境治理政策不斷發(fā)展。

2.權(quán)力保障：政府環(huán)保職能強化。環(huán)境保護是政府維護公眾環(huán)境權(quán)的公共責任所在，同時政府所享有的公共行政權(quán)力使其在行使環(huán)境保護職能上更具優(yōu)勢。黨的十四大提出實現(xiàn)政府的職能轉(zhuǎn)變，并將環(huán)境保護作為20世紀90年代改革和建設(shè)的十大任務(wù)之一。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決議》，強調(diào)政府的環(huán)境保護職責，環(huán)境保護成為政府的五大基本職能之一。政府環(huán)境保護職能的強化直接體現(xiàn)在農(nóng)村環(huán)保職能部門的調(diào)整改革中，使得政策變遷擁有權(quán)力保障支持。1976年農(nóng)林部設(shè)立環(huán)保組負責農(nóng)業(yè)環(huán)境保護，標志農(nóng)村環(huán)境保護工作首次被納入行政管理體系。經(jīng)過多次機構(gòu)調(diào)整改革，農(nóng)村環(huán)保職能部門在行政機構(gòu)體系中的地位逐步提升。2018年機構(gòu)改革將分散于多部門的農(nóng)業(yè)農(nóng)村職責集中于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，而生態(tài)環(huán)境部則負責農(nóng)業(yè)農(nóng)村的環(huán)境監(jiān)督指導等，實現(xiàn)了農(nóng)村環(huán)境保護和監(jiān)督的有效分離。農(nóng)村環(huán)保職能部門作為農(nóng)村環(huán)境治理政策的供給者，一方面，其行政級別的提升增強其在政策制定過程中的歷時性權(quán)威，為政策生成提供了制度和權(quán)力上的必要保障；另一方面，其職能集成增強對治理職責的剛性約束，使職能部門更有動力去完善優(yōu)化環(huán)境治理政策，利于改善九龍治水、互相推諉的低效格局。因此，隨著政府環(huán)境保護職能的不斷強化，農(nóng)村環(huán)保職能部門的設(shè)置明晰和職能集成為政策變遷帶來正向反饋，從而推動農(nóng)村環(huán)境治理政策供給的優(yōu)化，使農(nóng)村環(huán)境治理政策向系統(tǒng)化、整體性演進。

3.思想引擎：治理價值取向進步。改革開放初期，對城市及工業(yè)污染的防治是我國環(huán)境治理體系的重心，農(nóng)村環(huán)境治理一直處于環(huán)境保護的邊緣地位。農(nóng)村環(huán)境治理意識薄弱，主要依靠天然修復治理農(nóng)村環(huán)境問題。新舊世紀交替之際，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展再次回歸至政府重點工作之中，對農(nóng)村環(huán)境價值的認知逐漸進步。黨的十五大提出實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略；黨的十六大將“生態(tài)良好”列為全面建設(shè)小康社會的四大目標之一；黨的十六屆三中全會正式提出科學發(fā)展觀，“統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展”是其重要方面；黨的十七大提出生態(tài)文明建設(shè)。在環(huán)境治理成為中國政治重要議題的綠色基調(diào)下，農(nóng)村環(huán)境治理政策作為國家環(huán)境治理體系的重要組成部分也進入復合演進階段。農(nóng)村環(huán)境治理政策與農(nóng)村經(jīng)濟、社會布局有機融合，新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)便是其中典型。在習近平新時代生態(tài)文明思想的指引下，農(nóng)村生態(tài)文明和環(huán)境治理的價值得到顯著性深化。當前，綠色已成為鄉(xiāng)村振興背景下美麗鄉(xiāng)村的內(nèi)在意蘊，綠色發(fā)展的價值引領(lǐng)推動農(nóng)村環(huán)境治理政策提檔升級。概而言之，黨和政府對農(nóng)村環(huán)境治理認識的不斷深化，構(gòu)成農(nóng)村環(huán)境治理政策變遷的思想驅(qū)力，為其提供價值依歸。

（二）路徑依賴：農(nóng)村環(huán)境治理政策變遷的中觀制度

路徑依賴是歷史制度主義的核心要義，指在制度創(chuàng)設(shè)之后，如果缺乏足夠的力量克服慣性，制度將在一定時期內(nèi)存續(xù)，沿著一條既定的路徑走下去。從中觀層面解析，由于政策自我強化機制，傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式和傳統(tǒng)思維定勢慣性影響的復合疊加，農(nóng)村環(huán)境治理政策呈現(xiàn)出路徑依賴的特征，既保持了政策的穩(wěn)定存續(xù)，也阻滯了新政策的發(fā)展。

1.農(nóng)村環(huán)境治理政策的自我強化機制。在制度變遷的復雜語境中，農(nóng)村環(huán)境治理政策的學習效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期、協(xié)作效應(yīng)以及退出成本，共同構(gòu)成政策自我強化的具體因子。首先，在農(nóng)村環(huán)境治理政策出臺后，作為核心執(zhí)行者的政府會對政策進行反復持續(xù)的學習和實踐，演化出有效的政策執(zhí)行方式以推動政策“適地化”，積累出針對既有政策的知識和經(jīng)驗，從而形成學習效應(yīng)。其次，在地方環(huán)境政策執(zhí)行場域和地方性知識的影響下，環(huán)境污染主體和環(huán)境治理主體之間已經(jīng)形成一種趨于常規(guī)和穩(wěn)態(tài)的治理互動模式。同時，農(nóng)村環(huán)境治理政策實踐效用的發(fā)揮推動農(nóng)村生態(tài)面貌提檔升級，這種積極回饋使得相關(guān)利益主體對治理政策形成認同，進一步產(chǎn)生適應(yīng)性預(yù)期。再次，農(nóng)村環(huán)境治理政策并非是獨立的，而是內(nèi)嵌于國家環(huán)境治理政策體系和農(nóng)村整體發(fā)展制度設(shè)置中。其受到同期城市環(huán)境治理政策的影響，還與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展政策、農(nóng)業(yè)發(fā)展政策不可分割。這些政策在既定的制度框架下同嵌于歷時性的國家發(fā)展戰(zhàn)略目標之中，配套組合形成的協(xié)同效應(yīng)進一步強化“制度黏性”。最后，自改革開放以來，國家對農(nóng)村環(huán)境治理的重視程度與日俱增，以頒布政策、制定法規(guī)、資金支持等方式投入大量人力、物力資源，使得農(nóng)村環(huán)境治理政策體系能夠有效運轉(zhuǎn)。建立在歷史沿革基礎(chǔ)上的政策之間彼此相互黏附，形成較高的退出成本。總體而言，由于多重效應(yīng)疊加所致的政策自我強化作用，政府更傾向于維持原有的農(nóng)村環(huán)境治理政策結(jié)構(gòu)，維持政策的穩(wěn)定和延續(xù)。

2.傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式的路徑依賴。生態(tài)現(xiàn)代化是發(fā)展中國家現(xiàn)代化進程的必由之路，其本質(zhì)在于實現(xiàn)經(jīng)濟利益與環(huán)境保護的平衡協(xié)調(diào)。然而，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不充分、技術(shù)條件不足、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)固化使得其生態(tài)現(xiàn)代化受阻。從農(nóng)業(yè)發(fā)展來看，在我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變過程中，受制于土地分散、設(shè)施有限、技術(shù)不足等因素，難以全面擺脫依賴農(nóng)藥、化肥等低技術(shù)要素的粗放型生產(chǎn)方式，呈現(xiàn)出“規(guī)模小、分布散、群體大”的顯著特征。從農(nóng)村工業(yè)發(fā)展來看，與發(fā)達國家的外生性工業(yè)化截然不同，我國農(nóng)村的工業(yè)化道路是依靠農(nóng)村集體或農(nóng)民主體的內(nèi)生性工業(yè)化。由于生產(chǎn)技術(shù)相對落后、發(fā)展資金匱乏以及人力資本素質(zhì)較差，農(nóng)村工業(yè)化依然難以擺脫生產(chǎn)效率低和負外部性強的雙重困境，在規(guī)模經(jīng)濟程度低的情況下呈現(xiàn)出資源利用率低和過度競爭的特征?？傮w而言，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展掙扎在粗放型的泥潭中，“先污染，后治理”成為其在經(jīng)濟利益支配下的理性選擇，從而在不可持續(xù)的發(fā)展道路上形成路徑依賴，尤其在中西部農(nóng)村、特困農(nóng)村地區(qū)更為明顯。因此，前期的農(nóng)村環(huán)境治理往往只能如蜻蜓點水一般，難以觸及關(guān)鍵內(nèi)核，呈現(xiàn)出零敲碎打之勢。

3.傳統(tǒng)思維定勢的慣性影響。自改革開放以來，農(nóng)村環(huán)境治理政策的前期變遷便受到傳統(tǒng)思維定勢的阻礙。從地方政府來看，受傳統(tǒng)政績觀的影響，經(jīng)濟發(fā)展往往成為官員在晉升錦標賽體制下的理性選擇。尤其是基層政府為獲取經(jīng)濟績效和地方財政，往往更注重地區(qū)整體的經(jīng)濟和政治利益，具有相對更強環(huán)境修復能力的農(nóng)村地區(qū)因此成為城市污染的“排污池”。此外，農(nóng)村環(huán)境治理政策會約束農(nóng)村工業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展，影響地方的經(jīng)濟發(fā)展績效，進而影響地方官員的政治利益。在這樣的思維偏好下，農(nóng)村環(huán)境治理所受到的地方政府注意力較弱。從農(nóng)村公眾來看，其環(huán)境保護意識較為薄弱，對環(huán)境治理政策的關(guān)注和參與均較少。改革開放后，農(nóng)民從原有的“生存理性”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)要素投入上的“經(jīng)濟理性”，對經(jīng)濟利益的追求逐步消解原就薄弱的環(huán)境保護意識，農(nóng)村環(huán)境保護宣傳缺位和環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施不足進一步制約其環(huán)境治理認知。因此，地方政府和農(nóng)村公眾具有“強經(jīng)濟，弱環(huán)?！钡乃季S定勢，這顯著降低農(nóng)村環(huán)境治理政策的執(zhí)行和發(fā)展效率。

（三）動力機制：農(nóng)村環(huán)境治理政策變遷的微觀主體

歷史制度主義強調(diào)微觀行動主體之間的非對稱性權(quán)力，他們之間的權(quán)力博弈會對政策變遷產(chǎn)生能動影響。中央與地方政府間的博弈互動、政企間互動關(guān)系的變化和農(nóng)民參與環(huán)保維權(quán)，共同構(gòu)成推動農(nóng)村環(huán)境治理政策變遷的動力支撐。

1.中央、地方博弈互動推進政策發(fā)展。農(nóng)村是中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池，農(nóng)村環(huán)境關(guān)乎農(nóng)民這一重要執(zhí)政基礎(chǔ)的環(huán)境權(quán)益。自改革開放以來，中央政府對農(nóng)村環(huán)境治理的重視程度日漸提升。但由于晉升錦標賽和分稅制改革導致的政治機會結(jié)構(gòu)沖突，中央和地方政府在環(huán)境保護上的利益并不完全耦合。就中央政府而言，其呈現(xiàn)出既注重經(jīng)濟發(fā)展又強調(diào)環(huán)境保護的雙趨型邏輯。但就地方政府而言，在資源約束和政績考核的影響下，其在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護上存在著多重趨避沖突，其核心邏輯在于追求地方政府和官員自身的利益最大化，因而往往更注重于能夠帶來顯性績效的經(jīng)濟發(fā)展而忽視環(huán)境。地方政府在農(nóng)村環(huán)境治理中扮演著 “代理型政權(quán)經(jīng)營者”與“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”的雙重角色。地方政府對農(nóng)村環(huán)境治理淺止于政策文本層面，政策落實低效率，政策“空轉(zhuǎn)”嚴重。因此，中央政府為推動地方政府落實農(nóng)村環(huán)境治理工作，往往會進行政策調(diào)整和優(yōu)化，強化地方政府在農(nóng)村環(huán)境治理上的職責，強調(diào)農(nóng)村環(huán)境治理政策的中央地方協(xié)同，推動農(nóng)村環(huán)境治理政策提質(zhì)增效。

2.政企互動關(guān)系影響政策變遷。政企關(guān)系的互動方式不僅是影響國家體制發(fā)展的重要變量，也是影響農(nóng)村環(huán)境治理的重要微觀變量。企業(yè)的生產(chǎn)屬性和社會責任是其成為環(huán)境污染和環(huán)境治理的矛盾體。然而，實踐中由于中央地方間的信息不對稱，地方政府出于經(jīng)濟發(fā)展的目的容易對制造經(jīng)濟利益的企業(yè)產(chǎn)生地方保護主義，“經(jīng)營企業(yè)”是地方政府參與競爭的重要手段。雖然環(huán)保逐漸成為官員晉升考核的指標，但地方資源的有限性影響地方政府對環(huán)境政策的執(zhí)行方式，地方干部基于行政成本的考量往往將環(huán)境治理視為次要任務(wù)，對農(nóng)村環(huán)境治理政策“重拿輕放”。在環(huán)境保護制度不完善的情況下，傳統(tǒng)關(guān)系本位驅(qū)使著地方企業(yè)尋求地方政府庇護來降低生產(chǎn)中的環(huán)境治理成本，由此導致環(huán)境治理中的政企合謀，進而使得環(huán)境治理政策失效。在這種情況之下，農(nóng)村環(huán)境治理政策設(shè)計越發(fā)注重破除地方政府和企業(yè)之間的利益聯(lián)盟，延長農(nóng)村環(huán)境治理的全過程政策鏈條，推動合作共治。

3.農(nóng)民環(huán)保維權(quán)引發(fā)政策關(guān)注。隨著對環(huán)境污染危害的感知和環(huán)境維權(quán)意識的提高，農(nóng)民已經(jīng)從“沉默的大多數(shù)”轉(zhuǎn)向主動維權(quán)。然而，囿于政治機會結(jié)構(gòu)的有限性，農(nóng)民表達環(huán)境利益訴求的渠道有限，體制內(nèi)的環(huán)境抗爭往往被“政經(jīng)一體化”的合謀邏輯所消解。因此，農(nóng)民環(huán)保往往傾向于體制外或體制邊緣抗爭而非體制內(nèi)抗爭，自力救濟而非公力救濟。其環(huán)境維權(quán)行為具有強烈的鄉(xiāng)土氣息，展現(xiàn)出規(guī)模較大、暴力化對抗、弱組織化的特征，涉及維權(quán)、謀利、正名、泄憤和湊熱鬧等復合型利益訴求。因此，這種環(huán)保維權(quán)往往從民企博弈演化為官民沖突，演化為暴力沖突或環(huán)境群體性事件，削弱農(nóng)民對政府的信任。這種非制度化的環(huán)保維權(quán)所產(chǎn)生的負面效應(yīng)和輿論壓力較大，能夠吸引地方政府乃至中央政府的注意，打開農(nóng)村環(huán)境治理的“政策之窗”，推動農(nóng)村環(huán)境治理政策變遷。

四、農(nóng)村環(huán)境治理政策的未來展望

自改革開放以來，農(nóng)村環(huán)境治理政策的探索發(fā)展為守住山青水美的鄉(xiāng)村底色提供了有力的政策保障。在中國式現(xiàn)代化的大背景下，聚焦鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的發(fā)展格局，未來的農(nóng)村環(huán)境治理政策應(yīng)在以下三個方面有所突破。

（一）推動環(huán)境治理與鄉(xiāng)村振興有機結(jié)合

鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)是實現(xiàn)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的一體兩面，前者為后者提供了新的發(fā)展契機，后者是前者不可或缺的助推器。一方面，推動農(nóng)村環(huán)境治理政策與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃相銜接，利用政策兼容性實現(xiàn)資源之間的統(tǒng)籌運用，緩解農(nóng)村環(huán)境治理政策不足的窘境。另一方面，深度挖掘鄉(xiāng)村振興的綠色功能，以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興。促進綠色治理要素與農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收相結(jié)合，激活農(nóng)村環(huán)境治理的新動能，推動農(nóng)村環(huán)境治理和富農(nóng)興業(yè)相得益彰。推動農(nóng)業(yè)體系現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，發(fā)展與環(huán)境資源相協(xié)調(diào)匹配的產(chǎn)業(yè)。以發(fā)展的視角解決農(nóng)村環(huán)境問題，將環(huán)境治理有機融入經(jīng)濟發(fā)展多環(huán)節(jié)，發(fā)展綠色經(jīng)濟，推動農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。

（二）統(tǒng)籌優(yōu)化城鄉(xiāng)之間的綠色正義關(guān)系

城鄉(xiāng)環(huán)境治理政策體系的割裂為農(nóng)村環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化施加桎梏，導致農(nóng)村處于綠色正義的劣勢地位。如今在城鄉(xiāng)融合的格局之下，農(nóng)村環(huán)境治理面臨統(tǒng)籌優(yōu)化的再平衡契機。將農(nóng)村環(huán)境治理政策置于城鄉(xiāng)融合的大格局進行統(tǒng)籌優(yōu)化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境治理要素之間的平等共享、互融互通。從價值層來看，賦予城鄉(xiāng)平等的環(huán)境治理主體身份，消除城鄉(xiāng)在環(huán)境權(quán)益、治理權(quán)力、資源能力等方面的權(quán)力落差，構(gòu)建共建共治共享的城鄉(xiāng)環(huán)境共同體。從資源層來看，推動資本、技術(shù)、人才、信息等環(huán)境治理資源突破“黏滯空間”，改變環(huán)境治理資源要素的封閉固化態(tài)勢實現(xiàn)雙向流動。從機制層來看，構(gòu)建城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的治理體系，完善對農(nóng)村的生態(tài)補償機制，加大對農(nóng)村環(huán)保設(shè)施、環(huán)保機構(gòu)、環(huán)保公共服務(wù)等保障性要素的支持力度。

（三）完善協(xié)同共治的綠色政策網(wǎng)絡(luò)

綠色政策網(wǎng)絡(luò)實質(zhì)上是多元協(xié)同的政策共同體，要求在黨委領(lǐng)導下集成政府、市場社會與公眾等多元主體聚力打造治理新格局。因此要明確各行動主體平等參與的農(nóng)村環(huán)境治理結(jié)構(gòu)，推進綠色政策共同體建設(shè)。堅持黨委領(lǐng)導，加強黨建引領(lǐng)農(nóng)村環(huán)境治理。切實發(fā)揮政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的“主導者”角色，具體而言包括充當農(nóng)村環(huán)境政策的設(shè)計者、環(huán)境治理資源的投入者、環(huán)境治理實施的監(jiān)管者、多元主體參與的引導者。引導企業(yè)積極履行農(nóng)村環(huán)境保護的社會責任，完善企業(yè)環(huán)境保護信息公開制度，構(gòu)建企業(yè)綠色文化。激發(fā)農(nóng)民參與環(huán)境保護的主體意識，完善參與渠道和參與機制，綜合運用激勵政策促進農(nóng)民的環(huán)境治理參與。拓寬社會組織參與農(nóng)村環(huán)境治理的空間和平臺，增強對環(huán)保型社會組織的政策支持力度，構(gòu)建政府與社會組織之間的信息共享與聯(lián)合治理機制。

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（作者單位：四川大學公共管理學院）