改革開放以來我國邊疆治理政策的歷史演進(jìn)與結(jié)構(gòu)特征

吳開松?王瀟

摘要：推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是實(shí)現(xiàn)邊疆治理創(chuàng)新的必然選擇。運(yùn)用Nvivo軟件對改革開放以來中央層面發(fā)布的123份邊疆治理政策文本進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)：我國邊疆治理政策的核心經(jīng)歷了由保穩(wěn)定到促發(fā)展、再到強(qiáng)邊疆的轉(zhuǎn)變，邊疆治理政策趨向成熟。但邊疆治理政策對供給型政策工具有較強(qiáng)的依賴性，政策工具使用領(lǐng)域與政策目標(biāo)的匹配不均衡，對鑄牢邊疆地區(qū)各族人民中華民族共同體意識(shí)的聚焦程度有待提高。要促進(jìn)政策工具結(jié)構(gòu)合理化，推動(dòng)政策工具與政策目標(biāo)的整合，提高鑄牢中華民族共同體意識(shí)的政策聚焦度，從而不斷健全和完善我國的邊疆治理政策。

關(guān)鍵詞：民族政策；邊疆治理；政策文本；質(zhì)性分析

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“中華民族偉大復(fù)興視域下民族事務(wù)治理法治化研究”（19ZDA171）

中圖分類號(hào)：D60 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2023）09-0038-10

黨的二十大報(bào)告指出，要加強(qiáng)邊疆地區(qū)建設(shè)，推進(jìn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊。邊疆治理本質(zhì)上就是運(yùn)用國家權(quán)力解決邊疆實(shí)際問題，實(shí)現(xiàn)邊疆發(fā)展、鞏固和安全的過程。（1）邊疆治理績效事關(guān)國家穩(wěn)定和未來發(fā)展。（2）我國歷來重視邊疆治理，隨著時(shí)局的變化不斷調(diào)整優(yōu)化邊疆治理政策，對于持續(xù)推動(dòng)邊疆地區(qū)安全和社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定產(chǎn)生了重要影響。尤其是改革開放以來，邊疆治理政策不斷深化邊疆治理的理論和制度創(chuàng)新，對于實(shí)現(xiàn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

一、研究方法與數(shù)據(jù)來源

邊疆政策是國家為實(shí)現(xiàn)對邊疆的有效治理而制定的相應(yīng)政策和采取的具體舉措，其實(shí)質(zhì)是國家邊疆戰(zhàn)略在邊疆治理實(shí)踐中的具體化。（3）自新中國成立以來，我國制定頒布了諸多邊疆治理政策文件、條例法規(guī)。本文主要采取定性分析方法，利用Nvivo12 Plus軟件對改革開放以來我國政策文本中與“邊疆治理”相關(guān)的語句或條款進(jìn)行檢索、編碼，運(yùn)用政策工具理論對邊疆治理相關(guān)政策文本進(jìn)行深入解讀。政策文本的搜集主要以1978—2022年為時(shí)限，基于公開性、有效性、權(quán)威性及針對性等原則，借助于“北大法寶”數(shù)據(jù)庫進(jìn)行查詢，同時(shí)對國務(wù)院及國務(wù)院各部委網(wǎng)站進(jìn)行一一檢索，將“邊疆”“邊陲”“邊境”“西部”“邊疆治理”以及邊疆5省和4個(gè)自治區(qū)（黑龍江、吉林、遼寧、甘肅、云南、新疆、西藏、內(nèi)蒙古、廣西）等作為關(guān)鍵詞，以中央法規(guī)為條件選取中央層面的相關(guān)邊疆治理政策，包括中共中央、國務(wù)院及其組成部門、全國人大及其常委會(huì)發(fā)布的通知、意見、決定、辦法等，最終共檢索到相關(guān)文獻(xiàn)380篇。為確保政策樣本選取的準(zhǔn)確性，圍繞以下標(biāo)準(zhǔn)作進(jìn)一步篩選：（1）選取與“邊疆治理”主題或內(nèi)容高度相關(guān)的政策文本；（2）選取與“邊疆治理”間接相關(guān)的政策文本；（3）選取法律法規(guī)、意見、通知、規(guī)劃等類型的政策文本。最終獲取邊疆治理政策文本123份，如表1所示。

二、政策文本分析框架

近些年，學(xué)者們借鑒政策工具理論，通過構(gòu)建政策工具、政策內(nèi)容、政策要素、政策目標(biāo)、政策主體等多維分析框架，結(jié)合政策內(nèi)容深入分析了研究生教育政策（4）、高校產(chǎn)教融合政策（5）、城鎮(zhèn)化政策（6）、中央財(cái)政政策（7）等文本。本文從政策工具和政策目標(biāo)兩個(gè)維度構(gòu)建邊疆治理政策文本的分析框架，并在此框架下對我國邊疆治理政策的內(nèi)容特征、政策工具使用方式以及政策偏好等進(jìn)行研究。

（一）政策工具維度

政策工具是實(shí)現(xiàn)邊疆治理目標(biāo)的有力手段，關(guān)系著邊疆治理政策的實(shí)施效能，對邊疆治理政策的演變有著重要影響。對于政策工具的分類，國內(nèi)學(xué)者們大多采用羅斯威爾（R. Rothwell）和賽格菲爾德（W. Zegveld）提出的政策工具“三分法”，即將政策工具分為供給推動(dòng)型、需求拉動(dòng)型和環(huán)境支持型三類。（8）羅斯威爾和賽格菲爾德關(guān)于政策工具的分類主要用于對科技產(chǎn)業(yè)政策的研究，后來越來越多的學(xué)者從不同學(xué)科視角出發(fā)，結(jié)合“三分法”對各類政策展開研究。本文也借鑒羅斯威爾和賽格菲爾德的觀點(diǎn)，將我國邊疆治理政策工具分為供給推動(dòng)型、環(huán)境支持型和需求拉動(dòng)型三種類型。

其一，供給型政策工具。羅斯威爾和賽格菲爾德在關(guān)于科技產(chǎn)業(yè)政策的研究中指出，供給型政策工具是指政府通過直接供給資金、技術(shù)和開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供動(dòng)力支持，其作用主要表現(xiàn)為政策的推動(dòng)力。陳光等認(rèn)為，供給型政策工具是指政府通過自上而下的方式加大相關(guān)要素的供給力度，具有強(qiáng)有力的推動(dòng)作用。（9）代沁泉等把供給型政策工具定義為：社會(huì)治理主體給予資金、技術(shù)、人才等方面的供給傾斜。（10）本文結(jié)合邊疆治理的特點(diǎn)，將供給型政策工具界定為政府通過自上而下的投入和補(bǔ)給來推動(dòng)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化，主要以資金投入、人才支持、技術(shù)支持、公共服務(wù)等方式增強(qiáng)邊疆治理的政策支撐，加大政策的有效供給力度。

其二，環(huán)境型政策工具。羅斯威爾和賽格菲爾德在關(guān)于科技產(chǎn)業(yè)政策的研究中認(rèn)為，環(huán)境型政策工具是指政府通過頂層設(shè)計(jì)等手段為科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，其作用主要體現(xiàn)在政策的影響力上。當(dāng)前，學(xué)者們關(guān)于環(huán)境型政策工具的定義也主要在此基礎(chǔ)上結(jié)合不同的研究對象與內(nèi)容來確定，且都側(cè)重于政策的外部環(huán)境。本文中的環(huán)境型政策工具主要是指政府通過目標(biāo)規(guī)劃、制度建設(shè)、法治管制、考核評估和策略性措施等為邊疆治理提供宏觀環(huán)境，間接促進(jìn)邊疆發(fā)展。

其三，需求型政策工具。羅斯威爾和賽格菲爾德在關(guān)于科技產(chǎn)業(yè)政策的研究中指出，政策的拉動(dòng)力主要體現(xiàn)在需求型政策工具上，需求型政策工具是指政府通過外包、采購等方式聯(lián)合社會(huì)資本，共同拉動(dòng)科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。劉雪華、孫大鵬在關(guān)于城鎮(zhèn)化政策文本的研究中，將需求型政策工具分為政府采購、服務(wù)外包、示范工程三個(gè)方面。（11）姜景等在關(guān)于數(shù)字政府的研究中指出，需求型政策工具是指為滿足市場需要，政府通過政務(wù)服務(wù)、數(shù)字政府運(yùn)營等手段保證政策順利實(shí)施，為數(shù)字政府的建設(shè)創(chuàng)造條件。（12）結(jié)合已有研究，本文認(rèn)為：就我國的邊疆治理政策而言，需求型政策工具主要是指政府通過宣傳普及、試點(diǎn)示范、社會(huì)參與、對外交流、產(chǎn)業(yè)塑造等方式，聯(lián)合社會(huì)資本共同促進(jìn)邊疆發(fā)展。

（二）政策目標(biāo)維度

政策目標(biāo)是決策者希望通過實(shí)施政策所達(dá)到的效果與目的。它不僅指引決策者選擇合適的政策工具， 還為后續(xù)政策評估提供判斷基準(zhǔn)。（13）

1987年黨的十三大報(bào)告指出，我國社會(huì)主義初級(jí)階段是“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的階段”。黨的十八大報(bào)告第一次明確提出實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興的總體任務(wù)。黨的二十大報(bào)告指出，中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，以中國式現(xiàn)代化推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興?？梢哉f，改革開放以來我國邊疆治理政策的總目標(biāo)始終圍繞實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而展開。

我國邊疆治理政策目標(biāo)在不同階段有著不同特征。黨的十八大以前，我國邊疆治理政策以實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)為基礎(chǔ)。黨的十八大以來，邊疆治理政策目標(biāo)的確定，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為基本要素。2019年，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大二次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要保持加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力，探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，守護(hù)好祖國北疆這道亮麗風(fēng)景線。（14） 2020年，習(xí)近平總書記在第三次中央新疆工作座談會(huì)上指出，要以推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障，努力建設(shè)團(tuán)結(jié)和諧、繁榮富裕、文明進(jìn)步、安居樂業(yè)、生態(tài)良好的新時(shí)代中國特色社會(huì)主義新疆。（15）根據(jù)習(xí)近平總書記關(guān)于邊疆治理的重要論述，新時(shí)代邊疆治理的核心任務(wù)和戰(zhàn)略部署主要有維護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)完整、促進(jìn)邊疆地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定與長治久安、加快邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、強(qiáng)化中華民族共同體建設(shè)、提高邊疆治理法治化水平、強(qiáng)化邊疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、打造國家開發(fā)開放和發(fā)展的新空間等方面。（16）

基于以上分析，結(jié)合邊疆治理政策的內(nèi)容和特點(diǎn)，本文將邊疆治理政策的主要目標(biāo)分為維護(hù)邊疆地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定、鑄牢邊疆各族人民中華民族共同體意識(shí)、推動(dòng)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)邊疆地區(qū)綠色可持續(xù)發(fā)展、提升邊疆地區(qū)對外開放水平五個(gè)方面。

三、政策文本內(nèi)容編碼

Nvivo軟件是目前學(xué)界應(yīng)用較為廣泛的質(zhì)性分析軟件，可以對來自內(nèi)部或外部不同格式的文本、圖片、音頻、視頻等數(shù)據(jù)進(jìn)行識(shí)別、分類與整理。為了直觀地反映邊疆治理政策工具和政策目標(biāo)的內(nèi)容和特征，本文將所獲取的123份邊疆治理政策文本導(dǎo)入Nvivo12 Plus軟件，對政策文本中與“邊疆治理”相關(guān)的語句或條款進(jìn)行檢索、編碼。由于同一政策中可能涵蓋不同內(nèi)容的政策條款，不同政策條款也可能歸屬于不同的政策工具，故本文的二維分析框架把邊疆治理政策劃分為多個(gè)分析單元，將邊疆治理政策中的條款作為最小分析單元。若政策文本中的某一條款僅使用了某一類政策工具，則將該條款視為一個(gè)分析單元；若政策文本中的某一條款使用了兩類或兩類以上的政策工具，則將之拆分為多個(gè)子條款。最終，按照“文本編號(hào)-政策章節(jié)-政策條款”的方式，對123份政策文本的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行編碼，共劃分出376個(gè)政策文本分析單元，如表2所示。同時(shí)，將376個(gè)政策文本分析單元編碼歸類到對應(yīng)的政策工具類型中，如表3所示。

四、政策文本統(tǒng)計(jì)與分析

（一）邊疆治理政策的結(jié)構(gòu)特征

基于邊疆治理政策二維分析框架，對376個(gè)政策文本分析單元在各個(gè)政策工具和政策目標(biāo)中的數(shù)量分布情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如表4所示。

從政策工具維度看，邊疆治理政策廣泛運(yùn)用供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具，為推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了方向指引和政策支撐。具體來看，供給型、環(huán)境型和需求型三類政策工具在具體應(yīng)用上表現(xiàn)出較為顯著的差別。其中，供給型政策工具使用的頻次最高，達(dá)155次，占比41.22%；環(huán)境型政策工具共使用136次，占比36.17%；使用頻次相對較低的是需求型政策工具，僅有85次，占比22.61%。由此可見，中央對邊疆治理政策工具的運(yùn)用主要以供給型和環(huán)境型為主，對需求型政策工具的運(yùn)用不夠，邊疆治理的政策拉動(dòng)力偏弱。沒有邊疆各族人民的廣泛參與、主動(dòng)參與、自覺參與，邊疆治理就缺少強(qiáng)大的主體，邊疆現(xiàn)代化就缺少強(qiáng)大的動(dòng)能。（17）因此，充分運(yùn)用需求型政策工具，激發(fā)邊疆各族人民的國家意識(shí)、公民意識(shí)和法治意識(shí)，擴(kuò)大邊疆各族人民的有序政治參與尤顯必要。

從政策目標(biāo)維度看，現(xiàn)有邊疆治理政策文本的內(nèi)容多聚焦于推動(dòng)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展（64.10%）和維護(hù)邊疆地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定（19.68%），對于促進(jìn)邊疆地區(qū)綠色可持續(xù)發(fā)展（6.38%）、提升邊疆地區(qū)對外開放水平（6.38%）的關(guān)注度不夠，而在鑄牢邊疆各族人民中華民族共同體意識(shí)方面（3.46%）尤顯薄弱。2021年，習(xí)近平總書記在第五次中央民族工作會(huì)議上指出，鑄牢中華民族共同體意識(shí)是新時(shí)代黨的民族工作的“綱”。（18）黨的二十大報(bào)告再一次強(qiáng)調(diào)，要以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，全面推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)。邊疆地區(qū)是我國重要的安全屏障，黨中央“治國必治邊”的戰(zhàn)略思想體現(xiàn)了對于邊疆現(xiàn)代化發(fā)展的重視，也牢牢抓住了邊疆地區(qū)民族工作的主線，符合新時(shí)期加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，推進(jìn)興邊富民、 穩(wěn)邊固邊的現(xiàn)實(shí)需要。因此，為推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須增強(qiáng)對鑄牢邊疆各族人民中華民族共同體意識(shí)的政策關(guān)注度。

具體來說：（1）從供給型政策工具的內(nèi)部構(gòu)成來看，邊疆治理政策對于公共服務(wù)這一政策工具的應(yīng)用最為頻繁，占比達(dá)19.68%；對資金投入、人才支持這兩種政策工具的應(yīng)用相對較多，占比分別為10.11%和9.57%，而對技術(shù)支持這一政策工具的運(yùn)用則相對較少，僅占1.86%。當(dāng)前，邊疆地區(qū)防務(wù)主要以人防為主，技防相對缺失，在邊境通行、旅游、安防等方面的智慧化建設(shè)不足。為進(jìn)一步加強(qiáng)邊疆地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)，開拓?cái)?shù)字邊疆，需要逐步加大對邊疆地區(qū)發(fā)展的技術(shù)支持力度。

（2）從環(huán)境型政策工具的運(yùn)用情況來看，邊疆治理政策對策略性措施這一政策工具有較高的依賴性，占比達(dá)17.29%；制度建設(shè)、目標(biāo)規(guī)劃這兩種政策工具的使用頻率相對較低，分別占比7.71%和6.65%；法治管制、考核評估這兩種政策工具使用頻率極低，分別占比2.66%和1.86%。習(xí)近平總書記在第五次中央民族工作會(huì)議上指出：“必須堅(jiān)持依法治理民族事務(wù)，推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”（19）。在我國建設(shè)社會(huì)主義法治國家的大背景下，推動(dòng)民族事務(wù)治理法治化既是依法治國的基本要求，也是推動(dòng)民族事務(wù)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基本內(nèi)容。（20）因此，必須充分結(jié)合邊疆地區(qū)發(fā)展實(shí)際，加強(qiáng)對環(huán)境型政策工具中法治管制工具的使用，堅(jiān)持用法律來保障民族團(tuán)結(jié)，推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興。此外，考核評估作為政府績效管理的一個(gè)重要舉措，可以通過開展科學(xué)、客觀、公正的調(diào)查，全面真實(shí)地反映政府工作的整體進(jìn)展情況。為進(jìn)一步提升邊疆治理效能，建立與邊疆治理政策相契合的科學(xué)合理、系統(tǒng)全面的績效評價(jià)體系，對邊疆地方政府的治理績效進(jìn)行動(dòng)態(tài)、科學(xué)的評估尤為必要。

（3）在需求型政策工具中，對外交流、產(chǎn)業(yè)塑造這兩種政策工具的使用頻次最高，分別占比6.91%和6.38%；宣傳普及、社會(huì)參與、試點(diǎn)示范的使用比例相對較低，分別為3.46%、3.19%和2.66%。中國的民族問題，一個(gè)是發(fā)展，包括在本地區(qū)的發(fā)展和到東部地區(qū)的發(fā)展；另一個(gè)是社會(huì)穩(wěn)定，反對分裂勢力和極端勢力。（21）從政策目標(biāo)維度看，現(xiàn)有邊疆治理政策在需求型政策工具的使用上主要集中于推動(dòng)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展（46次）。因此，在需求型政策工具的使用中，要充分發(fā)揮宣傳普及、社會(huì)參與、試點(diǎn)示范等工具的積極作用。尤其是對維護(hù)邊疆地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定、鑄牢邊疆地區(qū)各族人民中華民族共同體意識(shí)等關(guān)乎邊疆安全和民族團(tuán)結(jié)的政策目標(biāo)，應(yīng)大力加強(qiáng)宣傳教育、試點(diǎn)示范區(qū)建設(shè)，吸引社會(huì)力量廣泛參與。

（二）邊疆治理政策的變遷及其特點(diǎn)

改革開放以來，我國邊疆治理政策立足邊疆地區(qū)實(shí)際，堅(jiān)持在繼承中發(fā)展、在發(fā)展中創(chuàng)新。根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的三個(gè)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，本文將改革開放以來我國邊疆治理政策的變遷歷程分為三個(gè)階段：一是穩(wěn)邊安邊向穩(wěn)邊與發(fā)展并重轉(zhuǎn)型階段（1978—1992年），二是發(fā)展優(yōu)先階段（1993—2012年），三是高質(zhì)量發(fā)展階段（2013年至今），并據(jù)此總結(jié)我國邊疆治理政策演變的邏輯與規(guī)律。（相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)如表5所示）

第一，穩(wěn)邊安邊向穩(wěn)邊與發(fā)展并重轉(zhuǎn)型階段（1978—1992年）。1978年黨的十一屆三中全會(huì)的召開開啟了我國改革開放的歷史新時(shí)期，但改革開放初期我國邊疆治理受到國內(nèi)與國外環(huán)境的雙重影響。從內(nèi)部環(huán)境來看，由于“文化大革命”的沖擊，我國民族區(qū)域自治制度中的差異性因素被弱化，國家制度受到干擾和破壞，政策的進(jìn)一步推動(dòng)面臨復(fù)雜形勢，邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到阻礙。為順利實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，鄧小平提出了“兩個(gè)大局”的構(gòu)想，其中一個(gè)大局就是東部沿海地區(qū)加快對外開放，較快地先發(fā)展起來，然后帶動(dòng)和支持中西部地區(qū)發(fā)展。同時(shí)，我國邊疆地區(qū)許多口岸也充分利用其開放型地緣優(yōu)勢，與周邊國家積極開展經(jīng)貿(mào)文化交流。從外部環(huán)境來看，我國與部分鄰國存在邊界爭端，盡管與俄羅斯（蘇聯(lián)）、蒙古、緬甸、越南等周邊國家簽訂了一系列邊界條約，進(jìn)一步維護(hù)了邊疆地區(qū)安全和穩(wěn)定，但是國際上泛民族主義快速蔓延，東歐劇變、蘇聯(lián)解體等一系列事件的發(fā)生使得部分國家族際沖突加劇，國際形勢動(dòng)蕩不安，“三股勢力”在我國邊疆甚囂塵上，邊疆治理面臨諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。對此，從1982年《第五屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議對〈關(guān)于第六個(gè)五年計(jì)劃的報(bào)告〉的決議》到1991年《第七屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要及關(guān)于〈綱要〉報(bào)告的決議》，都提出要扶持民族地區(qū)、貧困地區(qū)、老根據(jù)地和邊疆地區(qū)發(fā)展，改善邊疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)邊疆地區(qū)發(fā)展活力。同時(shí)，為進(jìn)一步加強(qiáng)邊疆地區(qū)法治建設(shè)，1984年我國制定了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，將民族事務(wù)治理納入法治化軌道。

改革開放初期，中國實(shí)行“效率優(yōu)先、兼顧公平”，讓一部分人或地區(qū)先富起來，再帶動(dòng)其他地區(qū)實(shí)現(xiàn)共同富裕的政策。在這一時(shí)期，我國邊疆治理政策主要運(yùn)用的政策工具為環(huán)境型（7次），其次是供給型（4次），總體上看數(shù)量較少（14次）。在該階段，為扶持邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、教育等方面的發(fā)展，中央采取有效措施給予邊疆地區(qū)財(cái)力、物力和技術(shù)力量支持。1982年《第五屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議對〈關(guān)于第六個(gè)五年計(jì)劃的報(bào)告〉的決議》提出，要切實(shí)改善少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)文化設(shè)施。1992年《國家旅游局關(guān)于擴(kuò)大邊境旅游促進(jìn)邊疆繁榮的意見》指出，要積極發(fā)展邊境旅游業(yè)，提高對外開放水平。同時(shí)，在高等學(xué)校招生中制定了“適當(dāng)照顧錄取”、“加分照顧錄取”、“最低分?jǐn)?shù)線，比例錄取”等民族教育特殊照顧政策。這些對于邊疆地區(qū)的政策傾斜和照顧，為邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了活力，培養(yǎng)了一批少數(shù)民族人才，推動(dòng)了邊疆地區(qū)文化事業(yè)的快速發(fā)展。

總的來看，改革開放初期，我國邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長與全國平均水平相比相對滯緩，該階段我國邊疆治理政策所采用的政策工具總量相對較少，主要通過保障邊疆地區(qū)基本公共服務(wù)來促進(jìn)邊疆地區(qū)建設(shè)和發(fā)展。這一時(shí)期邊疆治理的核心是“維穩(wěn)”，通過穩(wěn)定邊疆保證主權(quán)邊疆，促進(jìn)和諧民族關(guān)系的形成，同時(shí)邊疆治理政策開始向穩(wěn)定與發(fā)展并重轉(zhuǎn)變。

第二，發(fā)展優(yōu)先階段（1993—2012年）。隨著改革開放的深化和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國民族工作的重心轉(zhuǎn)到加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)上。在這一時(shí)期，我國邊疆治理政策運(yùn)用的政策工具主要是策略性措施、公共服務(wù)、資金投入、制度建設(shè)、人才支持、產(chǎn)業(yè)塑造等。其中策略性措施運(yùn)用次數(shù)最多，達(dá)55次；公共服務(wù)次之，為36次；資金投入、制度建設(shè)、人才支持和產(chǎn)業(yè)塑造的運(yùn)用分別為21次、19次、17次、17次。與前一階段相比，我國邊疆治理政策工具運(yùn)用的類別與頻次都有了明顯增長。

為進(jìn)一步縮小各地區(qū)間的發(fā)展差距，更好地開發(fā)與建設(shè)邊疆，我國創(chuàng)新性地提出實(shí)行邊疆地區(qū)特殊扶持政策和措施。1999年《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》提出要實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，2006年《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年計(jì)劃綱要》對西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施作了更為具體的部署。2000年1月“興邊富民”行動(dòng)正式啟動(dòng)，2004年《國家民委、財(cái)政部關(guān)于繼續(xù)推進(jìn)興邊富民行動(dòng)的意見》進(jìn)一步明確了“興邊富民”行動(dòng)的目標(biāo)任務(wù)。1996年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于組織發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展扶貧協(xié)作的報(bào)告〉的通知》強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展扶貧協(xié)作，2001年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）〉的通知》要求繼續(xù)做好東西扶貧協(xié)作工作。西部大開發(fā)、興邊富民、扶貧開發(fā)、對口支援等一系列戰(zhàn)略行動(dòng)，有力地推動(dòng)了邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)、教育、文化、衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步鞏固了“你來我去、我來你去，我中有你、你中有我，而又各具個(gè)性的多元統(tǒng)一體”（22），促使邊疆地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)各族群眾在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的偉大旗幟下像石榴籽一樣緊緊抱在一起，推動(dòng)邊疆地區(qū)各族人民進(jìn)一步融入中華民族大家庭中。

綜合以上分析，從1993年到2012年，我國對邊疆地區(qū)的治理進(jìn)行不斷探索，在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、繼承發(fā)展民族政策的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展。這一階段，我國出臺(tái)了以西部大開發(fā)、興邊富民戰(zhàn)略為核心的一系列邊疆治理政策，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則由堅(jiān)持效率優(yōu)先到效率與公平兼顧，進(jìn)一步推動(dòng)了社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。邊疆地區(qū)發(fā)展面臨更多機(jī)遇，自我發(fā)展的活力不斷增強(qiáng)，邊疆治理進(jìn)入了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心的發(fā)展優(yōu)先階段。

第三，高質(zhì)量發(fā)展階段（2013年至今）。黨的十八大的召開標(biāo)志著我國發(fā)展進(jìn)入新的歷史方位，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。在新的歷史交匯點(diǎn)上，黨和國家統(tǒng)籌部署和推進(jìn)我國邊疆治理工作，不僅豐富發(fā)展了邊疆治理的內(nèi)涵，也顯著提升了邊疆治理的水平與能力。在這一階段，我國邊疆治理政策工具的運(yùn)用在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)（16次）、資金投入（14次）、制度建設(shè)（9次）、策略性措施（9次）、產(chǎn)業(yè)塑造（7次）的基礎(chǔ)上，開始突出目標(biāo)規(guī)劃（16次）、對外交流（11次）、社會(huì)參與（7次）、法治管制（6次）等政策工具的運(yùn)用。

習(xí)近平總書記指出，要在推動(dòng)邊疆地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展上闖出新路子，在鞏固發(fā)展民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定、邊疆安寧上彰顯新?lián)?dāng)。（23） 2013年，著眼于邊疆地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展，我國提出“一帶一路”發(fā)展倡議，使邊疆地區(qū)成為我國重點(diǎn)拓展的發(fā)展空間。奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)，奉法者弱則國弱。依法治邊作為依法治國的題中應(yīng)有之義，也是新時(shí)期我國邊疆治理的重要手段。立足各民族與民族地區(qū)的發(fā)展實(shí)際，我國深入開展普法工作，引導(dǎo)各族群眾遵法、學(xué)法、知法、守法、用法，極大地提升了邊疆地區(qū)各族人民的法治意識(shí)，促進(jìn)了邊疆地區(qū)和諧穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。2017年，黨的十九大對邊疆治理問題再次給予高度關(guān)注，強(qiáng)調(diào)要加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全。在黨的十九大精神指引下，黨和政府積極動(dòng)員社會(huì)力量參與邊疆建設(shè)，更加強(qiáng)調(diào)維護(hù)邊疆地區(qū)生態(tài)安全、文化安全、科技安全、網(wǎng)絡(luò)安全等非傳統(tǒng)安全。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《新時(shí)代愛國主義教育實(shí)施綱要》，廣泛動(dòng)員和組織知識(shí)分子深入邊疆地區(qū)開展調(diào)研考察和咨詢服務(wù)。2020年，在第三次新疆工作座談會(huì)和第七次西藏工作座談會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要貫徹新時(shí)代黨的治疆方略和治藏方略。同年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，這對于新時(shí)期做好西部大開發(fā)工作、深入推進(jìn)興邊富民行動(dòng)和加快邊疆地區(qū)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。2021年第五次中央民族工作會(huì)議指出，要完善沿邊開發(fā)開放政策體系，深入推進(jìn)固邊興邊富民行動(dòng)。2022年，黨的二十大召開，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)邊疆地區(qū)建設(shè)，推進(jìn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊，為推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了方向。這些舉措都極大地提升和改善了邊疆地區(qū)人民群眾的生活，推動(dòng)了邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了國家長治久安、民族繁榮進(jìn)步。

綜上所述，在高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期，我國圍繞“穩(wěn)邊、固邊、興邊、富邊、強(qiáng)邊”這一核心，創(chuàng)新性地提出了一系列有效的邊疆治理政策，在堅(jiān)持依法治理民族事務(wù)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動(dòng)沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放等治理政策的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)鑄牢中華民族共同體意識(shí)這一民族工作之“綱”，通過邊疆治理政策的貫徹落實(shí)推動(dòng)了邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)長治久安提供了必要的政策保障。

五、研究結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

從123項(xiàng)政策文本的376個(gè)政策分析單元在政策工具和政策目標(biāo)兩個(gè)維度的分布規(guī)律看，改革開放以來我國邊疆治理政策的演進(jìn)和結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出以下特征：

第一，在不同階段我國邊疆治理政策的內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)有明顯不同，所采用的政策工具存在差異。改革開放以來，我國邊疆治理政策的變遷經(jīng)歷了穩(wěn)邊安邊向穩(wěn)邊與發(fā)展并重轉(zhuǎn)型階段（1978—1992年）、發(fā)展優(yōu)先階段（1993—2012年）、高質(zhì)量發(fā)展階段（2013年至今）三個(gè)時(shí)期。在堅(jiān)持馬克思主義民族理論，結(jié)合邊疆地區(qū)發(fā)展實(shí)際的基礎(chǔ)上，我國邊疆治理的核心整體上經(jīng)歷了從保穩(wěn)定到促發(fā)展、再到強(qiáng)邊疆的轉(zhuǎn)變。在穩(wěn)邊安邊向穩(wěn)邊與發(fā)展并重轉(zhuǎn)型階段，邊疆治理政策工具的運(yùn)用相對較少。到現(xiàn)階段，政策工具使用的類別和頻次都明顯增加，且已初步形成了供給型、需求型、環(huán)境型政策工具不斷調(diào)整的均衡變遷形態(tài)，我國邊疆治理政策逐漸走向成熟。

第二，我國邊疆治理政策對供給型政策工具有較強(qiáng)的依賴性。民族平等是馬克思主義民族觀的核心，習(xí)近平總書記提出的“治國必治邊”“決不讓一個(gè)少數(shù)民族掉隊(duì)”等關(guān)于邊疆治理的論斷正是馬克思主義民族思想的重要體現(xiàn)。長期以來，受地理、環(huán)境等因素的制約，我國邊疆地區(qū)的發(fā)展相對滯緩。為推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化，保障邊疆治理實(shí)效，黨和政府提出了興邊富民、對口支援、東西協(xié)作等一系列特色舉措，提供大量人力、物力、財(cái)力向邊疆地區(qū)“輸血”，其中最主要的方式是運(yùn)用供給型政策工具，即加大資金投入、提供人才和技術(shù)支持，提升邊疆地區(qū)基本公共服務(wù)能力和水平。隨著邊疆治理理念人本化、主體多元化、工具智能化、方式精細(xì)化、機(jī)制系統(tǒng)化的發(fā)展，邊疆治理政策對目標(biāo)規(guī)劃、制度建設(shè)、法治管制、社會(huì)參與、對外交流、產(chǎn)業(yè)塑造等環(huán)境型、需求型工具的運(yùn)用更加頻繁?？傮w上看，政策工具的運(yùn)用按照數(shù)量多少排序依次為供給型、環(huán)境型、需求型。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，國家雖然對環(huán)境型和需求型政策工具的運(yùn)用在加強(qiáng)，且政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)逐漸趨于平衡，但供給型政策工具仍占據(jù)主體地位。

第三，政策工具使用領(lǐng)域與政策目標(biāo)的匹配不均衡。我國邊疆治理政策文本的頒布就是要通過運(yùn)用各類政策工具來促進(jìn)各個(gè)政策目標(biāo)的達(dá)成，最終實(shí)現(xiàn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化。研究結(jié)果表明，在政策工具的運(yùn)用上，推動(dòng)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展這一目標(biāo)占比最高，其次是維護(hù)邊疆地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，而其他三個(gè)目標(biāo)的占比較低。而對于推動(dòng)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和維護(hù)邊疆地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，運(yùn)用最多的是供給型政策工具。促進(jìn)邊疆地區(qū)綠色可持續(xù)發(fā)展、提升邊疆地區(qū)對外開放水平和鑄牢邊疆地區(qū)各族人民中華民族共同體意識(shí)不僅是邊疆治理重要、緊迫的任務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力量，政策工具與這些政策目標(biāo)的擬合度不足將在一定程度上影響邊疆治理的均衡性，不利于增強(qiáng)邊疆治理效能。

第四，對鑄牢邊疆地區(qū)各族人民中華民族共同體意識(shí)的聚焦程度有待提高。2017年黨的十九大正式提出要“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”?，F(xiàn)階段，鑄牢中華民族共同體意識(shí)已被寫入黨章。為實(shí)現(xiàn)鑄牢邊疆地區(qū)各族人民中華民族共同體意識(shí)這一目標(biāo)，我國邊疆治理政策主要使用了目標(biāo)規(guī)劃、宣傳普及和社會(huì)參與等政策工具。如，2017年出臺(tái)的《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，要培育中華民族共同體意識(shí)和國家意識(shí)，在邊境地區(qū)廣泛開展愛國守邊教育（24）；2019年《關(guān)于全面深入持久開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作鑄牢中華民族共同體意識(shí)的意見》明確規(guī)定，要以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為根本方向，深化民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步宣傳教育；2021年《國家文物局關(guān)于印發(fā)〈革命文物保護(hù)利用“十四五”專項(xiàng)規(guī)劃〉的通知》提出，要加強(qiáng)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)革命文物保護(hù)利用，更好展現(xiàn)中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)各族人民在革命、建設(shè)、改革各個(gè)歷史時(shí)期特別是中國特色社會(huì)主義新時(shí)代所取得的偉大成就，鑄牢中華民族共同體意識(shí)（25）。但總的來看，相較于維護(hù)邊疆地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)綠色可持續(xù)發(fā)展和提升對外開放水平四個(gè)目標(biāo)任務(wù)，鑄牢邊疆地區(qū)各族人民中華民族共同體意識(shí)目標(biāo)的政策聚焦程度較低。邊疆地區(qū)是確保國家安全的重要屏障，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，必須將鑄牢邊疆各族人民中華民族共同體意識(shí)擺在更加重要的位置。（26）

（二）對策建議

我國邊疆治理政策是為解決邊疆地區(qū)民族問題、調(diào)節(jié)邊疆地區(qū)民族關(guān)系、促進(jìn)邊疆地區(qū)各民族的發(fā)展而制定的。在中華民族偉大復(fù)興視域下，要以實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為根本方向，健全和完善我國邊疆治理政策，從而推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第一，合理運(yùn)用政策工具，促進(jìn)政策結(jié)構(gòu)合理化。每種政策工具都有其特定的價(jià)值特征和運(yùn)用環(huán)境，政策工具的選擇不僅受理性驅(qū)動(dòng)，也體現(xiàn)了一定的政治傾向性，因此，決策者通常傾向于選擇風(fēng)險(xiǎn)小、效率高、見效快的權(quán)威性政策工具，這不可避免地會(huì)造成政策工具失衡的問題。（27）邊疆治理作為一項(xiàng)重要的、長期的任務(wù)，應(yīng)立足于具體的政策環(huán)境，在繼續(xù)重視供給型政策工具運(yùn)用的基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，均衡使用供給型、環(huán)境型和需求型政策工具，形成搭配合理、實(shí)施有效的政策工具體系，為邊疆治理提供強(qiáng)大的推動(dòng)力、影響力和拉動(dòng)力，不斷增強(qiáng)邊疆地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，強(qiáng)化其自身的“造血”功能。

具體來說，一要合理降低對供給型政策工具的依賴性，同時(shí)優(yōu)化供給型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)技術(shù)支持政策工具的運(yùn)用；二要適度提高環(huán)境型政策工具的運(yùn)用比例，著力加強(qiáng)對邊疆治理的考核評估和法治保障，維護(hù)邊疆地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，筑牢國家安全屏障；三要有效增強(qiáng)對需求型政策工具的運(yùn)用，著力加強(qiáng)宣傳普及、試點(diǎn)示范等工作，帶動(dòng)社會(huì)各方面力量積極參與到邊疆治理中來，形成邊疆治理共商共建共享新格局。

第二，推動(dòng)政策工具與政策目標(biāo)的整合?！耙环N政策工具只有在以政策工具特征為一方，以政策環(huán)境、政策目標(biāo)和目標(biāo)受眾為另一方的雙方之間相匹配的時(shí)候，才可以說它是有效的政策工具?！保?8）因此，我國邊疆治理政策工具的選擇應(yīng)建立在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上。政策工具的選用應(yīng)致力于邊疆治理政策整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而非局限于邊疆治理過程中的某一個(gè)目標(biāo)。要綜合考量各項(xiàng)政策工具的效用，使其相互配合、協(xié)同發(fā)力，不斷促進(jìn)邊疆治理政策的良性循環(huán)。此外，只有形成有利于推動(dòng)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策環(huán)境，才是政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。邊疆治理政策工具的選取應(yīng)充分考慮邊疆治理的歷史時(shí)代背景與國內(nèi)外宏觀環(huán)境，關(guān)注邊疆地區(qū)發(fā)展的實(shí)際需要，制定和實(shí)施更具針對性、適應(yīng)性的邊疆治理政策。

第三，提高鑄牢中華民族共同體意識(shí)的政策聚焦度。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，我國是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國家，邊疆經(jīng)略的成敗得失對于國家的形成和發(fā)展具有重大影響。（29）鑄牢邊疆地區(qū)各族人民的中華民族共同體意識(shí)，不僅關(guān)乎邊疆治理的成效，更關(guān)乎國家的安全穩(wěn)定，對于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一方面，邊疆地區(qū)必須加強(qiáng)基層黨建引領(lǐng)能力，科學(xué)把握民族政策發(fā)展的正確導(dǎo)向，在堅(jiān)持中創(chuàng)新、在完善中發(fā)展。事在四方，要在中央。應(yīng)堅(jiān)持立足邊疆地區(qū)發(fā)展實(shí)際，不斷完善邊疆地區(qū)通訊、廣播電視、交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，滿足邊疆地區(qū)各族人民的美好生活需要，補(bǔ)齊邊疆地區(qū)基本公共服務(wù)短板，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，保障邊疆地區(qū)各族人民的合法權(quán)益。習(xí)近平總書記在第四次中央民族工作會(huì)議上指出，如果民族地區(qū)發(fā)展差距持續(xù)拉大的趨勢長期得不到根本扭轉(zhuǎn)，就會(huì)造成心理失衡乃至民族關(guān)系、地區(qū)關(guān)系失衡。（30）為進(jìn)一步提升邊疆治理能力和水平，要充分發(fā)揮邊疆地區(qū)資源優(yōu)勢，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造特色品牌；持續(xù)加大人才扶持力度，吸引一批有情懷、有經(jīng)驗(yàn)、有能力的社會(huì)人才共同參與邊疆治理。同時(shí)，要針對邊疆地區(qū)各類影響安全穩(wěn)定的因素，大力開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步宣傳教育，不斷夯實(shí)邊疆地區(qū)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的政治基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、情感基礎(chǔ)和法治基礎(chǔ)。

另一方面，要始終圍繞鑄牢中華民族共同體意識(shí)這一民族工作之“綱”，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體統(tǒng)籌，分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)施策。“統(tǒng)一的意識(shí)形態(tài)是統(tǒng)一國家的保障，是社會(huì)的支撐框架，是國家的靈魂和民族的黏合劑?！保?1）新中國成立以來，始終堅(jiān)持筑牢和守護(hù)民族團(tuán)結(jié)這一各族人民的生命線，為實(shí)現(xiàn)鑄牢中華民族共同體意識(shí)奠定了歷史基礎(chǔ)。新時(shí)代，為進(jìn)一步鑄牢邊疆地區(qū)各族人民中華民族共同體意識(shí)，要在政策層面為之提供制度保障，提高政策聚焦程度。各地方應(yīng)緊緊圍繞中央的實(shí)施意見，積極出臺(tái)鑄牢邊疆地區(qū)各族人民中華民族共同體意識(shí)的條例，確定具體化實(shí)施舉措，不斷提升邊疆治理的科學(xué)化、精細(xì)化、法治化水平。

注釋：

（1） 李庚倫：《習(xí)近平總書記關(guān)于邊疆治理重要論述研究》，《北方民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2019年第3期。

（2） 周平主編：《中國邊疆政治學(xué)》，中央編譯出版社2015年版，第206頁。

（3） 白利友：《論邊疆治理的比較研究》，《思想戰(zhàn)線》2018年第5期。

（4） 時(shí)艷芳：《改革開放以來研究生導(dǎo)師隊(duì)伍建設(shè)政策工具選擇與運(yùn)用的研究》，《學(xué)位與研究生教育》2022年第4期。

（5） 楊梅、周正柱：《應(yīng)用型本科高校產(chǎn)教融合政策的推進(jìn)策略研究——基于政策工具與政策要素的二維分析》，《中國高?？萍肌?022年第3期。

（6）（11） 劉雪華、孫大鵬：《政策工具視角下我國城鎮(zhèn)化政策文本量化研究——基于2014—2020年的國家政策文本》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第2期。

（7） 閆婷：《我國鄉(xiāng)村振興財(cái)政政策文本量化研究——基于政策工具和戰(zhàn)略目標(biāo)的二維分析框架》，《地方財(cái)政研究》2022年第2期。

（8） Roy Rothwell， Walter Zegveld， An Assessment of Government Innovation Politics， Review of Policy Research，1984，3（3-4）， pp.436-444．

（9） 陳光、鐘方媛、明翠琴、周賢永：《地方政府創(chuàng)新政策工具偏好測量——基于四川省政策文本的分析》，《科技進(jìn)步與對策》2023年第2期。

（10） 代沁泉、熊回香、杜瑾、沈舒悅：《我國省級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)政策研究及啟示——基于“工具-主體-目標(biāo)”三維框架的探析》，《情報(bào)科學(xué)》2023年第2期。

（12） 姜景、姜婭新、杜惠：《政策工具視角下的數(shù)字政府研究——基于我國45份政策文本的量化分析》，《智庫理論與實(shí)踐》2022年第2期。

（13） 陳振明主編：《公共政策分析》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第110頁。

（14） 習(xí)近平在參加十三屆全國人大二次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)的講話，參見新華網(wǎng)2019年 3月5日。

（15） 習(xí)近平在第三次中央新疆工作座談會(huì)上的講話，參見新華網(wǎng)2020年9月26日。

（16） 參見丁忠毅：《十八大以來習(xí)近平關(guān)于邊疆治理的重要論述研究》，《社會(huì)主義研究》2019年第1期。

（17） 方盛舉、朱海威：《邊民的國民化與邊疆的現(xiàn)代化》，《學(xué)術(shù)探索》2022年第5期。

（18）（19） 習(xí)近平在中央民族工作會(huì)議上的講話，參見《人民日報(bào)》2021年8月29日。

（20） 楊文帥、郝亞明：《新時(shí)代民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的法治意蘊(yùn)》，《北方民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2022年第4期。

（21） 李俊清：《族群和諧與公共治理》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2019年版，第51頁。

（22） 費(fèi)孝通主編：《中華民族多元一體格局》，中央民族大學(xué)出版社2018年版，第17頁。

（23） 習(xí)近平在廣西考察時(shí)的講話，參見央廣網(wǎng)2021年4月28日。

（24） 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃〉的通知》，中國政府網(wǎng)2021年5月28日。

（25） 《國家文物局關(guān)于印發(fā)〈革命文物保護(hù)利用“十四五”專項(xiàng)規(guī)劃〉的通知》，中國政府網(wǎng)2021年12月31日。

（26） 雷振揚(yáng)、張?。骸惰T牢邊民中華民族共同體意識(shí)的路徑》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2021年第11期。

（27） 李祥：《民族地區(qū)教育對口支援政策七十年回顧與展望——基于政策要素與政策工具的二維分析》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2020年第2期。

（28） 唐賢興：《政策工具的選擇與政府的社會(huì)動(dòng)員能力——對“運(yùn)動(dòng)式治理”的一個(gè)解釋》，《學(xué)習(xí)與探索》2009年第3期。

（29） 馬大正主編：《中國邊疆經(jīng)略史》，武漢大學(xué)出版社2013年版，第2頁。

（30） 國家民族事務(wù)委員會(huì)編：《中央民族工作會(huì)議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》，民族出版社2014年版，第140頁。

（31） 王景云：《文化安全視域下思想政治教育文化載體建設(shè)研究》，人民出版社2014年版，第29頁。

作者簡介：吳開松，中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430073；王瀟，中南民族大學(xué)中華民族共同體研究院博士研究生，湖北武漢，430073。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）