路穩(wěn)玲

（安徽工程大學(xué)人文學(xué)院，安徽 蕪湖 241000）

政策變遷是公共政策研究的重要主題。政策變遷研究通常關(guān)注時(shí)間跨度大、影響范圍廣的公共政策所發(fā)生的變化。出租車行業(yè)的政策變遷就是這樣一個(gè)時(shí)間跨度大、影響幾億人交通出行的重要政策變遷。出租車行業(yè)是我國市場(chǎng)化改革較早的一個(gè)行業(yè)，歷經(jīng)三十多年的發(fā)展，形成了以特許經(jīng)營為核心的政策體系，但是行業(yè)內(nèi)部痼疾重重，行業(yè)發(fā)展日益凋敝。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，科技的不斷創(chuàng)新，新興組織不斷挑戰(zhàn)原有的政策壁壘。在這一過程中，公共政策是如何變遷的，其動(dòng)力機(jī)制是什么，政府在政策變遷中發(fā)揮著怎樣的作用，如何促進(jìn)有效的政策變遷，這些問題都值得關(guān)注與探討。通過對(duì)我國網(wǎng)約車合法化前出租車行業(yè)近三十年政策的梳理，探究政策變遷的歷程與路徑，闡釋政策變遷的邏輯與特點(diǎn)，有利于探究此類行業(yè)政府監(jiān)管模式與原則，有利于政府轉(zhuǎn)變治理理念、調(diào)整治理方式、創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)，有利于探索政府監(jiān)管的邊界與方式。

一、研究述評(píng)與分析框架

（一）研究述評(píng)

1956年林德布羅姆提出了漸進(jìn)政策變遷理論，學(xué)界由此展開了對(duì)政策變遷的研究。時(shí)至今日，研究成果頗豐。政策疊加、政策轉(zhuǎn)變、政策漂移、政策修訂等界定了政策變遷的基本表現(xiàn)形式，倡議者聯(lián)盟、間斷均衡模型、多源流理論等分析框架闡釋了政策變遷的動(dòng)力機(jī)制。雖然對(duì)政策變遷動(dòng)力機(jī)制的研究存在著較多爭(zhēng)議，但這不影響該領(lǐng)域受到更多關(guān)注，其原因有：一是探索性問題具有較強(qiáng)生命力；二是理論模型邏輯性強(qiáng)，并且在不斷發(fā)展、完善。

關(guān)于政策變遷的研究盡管頗為豐富，但是鮮有關(guān)于出租車行業(yè)政策變遷的研究。網(wǎng)約車合法化后，出租車行業(yè)監(jiān)管政策變遷成為國內(nèi)外學(xué)者共同關(guān)注的議題。但上述研究關(guān)注的時(shí)間跨度較小，鮮有對(duì)出租車行業(yè)監(jiān)管政策體系進(jìn)行宏觀性的內(nèi)容梳理和整體性政策解讀的研究，對(duì)政策內(nèi)容的客觀評(píng)價(jià)不足。因此探究出租車行業(yè)監(jiān)管政策變遷的動(dòng)力機(jī)制是豐富當(dāng)前研究的較好切入點(diǎn)［1］。

（二）分析框架

制度主義是研究政策分析的一個(gè)經(jīng)典途徑。歷史制度主義為我們理解出租車行業(yè)問題提供了一個(gè)很好的理論視角。歷史制度主義以“制度”為研究中心，關(guān)注介于國家與社會(huì)宏觀結(jié)構(gòu)之間具體的中層制度是如何形塑、影響社會(huì)行為，制度又是如何受到行為的影響和改變的。其所強(qiáng)調(diào)的制度內(nèi)涵介于理性選擇制度主義和社會(huì)制度主義之間，既包括正式制度也涵蓋非正式制度。時(shí)間序列、行動(dòng)者的策略、既有的制度結(jié)構(gòu)、環(huán)境成為歷史制度主義關(guān)注的重點(diǎn)，也構(gòu)成了其解釋力的淵源，“從制度、利益和觀念之間的結(jié)構(gòu)性互動(dòng)中來分析變量之間的相互關(guān)系，才是歷史制度主義分析框架的真諦所在”［2］。依據(jù)歷史制度主義的理論內(nèi)涵，既有制度、理念、信息技術(shù)、利益博弈、政府變革共同促成了出租車行業(yè)的政策變遷。其中，歷史制度是變遷的基本前提，理念是變遷的來源，信息技術(shù)是變遷的催化劑，利益博弈是變遷的內(nèi)在動(dòng)力，政府變革賦予變遷以合法性，促成變遷的生發(fā)。

二、我國出租車行業(yè)政策發(fā)展歷程

以網(wǎng)約車的出現(xiàn)為切割點(diǎn)，可將我國網(wǎng)約車合法化前的出租車行業(yè)政策發(fā)展分為兩個(gè)階段。1988—2010年為第一階段，該階段以準(zhǔn)入管制為主要特點(diǎn)的行政許可制得到發(fā)展、固化并受到質(zhì)疑；2011—2016年為第二階段，出租車行業(yè)形成了另外一項(xiàng)非正式制度四方協(xié)議，在原有的行政許可制度基礎(chǔ)上發(fā)揮著作用，對(duì)既有的經(jīng)營關(guān)系提出了挑戰(zhàn)與沖擊。2016年7月關(guān)于網(wǎng)約車的正式政策由國務(wù)院辦公廳以及交通運(yùn)輸部、公安部、國家質(zhì)檢總局等部門頒布，這標(biāo)志著出租車行業(yè)進(jìn)入了新的政策均衡期。

（一）政府管制的發(fā)展、固化與受到質(zhì)疑（1988—2010）

1988年建設(shè)部、公安部、國家旅游局頒布的《城市出租汽車管理暫行辦法》 是我國出租車行業(yè)市場(chǎng)化改革后的第一部法規(guī)，包含了質(zhì)量管制、價(jià)格管制、征收管理費(fèi)政策，但沒有數(shù)量管制。隨著出租車行業(yè)的蓬勃發(fā)展，大城市出現(xiàn)了供過于求的情況。以北京市為例，“從1992年到1994年，出租車的數(shù)量翻了兩倍，從14354輛發(fā)展到56124 輛”［3］，于是1993年、1994年北京出管局頒布政策控制出租車總量，不再審批新的出租汽車企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營者，北京市數(shù)量管制由此開始。2002年建設(shè)部等部門頒布的43號(hào)文件上第一次出現(xiàn)了數(shù)量管制。出租車行業(yè)發(fā)展過程中北京的相關(guān)政策要早于中央政府，所以北京的出租車行業(yè)政策提供了更好的例證。1996年10月北京市出管局頒布的129號(hào)通知要求公司收回出租車經(jīng)營權(quán)并購買車輛，北京的出租車經(jīng)營權(quán)可以買賣由此開始。1997年建設(shè)部頒布的《城市出租汽車管理辦法》 明確規(guī)定“城市的出租汽車經(jīng)營權(quán)可以實(shí)行有償出讓和轉(zhuǎn)讓”。1997年北京市政府頒布的京財(cái)會(huì)〔1997〕 1914號(hào)文件令“份子錢”進(jìn)一步合法化?！胺葑渝X”最開始是指出租車司機(jī)繳給出租車公司代辦手續(xù)的管理費(fèi)，1996年之后“份子錢”的內(nèi)涵發(fā)生了改變，變成了駕駛員繳給出租車公司的承包費(fèi)用，這使得出租車公司與司機(jī)的關(guān)系轉(zhuǎn)為合同承包關(guān)系。

2004 年建設(shè)部發(fā)布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部令第126 號(hào)）規(guī)定，“城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實(shí)施特許經(jīng)營的，適用本辦法”，出租車行業(yè)經(jīng)營權(quán)的特許經(jīng)營方式以法律的形式確定。在數(shù)量管制的前提下，實(shí)行特許經(jīng)營制度，出租車行業(yè)形成了高額的壟斷利潤，但是出租車司機(jī)停運(yùn)事件此起彼伏，黑車伺機(jī)分割市場(chǎng)，行業(yè)內(nèi)部矛盾叢生。政府的管制制度受到質(zhì)疑。

（二）四方協(xié)議的形成及挑戰(zhàn)與新的政策均衡的形成（2011—2016）

隨著大城市對(duì)出租車服務(wù)需求的增長，2010年前后網(wǎng)約車公司悄然而生。網(wǎng)約車最早是以租賃公司、出租車公司的車為主，租賃公司的車可通過“四方協(xié)議”①的服務(wù)模式規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)。衍生于正式制度之中的非正式制度“四方協(xié)議”保障了網(wǎng)約車的“低調(diào)”成長，但“低調(diào)”很快轉(zhuǎn)為“高調(diào)”，并對(duì)傳統(tǒng)的制度產(chǎn)生了巨大的沖擊與挑戰(zhàn)。2014年初滴滴打車和快的打車之間展開了白熱化競(jìng)爭(zhēng)，軟件打車在國內(nèi)名聲大噪。面對(duì)新興群體的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)出租車司機(jī)通過停運(yùn)等方式進(jìn)行反抗，傳統(tǒng)出租車公司試圖引入打車軟件，各地方政府展開了更為頻繁、深入的專項(xiàng)治理活動(dòng)。在正式制度與非正式制度的共同作用下，2016年7月，國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，交通運(yùn)輸部、公安部、國家質(zhì)檢總局等部門聯(lián)合頒布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》，這標(biāo)志著網(wǎng)約車公司合法性得到了正式認(rèn)可，出租車行業(yè)新的政策均衡出現(xiàn)。

三、出租車行業(yè)政策變遷的邏輯

（一）歷史制度：變遷的基本前提

歷史制度主義強(qiáng)調(diào)“在歷史背景中而不是當(dāng)前情景下理解某一特定領(lǐng)域的政策思想如何轉(zhuǎn)變成政策”［4］。路徑依賴是分析的關(guān)鍵。與皮爾森強(qiáng)調(diào)的路徑依賴導(dǎo)致政策持續(xù)的正強(qiáng)化理論不同，近年來路徑依賴?yán)碚摰陌l(fā)展突破了原有關(guān)于政策持續(xù)的單一解釋，“這一理論也能夠解釋隨著時(shí)間的發(fā)展政策如何轉(zhuǎn)型”［5］。自我強(qiáng)化機(jī)制是路徑依賴的核心機(jī)制。在制度、理念、利益、行動(dòng)者的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等多種因素的綜合作用下，自我強(qiáng)化機(jī)制發(fā)揮著回報(bào)增長和回報(bào)遞減雙重作用，同時(shí)解釋著政策的持續(xù)與變遷。“回報(bào)增長是同質(zhì)化的變遷過程，趨向于穩(wěn)定；而回報(bào)遞減則是異質(zhì)化的變遷過程，趨向于制度變遷”［6］。

1.賦權(quán)與路徑依賴的形成

諾斯認(rèn)為制度框架由三部分構(gòu)成?！罢谓Y(jié)構(gòu)，它界定了人們建立和加總政治選擇的方式；產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，它確立了正式的激勵(lì)機(jī)制；社會(huì)結(jié)構(gòu)，包括行為規(guī)范和習(xí)俗，它確定了經(jīng)濟(jì)中的非正式激勵(lì)”［7］。1988年出租車行業(yè)加入到了市場(chǎng)化改革的浪潮之中，與其他行業(yè)市場(chǎng)化改革相同，政府在改革中居于主導(dǎo)地位。面對(duì)分散的出租車經(jīng)營者，數(shù)量有限的出租車公司對(duì)出租車司機(jī)群體進(jìn)行管理，成為行業(yè)結(jié)構(gòu)中強(qiáng)勢(shì)的一方，而出租車司機(jī)則成為行業(yè)結(jié)構(gòu)中弱勢(shì)的一方。在既有的監(jiān)管制度下，出租車行業(yè)交易成本上升，行業(yè)發(fā)展萎靡，進(jìn)入路徑鎖定狀態(tài)。

2.意外事件與路徑分岔的出現(xiàn)

小事件產(chǎn)生大的影響［8］?！八姆絽f(xié)議”無疑是出租車行業(yè)政策變遷過程中的一個(gè)偶然事件，但是這一偶然事件卻促成了既有路徑的轉(zhuǎn)換。以行政許可制度為核心的出租車行業(yè)政策一經(jīng)產(chǎn)生就在不斷地進(jìn)行自我強(qiáng)化，從比較寬泛的行政審批到特許經(jīng)營，不同地方的制度環(huán)境也塑造了不同類型的出租車經(jīng)營模式，如“產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離”的北京模式，“公車公營”的上海模式，個(gè)體經(jīng)營”的溫州模式［9］，其中80%以上的城市采用的是北京模式。政府通過數(shù)量管制，以打擊非法運(yùn)營的方式維護(hù)出租車行的秩序，似乎是在強(qiáng)化其政策初始目標(biāo)，實(shí)則是前期取得運(yùn)營許可證的出租車公司、個(gè)人成為賦權(quán)的對(duì)象，他們更愿意致力于不斷地推動(dòng)該制度穩(wěn)定化。

原有的制度會(huì)形構(gòu)相關(guān)行動(dòng)者的具體選擇?！案灿谥贫瓤蚣軆?nèi)的激勵(lì)會(huì)引領(lǐng)實(shí)踐學(xué)習(xí)的過程，并推動(dòng)隱性知識(shí)的發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致個(gè)體在決策過程中推動(dòng)體制發(fā)生漸進(jìn)式演進(jìn)”［10］?！八姆絽f(xié)議”以既有的制度矩陣為基礎(chǔ)，繼承了原有政策的規(guī)范、規(guī)則，借助科技對(duì)原有制度進(jìn)行創(chuàng)新應(yīng)用與強(qiáng)化。它使汽車租賃公司利用特許經(jīng)營制度進(jìn)入出租車行業(yè)。它突破了原有的汽車按日、按月租賃的概念，汽車也可以按小時(shí)、按分鐘進(jìn)行租賃，這是新興利益群體利用出租車特許經(jīng)營制度、合同法、民法而創(chuàng)設(shè)出來的一種非正式制度，是原有規(guī)則的一種新的解釋和運(yùn)用。它與原有制度同根、同點(diǎn)，但是發(fā)展方向卻有不同?！八姆絽f(xié)議”的產(chǎn)生、應(yīng)用與擴(kuò)散創(chuàng)造了新的利益群體——網(wǎng)約車公司、網(wǎng)約車司機(jī)。這些新生的利益群體為出租車行業(yè)帶來了新穎的、更有效率的生產(chǎn)方式，引發(fā)社會(huì)各界對(duì)出租車行業(yè)的政府監(jiān)管進(jìn)行反思、探討，沖擊了出租車行業(yè)固有的利益結(jié)構(gòu)，為出租車行業(yè)改革撬開了一個(gè)有利的支點(diǎn)。這種路徑分岔是制度在自我強(qiáng)化的基礎(chǔ)上進(jìn)行的自我復(fù)制。

（二）理念：變遷的來源

“理念是歷史制度主義的一個(gè)核心因素，結(jié)構(gòu)向當(dāng)前或未來的制度成員‘推銷’觀念的能力對(duì)于塑造結(jié)構(gòu)與行動(dòng)者的聯(lián)結(jié)至關(guān)重要”［11］。當(dāng)既有的政策理念顯示出政策失敗，抑或無法適應(yīng)新環(huán)境時(shí)，這種理念就會(huì)受到質(zhì)疑與挑戰(zhàn)，隨之新的理念可能會(huì)產(chǎn)生。

出租車行業(yè)政策發(fā)展過程中形成了兩種政策理念體系：行業(yè)壟斷下的監(jiān)管理念體系以及共享經(jīng)濟(jì)下的監(jiān)管理念體系。前者產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)的過程中，出租車行業(yè)被定性為公共交通的組成部分，政府在這種公共物品（服務(wù)）供給中責(zé)無旁貸，發(fā)揮著主導(dǎo)、引領(lǐng)的作用。同時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府治理理念在慣性機(jī)制的作用下進(jìn)行著自我復(fù)制，在此種理念指導(dǎo)下形成了出租車行業(yè)錯(cuò)綜復(fù)雜的監(jiān)管體系。后者則誕生于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與信息技術(shù)的發(fā)展進(jìn)程中，新興的利益組織與個(gè)人以互聯(lián)網(wǎng)為媒介創(chuàng)造了一種新的經(jīng)濟(jì)模式——共享經(jīng)濟(jì)，并借此改寫傳統(tǒng)的行業(yè)規(guī)則。

在理念體系的形成與瓦解過程中，政策企業(yè)家發(fā)揮著重要的作用，“他們界定問題范圍，明確問題并影響議程”［12］。在出租車行業(yè)發(fā)展初期政府相關(guān)部門及其行政人員是主要的政策企業(yè)家。其中知名記者王克勤2002年的報(bào)道引起了公眾對(duì)出租車行業(yè)問題的廣泛關(guān)注與討論。但是新的理念體系并未取得廣泛共識(shí)，因而根本性的政策變遷并未發(fā)生。直至2013年左右網(wǎng)約車的蓬勃發(fā)展才使此問題再次受到關(guān)注。與之前相比，政策企業(yè)家的范圍明顯擴(kuò)大。不僅有眾多的記者、專家學(xué)者、政府官員，網(wǎng)約車公司及司機(jī)、傳統(tǒng)出租車公司及司機(jī)、消費(fèi)者也都參與其中。他們發(fā)揮了不同的作用，同時(shí)也形成了不同的政策理念與原則。但是，理念只是行動(dòng)者的行動(dòng)之源，在政策變遷過程中，它不能起到?jīng)Q定作用?！叭绻麤]有強(qiáng)有力的個(gè)人或集體行動(dòng)者來推動(dòng)它們，這些政策理念很難產(chǎn)生影響”［13］。

（三）信息技術(shù)：變遷的催化劑

信息技術(shù)的進(jìn)步在出租車政策變遷過程中發(fā)揮著重要的作用。一方面信息技術(shù)催生了數(shù)字經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)在中國的蓬勃發(fā)展，增強(qiáng)了人們跨時(shí)空交換的能力，提高了社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率。另一方面，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域新技術(shù)賦予個(gè)人以權(quán)力卻“培育了用戶的一種消費(fèi)者主權(quán)意識(shí)和自由、平等、參與的理念，賦予了客戶以知情權(quán)和選擇權(quán)”［14］，這進(jìn)一步激發(fā)了新的政策訴求。

信息技術(shù)的發(fā)展，尤其是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用大大地提高了信息傳播、流動(dòng)的速度，提高了消費(fèi)者的主體地位，改變了以往人們的交往結(jié)構(gòu)，專業(yè)、半專業(yè)和消費(fèi)者的界限越來越模糊，引發(fā)了面向未來、以人為本的網(wǎng)絡(luò)革命，催生了新的增長形態(tài)?？鐣r(shí)空交換更加頻繁，非人格化交易范圍擴(kuò)大。網(wǎng)約車也是這種新業(yè)態(tài)之一，這種新業(yè)態(tài)通過調(diào)動(dòng)、整合社會(huì)中閑置的司機(jī)、車輛等資源，利用平臺(tái)信息形成了能夠快速反饋并不斷自我完善的高效率閉環(huán)系統(tǒng)，進(jìn)而為社會(huì)提供廉價(jià)的、更高效的運(yùn)輸服務(wù)。

信息技術(shù)的進(jìn)步催生了網(wǎng)約車公司、網(wǎng)約車司機(jī)、善用新技術(shù)的消費(fèi)者等新興利益組織和群體，憑借信息技術(shù)他們進(jìn)行著跨越時(shí)空的交換活動(dòng)。這些新興組織和群體希望降低交易過程中的不確定性，通過穩(wěn)定的制度保障跨時(shí)空的契約能力。網(wǎng)約車公司在既有的特許經(jīng)營制度框架內(nèi)，通過“四方協(xié)議”規(guī)避合法性問題，為自身的存在發(fā)展取得了前提條件。隨著“四方協(xié)議”的擴(kuò)散與應(yīng)用，2014年前后網(wǎng)約車迎來了發(fā)展的高峰期。為了更多地獲得既有結(jié)構(gòu)下存在的利潤，他們不滿足于策略性地維持生存，迫切需要與傳統(tǒng)出租車公司之間展開公開、公平的競(jìng)爭(zhēng)。傳統(tǒng)出租車司機(jī)一直對(duì)過高的“份子錢”心存不滿，對(duì)網(wǎng)約車采取觀望態(tài)度，希望通過網(wǎng)約車的合法化降低“份子錢”改善自身的生存狀況。專車司機(jī)也希翼網(wǎng)約車合法化以便增加自身收入。消費(fèi)者則更贊同通過共享經(jīng)濟(jì)獲得更方便更實(shí)惠的服務(wù)。這些需求都凸顯了既有政策供給不足，導(dǎo)致政策不平衡的出現(xiàn)。

（四）利益博弈：變遷的內(nèi)在動(dòng)力

諾斯認(rèn)為制度是決定經(jīng)濟(jì)增長與市場(chǎng)發(fā)展的政治因素，作為正式制度的政策也同樣發(fā)揮著此作用。既定政策激勵(lì)、約束著政策場(chǎng)域中的各個(gè)行動(dòng)主體，為其提供了博弈規(guī)則，博弈各方圍繞著自身的利益進(jìn)行著討價(jià)還價(jià)，其討價(jià)還價(jià)的能力決定了政策均衡與政策失衡的出現(xiàn)。當(dāng)博弈各方?jīng)]有意愿抑或沒有能力改變現(xiàn)行政策時(shí)，政策均衡出現(xiàn)，政策得以維持；而當(dāng)博弈各方力量對(duì)比發(fā)生改變抑或新的行動(dòng)主體參與到對(duì)抗與沖突中來，原有的政策無法解決新出現(xiàn)的問題時(shí)，政策需求產(chǎn)生，政策供給與需求表現(xiàn)為不平衡，政策失衡出現(xiàn)。

1.傳統(tǒng)的政府—出租車公司—司機(jī)三維結(jié)構(gòu)式微

在出租車行業(yè)政策發(fā)展的第一階段，政府、傳統(tǒng)出租車公司以及司機(jī)構(gòu)成了出租車行業(yè)政策場(chǎng)域中的主要行動(dòng)者②。它們之間的互動(dòng)形成了一個(gè)三維結(jié)構(gòu)體系。政府位于結(jié)構(gòu)的頂層，出租車司機(jī)位于底層，出租車公司則位于兩者之間。常規(guī)的信息傳送渠道呈單一性、封閉性，決策信息與決策效果反饋信息是同一條通道，與政治學(xué)的基本公理相違背［17］。由于制度化信息反饋渠道缺失，行業(yè)協(xié)會(huì)等非政府組織也沒有發(fā)揮其相應(yīng)的作用，出租車司機(jī)群體更傾向于通過停運(yùn)這一非制度化途徑表達(dá)自身的政策建議。作為中間層的出租車公司以獲取利潤為目的，在政府與出租車司機(jī)之間進(jìn)行博弈、游說。它們極力利用出租車經(jīng)營權(quán)謀取自身利益，混淆運(yùn)營權(quán)及所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)界限和關(guān)系，使得行業(yè)問題難以清晰呈現(xiàn)，服務(wù)質(zhì)量每況愈下，出租車行業(yè)政策場(chǎng)域的三維結(jié)構(gòu)式微，難以為繼。

2.多元?jiǎng)討B(tài)結(jié)構(gòu)的發(fā)展

“在現(xiàn)存結(jié)構(gòu)中的機(jī)會(huì)與限制條件下，行動(dòng)者進(jìn)行互動(dòng)———斗爭(zhēng)、結(jié)盟、行使權(quán)力、談判、合作，同時(shí)作用于社會(huì)系統(tǒng)并重構(gòu)這些系統(tǒng)”［16］。隨著網(wǎng)約車的蓬勃發(fā)展，其合法性問題被提上政策議程。2016年7月國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，交通運(yùn)輸部、公安部、國家質(zhì)檢總局等部門聯(lián)合頒布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》，標(biāo)志著網(wǎng)約車不僅合法地位受到了認(rèn)可，其經(jīng)營方式也得到了支持，因而具有與傳統(tǒng)出租車平等的地位。

在政府政策的影響下，傳統(tǒng)出租車公司也從一開始的維權(quán)抗議、堅(jiān)決反對(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)網(wǎng)約車先進(jìn)技術(shù)的認(rèn)可，并力圖采納網(wǎng)約車經(jīng)營模式抑或與既有網(wǎng)約車平臺(tái)合作。總體來看，傳統(tǒng)出租車公司的地位發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，從占有支配地位的行業(yè)主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)榱D進(jìn)行變革、倡導(dǎo)與網(wǎng)約車進(jìn)行平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體。網(wǎng)約車公司則扮演了諾斯所稱的政策創(chuàng)新的“第一行動(dòng)集團(tuán)”的角色，它們及時(shí)捕捉到了由政策非均衡產(chǎn)生的獲利機(jī)會(huì)。與黑車不同，它們通過“四方協(xié)議”將既有的政策約束轉(zhuǎn)變?yōu)榧?lì)，規(guī)避了合法性問題，憑借高科技贏得了資本市場(chǎng)的青睞，獲得了雄厚的資本支持，借助于互聯(lián)網(wǎng)公司對(duì)電子支付市場(chǎng)的爭(zhēng)奪積極推廣網(wǎng)約車的使用，培育、改變了消費(fèi)者的出行習(xí)慣。在聲名鵲起的同時(shí)，它們不斷地改寫、規(guī)范著行業(yè)規(guī)則。由于傳統(tǒng)出租車司機(jī)可以在兩種經(jīng)營關(guān)系中進(jìn)行自由選擇，傳統(tǒng)出租車司機(jī)的權(quán)利也得到了，于是傳統(tǒng)出租車司機(jī)與網(wǎng)約車司機(jī)之間的矛盾得以消解。另外政府官員、專家學(xué)者、社會(huì)大眾也都積極參其中，出租車行業(yè)的政策場(chǎng)域范圍明顯擴(kuò)大，多元?jiǎng)討B(tài)結(jié)構(gòu)形成并發(fā)展。

（五）政府變革：變遷的發(fā)生

政府是公共政策供給的主體，其治理能力直接決定著政策時(shí)滯期的長短、政策均衡能否實(shí)現(xiàn)。政府治理能力主要是通過治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理工具以及三者的耦合性表現(xiàn)出來的。盡管網(wǎng)約車出現(xiàn)伊始地方政府就予以禁止、打擊，但是中央政府所持有的包容、鼓勵(lì)創(chuàng)新的態(tài)度促進(jìn)了地方政府治理理念、治理方式的轉(zhuǎn)變。從禁止、打擊到力圖促進(jìn)新舊兩種業(yè)態(tài)的融合，從倡導(dǎo)錯(cuò)位服務(wù)到鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)，從“突擊檢查”“集中整治”“統(tǒng)一行動(dòng)”“嚴(yán)打”到“約談”“調(diào)研”“公開征求意見與反饋”及后期對(duì)網(wǎng)約車的“不作為”以及首張網(wǎng)絡(luò)約租車平臺(tái)許可證的頒發(fā)，隨著政府治理理念的轉(zhuǎn)變，政府的治理方式也從強(qiáng)制性、運(yùn)動(dòng)式向彈性化、多元化轉(zhuǎn)變。政府治理理念、治理方式、治理結(jié)構(gòu)的變化標(biāo)志著政府治理能力的提高，標(biāo)志著政府能夠提供更加合理的政策體系，提高政策的適應(yīng)性效率。

四、結(jié)論與討論

以歷史制度主義理論為視角，縱觀我國出租車行業(yè)政策截至網(wǎng)約車出現(xiàn)的近三十年的嬗變，依稀可見歷史制度、理念、信息技術(shù)、利益主體的博弈以及政府在這一變遷過程中所發(fā)揮的作用。同時(shí)這一過程呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)。第一，與社會(huì)轉(zhuǎn)型的同步性。中國進(jìn)入轉(zhuǎn)型期是出租車行業(yè)發(fā)展的預(yù)設(shè)背景，它形構(gòu)了該行業(yè)發(fā)展的路徑。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下計(jì)劃指令式的治理方式作為舊制度的遺留形塑著初期市場(chǎng)的形成與發(fā)展。第二，博弈不斷與裂變性。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配置中的決定性作用日益深入人心，政策企業(yè)家凝練并傳播著新的與社會(huì)發(fā)展相適的理念。然而很多時(shí)候變革難以成功并不是因?yàn)槿狈砟睿且驗(yàn)椴痪邆錀l件?？萍嫉呐畈l(fā)展催生了網(wǎng)約車公司，它們巧妙地利用既有制度形成了“四方協(xié)議”并借以生存、壯大，政策場(chǎng)域擴(kuò)大，博弈主體呈多元性，博弈主體間的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)隨著利益的變化而不斷裂變，既有的政策平衡被打破。第三，強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷的交錯(cuò)性。在出租車行業(yè)政策發(fā)展的第一個(gè)階段，政府往往是政策的設(shè)計(jì)者與推行者，政策變遷主要表現(xiàn)為強(qiáng)制性變遷。而在第二個(gè)階段，政策變遷則主要表現(xiàn)為誘致性變遷，也就是“個(gè)人或一群（個(gè)）人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行”［17］。

政策是正式的制度。如果將出租車行業(yè)的政策變遷置于更大的制度矩陣中來考慮，會(huì)有更多值得借鑒與思考的議題。隨著科技的進(jìn)步、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共事業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)化的范圍與程度在不斷地?cái)U(kuò)大，對(duì)比不同公共事業(yè)領(lǐng)域政策變遷的情況能夠更好地理解政策變遷的形式與動(dòng)力。新頒布的行業(yè)政策豐富了已有的制度矩陣集，為誘致性變遷的擴(kuò)散、推廣提供了來源與模板，政府如何把握強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷之間的關(guān)系將是政府治理的關(guān)鍵。

注釋：

①所謂“四方協(xié)議”，是指軟件打車公司負(fù)責(zé)接收乘客的用車預(yù)約單，然后要求汽車租賃公司提供租用車輛，勞務(wù)公司提供駕駛服務(wù)，乘客將用車費(fèi)用支付給打車軟件公司，公司再與另外兩方結(jié)算并收取一定比例的信息服務(wù)費(fèi)。

②這一階段盡管消費(fèi)者也是其中重要的利益相關(guān)者，但是由于沒有常規(guī)化的參與途徑，人員分散，他們對(duì)出租車行業(yè)政策影響很小。