李育江

（南開大學(xué) 法學(xué)院，天津 300350）

一、問題的提出

行政聯(lián)結(jié)有確保相對人義務(wù)履行、降低行政成本和提升行政行為有效性的功能。如《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》（2019修正）第三十五條規(guī)定，申請國有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記，應(yīng)當(dāng)提交不動產(chǎn)權(quán)屬證書或者土地權(quán)屬來源材料、建設(shè)工程符合規(guī)劃的材料、房屋竣工材料、房地產(chǎn)測繪報(bào)告、稅費(fèi)繳納憑證等，這些前置條件的設(shè)計(jì)與申請事項(xiàng)構(gòu)成行政聯(lián)結(jié)，對保證房屋安全、減少產(chǎn)權(quán)爭議、確保相對人納稅義務(wù)的履行具有積極意義。行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)亦具有上述功能，只因聯(lián)結(jié)事項(xiàng)被不正當(dāng)運(yùn)用而扭曲異化，合法性、合理性與有效性的關(guān)系亦失之偏頗。如在唐某訴長沙車管所一案［（2018）湘行再65號］中，唐某向車管所遞交了申請時(shí)所需的各項(xiàng)材料，車管所工作人員以該車輛有違章行為未處理為由，拒絕受理申請。唐某遂向法院提起行政訴訟。一審法院將“交通違法行為處理”解釋為核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志的程序性規(guī)定，認(rèn)為《機(jī)動車登記規(guī)定》關(guān)于“交通違法行為處理”的規(guī)定符合《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道路交通安全法》）的立法宗旨，與該法第十三條的原則性規(guī)定并無沖突，且二審法院與一審法院結(jié)論基本相同。后唐某向湖南高院申請?jiān)賹彛细咴阂越共划?dāng)聯(lián)結(jié)原則對“交通違法行為處理”與核發(fā)機(jī)動車檢驗(yàn)合格標(biāo)志的問題進(jìn)行了闡述，并以“目的不一致”和“對象不一致”為由，得出“捆綁式年檢”屬于行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)的結(jié)論。2008年最高人民法院在《關(guān)于公安交警部門能否以交通違章行為未處理為由不予核發(fā)機(jī)動車檢驗(yàn)合格標(biāo)志問題的答復(fù)》中已對交通違法行為與核發(fā)機(jī)動車檢驗(yàn)合格標(biāo)志相聯(lián)結(jié)的問題作過答復(fù)，認(rèn)為《道路交通安全法》第十三條對機(jī)動車安全技術(shù)檢驗(yàn)合格標(biāo)志的發(fā)放條件作了明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定執(zhí)行。涉及行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)的案例屢見不鮮，筆者通過北大法寶網(wǎng)統(tǒng)計(jì)了自2018年以來有關(guān)“違章與年檢不當(dāng)聯(lián)結(jié)”的案件，共14件。在相同爭議問題上，法院作出的判決理由與“唐某訴長沙車管所”案大致無異，絕大多數(shù)判決否定“捆綁式年檢”的合法性。2018年全國人大常委會法制工作委員會將“處理違章作為機(jī)動車年檢前置條件”這一問題寫入《關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告》。［1］但囿于違章處理效率的現(xiàn)實(shí)考慮，行政機(jī)關(guān)并沒有放棄使用“捆綁式年檢”手段。2021年《道路交通安全法》《機(jī)動車登記規(guī)定》先后進(jìn)行修改，新修訂的《機(jī)動車登記規(guī)定》依然將“交通違法行為處理”作為核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志的前置條件，法律與規(guī)章沖突現(xiàn)狀依然存在。

行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)在實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)方面的效果顯著，但行政機(jī)關(guān)執(zhí)行行政任務(wù)不應(yīng)片面地追求行政效率和行政行為的有效性，倘若容許行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)的存在，那么行政機(jī)關(guān)就可以無限制地結(jié)合各種“武器”對付相對人，［2］更遑論相對人權(quán)利和自由的法治保障。行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)所引發(fā)的一系列行政法問題無法回避，如以禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則為主的公法原則如何約束行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)，何為判斷行政聯(lián)結(jié)正當(dāng)與否的標(biāo)準(zhǔn)，如何運(yùn)用法律手段約束行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)，怎樣運(yùn)作?；诖?，對不當(dāng)聯(lián)結(jié)現(xiàn)實(shí)形態(tài)抽絲剝繭，從而將不同行政事項(xiàng)的聯(lián)結(jié)控制在法治框架內(nèi)，成為本文要直接回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)問題。

二、禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則的理論因應(yīng)

（一）禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則的界定

在學(xué)界，關(guān)于禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則的界定并無定論。有學(xué)者從法律規(guī)范意旨和目的角度進(jìn)行界定，禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)在其權(quán)力作用上，應(yīng)只考慮合乎事物本質(zhì)的要素，不可將與法律意旨及目的無關(guān)的法律或事實(shí)要素納入考慮。［3］此外，亦有學(xué)者將禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則限定在行政行為與相對人的給付之間，強(qiáng)調(diào)對待給付的關(guān)聯(lián)性，即禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則是指行政機(jī)關(guān)的行政行為與人民的給付間，特別從法律授權(quán)觀察并無實(shí)質(zhì)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)者，則不得互相結(jié)合，即不得互相有依存關(guān)系。［4］不同學(xué)者對禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則的界定相異是觀察對象和觀察領(lǐng)域不同所導(dǎo)致的結(jié)果。前者強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力作用與法律目的的關(guān)聯(lián)性，而后者則是從雙方對待給付或是行政法律關(guān)系角度，觀察行政機(jī)關(guān)和相對人的權(quán)利義務(wù)有無內(nèi)在關(guān)聯(lián)。但無論界定如何，禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則都是行政權(quán)力的“剎車系統(tǒng)”，旨在防止行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)或超越職權(quán)運(yùn)用失控的權(quán)力對待相對人。

（二）禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則的法理依據(jù)

禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則被視為行政法一般原則甚至憲法原則，其法理依據(jù)法治國原則、比例原則、禁止恣意原則等。［5］其中最值得關(guān)注的是法律保留原則和比例原則，二者與禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則相配合，可形成針對行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)的較為嚴(yán)密的公法原則約束體系。法律保留原則將影響公民基本權(quán)利或重大公共利益事項(xiàng)予以立法保留，排除行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)的可能；而在行政保留事項(xiàng)中，比例原則和禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則共同限制權(quán)力的恣意、過度和濫用。

⒈法律保留原則。作為行政活動根據(jù)理論的法律保留原則有界定立法權(quán)和行政權(quán)邊界的功能。法律保留范圍的不確定性，可能導(dǎo)致過度限制立法權(quán)和行政權(quán)逸出法治軌道的雙向危境。［6］在全面深化改革的語境下，法律保留事項(xiàng)規(guī)定模糊，行政機(jī)關(guān)容易以概括授權(quán)的方式分奪部分立法權(quán)限，個(gè)中緣由，既有政治體制架構(gòu)和法律制度體系的考慮，也有行政管理方式改革創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)需求。相較于擔(dān)憂其過度限制立法權(quán)，行政機(jī)關(guān)在正當(dāng)目的的庇護(hù)下實(shí)質(zhì)違法更值得防范。［7］將可能影響公民基本權(quán)利和重大公共利益的行政聯(lián)結(jié)以法律的形式規(guī)定，可以更好地規(guī)范行政聯(lián)結(jié)行為。公民基本權(quán)利和重大公共利益為法律保留范圍劃定了底線。在國家立法層面，法律保留原則排除核心事項(xiàng)不當(dāng)聯(lián)結(jié)的可能，但行政保留領(lǐng)域才是規(guī)范行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)的重點(diǎn)所在。面對瞬息萬變的生活實(shí)況和行政活動現(xiàn)狀，行政機(jī)關(guān)會在既無法律授權(quán)、亦無法律禁止的情況下，由政策先行或依職權(quán)采取行政措施。如此，法律保留原則面對其中可能出現(xiàn)的不當(dāng)聯(lián)結(jié)將鞭長莫及，所以還需尋求比例原則和禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則的配合。

⒉比例原則。比例原則被視為行政法上的“帝王原則”，作用在于衡量手段和目的之間的關(guān)系，其包括目的正當(dāng)性原則、適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則等四個(gè)子原則。［8］行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)須受比例原則約束，目的正當(dāng)性原則要求行政聯(lián)結(jié)必須旨在達(dá)成正當(dāng)合理目的；適當(dāng)性原則要求行政聯(lián)結(jié)有助于或者直接促進(jìn)行政目的的實(shí)現(xiàn)，［9］必要性原則要求行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)，須克制行政聯(lián)結(jié)措施的有效性誘惑，選擇對行政相對人權(quán)益損害最小的方式和手段；而均衡性原則要求行政聯(lián)結(jié)對行政相對人權(quán)益所造成的損害，應(yīng)當(dāng)與其所增進(jìn)的公共利益大致相稱或成比例。概言之，行政機(jī)關(guān)不得肆意選擇和運(yùn)用行政活動方式，過度限制行政相對人權(quán)利或課予其義務(wù)。在行政保留領(lǐng)域，比例原則為行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)“戴上枷鎖”，時(shí)刻警惕行政機(jī)關(guān)以不正當(dāng)手段追求正當(dāng)或不正當(dāng)目的，有助于防止相對人權(quán)益受損程度與行政機(jī)關(guān)所追求公共利益彼此失衡。有關(guān)禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則與比例原則關(guān)系的理論觀點(diǎn)大致有如下三種：第一，禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則從屬于比例原則。第二，比例原則從屬于禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則。第三，禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則與比例原則相互獨(dú)立。在司法實(shí)踐中，行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)層出不窮，比例原則囿于復(fù)雜的分析規(guī)則并不能迅速判斷行政聯(lián)結(jié)是否合法正當(dāng)，其似乎并不總是最佳解釋方案。筆者認(rèn)為，比例原則有一套較為成熟的審查體系，將禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則納入比例原則從而發(fā)揮補(bǔ)充說理作用未嘗不可。但是，禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則對行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)具有針對性，若能將不當(dāng)聯(lián)結(jié)的判斷標(biāo)準(zhǔn)客觀化，其將具有超越比例原則的解釋力和規(guī)范作用。

（三）禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則的判斷規(guī)則

在行政活動中將不同行政事項(xiàng)相互聯(lián)結(jié)，增設(shè)公民義務(wù)或限制公民權(quán)利以求實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)屬法律容許范疇，其本質(zhì)是行政主體對行政活動方式的一種自由選擇和運(yùn)用。但不正當(dāng)?shù)穆?lián)結(jié)超出了法律容許的邊界，濫用了法律賦予的行政自主性。禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則禁止沒有“事理上關(guān)聯(lián)”的聯(lián)結(jié)，所謂“事理上關(guān)聯(lián)”，是指聯(lián)結(jié)事項(xiàng)與法律規(guī)范的意旨相同或相似。［10］“事理上關(guān)聯(lián)”旨在判斷行為目的與規(guī)范目的是否沖突，是一種實(shí)質(zhì)意義上的禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)判斷規(guī)則。在上述“唐某訴長沙車管所”案的判決里，法官通過分析違章處罰和車輛年檢的對象、目的不一致，得出違反禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則的結(jié)論，其運(yùn)用的是“手段與目的之合理聯(lián)結(jié)”標(biāo)準(zhǔn)，這與學(xué)理中的“事理上關(guān)聯(lián)”標(biāo)準(zhǔn)同義。

不相關(guān)因素考慮也是一種典型的禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)判斷規(guī)則。如在承德故意隱瞞行程、拒不配合流調(diào)的人，被要求三代以內(nèi)旁系親屬不得參軍、不得入黨、不得報(bào)考公務(wù)員及事業(yè)單位等。［11］此一制裁措施將違法行為與違法行為人親屬的工作權(quán)相聯(lián)結(jié)，超出了合理、正當(dāng)聯(lián)結(jié)的文義限度，此兩項(xiàng)聯(lián)結(jié)事項(xiàng)并不具有相關(guān)性。在這一聯(lián)結(jié)行為中，不利后果承受人與違法行為人都已發(fā)生錯(cuò)位，明顯有違責(zé)任自負(fù)原則，亦不符合法律規(guī)范意旨。除“事理上關(guān)聯(lián)”和“不相關(guān)因素考慮”兩項(xiàng)判斷規(guī)則之外，還有一種判斷規(guī)則即“對待給付間實(shí)質(zhì)上關(guān)聯(lián)”。［12］綜上可知，禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則中包含著行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)的判斷規(guī)則和作用機(jī)制，這為行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)的判斷標(biāo)準(zhǔn)提供了理論支撐。

三、行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)的判斷標(biāo)準(zhǔn)

行政行為的運(yùn)用和創(chuàng)新同時(shí)伴隨著僭越法治邊界、進(jìn)行不當(dāng)聯(lián)結(jié)的潛在危險(xiǎn)。從我國實(shí)定法和行政實(shí)態(tài)觀之，在行政活動領(lǐng)域中，行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)頻有發(fā)生且范圍廣泛，包括但不限于行政立法、行政處罰、行政許可、行政協(xié)議等。行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)系指行政機(jī)關(guān)在行政過程中，將不同性質(zhì)的行政事項(xiàng)相互聯(lián)結(jié)且違背法律規(guī)范目的的行為。本文所稱的“行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)”僅限于行政行為（包括行政立法）層面的探討，而狹義的法律制定層面的不當(dāng)聯(lián)結(jié)不在本文探討范疇。原因在于制定法律可能受到道德倫理、政治因素、社會條件等方面的影響，不當(dāng)聯(lián)結(jié)的判斷標(biāo)準(zhǔn)也會有所相異。行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)的本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力或強(qiáng)勢地位，違法加重相對人或不特定多數(shù)人的義務(wù)或剝奪某種法律權(quán)利。那么，如何判斷行政聯(lián)結(jié)的正當(dāng)性，是否存在較為客觀、具有可操作性的行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)判斷標(biāo)準(zhǔn)，已有文獻(xiàn)關(guān)于行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)判斷標(biāo)準(zhǔn)的探討多停留在理論層面，并未充分結(jié)合我國豐富的行政管理素材和司法裁判案例。行政管理樣態(tài)愈發(fā)多元，判斷行政事項(xiàng)間的聯(lián)結(jié)是否正當(dāng)，還需根據(jù)我國行政管理活動和行政訴訟活動實(shí)際，對行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)的判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化、重構(gòu)。

（一）不相關(guān)因素考量

⒈明確的法律授權(quán)。法律授權(quán)的盡頭就是行政權(quán)力的邊界，若無法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為就有不當(dāng)聯(lián)結(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。近年來，我國社會信用體系建設(shè)成效顯著，個(gè)人信用評分、“文明碼”等新型治理手段的觸角延伸至居民生活的方方面面，“一處失信，寸步難行”已耳熟能詳。［13］社會信用體系建設(shè)關(guān)涉公民隱私權(quán)、營業(yè)自由、個(gè)人信息等公民切身權(quán)益，其提高行政效率、簡化政府監(jiān)管功效，催生了行政機(jī)關(guān)濫用或泛化信息信用從而實(shí)現(xiàn)“一招制勝”的越界沖動。在社會信用體系建設(shè)過程中，政府通過信息和信用、聯(lián)合懲戒措施和目的之間的不當(dāng)聯(lián)結(jié)進(jìn)行聲譽(yù)制裁，出現(xiàn)只注重監(jiān)管措施有效性而偏廢合法性與合理性的趨勢。［14］以2010年睢寧縣大眾信用評級事件為例，睢寧縣出臺的《睢寧縣大眾信用管理試行辦法》及《睢寧縣大眾信用信息評估細(xì)則（試行）》將居民銀行欠貸、闖紅燈、欠繳水費(fèi)、不履行贍養(yǎng)義務(wù)、偷盜財(cái)物等進(jìn)行量化評分，并賦予A、B、C、D四個(gè)等級，等級高者在各方面可獲優(yōu)先照顧，等級低者接受生存照顧、創(chuàng)業(yè)扶持、入黨參軍等權(quán)益將受限制甚或被剝奪。［15］十年之后，蘇州“文明碼”上線，“文明碼”積分與個(gè)人交通違法行為、交通志愿執(zhí)勤活動等信息相關(guān)聯(lián)。積分等級高者將會享受工作、生活、就業(yè)、學(xué)習(xí)、娛樂的優(yōu)先和便利。積分甚至可作為警示和懲戒綜合文明指數(shù)低于下限人員的電子憑證。［16］治理主體在治理工具的選擇和運(yùn)用過程中，應(yīng)進(jìn)行自我設(shè)限，避免濫用數(shù)字技術(shù)，從而將技術(shù)應(yīng)用和信用信息使用控制在法律規(guī)范的范圍內(nèi)。［17］這種綜合型的信用（文明）評價(jià)體系，一端將公民的個(gè)人信息、違法行為、道德問題甚至生活日常都納入量化評價(jià)之中，一端又將經(jīng)過量化的分值與公民的自由權(quán)利和經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利相聯(lián)結(jié)。行政機(jī)關(guān)采取諸如此類的新型治理手段是否具有法律授權(quán)、是否超越法律規(guī)范值得懷疑。

目前，我國部分省市社會信用條例以正面列舉或反面排除的方式，明確規(guī)定納入信用信息的事項(xiàng)范圍，亦有規(guī)定信用信息使用的場景領(lǐng)域、守信激勵和失信懲戒措施。如《云南省社會信用條例》第九條、第十條、第二十二條、第二十五條、第二十七條、第二十八條、第二十九條；《重慶市社會信用條例》第十八條、第三十一條、第三十二條、第三十六條；《天津市社會信用條例》第十二條、第十六條、第十九條。如果把個(gè)人信用信息的收集與使用對交易安全的促進(jìn)視為公共利益，那么這些地方性法規(guī)在公共利益與個(gè)人信息權(quán)利保護(hù)之間作了審慎的平衡。［18］但若在欠缺法律明確授權(quán)的前提下，將其他事項(xiàng)納入信用信息目錄并據(jù)此作為聯(lián)合信用懲戒和受領(lǐng)給付的前提條件，或?qū)⑿庞眯畔⒛夸泝?nèi)事項(xiàng)與公民權(quán)益相聯(lián)結(jié)超越合法、正當(dāng)、必要和關(guān)聯(lián)邊界，那么此類綜合型信用（文明）評價(jià)體系則有不當(dāng)聯(lián)結(jié)之嫌。

⒉相同或相近的行政領(lǐng)域。相同或相近的行政領(lǐng)域是判斷行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)的重要形式標(biāo)準(zhǔn)之一。行政機(jī)關(guān)若以甲領(lǐng)域的行政工具實(shí)現(xiàn)乙領(lǐng)域的行政任務(wù)，則有超越職權(quán)之嫌。以銀行貸款為例，適用于金融領(lǐng)域、以維護(hù)良好金融秩序?yàn)橹既さ男庞迷u價(jià)體系，不論是信用工具將非商業(yè)誠信內(nèi)容納入評價(jià)體系致使工具功能異化，還是將信用工具適用領(lǐng)域肆意擴(kuò)張導(dǎo)致工具功能泛化，都有不當(dāng)聯(lián)結(jié)的可能和侵犯公民權(quán)利的危險(xiǎn)。［19］如河南省多縣出臺創(chuàng)建“無訪村”（社區(qū)）的相關(guān)政策，［20］將信訪領(lǐng)域的公民信訪權(quán)利與教育領(lǐng)域的考試錄取政策相聯(lián)結(jié)，本質(zhì)上是以子女受教育利益為誘餌，迫使相對人放棄信訪權(quán)利。此一激勵手段是一種給付偽裝，以教育領(lǐng)域的利益換取維穩(wěn)目的的達(dá)成，一方面變相限制了相對人的信訪權(quán)利，另一方面也有損不特定多數(shù)人的平等受教育權(quán)。在此類情境中，不當(dāng)聯(lián)結(jié)披著給付利益的“羊皮”行侵益之事，呈現(xiàn)出明顯的“復(fù)效性”特征。

⒊作用對象同一。一般而言，行政行為的作用效果僅對于行為人本身，而不能波及行為人以外的第三人，株連式聯(lián)結(jié)有違責(zé)任自負(fù)這一現(xiàn)代法治原則。在我國征地拆遷過程中，發(fā)生過不少株連式征地拆遷事件。如在《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺前，湖南茶陵縣就以規(guī)范性文件為依據(jù)，對全縣數(shù)十名在職或退休公職人員實(shí)行停職、停崗、停薪的“三停”處罰，緣由卻是公職人員的親屬、親戚沒有按時(shí)簽訂搬遷協(xié)議。［21］2011年江蘇省鎮(zhèn)江新區(qū)丁崗鎮(zhèn)一名小學(xué)老師因勸父母拆遷不力，被學(xué)校強(qiáng)行停薪停課。［22］行政機(jī)關(guān)剝奪或限制第三人的合法權(quán)益、課予其法外義務(wù)，以第三人的工作和薪資為要挾，將其與征地拆遷對象捆綁在一起以達(dá)成推進(jìn)征地拆遷工作的目的。株連式聯(lián)結(jié)的本質(zhì)是為無過錯(cuò)的國家機(jī)關(guān)工作人員與有過錯(cuò)的拆遷戶之間設(shè)定了連帶責(zé)任，前者必須為后者承擔(dān)責(zé)任。［23］此種行政措施有違禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則，亦是對現(xiàn)代法治和基本權(quán)利的漠視。公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、勞動權(quán)等基本權(quán)利以及人之尊嚴(yán)是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政事項(xiàng)聯(lián)結(jié)時(shí)應(yīng)當(dāng)恪守的底線。值得注意的是，聯(lián)結(jié)作用對象錯(cuò)位不宜一律認(rèn)定為不當(dāng)聯(lián)結(jié)。關(guān)聯(lián)是否正當(dāng)?shù)年P(guān)鍵在于剝奪或者限制的第三人權(quán)益是否依附于作用對象的特定身份或待遇，若作用對象喪失特定身份或待遇，那么剝奪第三人享有的附隨權(quán)益，并不能認(rèn)定為不當(dāng)聯(lián)結(jié)，如取消拒服兵役者家屬的軍屬待遇、收繳優(yōu)待金。［24］

（二）附加額外條件

行政機(jī)關(guān)不論是在平等法律關(guān)系中作為協(xié)議當(dāng)事人，抑或在不平等法律關(guān)系中作為管理者，其憑借行政權(quán)或強(qiáng)勢地位將額外義務(wù)或者負(fù)擔(dān)附加于行政相對人，若此種附加條件行為旨在達(dá)成不相關(guān)或不正當(dāng)目的，則可能被認(rèn)為是不當(dāng)聯(lián)結(jié)。行政許可作為一種單方行政行為，法律規(guī)范通常明文規(guī)定了許可條件，因此對行政許可中不當(dāng)聯(lián)結(jié)的判斷集中在行為合法性——其是否違反法律優(yōu)位原則，適用法律法規(guī)是否正確。而行政協(xié)議中的行政機(jī)關(guān)與相對人，形式上處于平等地位，雙方權(quán)利義務(wù)由協(xié)議內(nèi)容確定，因此行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)的關(guān)注焦點(diǎn)從行為合法性轉(zhuǎn)換至權(quán)利義務(wù)關(guān)系平等性。

⒈法定型附加條件。行政許可通過行政過程為公民創(chuàng)設(shè)財(cái)產(chǎn)權(quán)利或行動自由，行政許可權(quán)的合理性與正當(dāng)限度在于個(gè)人自由與公共利益的平衡。［25］行政許可中的不當(dāng)聯(lián)結(jié)需結(jié)合法律規(guī)范進(jìn)行判斷，其圍繞的核心規(guī)范是《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第十六條第四款，即“法規(guī)、規(guī)章對實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件”。行政機(jī)關(guān)若違法增設(shè)許可條件則構(gòu)成對相對人合法權(quán)利的限制，也將打破法律對個(gè)人自由與公共利益之間所作的平衡。行政許可是法律對國家限制事項(xiàng)的解禁，并非行政機(jī)關(guān)對相對人的施舍。違反上位法增設(shè)許可條件有違上位法律規(guī)范目的，亦是行政機(jī)關(guān)對法外目的的不當(dāng)追求。許可條件與許可事項(xiàng)聯(lián)結(jié)是否正當(dāng)合理，形式上表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)是否違反上位法增設(shè)許可條件。在違法增設(shè)許可條件案例中，行政機(jī)關(guān)常以內(nèi)置額外許可條件的規(guī)章或規(guī)范性文件為依據(jù)，作出不予許可的決定。如在金為發(fā)訴盱眙縣運(yùn)輸管理所案［（2014）盱行初字第0004號］中，行政機(jī)關(guān)以駕培市場的供求狀態(tài)作為準(zhǔn)許開辦駕駛員培訓(xùn)學(xué)校的條件；在皓天公司訴漢壽縣文化體育廣電新聞出版局案［（2017）湘0722行初11號］中，“縣城區(qū)網(wǎng)吧連片連鎖區(qū)域內(nèi)不審批新設(shè)立的網(wǎng)吧場所”也成為開設(shè)網(wǎng)吧的限制條件。從合法性的角度看，這些額外條件的設(shè)置業(yè)已超出上位法的容許范圍，違背了法律優(yōu)位原則。而從聯(lián)結(jié)正當(dāng)性的角度看，上述案例中的附加條件是對行政相對人營業(yè)自由的非法限制，且都反映了與行政許可事項(xiàng)不相關(guān)的目的考量，如調(diào)控駕培市場的供求狀態(tài)，行政管理便利或減少工作量……這些法外目的與行政許可條件設(shè)置的原初目的不一致或不相關(guān)。綜上而言，針對行政許可中的聯(lián)結(jié)行為，可以結(jié)合法律規(guī)范、法律優(yōu)位原則以及目的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行綜合分析，從而判斷是否構(gòu)成不當(dāng)聯(lián)結(jié)。

2．約定型附加條件。在德國法中，行政協(xié)議需要滿足一定條件，包括公民對待給付必須符合特定的目的、意在執(zhí)行公共任務(wù)、適當(dāng)、與合同中的給付具有客觀的聯(lián)系。［26］對附加條件的行政協(xié)議進(jìn)行聯(lián)結(jié)正當(dāng)性判斷有助于避免協(xié)議相對人在行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)壓下約定不相當(dāng)?shù)慕o付義務(wù)，保護(hù)協(xié)議相對人免受不平等對待。［27］在行政協(xié)議中，附加額外條件這一標(biāo)準(zhǔn)旨在從對待給付中“權(quán)利義務(wù)不平等”的角度判斷行政聯(lián)結(jié)的正當(dāng)性。如在最高人民法院發(fā)布的行政協(xié)議典型案例“卡朱米公司訴荔城區(qū)政府”案［（2018）閩行終130號］中，卡朱米公司與荔城區(qū)政府的給付義務(wù)分別是出讓國有土地使用權(quán)和給付征遷補(bǔ)償額。但荔城區(qū)政府卻從征遷補(bǔ)償款中扣留1200余萬元作為卡朱米公司履行“兼并重組義務(wù)”的保證金。從目的角度看，這一行為并不符合政府對征遷企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)哪康?。從雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系看，附加“兼并重組義務(wù)”實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)憑借自身優(yōu)勢地位為卡朱米公司獲取合法的征遷補(bǔ)償額設(shè)立了額外條件。這與雙方對待給付無客觀聯(lián)系，且造成雙方權(quán)利義務(wù)失衡。此種附加條件型的聯(lián)結(jié)不具有正當(dāng)性，有違公平原則。

（三）手段與目的脫節(jié)

不相關(guān)因素考量與附加額外條件是從法律授權(quán)、行政領(lǐng)域、作用對象、行為合法性和關(guān)系平等性等角度對聯(lián)結(jié)正當(dāng)性進(jìn)行判斷，均屬于形式標(biāo)準(zhǔn)范疇。而實(shí)質(zhì)意義上的行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)判斷標(biāo)準(zhǔn)包括追求客觀上錯(cuò)誤的目的和手段與目的無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性。實(shí)際上，在對不當(dāng)聯(lián)結(jié)進(jìn)行形式判斷時(shí)，“手段與目的脫節(jié)”這一實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)早已隱匿其中。若沒有實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的幫助，形式標(biāo)準(zhǔn)可能流于空泛、失于準(zhǔn)確。如綜合型的信用（文明）評價(jià)體系若欠缺明確的法律授權(quán)，則有違不當(dāng)聯(lián)結(jié)的形式標(biāo)準(zhǔn)，其合法性難逃質(zhì)疑。但只要其追求目的正當(dāng)且手段與目的有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性，綜合型的信用（文明）評價(jià)體系并不必然違反實(shí)質(zhì)意義上的禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)。因此，不論是不相關(guān)因素考量還是附加額外條件的不當(dāng)聯(lián)結(jié)，歸根結(jié)底都是手段和目的的關(guān)系之辨，對于某一行政行為的聯(lián)結(jié)正當(dāng)性需結(jié)合手段與目的關(guān)系進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷。

1．追求錯(cuò)誤的目的。行政權(quán)力并非憑空產(chǎn)生，行政機(jī)關(guān)作為公益的代言人，其行為不僅應(yīng)嚴(yán)格遵照執(zhí)行法律條文，更應(yīng)以法律規(guī)范目的和精神為目標(biāo)。若行政機(jī)關(guān)追求錯(cuò)誤目的，即不符合授權(quán)法目的，特別是不屬于本行政機(jī)關(guān)目的，那么行政行為不具有法律容許性，可能構(gòu)成主觀的裁量濫用。［28］不管手段客觀上多么合法正當(dāng)，都應(yīng)從目的正當(dāng)性和主觀上濫用權(quán)力兩方面對其合法性、正當(dāng)性予以否認(rèn)。我國不乏行政機(jī)關(guān)為追求錯(cuò)誤目的而被法院判決違法的案例。在王某某訴天心區(qū)住建局案［（2021）湘01行終287號］中，王某某未就征收補(bǔ)償事宜與行政機(jī)關(guān)達(dá)成一致，行政機(jī)關(guān)遂以《危房拆除決定書》回避征收補(bǔ)償程序，將案涉房屋拆除。危房改造原初目的是為了保障公民人身和財(cái)產(chǎn)安全，但從目的視角來看，本案中行政機(jī)關(guān)以危房改造之名，追求客觀上錯(cuò)誤的強(qiáng)拆目的，造成程序選擇與房屋征收拆遷目的的分離；從手段層面觀之，行政機(jī)關(guān)以危房認(rèn)定和拆除程序取代房屋征收補(bǔ)償程序嚴(yán)重?fù)p害了相對人的合法權(quán)益，構(gòu)成主觀的程序?yàn)E用。

⒉手段與目的無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性。2009年“先育后婚”人員考公務(wù)員遭拒錄事件中存在的被告適格、擔(dān)任公職權(quán)利與保持品行義務(wù)的關(guān)系、計(jì)劃生育政策在公務(wù)員錄用中的理解等爭議問題，引發(fā)了專家學(xué)者的激烈討論，其背后則是道德義務(wù)與法律權(quán)利的糾纏。［29］于法而言，《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》（以下簡稱《人口與計(jì)劃生育法》）和《江蘇省人口與計(jì)劃生育條例》均旨在規(guī)范“超生問題”而并非先育后婚行為。結(jié)合《中華人民共和國公務(wù)員法》第二十四條、《人口與計(jì)劃生育法》第四十二條、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第三十三條的規(guī)定，在公務(wù)員招錄過程中將違反《人口與計(jì)劃生育法》的“超生”人員拒之門外尚有法律因由，但將“先育后婚”這一要素也納入公務(wù)員招錄門檻之中的法律依據(jù)并不充分，有不相關(guān)考慮的嫌疑。于德而言，問題的關(guān)鍵在于先育后婚是否與“品行良好”具有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)事人在生育前已舉辦民間婚禮，但因?yàn)檎煞蚬ぷ髟蛭醇皶r(shí)辦理結(jié)婚登記手續(xù)，因此，雙方未婚先育并不具有道德上的可譴責(zé)性。［30］也有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)區(qū)分道德容忍和道德激勵，未婚生育只能得到人們的容忍，不能成為“良好品行”的例證。［31］誠然，先育后婚不能成為“良好品行”的例證，但既然先育后婚能為道德所容忍，那么其至少不能被劃入“品行不良”的范疇。綜上，先育后婚無關(guān)品行，其作為一種社會行為、社會現(xiàn)象，不能成為品行優(yōu)劣的判斷標(biāo)準(zhǔn)。將“先育后婚”這一要素納入公務(wù)員招錄門檻，對于招錄“品行良好的公務(wù)員”這一預(yù)期目的的達(dá)成，并不具有“充分的蓋然性”或是“相當(dāng)?shù)拇_定性”。［32］因此，“先育后婚”與“品行良好”無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性，將兩者相關(guān)聯(lián)有違禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則，這既是對公民擔(dān)任國家公職權(quán)利的剝奪，亦是國家的人事?lián)p失。

四、行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)的法治約束

（一）行政系統(tǒng)內(nèi)的職權(quán)撤銷

相較于行政復(fù)議和行政訴訟，恢復(fù)行政行為的合法性與合目的性、消解行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)對相對人或利害關(guān)系人造成的不利后果以及恢復(fù)政府權(quán)威和公信力，最便捷有效的措施當(dāng)屬職權(quán)撤銷。職權(quán)撤銷是行政機(jī)關(guān)在法律救濟(jì)程序之外，消滅違法或不當(dāng)行政行為法律效力的行政行為，其有別于復(fù)議和訴訟程序中的撤銷。［33］職權(quán)撤銷是行政官僚科層體制內(nèi)行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)和內(nèi)部監(jiān)督措施，其正當(dāng)性來源于依法行政原則和行政系統(tǒng)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、層級監(jiān)督權(quán)，其實(shí)質(zhì)性根據(jù)在于合法性的恢復(fù)或者合乎目的性的恢復(fù)。［34］在行政管理實(shí)踐中，通過職權(quán)撤銷糾正不當(dāng)聯(lián)結(jié)行為確實(shí)是合理的現(xiàn)實(shí)做法。職權(quán)撤銷是一把雙刃劍，運(yùn)用得當(dāng)可以及時(shí)高效地糾正違法行為、恢復(fù)受損的相對人權(quán)益；運(yùn)用不當(dāng)則會有損于法律安定性和相對人的信賴?yán)?，亦不利于政府威信的樹立。就不?dāng)聯(lián)結(jié)的職權(quán)撤銷而言，需要注意以下問題。

⒈職權(quán)撤銷的主體適格?！吨腥A人民共和國憲法》第八十九條和第一百零八條規(guī)定了國務(wù)院和地方政府的行政撤銷權(quán)?！缎姓S可法》第六十九條和《中華人民共和國行政處罰法》第五十四條分別規(guī)定了撤銷行政許可的情形和主動糾正行政處罰的義務(wù)。這些規(guī)定從實(shí)定法上賦予了原行政機(jī)關(guān)及上級行政機(jī)關(guān)撤銷違法行政行為的權(quán)力。但需特別注意的是，如果在行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)中出現(xiàn)超越職權(quán)的情形，不宜由原行政機(jī)關(guān)自行撤銷。原因在于行政行為撤銷權(quán)附屬于行政行為作出權(quán)，既然超越職權(quán)的行政行為不為法律所容許，更遑論作為附屬權(quán)的撤銷權(quán)的法律容許性。因此，如有超越職權(quán)的行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)，由同級政府或者上級業(yè)務(wù)部門進(jìn)行撤銷更符合法理，且能同時(shí)收獲維護(hù)政府權(quán)威和回應(yīng)權(quán)利主張的功效。

2．基于行為類型的區(qū)別考量。職權(quán)撤銷可以直接由依法行政原理推導(dǎo)而出，不需要特別的法律明文授權(quán)，被視為歸屬于行政機(jī)關(guān)的當(dāng)然權(quán)力，但這并不意味著職權(quán)撤銷不受任何限制。行政行為的合法性并非行政機(jī)關(guān)撤銷不當(dāng)聯(lián)結(jié)行為的唯一參考因素，職權(quán)撤銷是一個(gè)裁量過程，需要在個(gè)案中進(jìn)行價(jià)值權(quán)衡。于授益型不當(dāng)聯(lián)結(jié)而言，職權(quán)撤銷需考慮相對人的信賴保護(hù)利益。若相對人因信賴行政機(jī)關(guān)已取得特定身份或某種利益，那么權(quán)衡依法行政與信賴保護(hù)則是行政機(jī)關(guān)撤銷授益行政行為前應(yīng)慎重考慮之事項(xiàng)。［35］行政機(jī)關(guān)應(yīng)在判斷相對人是否同時(shí)具有“信賴”和“保護(hù)價(jià)值”且經(jīng)與公益權(quán)衡之后，再對信賴?yán)嬗枰钥险J(rèn)或否認(rèn)。［36］于負(fù)擔(dān)型不當(dāng)聯(lián)結(jié)而言，職權(quán)撤銷受法律安定性、行政效能的掣肘。在依法行政原則下，無論行政行為違法情形和嚴(yán)重程度，理論上行政機(jī)關(guān)皆可依職權(quán)予以撤銷，［37］從而消除施于相對人的違法或不當(dāng)負(fù)擔(dān)，恢復(fù)行為合法性或合目的性。但是，針對負(fù)擔(dān)型不當(dāng)聯(lián)結(jié)需注意兩個(gè)問題：一是不當(dāng)聯(lián)結(jié)的職權(quán)撤銷要兼顧法律安定性要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)視不當(dāng)聯(lián)結(jié)違法情形和嚴(yán)重程度再作撤銷與否的決定。二是以“唐某訴長沙車管所”案為例，行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)在行政管理中存在重大現(xiàn)實(shí)需求，違章與年檢的聯(lián)結(jié)確有減少交管部門工作量、降低執(zhí)法成本的現(xiàn)實(shí)效用，［38］由此造成的行政管理和司法裁判的沖突，或許應(yīng)尋求立法層面的斟酌考慮。做好上位法與下位法的銜接，平衡不當(dāng)聯(lián)結(jié)的效果收益與公民權(quán)利受限程度以及對法制體系的沖擊，依法行政和行政效能之間的巨大張力才能得以彌合。

⒊遵循正當(dāng)程序要求。由于我國暫無關(guān)于職權(quán)撤銷程序的系統(tǒng)規(guī)定，行政管理實(shí)踐中的職權(quán)撤銷做法并不一致。在行政管理實(shí)踐中，明顯不符合法律精神且被廣泛報(bào)道的行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)常迫于公共輿論而寥寥收場，要么含糊其辭地公開解釋，要么簡單地公告撤銷，缺乏說理、缺少告知相對人救濟(jì)權(quán)利和渠道。有觀點(diǎn)認(rèn)為，既然現(xiàn)行法律、法規(guī)及規(guī)章對行政行為撤銷沒有作程序上的要求，那么行政機(jī)關(guān)對作出撤銷決定的程序就可以自行掌握，不能統(tǒng)一強(qiáng)制要求。［39］但是，從職權(quán)撤銷的性質(zhì)看，職權(quán)撤銷本身是一個(gè)旨在復(fù)原行政法律關(guān)系的行政行為。［40］即使沒有關(guān)于職權(quán)撤銷程序的明文規(guī)定，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)恪守最低限度的程序要求。行政機(jī)關(guān)應(yīng)說明原不當(dāng)聯(lián)結(jié)的違法性和撤銷的法律依據(jù)、事實(shí)依據(jù)，在撤銷決定作出過程中應(yīng)當(dāng)聽取利害關(guān)系人的陳述、申辯和利益表達(dá)，在撤銷決定中告知公民申請聽證、復(fù)議和提起訴訟的權(quán)利，并及時(shí)公開撤銷行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)的決定或通知特定相對人。

（二）行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)的司法救濟(jì)路徑

職權(quán)撤銷是行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)、自我否定，相較于復(fù)議和訴訟程序，更顯便捷高效。但這也需要行政機(jī)關(guān)的自覺性、主動性和對內(nèi)“刮骨療傷”的決心。在沒有外部輿論壓力時(shí)，不當(dāng)聯(lián)結(jié)由行政機(jī)關(guān)自行撤銷不易實(shí)現(xiàn)，且不當(dāng)聯(lián)結(jié)一般內(nèi)含著行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其他行政任務(wù)的現(xiàn)實(shí)考慮。如若行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)不能通過職權(quán)撤銷得到妥善處理，那么就應(yīng)該讓其進(jìn)入司法救濟(jì)渠道。在不同的訴訟類型中，行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)的司法判斷基準(zhǔn)也應(yīng)有所區(qū)別。

⒈行為之訴。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條規(guī)定了六項(xiàng)違法行政行為的司法判斷基準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為，由于我國沒有關(guān)于不當(dāng)聯(lián)結(jié)的實(shí)定法規(guī)定，因此可以在司法審查時(shí)將違反禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)的行為歸入濫用職權(quán)的范疇。［41］筆者認(rèn)為，在司法審查中，行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)問題不能簡單地歸入濫用職權(quán)的范疇。諸多不當(dāng)聯(lián)結(jié)事例和案例顯示，行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)與“濫用職權(quán)”中的“不相關(guān)考慮”并非對應(yīng)關(guān)系，換言之，“濫用職權(quán)”這一司法判斷基準(zhǔn)不足以單獨(dú)容納形態(tài)復(fù)雜多樣的行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)。根據(jù)行政事例的推導(dǎo)和司法案例的呈現(xiàn)，行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)除構(gòu)成濫用職權(quán)以外，還可能構(gòu)成超越職權(quán)和行政適法錯(cuò)誤。行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)的司法判斷基準(zhǔn)還需結(jié)合行政判斷標(biāo)準(zhǔn)具體分析。

一方面，部分行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)可以歸入“濫用職權(quán)”的范疇?！盀E用職權(quán)”系指行政機(jī)關(guān)在其權(quán)限范圍內(nèi)不正當(dāng)行使行政權(quán)力，違背法律授權(quán)目的。［42］如前文所述的拆遷“株連”事件、“先育后婚”人員考公務(wù)員遭拒錄事件，行政機(jī)關(guān)將公職人員的工作和薪資與征地拆遷對象捆綁、將先育后婚人員作為“準(zhǔn)公務(wù)員”品行優(yōu)劣的判斷標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)質(zhì)是在自己職權(quán)范圍內(nèi)為達(dá)目的將不相關(guān)事項(xiàng)或?qū)ο舐?lián)結(jié)捆綁，符合濫用職權(quán)的性質(zhì)特征。其中有兩個(gè)問題需要特別解釋：一是綜合型信用（文明）評價(jià)體系的形式判斷標(biāo)準(zhǔn)沒有明確法律授權(quán)，既然如此，為何將其納入“濫用職權(quán)”而非“超越職權(quán)”范疇？筆者認(rèn)為，明確的法律授權(quán)應(yīng)該指向行為法權(quán)限。雖然綜合型信用（文明）評價(jià)體系沒有明確的行為法授權(quán)，但面對涉及眾多行政部門的綜合型聯(lián)結(jié)，地方政府享有相應(yīng)的組織法權(quán)限，所以將綜合型信用（文明）評價(jià)體系視為行政機(jī)關(guān)對自己職權(quán)的一個(gè)延伸而非超越，［43］或許更為妥當(dāng)。二是程序?yàn)E用型不當(dāng)聯(lián)結(jié)屬于“濫用職權(quán)”還是“違反法定程序”？如前所述王某某訴天心區(qū)住建局案中，行政機(jī)關(guān)以危房拆除程序替代征收補(bǔ)償程序，將案涉房屋拆除構(gòu)成程序?yàn)E用。程序?yàn)E用行為是以不合理程序代替原定程序，并非在法律規(guī)定范圍內(nèi)對具體程序要求的違反，因此不宜歸入“違反法定程序”范疇。相反，行政程序替換是一種在法律范圍內(nèi)不正當(dāng)行使職權(quán)的行為，且行政機(jī)關(guān)在主觀上存在追求客觀上錯(cuò)誤目的之過錯(cuò)?？梢姡绦?yàn)E用符合行政濫用職權(quán)的特征，宜歸入“濫用職權(quán)”的范疇。［44］

另一方面，部分行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)可以歸入“超越職權(quán)”“行政適法錯(cuò)誤”的范疇。就“超越職權(quán)”而言，其屬于形式上的越權(quán)，根據(jù)有關(guān)職權(quán)規(guī)定容易作出客觀判斷。［45］如在“相同或相近的行政領(lǐng)域”這一行政判斷標(biāo)準(zhǔn)下，倘若教育行政機(jī)關(guān)將中考加分與招商引資額相聯(lián)結(jié)，那么就超越了教育行政機(jī)關(guān)自身職權(quán)，是對招商引資機(jī)關(guān)職權(quán)的侵占。［46］但如果行為主體是地方人民政府，則可能構(gòu)成濫用職權(quán)而非超越職權(quán)。就“行政適法錯(cuò)誤”而言，其通常發(fā)生在行政許可領(lǐng)域。行政機(jī)關(guān)所依據(jù)的行政規(guī)范性文件因增設(shè)許可條件而與上位法相抵觸，不當(dāng)聯(lián)結(jié)行為失去下位的合法依據(jù)從而被認(rèn)定為“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”。進(jìn)言之，“行政適法錯(cuò)誤”這一司法判斷基準(zhǔn)是“法定型附加條件”不當(dāng)聯(lián)結(jié)在司法審查中的投射。行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)的判斷標(biāo)準(zhǔn)并非行為撤銷理由，只起輔助法官說明理由的作用。在司法審查過程中，行政判斷標(biāo)準(zhǔn)還須轉(zhuǎn)換為司法判斷基準(zhǔn)，使行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)判斷標(biāo)準(zhǔn)與撤銷情形相照應(yīng)。法官除對行為違法性進(jìn)行審查外，還需考慮是否存在“無可撤銷內(nèi)容”“違反公益”等撤銷阻卻事由，進(jìn)而選擇最有利于相對人權(quán)益保護(hù)的判決方式。

⒉關(guān)系之訴。在行政協(xié)議中，如果存在單方特權(quán)的行使，可以運(yùn)用行為之訴的邏輯，采用合法性審查的司法判斷基準(zhǔn)對不當(dāng)聯(lián)結(jié)行為進(jìn)行審查。以“沈某某訴崇川區(qū)住建局”案［（2022）蘇06行終741號］為例，行政機(jī)關(guān)通過簽訂房屋修繕協(xié)議的方式取得房屋控制權(quán)后拆除房屋，并在此基礎(chǔ)上建設(shè)公益設(shè)施。此案中行政機(jī)關(guān)對相對人施加事實(shí)強(qiáng)制力帶有強(qiáng)烈的公權(quán)力性質(zhì)，可以適用行為之訴的司法判斷基準(zhǔn)審查行政行為合法性。但是，如果行政協(xié)議沒有明顯的公權(quán)力介入，仍然運(yùn)用行為之訴的司法判斷基準(zhǔn)，可能導(dǎo)致審理對象模糊、裁判說理糅雜牽強(qiáng)。而適用關(guān)系之訴中的可撤銷理論對行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)進(jìn)行審查，說理邏輯將更為順暢，權(quán)利義務(wù)關(guān)系也將更為清晰。

傳統(tǒng)民法理論認(rèn)為可撤銷事由包括單方錯(cuò)誤、受惡意欺詐、受非法脅迫、危難被乘的法律行為等。［47］最高人民法院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十四條規(guī)定：“原告認(rèn)為行政協(xié)議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形而請求撤銷，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為符合法律規(guī)定可撤銷情形的，可以依法判決撤銷該協(xié)議。”借鑒民法可撤銷理論，規(guī)定了行政協(xié)議可撤銷情形。這一規(guī)定從實(shí)定法上承認(rèn)了行政協(xié)議的效力待定狀態(tài)。對于此類行政協(xié)議，行政相對人可以訴請法院撤銷。以上述“卡朱米公司訴荔城區(qū)政府”案為例，法官運(yùn)用民法可撤銷理論，從合意角度進(jìn)行審查，認(rèn)定行政協(xié)議于相對人一方而言顯失公平，進(jìn)而予以撤銷。雖然在案件審理時(shí)該行政協(xié)議司法解釋尚未出臺，但法官業(yè)已混合運(yùn)用行政法上的禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則和民法上的顯失公平原理進(jìn)行論證說理，就整體而言，說理過程遵循的仍然是民法可撤銷理論的論證邏輯?？沙蜂N事由一般涉及當(dāng)事人意志自由的維護(hù)問題。［48］參照民法理論，行政法上顯失公平的客觀要件可以解釋為雙方的權(quán)利義務(wù)要達(dá)到顯失均衡的狀態(tài)；主觀要件可以解釋為行政機(jī)關(guān)利用自身優(yōu)勢地位致相對人于不利境地。值得注意的是，行為之訴中的“撤銷”是由于行政行為被判斷違法而予以撤銷。關(guān)系之訴中不涉及公權(quán)力的“撤銷”，而是因?yàn)楸硪獠蛔杂?、無實(shí)質(zhì)合意而予以撤銷。前者是基于行政行為的客觀撤銷，后者是基于法律關(guān)系的主觀撤銷，二者性質(zhì)需加以區(qū)分。

行為之訴和關(guān)系之訴中不當(dāng)聯(lián)結(jié)的司法救濟(jì)，已使行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)的司法救濟(jì)路徑初現(xiàn)端倪。不論是在行政管理階段還是行政訴訟階段，行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)的判斷標(biāo)準(zhǔn)都可以成為運(yùn)用主體剖析行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)形態(tài)、識別不當(dāng)聯(lián)結(jié)行為的有效手段。但在司法審查中并不存在“不當(dāng)聯(lián)結(jié)”這一司法判斷基準(zhǔn)。因此，確定不同的司法判斷基準(zhǔn)能更精確地為行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)行為定性，進(jìn)而為法官提供更合適的訴訟類型和審理規(guī)則，更好地實(shí)現(xiàn)相對人合法權(quán)益的保護(hù)。

結(jié) 語

行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)始終是橫亙在依法行政原則與行政效能原則間的鴻溝，行政機(jī)關(guān)為更高效率、更低成本地實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)，難免突破法治界限進(jìn)行不當(dāng)聯(lián)結(jié)，忽視行政相對人合法權(quán)益或課予其法外負(fù)擔(dān)。本文主要對行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)的約束原則、判斷標(biāo)準(zhǔn)和法治約束手段作了初步觀察、歸納和探討。行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)能否接受公法原則、職權(quán)撤銷和司法審查的嚴(yán)格約束有待實(shí)踐驗(yàn)證。希冀基于中國行政管理和訴訟實(shí)態(tài)，繼續(xù)探尋行政不當(dāng)聯(lián)結(jié)的法治之道。