苗政軍

［中共吉林省委黨校 （吉林省行政學(xué)院） 教學(xué)實踐中心，吉林 長春 130012］

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視老齡工作，實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，全方位推動老齡事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)是中國特色的多層次養(yǎng)老保障體系中的重要組成部分，是踐行以人民為中心發(fā)展理念的內(nèi)在要求。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，我國人口老齡化城鄉(xiāng)倒置現(xiàn)象逐步加劇，農(nóng)村人口老齡化已成為關(guān)系農(nóng)村和整個國家發(fā)展的重要問題。2023年5月23日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），其中首次發(fā)布《國家基本養(yǎng)老服務(wù)清單》①《清單》以保障老年人的基本生活安全為主線，圍繞物質(zhì)幫助、照護服務(wù)、關(guān)愛服務(wù)三種服務(wù)類型，涵蓋了達到待遇享受年齡的老年人；65周歲及以上老年人；80周歲及以上老年人；經(jīng)濟困難的老年人；經(jīng)認定生活不能自理的老年人；納入最低生活保障范圍的老年人；特困老年人；為國家和社會作出特殊貢獻的老年人；計劃生育特殊家庭老年人；經(jīng)認定符合條件的殘疾老年人；生活無著的流浪、乞討老年人。（以下簡稱《清單》），這是根據(jù)我國國情作出的一項創(chuàng)新性政策舉措，是實現(xiàn)全體老年人“老有所養(yǎng)”的重要制度設(shè)計。《意見》指出，推進基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要任務(wù)。目前，農(nóng)村養(yǎng)老問題已成為制約鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵因素，迫切需要圍繞基本養(yǎng)老服務(wù)供給痛點精準施策，與鄉(xiāng)村振興同規(guī)劃、同推進、同實施，不斷提升老年人的獲得感、幸福感和滿意度。

一、我國農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀

根據(jù)第七次人口普查的數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村60歲及以上人口為1．21億多人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?3．81%，意味著平均每4個農(nóng)村人口中約有1個60歲及以上老年人；農(nóng)村65歲及以上老年人口為9036萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?7．72%。按照國際慣例②國際慣例將65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎刈鳛楹饬坷淆g社會程度的標(biāo)準。其中，超過7%但低于14%屬于輕度老齡社會；超過14%但低于20%屬于中度老齡社會；超過20%但低于40%屬于重度老齡社會；超過40%屬于超重度老齡社會。，這項指標(biāo)達到了中度老齡化社會的標(biāo)準。其中，60歲及以上人口和65歲及以上人口所占百分比分別比全國平均水平高出5．1%和4．2%，說明農(nóng)村地區(qū)的老齡化程度遠超全國平均水平。有研究表明，到2035年，我國農(nóng)村60歲及以上人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貙^30%。［1］

基于《意見》對基本養(yǎng)老服務(wù)的定義，本文所稱的農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)是指由國家直接提供或者通過一定方式支持相關(guān)主體向農(nóng)村老年人提供必要的普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性服務(wù)。目前，我國已初步形成了“以法律為綱領(lǐng)、國務(wù)院政策文件為基礎(chǔ)、部門專項政策和標(biāo)準為支撐”［2］的養(yǎng)老服務(wù)制度體系框架。其中，《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》（以下簡稱《老年人權(quán)益保障法》）經(jīng)過多次修訂，是我國第一部保護老年人合法權(quán)益和發(fā)展老齡事業(yè)相結(jié)合的專門法律；黨中央、國務(wù)院連續(xù)出臺養(yǎng)老服務(wù)政策文件10余件；民政部和相關(guān)部門出臺政策文件90余件；養(yǎng)老服務(wù)國家或行業(yè)標(biāo)準50余件，涵蓋養(yǎng)老服務(wù)市場、老年人社會保障、老年人福利補貼、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、老年人權(quán)益保障多個領(lǐng)域。［3］同時，“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)（村）為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的現(xiàn)代化養(yǎng)老服務(wù)體系基本建立。習(xí)近平總書記強調(diào)：“堅持滿足老年人需求和解決人口老齡化問題相結(jié)合，努力挖掘人口老齡化給國家發(fā)展帶來的活力和機遇?！保?］2022年2月21日，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》，設(shè)定了老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系的多項主要指標(biāo)（見表1），推動農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)體系高質(zhì)量發(fā)展。2023年政府工作報告共8次提及“養(yǎng)老”，強調(diào)要加強養(yǎng)老服務(wù)保障。作為養(yǎng)老服務(wù)最重要的一環(huán)，農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)已成為國家和社會高度關(guān)注的熱點，推動農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)具有必要性和緊迫性。

二、我國農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

（一）養(yǎng)老服務(wù)供給和需求不相匹配

馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論認為，生產(chǎn)力的推進是城鄉(xiāng)關(guān)系先后呈現(xiàn)出由城鄉(xiāng)依存、城鄉(xiāng)分離到城鄉(xiāng)融合基本階段的基礎(chǔ)性動力。［5］目前，農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)仍存在物質(zhì)供給與精神供給的失衡，部分老年人已出現(xiàn)高齡化、失能化和空巢化疊加的情況，高質(zhì)量醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)供給已迫在眉睫。我國農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)與城市相比有著顯著的差異，農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)資源短缺問題凸顯。隨著農(nóng)村青壯年勞動力的外流①與第六次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)人口增加2．36億人，農(nóng)村人口減少1．64億人，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變化中青壯年流動較為突出。，農(nóng)村老年人處于“空巢”或“留守”狀態(tài)的比例持續(xù)增加，農(nóng)村老年人基本養(yǎng)老服務(wù)的需求正逐步從簡單的生活照料向多層次、多樣性、個性化轉(zhuǎn)變。整體而言，農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務(wù)支付能力、消費意愿較弱，消費結(jié)構(gòu)的不均衡同樣影響農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)資源配置的成效。同時，全國性的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)大數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺尚未建立，相關(guān)數(shù)據(jù)存儲、管理、使用處于條塊分割的狀態(tài)，部分政策的落地缺乏精準度和有效性以及統(tǒng)一化服務(wù)標(biāo)準和需求評估，已無法適應(yīng)農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)的需要。

（二）養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱

《意見》要求，設(shè)區(qū)、市級以上地方政府應(yīng)將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施（含光榮院）建設(shè)納入相關(guān)規(guī)劃，突出強調(diào)了政府部門要提高基本養(yǎng)老服務(wù)供給能力。目前，我國共有農(nóng)村特困人員①農(nóng)村特困人員是指無勞動能力，無生活來源，無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人或者其法定義務(wù)人無履行義務(wù)能力的農(nóng)村老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人。供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施1．7萬個，床位179．4萬張，農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施約13．8萬個，農(nóng)村敬老院數(shù)量有所增加，但農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給總量仍存在較大缺口。［6］由于我國農(nóng)村基本養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施供給覆蓋范圍有限，不具備社區(qū)養(yǎng)老、互助養(yǎng)老所需的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和資源，一些養(yǎng)老服務(wù)工作仍處于探索階段，多數(shù)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)還停留于提供簡單的養(yǎng)老生活照料和基本護理層面。因此，無論是服務(wù)理念、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)設(shè)施，還是養(yǎng)老機構(gòu)和床位，都遠不能滿足農(nóng)村老年人的現(xiàn)實需要。第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查表明，58．7%的城鄉(xiāng)老年人認為住房存在不適老問題，其中農(nóng)村高達63．2%。［7］實際上，部分農(nóng)村家庭和老年人沒有理解家庭適老化改造的重要性。農(nóng)村老年人的居住條件、活動場所不適老的問題普遍存在，農(nóng)村已有的基礎(chǔ)設(shè)施難以適應(yīng)現(xiàn)代社會養(yǎng)老需求的矛盾日益凸顯，醫(yī)療、文化、娛樂活動場所相關(guān)配套輔助設(shè)施的匱乏已成為滿足農(nóng)村老年人精神文化需求的瓶頸，適老化改造和無障礙環(huán)境建設(shè)較為緩慢。同時，由于我國智慧化養(yǎng)老服務(wù)推行的實踐時間較短，農(nóng)村智慧化養(yǎng)老服務(wù)尚處于摸索階段，缺乏有效的模式總結(jié)和推行效果評價。

（三）傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式逐漸式微

傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”觀念的傳承使得我國農(nóng)村一直延續(xù)著以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式。家庭養(yǎng)老是我國老年人養(yǎng)老最基礎(chǔ)、最主要的方式，是社會養(yǎng)老服務(wù)體系的基石?！独夏耆藱?quán)益保障法》第十一條規(guī)定：“贍養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)履行對老年人經(jīng)濟上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務(wù)，照顧老年人的特殊需要?！钡捎谵r(nóng)村青壯年勞動力不斷外出務(wù)工或者遷入城鎮(zhèn)，家庭人口的減少以及空間上的分散居住，使傳統(tǒng)養(yǎng)老模式失去了人口結(jié)構(gòu)的支撐，農(nóng)村老年人和成年子女之間出現(xiàn)了“贍養(yǎng)脫離”的情形，且難以給老年父母提供一定的家庭勞務(wù)支持與精神慰藉，造成傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能持續(xù)弱化。同時，農(nóng)村自我養(yǎng)老方式尚未普及。目前，已有學(xué)者開始研究和關(guān)注農(nóng)村老年人自我養(yǎng)老的問題，提倡老年人自立生存，成為自己的“第一責(zé)任人”。農(nóng)村自我養(yǎng)老不再純粹是傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式之后的被動選擇，而逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榛谵r(nóng)村社會基礎(chǔ)、老年人自主意愿的主動實踐，呈現(xiàn)出扎根農(nóng)村社會、承載國家制度與資源配置的顯著特征。［8］

（四）養(yǎng)老服務(wù)人才相對短缺

2022年2月21日，國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》明確提出，到2025年，實現(xiàn)每千名老年人配備1人以上社會工作者。實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，人才供給是其中的一個關(guān)鍵要素。根據(jù)中國老齡科學(xué)研究中心和新疆兵團養(yǎng)老行業(yè)協(xié)會聯(lián)合發(fā)布的養(yǎng)老服務(wù)人才狀況專項調(diào)查報告顯示，長期從事養(yǎng)老服務(wù)人才占比較低，養(yǎng)老護理人員最為緊缺。［9］目前，我國只有50多萬名從事養(yǎng)老護理的服務(wù)人員，［10］遠不能滿足我國養(yǎng)老的剛性需求。按照國際護理員與失能失智老人的配置標(biāo)準要求，我國農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)人才過于短缺，［11］照護人員一人負責(zé)照顧多個老年人或者“老人照顧老人”的情況司空見慣，具備專業(yè)醫(yī)療護理知識的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)人才極為匱乏，已成為制約農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重要因素之一。與一般的行業(yè)不同，農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)對于年輕人才的吸引力十分有限，多種制約因素造成了養(yǎng)老服務(wù)人才總體短缺的局面。同時，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才的工資水平與勞動付出不成正比，職業(yè)上升空間有限，其職業(yè)尊崇感和社會認同度較低，因而儲備和發(fā)展年輕專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員已刻不容緩。

三、我國農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)問題的破解之道

（一）聚焦多元養(yǎng)老服務(wù)需求，持續(xù)完善頂層設(shè)計

⒈提升政策制定的精準度、覆蓋率和有效性，推進城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)均等化。農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是一項涉及面廣、主體多元、內(nèi)容復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中起主導(dǎo)作用的是政府。一方面，強化政府和相關(guān)部門的管理職責(zé)，注重從需求側(cè)制定農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策。政府和相關(guān)部門要圍繞農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)的難點堵點和短板弱項，強化農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)頂層設(shè)計，自覺承擔(dān)起統(tǒng)籌農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃、推動相關(guān)法律法規(guī)政策制定以及統(tǒng)籌配置公共資源的職能，逐步建立適合農(nóng)村老年人、體系完善的基本養(yǎng)老服務(wù)保障機制，努力構(gòu)建主體多元、保障精準、適度普惠、可持續(xù)的農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)供給格局。另一方面，科學(xué)區(qū)分基本養(yǎng)老服務(wù)需求，實現(xiàn)差異化服務(wù)。根據(jù)不同老年人的身體特征、家庭狀況和實際需求以及城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異、文化差異等諸多要素，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)和引領(lǐng)作用，分地區(qū)、分類別、分層次發(fā)展農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)。各地政府可以根據(jù)本地農(nóng)村老年人的需要，以《清單》所列的服務(wù)項目作為重要標(biāo)準，制定覆蓋范圍和實現(xiàn)程度不低于《清單》的本地具體項目和清單，努力找到農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)需要與國家財政保障能力之間的最佳平衡點。如部分地方于《清單》之外增加了一些“自選動作”：北京“清單”有32個項目，湖南“清單”有20個項目，浙江舟山“清單”有52個項目，四川成都“清單”有34個項目。同時，重點推動建立與農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的保險、福利、救助相銜接的長期照護保障制度，合理劃定農(nóng)村經(jīng)濟困難失能老年人護理補貼覆蓋范圍和補貼標(biāo)準，加快建成覆蓋全體老年人、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)體系。［12］

⒉建立農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)需求評估機制，實現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)供需精準對接。農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)需求評估，是農(nóng)村老年人、家屬和養(yǎng)老機構(gòu)選擇養(yǎng)老服務(wù)以及合理分配養(yǎng)老服務(wù)資源的一把“標(biāo)尺”，是制定詳細的照料計劃、提升農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的重要指引。一方面，建立動態(tài)管理、實時更新的農(nóng)村老年人基本信息數(shù)據(jù)庫和老年人電子健康檔案，全面、準確、真實掌握農(nóng)村老年人的基本信息，如數(shù)量規(guī)模、生活環(huán)境、經(jīng)濟來源、家庭結(jié)構(gòu)、健康狀況、照料情況等，重點排查獨居、空巢、留守、失能類特殊困難老年人。具體而言，由村（居）兩委會人員和從事基本養(yǎng)老服務(wù)的專門人員開展對本村老年人的走訪摸查，精準掌握、有效識別每戶村民家庭的老年人信息情況以及動態(tài)更新本村老年人每年的基本信息變化情況；完善特殊困難老年人定期探訪關(guān)愛服務(wù)長效機制，準確匹配符合老年人實際需求的基本養(yǎng)老服務(wù)，不斷化解特殊困難老年人的居家養(yǎng)老安全風(fēng)險。目前，對于居家養(yǎng)老的特殊困難老年人，山東、山西、吉林、青海多地已出臺探訪關(guān)愛服務(wù)的實施方案。另一方面，建立縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級基本養(yǎng)老服務(wù)需求評估機制，通過探索構(gòu)建農(nóng)村“互聯(lián)網(wǎng)＋智慧養(yǎng)老”模式，打破部門間、區(qū)域間、行業(yè)間的“數(shù)據(jù)孤島”，推動實現(xiàn)農(nóng)村老年人、服務(wù)供給商和政府管理者三方主體的多元數(shù)據(jù)共享，適時打造農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)需求評估與智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺有效對接的新型平臺。同時，建議以全體農(nóng)村老年人為評估對象，推動建立全國統(tǒng)一且符合老年人照料和需求特點的評估標(biāo)準體系，最大限度地實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域基本養(yǎng)老服務(wù)均等化。

⒊優(yōu)化農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，拓展政府購買基本養(yǎng)老服務(wù)對象范圍。近年來，政府購買服務(wù)從最初的環(huán)衛(wèi)清掃服務(wù)已延伸至基本養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。2023年3月31日，財政部發(fā)布《關(guān)于做好2023年政府購買服務(wù)改革重點工作的通知》，重點突出了對符合條件的特殊困難老年人開展養(yǎng)老領(lǐng)域政府購買服務(wù)，是實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。因此，農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)要適時求變、因地制宜，針對不同層次、不同需求、不同支付能力的農(nóng)村老年人建立相應(yīng)的服務(wù)供給體系，不斷提高基本養(yǎng)老服務(wù)供給的針對性和實效性，逐步實現(xiàn)從“人找服務(wù)”到“服務(wù)找人”。一方面，厘清政府、市場、社會、家庭的責(zé)任邊界，繼續(xù)深化農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)提供主體多元化、提供方式多樣化，引導(dǎo)國有企業(yè)、國有資產(chǎn)、國有資本參與養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)揮公辦養(yǎng)老機構(gòu)兜底保障作用，推動建設(shè)一批普惠養(yǎng)老服務(wù)項目，形成農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)供給合力。另一方面，鼓勵有條件的地區(qū)穩(wěn)步拓展政府購買基本養(yǎng)老服務(wù)對象范圍，通過市場化機制為其他有需求的農(nóng)村老年人提供全方位的養(yǎng)老服務(wù)。要善于發(fā)現(xiàn)、及時總結(jié)和宣傳推廣各地政府購買基本養(yǎng)老服務(wù)的先進經(jīng)驗，加快形成一批可復(fù)制、可推廣的典型做法。同時，通過社會組織外部嵌入激活農(nóng)村基本養(yǎng)老相關(guān)要素，推動城市基本養(yǎng)老服務(wù)資源和社會工作資源向農(nóng)村延伸，重點關(guān)注農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)各類事項實行全鏈條管理、全要素記錄、全流程監(jiān)管，打通農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)“最后一米”。

（二）聚焦農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)全面提檔升級

⒈推動基本養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施轉(zhuǎn)型升級，改善老年人居家適老化環(huán)境。作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的重要組成部分，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和適老化改造是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的物質(zhì)基礎(chǔ)，是應(yīng)對人口老齡化的重要舉措。一方面，制定全國統(tǒng)一的農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配置規(guī)劃和標(biāo)準，推動各地開展農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施專項治理，明確補齊農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的時間表、路線圖，［13］引導(dǎo)各級養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金向農(nóng)村傾斜，推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施由單一靜態(tài)向多向互聯(lián)轉(zhuǎn)變。另一方面，圍繞農(nóng)村老年人最基本、最剛性、最共性的基本養(yǎng)老服務(wù)需求，重點完成特殊困難老年人家庭適老化改造，持續(xù)開展農(nóng)村無障礙通行設(shè)施、基本養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施系統(tǒng)整治提升，優(yōu)先推進與農(nóng)村老年人日常生活密切相關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施改造以及農(nóng)村老年人家庭實施居家適老化改造，最大限度地緩解農(nóng)村老年人因生理機能變化導(dǎo)致的生活不適，切實增強農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施和居家生活設(shè)施安全性、便利性和舒適性。同時，引導(dǎo)社會化專業(yè)機構(gòu)為其他有需求的農(nóng)村老年人家庭提供居家適老化改造服務(wù)，基于農(nóng)村老年人差異化的需求，建議兼顧普遍性和靈活性，將改造內(nèi)容分為基礎(chǔ)型、提升型兩類。基礎(chǔ)型改造以滿足農(nóng)村老年人基本生活需求、安全和生活便利需要為主；提升型改造主要滿足農(nóng)村老年人改善型生活需求，以豐富居家服務(wù)供給、提升生活品質(zhì)為主。

⒉全面清理盤活農(nóng)村閑置養(yǎng)老資源，激發(fā)農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)生動力。盤活農(nóng)村閑置養(yǎng)老資產(chǎn)資源是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，是壯大集體經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入的有效途徑。一方面，由村集體整合農(nóng)村閑置養(yǎng)老資源，將其改造成村里“辦得起”、老年人“用得上”、服務(wù)“可持續(xù)”的融合性優(yōu)質(zhì)資源，鼓勵引入有實力的第三方專業(yè)機構(gòu)投資運營，通過嵌入式養(yǎng)老優(yōu)化農(nóng)村閑置養(yǎng)老資源，有序推進農(nóng)村日間照料中心、嵌入式中小微養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)，支持農(nóng)村微型養(yǎng)老事業(yè)實現(xiàn)專業(yè)化、品牌化、連鎖化發(fā)展，打通農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老和社會養(yǎng)老的資源通道，推動農(nóng)村基本養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈共同發(fā)展。另一方面，推動農(nóng)村基本養(yǎng)老資源由“各自為政”向“互動融合”轉(zhuǎn)變，如將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)與鄉(xiāng)村衛(wèi)生院（室）有效整合，強化農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)的政策銜接、資源共享和服務(wù)融合，打通政策、設(shè)施、人員三大阻礙醫(yī)養(yǎng)資源跨界融通的壁壘梗阻。同時，通過強化基層黨組織“頭雁”引領(lǐng)作用，合理運用“熟人社會”中的有效資源，繼續(xù)推廣“黨建＋農(nóng)村養(yǎng)老”經(jīng)驗，把本村靈活就業(yè)人員、留守婦女、健康低齡老年人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員等選入志愿服務(wù)隊伍，發(fā)揮村民自治組織和其他社會組織自我管理功能，最大化地激發(fā)農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)生動力。

⒊拓展農(nóng)村“互聯(lián)網(wǎng)＋養(yǎng)老”服務(wù)模式，構(gòu)建“一刻鐘”居家養(yǎng)老服務(wù)圈?！耙豢嚏姟本蛹茵B(yǎng)老服務(wù)圈是實現(xiàn)農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，是貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于“讓老年人共享改革發(fā)展成果、安享幸福晚年”［14］重要論述的實踐指向。一方面，以智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺為展示窗口、以縣（市、區(qū)）級養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心為樞紐、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）養(yǎng)老綜合體為核心、以村（社區(qū)）養(yǎng)老服務(wù)站（農(nóng)村幸福院、鄰里互助點）為基礎(chǔ)，拓展“互聯(lián)網(wǎng)＋養(yǎng)老”服務(wù)模式，重點圍繞農(nóng)村老年人改善數(shù)字應(yīng)用場景，強化數(shù)字紅利的包容普惠性，研究探索適合各地農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化特點的本土化智慧養(yǎng)老模式和產(chǎn)品，不斷滿足農(nóng)村老年人多元化、全方位、個性化的基本養(yǎng)老服務(wù)需求。另一方面，通過社會化專業(yè)養(yǎng)老機構(gòu)承接失能、半失能農(nóng)村老年人托養(yǎng)功能，“以大帶小”運營鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)場所，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）輻射帶動農(nóng)村，延伸到居家上門服務(wù)，形成有序銜接的養(yǎng)老服務(wù)鏈條，［15］打造出具有本地特色的基本養(yǎng)老服務(wù)范本，早日讓農(nóng)村老年人家門口“一刻鐘”居家養(yǎng)老服務(wù)圈看得見、摸得著，逐步形成“適度普惠、就近便捷、服務(wù)精準、多元供給、充滿活力”的農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)格局。

（三）聚焦創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式，推進醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展

⒈注重家庭情感關(guān)懷，倡導(dǎo)成年子女履行贍養(yǎng)義務(wù)和承擔(dān)照護責(zé)任。一方面，要弘揚“孝親敬老”傳統(tǒng)美德，教育引導(dǎo)成年子女自覺履行贍養(yǎng)義務(wù)和承擔(dān)照護責(zé)任以及情感慰藉，政府和相關(guān)部門應(yīng)落實獨生子女父母陪護假制度，制定有利于成年子女與老年父母共同居住或返回家庭專職照料特殊困難老年人的成年子女或近親屬的支持政策，對于贍養(yǎng)負擔(dān)過重的“零就業(yè)家庭”成員，按照規(guī)定優(yōu)先安排公益性崗位。另一方面，堅持以小型分散、以“教”“樂”“為”結(jié)合的原則，豐富農(nóng)村老年人精神文化生活，如以村委會、農(nóng)村老年人協(xié)會或社會組織力量為主要載體定期組織農(nóng)村老年人聊天、讀書、學(xué)習(xí)時事政治和開展各種趣味性的文化娛樂活動；具備條件的農(nóng)村可以開設(shè)老年大學(xué)分?；蚧顒狱c，定期開展符合農(nóng)村老年人身心特點、適應(yīng)農(nóng)村老年人精神需求的活動，等等。同時，倡導(dǎo)農(nóng)村老年人終身學(xué)習(xí)，鼓勵農(nóng)村低齡老年人再就業(yè)、再社會化，消減農(nóng)村老年人的孤獨感和焦慮感。［16］農(nóng)村低齡老年人再就業(yè)、再社會化有利于化解家庭內(nèi)部矛盾，減小代際之間的差距，是其貢獻余熱、提升幸福指數(shù)的有效途徑。隨著我國農(nóng)村人口平均壽命的延長和健康狀況的持續(xù)改善，農(nóng)村低齡老人再就業(yè)、“銀發(fā)族”再就業(yè)或?qū)⒊蔀橐环N常態(tài)。為此，盡可能消除農(nóng)村老年人再就業(yè)、再社會化的“疑慮”和“擔(dān)憂”，激發(fā)其繼續(xù)學(xué)習(xí)的積極性和主動性，營造包容與保障并行的社會環(huán)境。

⒉探索推行農(nóng)村長期護理保險制度，拓寬多元化籌資渠道。黨的二十大報告明確提出，要建立長期護理保險制度。截至2022年底，我國長期護理保險制度已覆蓋49個試點城市，長期護理保險參保人數(shù)達到1．69億，累計有195萬人享受待遇，累計支出基金624億元，年人均支出1．4萬元。［17］一方面，建議將長期護理保險定位為獨立險種，將其納入社會保險的政策框架，打造全覆蓋、可持續(xù)農(nóng)村長期護理保險制度。另一方面，總結(jié)試點城市經(jīng)驗，探索建立農(nóng)村互助共濟、責(zé)任共擔(dān)的多渠道籌資機制，［18］創(chuàng)新實施農(nóng)村護理保險提升計劃，鼓勵商業(yè)保險進入護理保險領(lǐng)域和開發(fā)多樣化適老金融產(chǎn)品，逐步擴大農(nóng)村長期護理保險參保群體范圍以及動態(tài)調(diào)整農(nóng)村特殊困難老年人養(yǎng)老服務(wù)補貼和失能老年人護理補貼，最大限度地滿足農(nóng)村老年人多樣化、多層次的長期護理保障需求。同時，“引導(dǎo)支持有意愿、有能力的企業(yè)和社會群體積極參與養(yǎng)老公益慈善事業(yè)”，［19］暢通社會各方面參與慈善和社會救助的渠道，探索各類新型捐贈方式，鼓勵企業(yè)、慈善組織及個人設(shè)立養(yǎng)老領(lǐng)域慈善信托，實現(xiàn)慈善服務(wù)向農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)、公益項目領(lǐng)域擴展。

⒊加快醫(yī)養(yǎng)深度融合，構(gòu)建全方位健康養(yǎng)老服務(wù)體系。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是一種新型養(yǎng)老模式，實現(xiàn)了養(yǎng)老和醫(yī)療兩個方面優(yōu)質(zhì)資源的整合，是傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的延伸和升級。一方面，探索集中養(yǎng)老、互助養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等多種新型農(nóng)村養(yǎng)老模式，有效利用信息化技術(shù)實現(xiàn)智慧化養(yǎng)老，適時打造全過程管理、全天候響應(yīng)的智慧醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系。另一方面，豐富農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的活動內(nèi)容，探索農(nóng)村從“基本養(yǎng)老”向“品質(zhì)養(yǎng)老”的提升路徑。如實施農(nóng)村“1＋N”互助養(yǎng)老服務(wù)模式，實施農(nóng)村老年人日間照料中心與村衛(wèi)生室共享工程，農(nóng)村互助幸福院與村衛(wèi)生室毗鄰設(shè)置，探索“時間銀行＋睦鄰點”互助養(yǎng)老方式，等等。同時，按照“就近就便、互利互惠”的原則，降低社會力量創(chuàng)辦養(yǎng)老機構(gòu)的門檻，支持養(yǎng)老機構(gòu)開展醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療機構(gòu)開展養(yǎng)老服務(wù)，鼓勵有余力、有閑置床位的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)開展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)，推動養(yǎng)老機構(gòu)專業(yè)服務(wù)向農(nóng)村、家庭延伸，以農(nóng)村老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求為靶心，全面實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)管理標(biāo)準化、服務(wù)精細化、功能多元化、平臺信息化，讓農(nóng)村老年人從“老有所養(yǎng)”邁向“老有頤養(yǎng)”。

（四）聚焦緊缺人才培養(yǎng)培訓(xùn)，拓展職業(yè)發(fā)展空間

⒈拓寬人才來源渠道，推動跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)人才流動。建設(shè)一支“儲備充足、職業(yè)規(guī)范、技能精湛”的農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍，是推動養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的“強基工程”和必然要求。一方面，以政策體系為引領(lǐng)，持續(xù)釋放農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)人才政策紅利，從農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)人才的引進、培育、發(fā)展、服務(wù)等多個角度建立較為完善的激勵保障制度，持續(xù)出臺相關(guān)支持政策，最大限度地強化和釋放政策引才聚才效應(yīng)，推動各地將農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)人才納入優(yōu)惠政策支持范圍，支持其隨遷家屬平等享受公共就業(yè)、教育、住房等保障服務(wù)，切實把人才放在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要位置，讓農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)人才“愿意來”“留得住”“干得好”“能出彩”，人才數(shù)量、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量都能滿足農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)的需要。另一方面，實施農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)人才倍增計劃，鼓勵各養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)（企業(yè)）主動與農(nóng)村對口建立基本養(yǎng)老服務(wù)人才輸入對接機制，各地因地制宜推出養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域公益性崗位，優(yōu)先吸納貧困家庭人員、就業(yè)困難人員、就近富余勞動力從事農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)工作。同時，積極搭建志愿者交流平臺，引入社會組織和農(nóng)村專業(yè)社會工作力量參與基本養(yǎng)老服務(wù)，加快形成結(jié)構(gòu)合理、技能適配的專職管理員、護理員、服務(wù)員與社會工作者、社會志愿者隊伍相結(jié)合的農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。

⒉完善養(yǎng)老服務(wù)人才激勵保障措施，提升基本養(yǎng)老服務(wù)人才的薪酬待遇。人才資源是第一資源，是農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)中最為活躍、最為積極的因素。一方面，加快農(nóng)村基本養(yǎng)老人才培養(yǎng)標(biāo)準和服務(wù)規(guī)則的探索與制定，支持和引導(dǎo)基本養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建立基于崗位價值、能力素質(zhì)、業(yè)績貢獻的薪酬分配制度，積極推動農(nóng)村人才評價機制變革，打造全周期、全鏈條、全方位人才服務(wù)機制，暢通農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)人才上升通道，保障農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)人才落地?zé)o憂、水土相服，切實提升農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)人才職業(yè)尊崇感和社會認同度。另一方面，持續(xù)夯實養(yǎng)老服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，適當(dāng)提高養(yǎng)老服務(wù)人才工資待遇，嘗試設(shè)立養(yǎng)老護理員薪酬專項補貼機制，鼓勵有條件的省、市、縣（市、區(qū)）探索試行養(yǎng)老護理員職業(yè)技能等級獎補，著力構(gòu)建積極開放有效的政策環(huán)境、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造的工作環(huán)境、營造尊才愛才敬才用才的社會環(huán)境，激勵各類人才于農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)中大施所能、大展才華、大顯身手，以最優(yōu)生態(tài)讓人才“近悅遠來”，激活人才“一池春水”。同時，注重發(fā)揮典型優(yōu)秀人才的示范帶頭作用，實現(xiàn)“樹立個體、帶動群體、增益整體”的典型培樹目標(biāo)。

⒊完善農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)機制，拓展引才、育才、惠才路徑。黨的二十大報告指出：“培養(yǎng)造就大批德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)人才，是國家和民族長遠發(fā)展大計?！保?0］一方面，積極構(gòu)建政府主導(dǎo)、產(chǎn)教融合、社會支持的農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)體系，適時將農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)中的管理人員、醫(yī)護人員和養(yǎng)老護理員納入政府培養(yǎng)計劃，支持和鼓勵高等院校開設(shè)養(yǎng)老相關(guān)專業(yè)以及配套課程，著力培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、老齡事業(yè)需要的管理型和應(yīng)用型人才。目前，全國各地正有計劃地把養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)融合到教育體系中，部分省市開設(shè)了養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)。如浙江省嘉興市支持7所高中職院校開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)，江西省共有23所職業(yè)院校開辦中高職層次、8所院校開設(shè)本科層次、1所院校開設(shè)研究生層次的養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)，江蘇省共有89所高職院校開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)，推動基本養(yǎng)老服務(wù)人才不斷提質(zhì)擴容。另一方面，建立職業(yè)資格、職業(yè)技能等級與相應(yīng)職稱、學(xué)歷的雙向比照認定制度，推進學(xué)歷教育學(xué)習(xí)成果、非學(xué)歷教育學(xué)習(xí)成果、職業(yè)技能等級學(xué)分轉(zhuǎn)換互認。［21］同時，探索校地合作，支持和鼓勵各類具有資質(zhì)、符合條件的職業(yè)技能培訓(xùn)機構(gòu)開展養(yǎng)老服務(wù)類技能培訓(xùn)以及養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)開展職工崗位技能培訓(xùn)、企業(yè)新型學(xué)徒制培訓(xùn)，允許符合條件的各類主體設(shè)立實習(xí)實訓(xùn)基地和培養(yǎng)培訓(xùn)基地，最大限度地調(diào)動高等院校、職業(yè)技能培訓(xùn)機構(gòu)、企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)的積極性。