鄭少華

關(guān)鍵詞：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治 戰(zhàn)略性 試驗(yàn)性 創(chuàng)新先行性 自主性 當(dāng)代中國法治體系

2013年9月29日，中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在上海外高橋舉行掛牌儀式。迄今為止，全國已有21個(gè)省、自治區(qū)、直轄市批準(zhǔn)設(shè)立了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，而且誕生了全球區(qū)域最大的海南自貿(mào)港，以及確定建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)（深圳）與打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)（浦東新區(qū)）。中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略走過十年歷程。與之同步的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治，作為當(dāng)代中國法治的一類新型法治開始出現(xiàn)。十年來，法學(xué)界對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治進(jìn)行了較深入的討論，如自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治的概念、法理蘊(yùn)意與規(guī)范證成、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)背景下中央與地方的立法權(quán)限、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)司法試驗(yàn)、負(fù)面清單管理模式與法理念變革、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的投資貿(mào)易金融規(guī)則變革等，推動了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)完善法治保障。但是，對于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治在國家法治中的地位以及與國際法治、涉外法治的關(guān)系等更為基礎(chǔ)性的問題，學(xué)界卻鮮有研究，這無疑會妨礙自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)而影響自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略的落實(shí)。所以，本文的旨趣在于分析自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治的性質(zhì)，從而梳理自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治與國家法治、國際法治、涉外法治的關(guān)系，錨定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治的地位，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治保障提供更為堅(jiān)實(shí)的法理支撐。

一、戰(zhàn)略性

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)作為新時(shí)代以來黨和國家實(shí)施的重大戰(zhàn)略，從第一個(gè)中國（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案以來，全國21個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案以及各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例等，均體現(xiàn)了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的國家戰(zhàn)略功能與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治的戰(zhàn)略性。

（一）國家治理現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會公報(bào)將全面深化改革的總目標(biāo)界定為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。從國家戰(zhàn)略層面，將中國特色社會主義現(xiàn)代化從“四個(gè)現(xiàn)代化”推進(jìn)到“國家治理現(xiàn)代化”。

所謂國家治理體系，是指規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序，包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，包括：政府治理、市場治理和社會治理次級體系。而國家治理能力，則是指各個(gè)治理主體，特別是政府在治理活動中所顯示出的活動質(zhì)量。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)以政府行政管理體制改革為核心內(nèi)容的政府治理模式變革。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的應(yīng)運(yùn)而生恰恰承擔(dān)了探索國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略使命：其一，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的基本目標(biāo)，包含了國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)之一。中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的基本目標(biāo)，#是追求“法治化、市場化、國際化”的營商環(huán)境。作為一個(gè)功能經(jīng)濟(jì)共同體，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)確定以完善營商環(huán)境為基本目標(biāo)毫無疑問是準(zhǔn)確的，而國家治理作為地緣政治共同體，其建設(shè)目標(biāo)不能完全等同于功能經(jīng)濟(jì)共同體。但是，#作為一個(gè)正在追求“富國強(qiáng)民”，#行進(jìn)在“現(xiàn)代化” 路上的國家，#國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)之一應(yīng)該是“法治化、市場化與國際化”。其二，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的基本治理框架符合國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求。從中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的21個(gè)總體方案、各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例的有關(guān)規(guī)定以及十年來的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)來看，#自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的基本治理框架已經(jīng)形成：“放管服”的政府職能轉(zhuǎn)換、市場自由化與社會合作。沿著這三個(gè)維度，#逐漸形成了一些具體制度。而對國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化來說，參酌世界各先進(jìn)國家，毫無例外地必須考慮政府、市場與社會三者的關(guān)系。進(jìn)而在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的范圍內(nèi)，大致形成“有為政府、有效市場、企業(yè)獨(dú)立、綜合監(jiān)管、裁判中立”的運(yùn)行圖景。其三，國家治理現(xiàn)代化的一些相關(guān)制度是經(jīng)由自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與制度的可復(fù)制可推廣而成。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的基本治理框架成為國家治理現(xiàn)代化的“試驗(yàn)田”。例如，準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度、綜合監(jiān)管模式、認(rèn)繳資本制、整合多元糾紛解決機(jī)制等制度、模式與機(jī)制等都是先通過各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“試驗(yàn)”，再在全國范圍內(nèi)推廣與復(fù)制的。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)十年的改革實(shí)踐，從政府簡政放權(quán)、市場自由化進(jìn)展以及社會合作三維度推進(jìn)具體制度的生成，#從而提升國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的水平。

（二）制度型開放

制度型開放是指在尊重各方意愿前提下，形成經(jīng)濟(jì)全球化通行規(guī)則，構(gòu)建以更加公平、合理和合法的規(guī)則為導(dǎo)向的開放型世界經(jīng)濟(jì)。制度型開放意味著進(jìn)出口關(guān)稅、外商投資準(zhǔn)入等邊境類措施向競爭政策、勞工權(quán)益、知識產(chǎn)權(quán)、跨境服務(wù)貿(mào)易、商務(wù)人員臨時(shí)入境、金融服務(wù)、電子商務(wù)等邊境后的國內(nèi)制度體系延伸。

2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次明確：“要適應(yīng)新形勢、把握新特點(diǎn)，推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變?！?019年10月，黨的十九屆四中全會重申：“建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制”，“推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放”。黨的十九屆五中全會提出“堅(jiān)持實(shí)施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次對外開放”“要建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制，全面提高對外開放水平……積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理體系改革”。不斷擴(kuò)大對外開放，參與、融入、改革全球經(jīng)濟(jì)治理體系是一個(gè)連續(xù)的過程和需要持續(xù)推進(jìn)的國家戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上就是制度型開放的確立與推進(jìn)。通過制度學(xué)習(xí)，產(chǎn)生制度供給，形成制度競爭，參與全球經(jīng)濟(jì)治理。

習(xí)近平總書記指出：“要加快推進(jìn)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放，完善自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)布局，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制?！敝袊鲃用鞔_地通過設(shè)立與完善自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行，推進(jìn)制度型開放，構(gòu)建更高水平的開放型經(jīng)濟(jì)新體制。近十年來，我國已成立21個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與海南自貿(mào)港，黨的二十大報(bào)告提出：“推進(jìn)高水平對外開放……穩(wěn)步擴(kuò)大規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放……加快建設(shè)貿(mào)易強(qiáng)國……推動共建‘一帶一路高質(zhì)量發(fā)展……維護(hù)多元穩(wěn)定的國際經(jīng)濟(jì)格局和經(jīng)貿(mào)關(guān)系?！弊再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)承擔(dān)著制度型開放的國家戰(zhàn)略使命，使自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治自誕生以來，就開始制度型開放的構(gòu)建：其一，對接國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，完成制度學(xué)習(xí)。通過自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試投資和貿(mào)易的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，以及制度型和結(jié)構(gòu)性安排，建立與國際接軌的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和制度規(guī)范，重點(diǎn)途徑包括：完善投資開放及負(fù)面清單制度，強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，創(chuàng)設(shè)自由貿(mào)易賬戶，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)范圍等。其二，通過制度學(xué)習(xí)，完成制度的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。可以說，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及自由貿(mào)易港的制度創(chuàng)新是在國內(nèi)層面?zhèn)戎赜诜?wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，服務(wù)供給側(cè)改革，克服阻礙國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性障礙，同時(shí)承擔(dān)對外開放壓力測試的任務(wù)，為區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定談判提供制度性的保障。其三，通過制度供給，形成制度競爭。中國不僅僅通過制度型開放實(shí)現(xiàn)國內(nèi)制度與國際制度對接，同時(shí)也通過自身發(fā)展，根據(jù)國內(nèi)的成功經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新并推廣形成國際制度，并通過規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的談判和互認(rèn)、雙邊規(guī)則的擴(kuò)大化、借助國際組織傳播等方式實(shí)現(xiàn)制度的外溢。積極推進(jìn)國內(nèi)規(guī)則國際化進(jìn)程是化解“規(guī)則壓力”的有效選擇，進(jìn)而參與國際經(jīng)濟(jì)治理。

（三）全面依法治國

黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家?！比嬉婪ㄖ螄仙秊樾聲r(shí)代重要國家戰(zhàn)略，對此習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?！倍再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)與海南自貿(mào)港的設(shè)立與運(yùn)行，也承載了這項(xiàng)國家戰(zhàn)略使命，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治成為全面依法治國的典范：其一，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在法治軌道上運(yùn)行。21個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立都有國務(wù)院批準(zhǔn)的總體方案，并公布了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例，作為各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行的“基本法”。全國人大通過中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法，確保自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與海南自貿(mào)港在法治軌道上運(yùn)行。政府、企業(yè)、市場、社會的關(guān)系以法制為鏈接，得以重塑。其二，央地關(guān)系的法制化構(gòu)造。作為單一制國家，央地關(guān)系向來是大國治理的難題之一。如何同時(shí)發(fā)揮“兩個(gè)積極性”，確保中央與地方在國家治理中實(shí)現(xiàn)效用最大化？中華人民共和國成立以來，歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體都作出了不懈努力，而黨的十八大以來，通過自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，試圖從法制化的維度上予以解決。首先，通過自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案，將中央統(tǒng)籌規(guī)劃與地方競爭推進(jìn)結(jié)合契約化。由中央統(tǒng)籌設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，統(tǒng)一使用“中國（相關(guān)省、直轄市、自治區(qū)名稱）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”，各省直轄市自治區(qū)結(jié)合本區(qū)域的特點(diǎn)與中央相關(guān)部委溝通，形成自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案，競爭性獲得國務(wù)院批準(zhǔn)。因此，從法理維度來看，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案是中央與地方關(guān)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)的一份契約———特別是載明了中央各部委的承諾與相關(guān)省市區(qū)的行動諾言。 其次，將地方競爭納入法治化框架。諸多研究表明，中國改革開放取得的巨大成功，離不開地方間的激烈競爭，但同時(shí)也帶來地區(qū)發(fā)展不平衡、產(chǎn)能過剩等問題。因此，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例，通過制度化框架，將地方競爭納入其中，強(qiáng)化中央統(tǒng)籌與規(guī)劃。最后，通過自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例，確立、修正央地關(guān)系。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所在省級人大或其常委會通過的地方立法，本無權(quán)規(guī)定中央職權(quán)與事權(quán)。但其立法重要依據(jù)是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案。所以，其規(guī)定的中央職權(quán)與事權(quán)是中央已認(rèn)可的。而且，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例作為試驗(yàn)性立法，亦方便經(jīng)探索及時(shí)調(diào)整修正央地關(guān)系。其三，重大改革于法有據(jù)。十年來，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革始終在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例、海南自貿(mào)港法的框架下運(yùn)行。其四，通過自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治，統(tǒng)籌國內(nèi)法治與涉外法治。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是對外開放的新高地，是對內(nèi)改革的試驗(yàn)田。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革，是對標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，完成壓力測試，爭取參與國際經(jīng)貿(mào)治理的過程。因此，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治成為國內(nèi)法治與涉外法治的鏈接。

由于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革承擔(dān)了國家治理現(xiàn)代化、制度型開放、全面依法治國等國家戰(zhàn)略任務(wù)以及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略的推行，使得自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治具有了很強(qiáng)的戰(zhàn)略性。其與地方法治具有了明顯區(qū)別：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治重在國家戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，而地方法治重在國家法律在本轄區(qū)的執(zhí)行與地方治理。是以，將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治納入地方法治去考察的做法，明顯沒有考慮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治的戰(zhàn)略性特點(diǎn)。

二、試驗(yàn)性

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治具有法治試驗(yàn)的特征，這一特征的形成，源自自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的定位與戰(zhàn)略使命的承擔(dān)，以及實(shí)現(xiàn)策略選擇等因素考量。

（一）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“先行先試”改革定位

中華民族因地域等因素影響， 在長期發(fā)展中形成了以皇帝為絕對權(quán)力象征和代表———“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”的超大規(guī)模統(tǒng)一的國家體系。該體系促進(jìn)“大一統(tǒng)”觀念和思想的發(fā)展，并逐步形成當(dāng)下我國國家治理的結(jié)構(gòu)性前提，演化出“政府集權(quán)+行政集權(quán)”的治理模式。該模式在有效維護(hù)中央權(quán)威，防止地方割據(jù)的同時(shí)，卻進(jìn)一步擴(kuò)大國家的治理規(guī)模，增加國家的治理負(fù)荷，引發(fā)超大型國家治理的結(jié)構(gòu)性難題，造成下述四個(gè)矛盾：國家治理資源總量的有限性與超大規(guī)模社會對國家治理大規(guī)模需求之間的矛盾；決策一統(tǒng)性與地方治理有效性之間的矛盾；提升地方整體效應(yīng)與不同層級政府利益訴求之間的矛盾；經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求國家放權(quán)與政治發(fā)展要求國家集權(quán)之間的矛盾。

為了解決超大型國家治理的結(jié)構(gòu)性難題的內(nèi)在矛盾，采取了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革策略，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治從下述幾個(gè)方面試驗(yàn)性探索：其一，中央統(tǒng)一部署與地方競爭推進(jìn)結(jié)合。中央統(tǒng)一部署自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)布局，采取“1+3+7+1+6+3”的梯度推進(jìn)策略，形成東西對接、沿邊沿江沿海全方位開放的新格局。而相關(guān)省份通過與中央相關(guān)部委溝通對接，形成具有地方優(yōu)勢與有所側(cè)重的國家戰(zhàn)略任務(wù)的總體方案，競爭性獲取國務(wù)院批準(zhǔn)。這種推進(jìn)策略一改改革開放初期“摸著石頭過河”的改革哲學(xué)，而遵循“頂層設(shè)計(jì)與基層探索”的改革邏輯。作為一種新的改革策略，具有十分濃烈的試驗(yàn)性探索蘊(yùn)涵。這種改革策略通過?。ǖ胤剑┡c中央部委（中央）的溝通博弈，從而有效解決決策統(tǒng)一性與地方治理有效性間矛盾；通過中央統(tǒng)一布局，緩解國家治理資源總量的有限性與超大規(guī)模社會對國家治理大規(guī)模需求之間的矛盾。其二，以省域?yàn)閱挝坏淖再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)與相對獨(dú)立片區(qū)相結(jié)合。截至目前，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)皆以省域?yàn)閱挝?，成立單?dú)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，除了直轄市與海南省外，其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)基本上是由三個(gè)相對獨(dú)立的自貿(mào)片區(qū)組成，而且，這些片區(qū)都坐落于省域內(nèi)的省會城市、計(jì)劃單列市或地級市，且在120平方公里左右的區(qū)域范圍。這種自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)轄區(qū)設(shè)計(jì)與分布，可以鼓勵省域地方競爭與省域內(nèi)不同城市間的競爭，從而有效解決提升地方整體效應(yīng)與不同層級政府利益訴求之間的矛盾。其三，以經(jīng)貿(mào)改革為導(dǎo)向與政府職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革以對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)貿(mào)規(guī)則為導(dǎo)向，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。在全面深化改革背景下，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)既要在構(gòu)建與國際投資貿(mào)易規(guī)則相適應(yīng)的高水平開放體制上取得突破，更應(yīng)探索與經(jīng)濟(jì)全球化相適應(yīng)的政府治理模式創(chuàng)新，推進(jìn)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)政府從“管制型” 向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變。由此，探索解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求國家放權(quán)與政治發(fā)展要求國家集權(quán)之間的矛盾。

（二）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革措施的時(shí)效性

綜觀上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等21個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案，無論是“法制環(huán)境規(guī)范”還是“法治化營商環(huán)境”，對“改革探索”和“改革試驗(yàn)”期限均有所限制，正是通過這種時(shí)效性的規(guī)定，促進(jìn)供全國各地復(fù)制推廣的試驗(yàn)創(chuàng)新成果的確定。這種“三至五年改革探索”的規(guī)定表明改革措施具有時(shí)效性，而時(shí)效性的規(guī)定又說明改革措施的試驗(yàn)性質(zhì)。

（三）復(fù)制推廣機(jī)制的設(shè)立

中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立與運(yùn)行，其中的制度創(chuàng)新成果與其他成功經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制推廣十分重要。復(fù)制推廣制度創(chuàng)新成果推動了各地改革意識、開放水平、行政效率、發(fā)展動能、經(jīng)濟(jì)活力不斷提升，帶動了全國營商環(huán)境不斷優(yōu)化。盡管目前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制主要是通過國務(wù)院《關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)新一批改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣工作的通知》等相關(guān)文件形式予以推廣，尚需法制化構(gòu)建，以克服行政恣意等問題，建立與完善長效的法治化復(fù)制推廣機(jī)制。但仍然說明自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治具有試驗(yàn)性，其制度必須通過一段時(shí)間的實(shí)踐檢驗(yàn)，才能復(fù)制推廣。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治的試驗(yàn)性，為法治的穩(wěn)定性與變革性的內(nèi)在張力的解決，提供了一條可行的解決路徑，特別為超大型國家治理與法治的“良法善治”提供了“試驗(yàn)性改革”的場域。這極大地解決了大規(guī)模改革可能會造成的社會風(fēng)險(xiǎn)，而且為規(guī)劃設(shè)計(jì)提供了試驗(yàn)性支撐，從而克服了決策者“有限理性”的不足。

三、創(chuàng)新先行性

由于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)承擔(dān)國家治理現(xiàn)代化與制度型開放等國家戰(zhàn)略任務(wù)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治表現(xiàn)出諸多創(chuàng)新先行性制度，以推進(jìn)與保障這些國家戰(zhàn)略任務(wù)的完成。

（一）創(chuàng)新先行的要求

21個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例以及海南自貿(mào)港法中都載明了“創(chuàng)新先行”或者“先行先試”的要求。例如，國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案的通知》明確“擴(kuò)展區(qū)域后的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”“改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”的戰(zhàn)略定位，并對上海市政府提出了明確的要求。對此，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》以予以明確回應(yīng)。

（二）創(chuàng)新先行的具體制度創(chuàng)設(shè)

近十年來，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治創(chuàng)設(shè)的一些重要創(chuàng)新制度，經(jīng)由自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)，推廣至全國：

1.與國際通行規(guī)則相銜接的投資管理模式。通過自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，上海率先建立了外商投資負(fù)面清單管理模式。此后，國務(wù)院統(tǒng)一發(fā)布適用于上海、廣東、天津、福建4個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，后在全國范圍內(nèi)復(fù)制推廣，并被寫入外商投資法。

2.高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易便利化規(guī)則。例如，持續(xù)深化“一線放開、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)自由”要求，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)率先落地實(shí)施一線進(jìn)境“先進(jìn)區(qū)、后報(bào)關(guān)”，二線出區(qū)“批次進(jìn)出、集中申報(bào)”，區(qū)內(nèi)“自行運(yùn)輸”等創(chuàng)新制度，推動口岸通關(guān)全面提速降費(fèi)，進(jìn)出口整體通關(guān)時(shí)間大幅縮短。上海在全國率先試點(diǎn)國際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)，覆蓋領(lǐng)域由貨物貿(mào)易拓展至服務(wù)貿(mào)易，功能建設(shè)由6個(gè)板塊擴(kuò)展到16個(gè)板塊的66項(xiàng)特色化應(yīng)用，包括貨物申報(bào)、支付結(jié)算、金融服務(wù)、數(shù)字口岸檢測等，并通過信息交換、數(shù)據(jù)共享、先行先試，推進(jìn)長三角“單一窗口”合作共建，與國家標(biāo)準(zhǔn)版融合對接，提供口岸貨物狀態(tài)跟蹤、口岸收費(fèi)公示等功能，被世界銀行在《全球營商環(huán)境報(bào)告（2019）》中向全球推薦。

3.高水平對外開放與優(yōu)化營商環(huán)境。在推進(jìn)金融領(lǐng)域高水平對外開放，優(yōu)化市場化、法治化、國際化營商環(huán)境方面，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)及臨港新片區(qū)同樣完成了許多探索。例如，由上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所首創(chuàng)的自由貿(mào)易賬戶體系，實(shí)施“分賬管理、離岸自由、雙向互通、有限滲透”，為區(qū)內(nèi)居民、非居民提供經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目下的本外幣一體化金融服務(wù)，自由貿(mào)易賬戶體系已向海南、廣東、天津等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)復(fù)制推廣。在金融開放創(chuàng)新方面，臨港新片區(qū)率先取消外商直接投資人民幣資本金專戶，穩(wěn)步推進(jìn)跨境雙向人民幣資金池、本外幣合一跨境資金池、人民幣境外借款、一次性外債登記、非金融企業(yè)外債便利化額度、融資租賃母子公司共享外債額度、經(jīng)常項(xiàng)下集中收付匯、跨國公司跨境資金集中運(yùn)營管理等創(chuàng)新業(yè)務(wù)。為加大“放管服”改革力度，上海率先開展“證照分離”“一業(yè)一證”、市場主體登記確認(rèn)制、企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制等改革，大大降低了制度性交易成本。

4.整合多元糾紛解決機(jī)制。從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開始的強(qiáng)化商事調(diào)解與行業(yè)調(diào)解、仲裁的“三特定”規(guī)則與開放仲裁員名錄、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)審判的專門化到推廣至全國的“一站式”商事糾紛解決機(jī)制。

（三）創(chuàng)新先行的立法保障機(jī)制

為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革的創(chuàng)新先行，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治提供了良好的立法保障機(jī)制：首先，創(chuàng)設(shè)授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用方法。授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用被學(xué)者們稱為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的變法模式。針對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法律適用，全國人大常務(wù)委員會迄今先后三次作出暫時(shí)調(diào)整的授權(quán)決定。立法法修訂也專門規(guī)定了浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)相關(guān)內(nèi)容?？梢哉f，授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)中起著良好作用：重大改革于法有據(jù)；法治引領(lǐng)改革；確保自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“試驗(yàn)性”?！笆跈?quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用”模式被寫進(jìn)修訂后的立法法。其次，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，繼續(xù)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的作用。在深圳、珠海、廈門與海南等經(jīng)濟(jì)特區(qū)，推動自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)片區(qū)建設(shè)中，繼續(xù)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的作用，為創(chuàng)新先行的制度推行提供立法支持。在深圳，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法還為社會主義示范區(qū)建設(shè)提供立法保障。最后，創(chuàng)設(shè)海南自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)與浦東新區(qū)法規(guī)制定權(quán)。2021年6月，十三屆全國人大常委會第二十九次會議審議通過《關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》， 授權(quán)上海市人大及其常委會根據(jù)浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則，制定浦東新區(qū)法規(guī)，在浦東新區(qū)實(shí)施。與此同時(shí)，全國人大常委會制定海南自由貿(mào)易港法，規(guī)定海南省人大及其常委會有權(quán)制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)。

（四）鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗機(jī)制

各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為推進(jìn)創(chuàng)新先行，還在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例中規(guī)定了鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的機(jī)制。其旨在營造創(chuàng)新先行的氛圍與形成創(chuàng)新的良好機(jī)制。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治的創(chuàng)新先行性特點(diǎn)，決定了在整個(gè)法治體系中居于“引領(lǐng)”地位：一方面，引領(lǐng)國內(nèi)法治改革創(chuàng)新，牽引著創(chuàng)新型國家與創(chuàng)新型社會邁進(jìn)；另一方面，形成創(chuàng)新先行的制度，參與引領(lǐng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的改革，促進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)秩序邁向更加包容、公正與開放的體系。

四、自主性

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革同時(shí)承擔(dān)了對外開放的“新高地”與對內(nèi)改革的“試驗(yàn)田”的雙重使命。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治的“自主性”得以充分體現(xiàn)。

（一）對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則

中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略的設(shè)置與實(shí)施，其主要任務(wù)之一是主動對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，而非根據(jù)雙邊協(xié)定或多邊協(xié)定來推進(jìn)相關(guān)投資貿(mào)易自由化與金融國際化規(guī)則改革。由于沒有國際條約或國際協(xié)定的約定，我國在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施的相關(guān)規(guī)則，并非基于國際義務(wù)，而是基于“自主改”的愿望，“改什么，怎么改”屬于我國自主改革的范疇。這種改革主要是進(jìn)行“壓力測試”，屬于國家戰(zhàn)略選擇的行為。

（二）各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主改革權(quán)

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)置的目的即在于促進(jìn)各地差別化試驗(yàn)和制度競爭，探索最適合中國具體國情的對外營商環(huán)境。因此，各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，借鑒境外自貿(mào)區(qū)（港），結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況與經(jīng)濟(jì)社會文化傳統(tǒng)，對于改革內(nèi)容與改革方式等方面，具有較大的自主改革權(quán)。

（三）探索中國自主法學(xué)知識體系的構(gòu)建

在中國人民大學(xué)考察調(diào)研時(shí)，習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話指出：“加快構(gòu)建中國特色哲學(xué)社會科學(xué)，歸根結(jié)底是建構(gòu)中國自主的知識體系?！贝撕螅袊▽W(xué)界開始主動參與中國自主法學(xué)知識體系。中國自主法學(xué)知識體系的相關(guān)研究文獻(xiàn)表明：中國自主法學(xué)知識體系的構(gòu)建離不開習(xí)近平法治思想的指導(dǎo)、中國法治的偉大實(shí)踐、理論法學(xué)與應(yīng)用法學(xué)結(jié)合、借鑒包括西方法治文明在內(nèi)的外來法治文明等重要內(nèi)容。而近十年來，從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治的實(shí)踐與研究幾乎同步展開來看，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治的研究，恰恰是以習(xí)近平法治思想為指引，以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革，特別是制度變革為研究對象，參酌國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則與境外自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治，與立法機(jī)構(gòu)、管理機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)深度互動，發(fā)表了一大批高質(zhì)量論文與著作，提供了一大批高質(zhì)量決策咨詢成果。實(shí)質(zhì)上開始了中國自主法學(xué)知識體系構(gòu)建的探索。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治的自主性特質(zhì)，為國家治理提供了重要的治理工具：其一，自主“壓力測試”。對標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，自主選擇改革內(nèi)容，進(jìn)行“壓力測試”，并不受制于國際義務(wù)與他國干涉。其二，競爭性的“自主改革”。各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在國家統(tǒng)一部署的前提下，“怎么改”“改什么”，皆由各省級地方與中央相關(guān)部委協(xié)商，中央并無太多干預(yù)，但“改得如何”，中央通過“錦標(biāo)賽”式的競爭性機(jī)制可以進(jìn)行驗(yàn)證，從而確保改革的大局與方向。各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)亦依如是機(jī)理，設(shè)置三個(gè)左右自貿(mào)片區(qū)，發(fā)揮競爭性“自主改”的功效。其三，自主法學(xué)知識體系的“探索構(gòu)建”。法治作為一種意識形態(tài)，對于法治國家的形成與國家自主意志的形成，都是極端重要的。而開始于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治的法學(xué)探索，則成為中國自主法學(xué)知識體系的構(gòu)建的一個(gè)重要探索，有力地推動了中國自主法學(xué)知識體系的形成。

結(jié)論

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治在當(dāng)代中國法治體系中的獨(dú)特性，必須從其戰(zhàn)略性、試驗(yàn)性、創(chuàng)新先行性、自主性等性質(zhì)上進(jìn)行整體觀察。只有對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治的戰(zhàn)略性、試驗(yàn)性、創(chuàng)新先行性、自主性等進(jìn)行整體把握，才能明判自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治是中國當(dāng)代法治體系中的獨(dú)立存在。其既不屬于地方法治，也不屬于國家法治，是地方法治與國家法治的有機(jī)結(jié)合。因此，以地方法治的視域解釋與論證自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治生成，要么與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革的“國家試驗(yàn)”性質(zhì)不相吻合，對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重要制度解釋乏力，要么得出自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)并無獨(dú)立的法治意義的結(jié)論。唯有整體把握自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治的性質(zhì)，才能對其在當(dāng)代中國法治體系中的地位進(jìn)行準(zhǔn)確定位。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治是統(tǒng)籌國內(nèi)法治與涉外法治的關(guān)鍵所在，是國內(nèi)法治與國際法治的鏈接。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治對標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，借鑒境外自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（港）法治，結(jié)合國內(nèi)改革需要而形成，因此，成為統(tǒng)籌國內(nèi)法治與涉外法治的關(guān)鍵所在。通過“先行先試”，形成戰(zhàn)略性與創(chuàng)新先行性的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治規(guī)范，優(yōu)化國內(nèi)法治與涉外法治。完成“壓力測試”，形成規(guī)則，經(jīng)由雙邊或多邊談判與認(rèn)定，或通過國際組織傳播等方式，參與引領(lǐng)國際經(jīng)貿(mào)治理。因此，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治便成為國內(nèi)法治與國際法治的鏈接。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治的性質(zhì)決定了在國家“良法善治”圖景中具有特殊的功能。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治的“戰(zhàn)略性”，可以保障國家治理現(xiàn)代化等戰(zhàn)略任務(wù)實(shí)現(xiàn)；其“試驗(yàn)性”可以為超大型國家治理尋找到“良法善治”的有效治理工具；其“創(chuàng)新先行性”可以引領(lǐng)創(chuàng)新型國家法治形成，促進(jìn)創(chuàng)新型社會機(jī)制創(chuàng)設(shè)；其自主性可以為“自主改”提供構(gòu)建“良法善治”的改革空間與自主的法治意識形態(tài)的智力資源。因此，自貿(mào)區(qū)法治作為當(dāng)代中國法治體系的一個(gè)獨(dú)立存在，在國家的“良法善治”中發(fā)揮著獨(dú)特作用。