王阿娜 林廷好 郭彥

摘 要：政府采購作為重要的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，可以幫助中小企業(yè)紓困解難、助力其發(fā)展壯大。廈門市貫徹落實(shí)政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策，提高面向中小企業(yè)的政府采購的預(yù)留份額和價(jià)格評審優(yōu)惠幅度、降低中小企業(yè)參與政府采購的成本，不斷釋放政策紅利。但在政策執(zhí)行中，仍然存在預(yù)留份額執(zhí)行不夠到位、對中小企業(yè)實(shí)行差別對待、中小企業(yè)競爭力不夠強(qiáng)等問題，消弱了政府采購在助力中小企業(yè)發(fā)展中的作用。對此，建議從政策細(xì)化、數(shù)字化平臺建設(shè)、綠色采購、金融參與、營商環(huán)境優(yōu)化、加強(qiáng)監(jiān)管和提升中小企業(yè)競爭力等角度入手，提高中小企業(yè)參與政府采購的效率和效果。

關(guān)鍵詞：廈門市 政府采購 中小企業(yè)發(fā)展

中圖分類號：F276

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）09-132-03

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，中小企業(yè)發(fā)展遭受很大沖擊，黨中央出臺一系列政策，幫助中小企業(yè)渡過難關(guān)。政府采購作為重要的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，在助力中小企業(yè)發(fā)展上發(fā)揮了重要作用。廈門市貫徹落實(shí)政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展的政策，取得了一定的成效，但政策效果還不夠明顯，需進(jìn)一步提高。為了把握廈門市中小企業(yè)參與政府采購的情況，課題組通過福建省政府采購網(wǎng)等收集、整理和分析政府采購相關(guān)的政策文件、通知和公告等，實(shí)地走訪調(diào)研了采購人、采購供應(yīng)商等主體。

一、政府采購助力中小企業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀

（一）用足政策，助力中小企業(yè)發(fā)展顯成效

一是優(yōu)化政策措施。2021年9月廈門市財(cái)政局、廈門市工業(yè)和信息化局出臺《關(guān)于貫徹落實(shí)政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策的通知》，提高中小企業(yè)所占份額和政府采購價(jià)格評審優(yōu)惠幅度。主要包括：面向中小企業(yè)的預(yù)留份額由30%以上階段性提高至40%以上，政府采購貨物和服務(wù)項(xiàng)目給予小微企業(yè)的評審優(yōu)惠幅度提高至15%～20%。政府采購政策的執(zhí)行效果逐步顯現(xiàn)，各預(yù)算單位紛紛加大預(yù)留比例，提高面向小企業(yè)采購的合同金額。廈門市衛(wèi)健委有的放矢，精準(zhǔn)突破，從2021年面向中小企業(yè)實(shí)際執(zhí)行合同金額1861.69萬元，到2022年的將近5.12億元，實(shí)際執(zhí)行合同金額增長近30倍。[1]

二是深耕政府采購數(shù)字化新模式。2022年以來，廈門市發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)優(yōu)勢，持續(xù)推進(jìn)“數(shù)字化采購”，打造“電子化交易”“遠(yuǎn)程開標(biāo)”“異地評審”等政府采購數(shù)字化新模式，不斷增強(qiáng)數(shù)字政府效能。2022年，廈門市累計(jì)392個(gè)政府采購項(xiàng)目實(shí)行遠(yuǎn)程開標(biāo)，節(jié)約供應(yīng)商交通出行和食宿成本約400萬元[2]。

三是開展框架協(xié)議采購。為規(guī)范多頻次、小額度采購活動，2022年財(cái)政部出臺《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》。結(jié)合本地實(shí)際情況，2022年，廈門市在《政府采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)》中增設(shè)框架協(xié)議采購，目錄包括2個(gè)貨物品目和2個(gè)服務(wù)品目，陸續(xù)規(guī)范統(tǒng)一小額零星采購，降低采購成本，提高采購效率。

（二）著眼資金，促融資與降成本并行

一是打造信用融資新模式。在政府采購活動中，90%以上的供應(yīng)商為中小企業(yè)，80%以上的合同由中小企業(yè)獲得，但中小企業(yè)融資難的問題仍然困擾著中小企業(yè)獲取和執(zhí)行政府采購合同。對此，2018年福建省財(cái)政廳等印發(fā)《福建省支持中小企業(yè)政府采購合同融資暫行辦法》，規(guī)定，取得政府采購合同的中小企業(yè)，可申請政府采購合同融資，無需提供其他抵押和擔(dān)保。福建省政府采購官網(wǎng)顯示，截至目前，福建省有3479家供應(yīng)商申請，累計(jì)融資放款3532筆，累計(jì)融資放款31.34億元，其中，廈門市累計(jì)發(fā)放125筆，1.97累計(jì)融資放款億元，緩解了中小企業(yè)融資難、融資慢的問題。

二是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。投標(biāo)保證金、履約保證金、質(zhì)量保證金等一般按合同金額的一定比例來收取，占用中小企業(yè)不少資金，且占用時(shí)間往往比較長，有的保證金甚至因?yàn)轫?xiàng)目拖延、關(guān)鍵崗位人員更換等原因難以回收，企業(yè)負(fù)擔(dān)很重。為了減輕中小企業(yè)負(fù)擔(dān)，廈門市規(guī)定，對中小企業(yè)參與政府采購原則上免收投標(biāo)保證金，免收或減半收取履約保證金，貨物和服務(wù)項(xiàng)目不得收取質(zhì)量保證金，預(yù)付款比例提高到50%以上。同時(shí)，通過專項(xiàng)清理行動，監(jiān)督政策的落實(shí)情況，對清理中發(fā)現(xiàn)違規(guī)收取質(zhì)量保證金的102個(gè)項(xiàng)目、397萬元全部完成清退。[3]

三是推行資格承諾信用制。廈門市發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步減輕供應(yīng)商參與政府采購活動成本負(fù)擔(dān)的通知》提出，預(yù)算金額500萬元以下的政府采購項(xiàng)目基本資格條件采取“信用承諾制”，企業(yè)不用提供財(cái)務(wù)狀況報(bào)告、依法繳納稅收等相關(guān)證明材料，投標(biāo)人在投標(biāo)文件中提供資格承諾函的即可參加采購活動。同時(shí)，出臺供應(yīng)商信用評價(jià)措施，對于信用評價(jià)等級比較高的，可以免收或不收質(zhì)量保證金、履約保證金，這有助于營造誠信經(jīng)營的環(huán)境，引導(dǎo)中小企業(yè)誠信經(jīng)營，通過信用等級的提升來降低參與政府采購的成本。

（三）服務(wù)保障，維護(hù)中小企業(yè)合法權(quán)益

一是擴(kuò)大政策信息的知曉度。廈門市印發(fā)《廈門市政府采購活動服務(wù)提示（采購人主體責(zé)任專題）》，編印《政府采購制度匯編》《政府采購典型案例》等文件，指導(dǎo)政府采購各方當(dāng)事人全面、準(zhǔn)確了解新制度政策規(guī)定。深化采購信息公開，將采購文件預(yù)公告項(xiàng)目范圍擴(kuò)大到300萬元以上項(xiàng)目，要求公開采購意向、招標(biāo)信息和中標(biāo)結(jié)果。此外，通過線上“政策云課堂”和線下培訓(xùn)相結(jié)合方式，陸續(xù)舉辦優(yōu)化政府采購營商環(huán)境專題、政策解讀等活動，向采購人、代理機(jī)構(gòu)、采購供應(yīng)商等主體解讀政府采購相關(guān)政策，鼓勵中小企業(yè)積極大膽嘗試、積極參與。其中，全市線下培訓(xùn)人數(shù)超過500人。[4]

二是加大督導(dǎo)落實(shí)力度。廈門市在全國率先建立采購風(fēng)險(xiǎn)提示制度、采購監(jiān)管動態(tài)通報(bào)制度，在代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查中特別增加了面向中小企業(yè)采購的執(zhí)行情況的內(nèi)容，暢通政策采購的咨詢和投訴渠道，及時(shí)調(diào)查、處理各類投訴，比如設(shè)置歧視性資格條件、提供虛假材料投標(biāo)等，并將處理結(jié)果在政府采購網(wǎng)上公開披露。2022年編制了《面向中小企業(yè)預(yù)留份額和采購情況報(bào)告（范本）》，推進(jìn)政府采購信息的公開，以接受社會監(jiān)督。項(xiàng)目組從福建省政府采購網(wǎng)收集了2022年廈門各主管預(yù)算單位發(fā)布的面向中小企業(yè)預(yù)留項(xiàng)目執(zhí)行情況的公告，截至2023年7月13日，共44家市級主管預(yù)算單位披露了相關(guān)的信息，項(xiàng)目合計(jì)498個(gè)。

二、政府采購助力中小企業(yè)發(fā)展的問題

（一）政策執(zhí)行力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)

首先是中小企業(yè)政策的認(rèn)定及執(zhí)行存在問題。中小企業(yè)的界定和確認(rèn)的依據(jù)一般是企業(yè)提供的書面聲明，但中小企業(yè)從業(yè)人員、財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營成果情況等是動態(tài)指標(biāo)，以及個(gè)別中小企業(yè)可能提供不真實(shí)的材料，評審專家、采購人等主體可能很難在開評標(biāo)時(shí)間內(nèi)作出鑒定，導(dǎo)致不符合條件的企業(yè)參與采購或者享受政策優(yōu)惠。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的企業(yè)提供的《中小企業(yè)聲明函》中所載的數(shù)據(jù)與實(shí)際數(shù)據(jù)不符，被廈門市財(cái)政局認(rèn)定為無效聲明函，其涉及的價(jià)格評審優(yōu)惠不應(yīng)予以認(rèn)定，但政府采購合同仍然有效，仍繼續(xù)履約。該處理結(jié)果不夠嚴(yán)格，給更多企業(yè)鉆空子留下了空間。

其次是預(yù)留政策執(zhí)行的力度有待加強(qiáng)。政策規(guī)定，200萬元以下的貨物和服務(wù)采購項(xiàng)目、400萬元以下的工程采購項(xiàng)目，適宜由中小企業(yè)提供的，采購單位應(yīng)當(dāng)專門面向中小企業(yè)采購。從44家廈門市級主管預(yù)算單位披露498個(gè)項(xiàng)目看，貨幣和服務(wù)項(xiàng)目、工程項(xiàng)目的數(shù)量分別為446和52，占比分別為89.56%和10.44%，工程項(xiàng)目的數(shù)量比重較低。貨物和服務(wù)類中，項(xiàng)目均值為244.42萬元，最高的為廈門市衛(wèi)健委披露的金額為5805萬元的采購項(xiàng)目；工程項(xiàng)目中均值為309.74萬元，最高值為2420.77萬元，最低值為175.54萬元，整體合同金額有待進(jìn)一步提高。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的項(xiàng)目合同金額小于200萬元，卻沒有面向中小企業(yè)采購，且未做說明。廈門市財(cái)政局關(guān)于2022年政府采購代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督評價(jià)工作情況的報(bào)告中提到，建信發(fā)展（廈門）采購招標(biāo)有限公司代理的思明區(qū)人才交流咨詢服務(wù)中心“思明區(qū)流動人員人事檔案信息化建設(shè)服務(wù)類采購”項(xiàng)目，采購預(yù)算180萬元，但采購單位未對該項(xiàng)目不專門面向中小企業(yè)預(yù)留采購份額的情形進(jìn)行認(rèn)定，采購文件未注明該項(xiàng)目專門面向中小企業(yè)采購。

（二）中小企業(yè)參與政府采購成本高

首先是入場費(fèi)問題。在推進(jìn)電子化交易過程中，有的公共資源交易場所容量有限，由第三方交易平臺來承接，參與投標(biāo)的企業(yè)需要向該交易平臺支付服務(wù)費(fèi)，或者支付隱性的入場費(fèi)，比如公關(guān)費(fèi)等，這考驗(yàn)的不僅是中小企業(yè)的費(fèi)用承擔(dān)能力，更是公平參與的機(jī)會。其次是履約保證金問題。參與政府采購的中小企業(yè)尚未收到合同款項(xiàng)前，可能就需要墊付一定比例的保證金，資金壓力大。且調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些公司可能因?yàn)殛P(guān)鍵崗位人員離職等原因逾期收回或無法收回的情況。最后是延期支付問題。政府采購合同資金支付雖然有財(cái)政作保障，但是，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，特別是最后一期款項(xiàng)延期支付的情況較為常見，有的緣于項(xiàng)目延遲，有的緣于驗(yàn)收不及時(shí)，有的緣于質(zhì)量問題或商品與合同有出入等糾紛，還有的因?yàn)榭铐?xiàng)審批流程繁瑣、審批時(shí)間長等，有的延期一年或者若干年，嚴(yán)重影響了中小企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)。

（三）排斥性條款仍限制中小企業(yè)參與

一些采購人主觀上偏愛大品牌，習(xí)慣于向大企業(yè)采購，對中小企業(yè)不信任，在采購的時(shí)候通過設(shè)置財(cái)務(wù)報(bào)告盈利條件、資產(chǎn)擁有情況等排斥性條款，將本應(yīng)向中小企業(yè)采購的項(xiàng)目界定為不適宜，也不允許中小企業(yè)以聯(lián)合體等形式參與，把中小企業(yè)排擠在外。從財(cái)政局的專項(xiàng)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)，福建省正華工程咨詢有限公司代理的政府采購項(xiàng)目中，存在評審因素與采購需求不相關(guān)，以不合理的條件對供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇的情況，評審因素未細(xì)化、量化，將贈送內(nèi)容作為評審因素。

（四）中小企業(yè)競爭力需進(jìn)一步提升

廈門市中小企業(yè)數(shù)量多、行業(yè)分布廣、創(chuàng)利創(chuàng)匯高，在擴(kuò)大就業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新、貢獻(xiàn)稅收和出口創(chuàng)匯等方面做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，仍然有一些問題阻礙其高質(zhì)量發(fā)展，制約其參與政府采購活動，比如，融資難、創(chuàng)新能力有待提高、數(shù)字化水平不高等。此外，有些中小企業(yè)誠信度不高，為了獲得投標(biāo)資格、中標(biāo)或者享受政策優(yōu)惠，偽造資質(zhì)、提供虛假材料等，后期因?yàn)槁募s能力不足導(dǎo)致提供的產(chǎn)品和服務(wù)不符合合同約定，影響了中小企業(yè)的聲譽(yù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廈門老來俏養(yǎng)老服務(wù)有限公司在“廈門市離休干部精準(zhǔn)服務(wù)”采購項(xiàng)目中存在提供虛假材料謀取中標(biāo)的情形。

三、政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的對策措施

（一）制定實(shí)施細(xì)則，加大政策扶持力度

進(jìn)一步細(xì)化政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策，將支持對象、具體措施、政采貸、監(jiān)督管理等明確下來。進(jìn)一步加大政策扶持力度，對200萬元以下的貨物和服務(wù)采購項(xiàng)目、400萬元以下的工程采購項(xiàng)目，除非法律法規(guī)和國家有關(guān)政策明確規(guī)定不宜向中小企業(yè)采購的，采購人應(yīng)當(dāng)專門面向中小企業(yè)采購，且預(yù)留方式為整體預(yù)留。對于部分規(guī)模較大、金額高的工程項(xiàng)目，引導(dǎo)采購預(yù)算單位合理劃分采購包，將適宜由中小企業(yè)承接的部分采用更為靈活的方式預(yù)留給中小企業(yè)。

（二）數(shù)智賦能，打造“一網(wǎng)通辦”的電子化政府采購平臺

完善廈門市小額項(xiàng)目競價(jià)平臺，對于集中采購目錄以內(nèi)及限額標(biāo)準(zhǔn)以下的小額零星采購，統(tǒng)一在此平臺進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)“一鍵下單、全網(wǎng)比價(jià)、一網(wǎng)采盡”。對于采購目錄以外及限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購，完善電子招投標(biāo)系統(tǒng)，建立包括招投標(biāo)、項(xiàng)目評審、合同簽訂、履約驗(yàn)收等模塊，實(shí)現(xiàn)操作留痕可追溯、過程透明全公開。建設(shè)集信息發(fā)布、交易、監(jiān)管、服務(wù)等功能的一體化政府采購數(shù)字平臺，將面向中小企業(yè)采購的預(yù)留份額、價(jià)格評審優(yōu)惠等政策要求轉(zhuǎn)換為標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)，嵌入到平臺上的各個(gè)流程環(huán)節(jié)，利用智能化手段監(jiān)管政策的落實(shí)情況；將平臺對接與財(cái)政核心業(yè)務(wù)一體化系統(tǒng)，促進(jìn)預(yù)算管理和政府采購深度融合。

（三）綠色采購，助力雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

參照《政府采購支持綠色建材促進(jìn)建筑品質(zhì)提升政策項(xiàng)目實(shí)施指南》等文件，加大政府采購支持綠色建材、新能源汽車發(fā)展等產(chǎn)業(yè)的力度，助力廈門全方位推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。在政府采購預(yù)算中適當(dāng)加大政府綠色采購的比重，提高政府采購目錄中節(jié)能型、環(huán)保型產(chǎn)品的比重。鼓勵采購人把節(jié)能、環(huán)保、綠色、低碳等因素納入采購管理，在采購需求中提出相關(guān)綠色采購要求，促進(jìn)綠色產(chǎn)品推廣應(yīng)用，確保綠色采購政策貫徹落實(shí)。借此引導(dǎo)中小企業(yè)加大科技創(chuàng)新投入，提升綠色發(fā)展能力，助力雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（四）多方合作，創(chuàng)新政府采購合同融資新模式

發(fā)揮財(cái)政和金融的互補(bǔ)性，在政府采購中制定合理的財(cái)政激勵和補(bǔ)償性財(cái)政政策，諸如財(cái)政資金部分兜底、貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制、擔(dān)保貸款貼息等。在政府采購網(wǎng)等平臺上宣傳合同融資政策，向中小微企業(yè)普及線上“政采貸”政策，讓廣大中小微企業(yè)知曉和用好“政采貸”政策。政府、銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)等多方合作，創(chuàng)新優(yōu)化金融服務(wù)模式，創(chuàng)新“政采貸”特色產(chǎn)品，引導(dǎo)更多銀行機(jī)構(gòu)參與“政采貸”服務(wù)，為政府采購供應(yīng)商搭建專屬融資通道，提高融資效率。引入數(shù)字供應(yīng)鏈金融模式，深化政銀企合作，利用大數(shù)據(jù)信用技術(shù)等，促進(jìn)財(cái)政、銀行和企業(yè)三方之間信息共享，創(chuàng)新中小企業(yè)擔(dān)保手段，緩解融資困境。

（五）突破壁壘，優(yōu)化政府采購營商環(huán)境

在數(shù)字化采購趨勢下，為了避免形成新的歧視性壁壘，可以線上和線下相結(jié)合，理論性和實(shí)操性內(nèi)容相結(jié)合，開展形式多樣的宣講和培訓(xùn)活動，提升中小企業(yè)數(shù)字化技能，增強(qiáng)對政策的理解并用好政策。進(jìn)一步明確中小企業(yè)的認(rèn)定并嚴(yán)格審查，全面落實(shí)無差別待遇，持續(xù)清查一些限制或排斥中小企業(yè)條款。進(jìn)一步簡化中小企業(yè)參與政府采購的流程，降低中小企業(yè)參與政府采購活動成本。擴(kuò)大政府采購信息的披露范圍，提高政府采購的透明度和便利性。加強(qiáng)與社保、納稅等數(shù)據(jù)的信息共享，鼓勵采購單位免收履約保證金，或者降低履約保證金收取的比例。

（六）多措并舉，健全政府采購的監(jiān)督管理機(jī)制

政府采購行為的規(guī)范需要健全的監(jiān)督管理機(jī)制作保障。首先，健全政府采購監(jiān)督程序的機(jī)制，明確政府采購過程中各方主體的權(quán)利和義務(wù)。其次，完善考核機(jī)制，將面向中小企業(yè)政府采購的執(zhí)行情況納入部門整體績效評價(jià)范圍；加大監(jiān)督和違法違規(guī)的懲罰力度。開展政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策的執(zhí)行情況的專項(xiàng)督察，包括面向中小企業(yè)的預(yù)留份額的執(zhí)行情況、價(jià)格評審優(yōu)惠的執(zhí)行情況等，不斷強(qiáng)化采購監(jiān)管。針對一些采購主體反應(yīng)的政采價(jià)格不降反升和質(zhì)量以次充好，督察某些國有企業(yè)或者大型企業(yè)在政府采購中的壟斷行為。最后，完善社會督促機(jī)制。暢通爭議反饋渠道，妥善處理政府采購?fù)对V事件，及時(shí)公開處理結(jié)果，廣泛接受社會公眾監(jiān)督。

（七）促轉(zhuǎn)型發(fā)展，引導(dǎo)中小企業(yè)提升競爭力

首先，順應(yīng)政府采購電子化的大趨勢，引導(dǎo)企業(yè)參照《中小企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型指南》，推進(jìn)管理和業(yè)務(wù)的數(shù)字化。主要發(fā)力點(diǎn)包括：加大工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、5G、大數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度；為中小企業(yè)轉(zhuǎn)型提供必要資金支持；加快培育、篩選一批合格的數(shù)字化產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)商；健全數(shù)據(jù)安全與監(jiān)管體系等。其次，推動中小企業(yè)節(jié)能低碳高質(zhì)量發(fā)展。隨著疫情形勢逐漸轉(zhuǎn)好、就業(yè)和經(jīng)濟(jì)形勢平穩(wěn)發(fā)展，如何通過政府采購支持中小微企業(yè)的科技創(chuàng)新則是需要深入調(diào)研和持續(xù)研究的重要問題[5]。優(yōu)化環(huán)保評價(jià)和執(zhí)法機(jī)制，引導(dǎo)中小企業(yè)提升綠色發(fā)展能力，在政府綠色采購中爭取更多機(jī)會；創(chuàng)新驅(qū)動，引導(dǎo)中小企業(yè)走專精特新的高質(zhì)量發(fā)展道路，打造可持續(xù)競爭力。最后，強(qiáng)化誠信建設(shè)。一些中小企業(yè)在參與政府采購過程中弄虛作假，影響了中小企業(yè)在采購主體中的形象，鑒于此，引導(dǎo)中小企業(yè)健全自身財(cái)務(wù)和管理制度，推動合規(guī)化建設(shè)，保障高效、高品質(zhì)地完成政府采購服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

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