獨立學院轉(zhuǎn)設現(xiàn)狀、問題及破解路徑選擇

張 遠 王浩林

（南京傳媒學院,江蘇 南京 211172）

獨立學院是我國在高等教育特殊階段創(chuàng)立的一種特殊的辦學模式，無論是師資隊伍，還是制度體系、辦學性質(zhì)均與公立大學、傳統(tǒng)民辦高校有所不同，是高等教育重要構成部分[1]。20世紀末，國內(nèi)獨立學院興起，歷經(jīng)了探索、規(guī)范、轉(zhuǎn)型三個時期，目前在政府的引導和指揮下，大部分獨立學院完成了轉(zhuǎn)設，但依然有少部分獨立學院處于轉(zhuǎn)設博弈中。

《關于加快推進獨立學院轉(zhuǎn)設工作的實施方案》（教發(fā)廳〔2020〕2號，以下簡稱“2號文”）是教育部辦公廳于2020年印發(fā)的文件，其對獨立學院轉(zhuǎn)設工作做出統(tǒng)籌規(guī)劃，提出轉(zhuǎn)為民辦、轉(zhuǎn)為公辦、終止辦學三條轉(zhuǎn)設路徑，并確立“能轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)、能轉(zhuǎn)快轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進，分類指導、因校施策”的工作方針，為獨立學院轉(zhuǎn)設發(fā)展指明方向。從根本上來看，獨立學院轉(zhuǎn)設是一項系統(tǒng)復雜的工作，不僅面臨來自產(chǎn)權歸屬、內(nèi)部治理等方面的挑戰(zhàn)，還面臨高等教育辦學體制改革和層次類型結(jié)構調(diào)整的難題，且轉(zhuǎn)設后如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等也是需要考慮的問題，仍需要進行深入探索。

1 獨立學院轉(zhuǎn)設背景及現(xiàn)狀分析

1.1 獨立學院轉(zhuǎn)設背景

獨立學院作為一種特殊的辦學模式，以公辦高校良好聲譽為依托，利用民間資本開辦高等教育院校，打破了傳統(tǒng)以政府為主的公辦教育模式，促進了高等教育結(jié)構的優(yōu)化與改革。但是隨著獨立學院的不斷發(fā)展，其所面臨的“不獨立”“校中校”“治理混亂”等問題也暴露出來，影響了高等教育行業(yè)的規(guī)范化發(fā)展，對此，利用轉(zhuǎn)設方法規(guī)范辦學行為，推動高等教育健康發(fā)展顯得尤為迫切[2]。

獨立學院首次被納入政策議題，是在2006年教育部發(fā)布的《教育部關于“十一五”期間普通高等學校設置工作的意見》中，其要求獨立學院需結(jié)合現(xiàn)實轉(zhuǎn)設為獨立建制的民辦普通高等學校。2008年，教育部發(fā)布《獨立學院設置與管理辦法》，要求獨立學院在5年內(nèi)完成獨立設置。此政策實施5年后，成功轉(zhuǎn)設為民辦本科高校的獨立學院有25所。從2008年開始教育部一直在推動獨立學院轉(zhuǎn)設，但由于該項工作涉及獨立學院內(nèi)部管理、高等教育辦學體制改革等多方面問題，無論是艱巨性還是復雜性都超出了預期，因此轉(zhuǎn)設進度較為緩慢。2015年，教育部印發(fā)《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃（2015—2018年）》，強調(diào)引導部分獨立學院向應用型技術高校轉(zhuǎn)型，構建一批專業(yè)性較強的本科類職業(yè)教育院校。2020年《關于加快推進獨立學院轉(zhuǎn)設工作的實施方案》的出臺，為獨立學院轉(zhuǎn)設提供了清晰準確的方向，明確規(guī)定了三條道路，即轉(zhuǎn)為民辦、轉(zhuǎn)為公辦、終止辦學，大大加快了獨立學院轉(zhuǎn)設的腳步。

1.2 獨立學院轉(zhuǎn)設現(xiàn)狀

教育部官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)顯示，國內(nèi)獨立學院在2008年達到322所，在全國普通高校和民辦高校中占據(jù)的比例分別為14.2%、50.3%。到2022年年底，我國獨立學院數(shù)量為164所，在全國普通高校和民辦高校中占據(jù)的比例下降至6.4%、22.0%。根據(jù)這一組數(shù)據(jù)，2008年以來，我國獨立學院數(shù)量持續(xù)減少，在高等教育中的占比不斷下降，其中158所獨立學院完成轉(zhuǎn)設，轉(zhuǎn)設學校涉及全國21個省份。根據(jù)相關統(tǒng)計，尚未完成轉(zhuǎn)設的獨立學院中，有112所為國有民辦型學校，52所為民有民辦型學校。

獨立學院在國內(nèi)分布較為集中，主要分布在江浙、湘鄂地區(qū)。其中江蘇省擁有18所獨立學院，位居全國之首。此外，浙江省14所、湖北省12所、湖南省11所、河北省9所，在全國獨立學院總數(shù)中的占比分別為8.5%、7.3%、6.7%、5.5%。這五個省份獨立學院的總數(shù)在全國范圍內(nèi)所占的比例為39.0%。

從轉(zhuǎn)設路徑來看，獨立學院轉(zhuǎn)設主要有3種路徑，即轉(zhuǎn)為民辦、轉(zhuǎn)為公辦、終止辦學。根據(jù)教育部統(tǒng)計信息，目前轉(zhuǎn)設為獨立民辦本科高校的獨立學院有100余所，轉(zhuǎn)設為公辦本科高校的獨立學院有20余所，停止辦學的獨立學院有10余所。轉(zhuǎn)設為獨立民辦本科高校的獨立學院，通常社會力量舉辦方較為明確，且院校清晰劃分了主體權屬，辦學條件符合國家規(guī)定的轉(zhuǎn)設要求。轉(zhuǎn)設為公辦本科高校的獨立學院，往往辦學特色顯著，且對地方經(jīng)濟發(fā)展做出了較大的貢獻，得到了政府的支持。停止辦學有兩種具體實施方式：第一，撤銷建制，直接停辦；第二，減少招生，停止辦學，并入母校。例如，北京師范大學珠海分校為響應國家政策，完成轉(zhuǎn)設任務，從2019年開始在各院系減少招生人數(shù)，并于2021年完全停止招生。

2 獨立學院轉(zhuǎn)設的瓶頸

獨立學院轉(zhuǎn)設有利于規(guī)范高等教育發(fā)展、健全高等教育制度體系，是實現(xiàn)高等教育工作標準化、規(guī)范化的重要途徑。盡管政府制定了一系列政策方案，發(fā)布了各項文件條例，獨立學院轉(zhuǎn)設進程也明顯加快，但是因為我國獨立學院辦學形態(tài)紛繁復雜、利益相關方眾多，各主體各執(zhí)一詞，所以在推進轉(zhuǎn)設中也面臨很多痛點和瓶頸。

2.1 轉(zhuǎn)設路徑不暢通

雖然2020年教育部辦公廳發(fā)布的“2號文”提出了轉(zhuǎn)為民辦、轉(zhuǎn)為公辦、終止辦學3種獨立學院轉(zhuǎn)設路徑，同時強調(diào)獨立學院若無社會主體參與，舉辦權不允許轉(zhuǎn)讓給其他社會組織或個人，簡言之，國有民辦獨立學院禁止轉(zhuǎn)設為純民辦高校。對于地方教育，若直接終止獨立學院辦學，會影響地方教育發(fā)展，使得教育資源匱乏，而且終止獨立學院辦學會損害師生權益，從而會在社會中引起負面輿論。因此從這里來看，對于民辦獨立學院而言，轉(zhuǎn)設為公辦高校是最合適的路徑。但實際情況并非如此。公辦高校教育資源主要來自地方財政，轉(zhuǎn)設為公辦高校勢必受財政因素影響，且部分地區(qū)高等教育體系完善，達到均衡，并不希望增加公辦普通高校，更希望將財力和資金放在有特色的教育項目中。還有一些城市本身存在很多國有民辦獨立學院，要使之全部轉(zhuǎn)設為公辦高校，往往不太現(xiàn)實。而那些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的城市，近年來由于突發(fā)公共事件及社會整體形勢的影響，經(jīng)濟發(fā)展面臨較大的下行壓力，難以擔負獨立學院轉(zhuǎn)設為公辦高校后的資金需求。

從另一個層面來看，獨立學院無論是在生源、聲譽上還是在實際發(fā)展中，很多優(yōu)勢都得益于母體高校的溢出效應，因為母體高校本身擁有較高的市場知名度，且形成了系統(tǒng)規(guī)范的運行體系，也得到了很多人的認可，所以其下屬獨立學院也順理成章得到了社會的認可。但如果獨立學院轉(zhuǎn)設為民辦本科高校，那么就會褪去母體高校的光環(huán)，從而導致其在招生就業(yè)、師資力量、聲譽等方面受到影響，也正是如此很多獨立學院不愿意轉(zhuǎn)設為民辦本科高校。比如，中國海洋大學青島學院轉(zhuǎn)設為民辦本科高校之后，當年招生出現(xiàn)了大幅度的滑落，盡管招生分數(shù)較低，但仍有一些招生計劃未得到完成。

此外，獨立學院的誕生推動了中國高等教育的轉(zhuǎn)型發(fā)展，讓高等教育逐漸從經(jīng)營化教育模式向大眾化教育模式演變，有效緩解了高等教育資源匱乏問題。盡管發(fā)展當中存在不足之處，但是獨立學院在推動我國高等教育改革、促進應用型人才培養(yǎng)上發(fā)揮了有效作用，且很多獨立學院在發(fā)展中積累了大量優(yōu)秀的辦學經(jīng)驗和人才培育資源，終止其辦學顯然是不合理的。因此，獨立學院到底應當選擇怎樣的轉(zhuǎn)設路徑，如何在兼顧全局的基礎上，引導其可持續(xù)發(fā)展，仍是值得探索的問題。

2.2 轉(zhuǎn)設預期不明朗

獨立學院順利轉(zhuǎn)設需要有完善的配套政策、明確的工作思路和目標導向，雖然教育部辦公廳“2號文”中對獨立學院轉(zhuǎn)設的路徑、舉措、標準、條件等進行了規(guī)定，但轉(zhuǎn)設過程中依然面臨諸多問題，需要獨立學院結(jié)合自身情況做出轉(zhuǎn)設規(guī)劃。畢竟轉(zhuǎn)設內(nèi)容復雜多元，涉及編制、土地、財政等諸多因素，牽扯不同部門。部門不同，利益?zhèn)戎攸c不同，加之政策依據(jù)不統(tǒng)一，所以對待同一問題有不同的看法和想法，導致實際操作難上加難。

從獨立學院本身來看，很多學院對轉(zhuǎn)設工作還存在較大的困惑，有著轉(zhuǎn)設思路不清晰、轉(zhuǎn)設情況看不透、轉(zhuǎn)設辦法把不準的問題，影響了轉(zhuǎn)設進程。部分獨立學院社會舉辦方和母體高校設定的轉(zhuǎn)設方案不清晰，尚未針對過渡安排、資產(chǎn)權屬、債權債務、師生安置等問題制定明確的解決方案。不同主體對轉(zhuǎn)設后的權益顧慮不同，母體高校的顧慮是國有資產(chǎn)流失，社會舉辦方的顧慮是營利性和非營利性法人登記選擇問題，且擔心舉辦方權益無法得到保障。由于在現(xiàn)有政策中難以尋找到合適的答案，加之對未來政策預期模糊，所以獨立學院轉(zhuǎn)設過程十分緩慢。

2.3 資產(chǎn)權屬不清晰

在獨立學院轉(zhuǎn)設中，資產(chǎn)權屬是否清晰，直接影響轉(zhuǎn)設的結(jié)果。從本質(zhì)上來看，獨立學院產(chǎn)權是其與舉辦者、政府、投資合作者之間社會關系的權屬分配。通常情況下，獨立學院資產(chǎn)包括有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)兩部分，依據(jù)資產(chǎn)權屬則可以劃分為占有權、管理權、處分權等[3]。在長期發(fā)展過程中，因為我國產(chǎn)權法律制度和政策并不是十分健全，很多獨立學院對資產(chǎn)權屬保護并沒有強烈的意識，加之不注重內(nèi)部資產(chǎn)管理，導致學院在處理資產(chǎn)權屬關系的過程中不夠清晰、規(guī)范。此外，很多獨立學院面對資產(chǎn)性質(zhì)不清、類型要素多樣、投入主體復雜的客觀狀況，未能構建清晰的權屬關系脈絡結(jié)構，特別是對那些合作期滿后的辦學積累、校舍、土地等權屬，沒有構建完善的處置規(guī)范和核算辦法，導致轉(zhuǎn)設工作面臨很多“路障”。

雖然《中華人民共和國民辦教育促進法》中對民辦學校資產(chǎn)權屬進行了規(guī)定，但是從獨立學院發(fā)展歷程來看，多數(shù)學校并未真正落實法人財產(chǎn)權，部分社會舉辦方并未對所投資產(chǎn)進行驗資過戶，導致學院難以對不同類型的資產(chǎn)進行分類別、分層次登記建賬。另外，獨立學院驗資過戶要對增值部分的稅額及承擔主體進行明確，而這涉及多個部門，包括財政、稅務、國土等，各部門之間無法達成一致意見，也影響了轉(zhuǎn)設工作的開展。

2.4 轉(zhuǎn)設成本高昂

獨立學院作為一種特殊的組織形態(tài)，其顯著特征是“先發(fā)展后規(guī)范”，也就是學校創(chuàng)辦在先，政策在后，由此導致相關政策存在滯后性，使得獨立學院轉(zhuǎn)設面臨較高成本。從政策文件方面來看，獨立學院轉(zhuǎn)設為的依據(jù)文件是《普通本科學校設置暫行規(guī)定》，是否能夠轉(zhuǎn)設成功關鍵在于基本辦學條件是否能夠達標，特別是建筑面積、占地面積、教學儀器設備、師資隊伍等，這些方面都需要向新建本科高校看齊。例如，首先必須要具備獨立的校園，且校園占地面積必須高于500畝，并過戶至獨立學院名下。還要確保生均建筑面積不能低于30 m2、生均占地面積不能低于60 m2、生均紙質(zhì)圖書不能低于80冊。這些硬性條件導致獨立學院轉(zhuǎn)設面臨較大的難度，很多獨立學院因為成本高昂而陷入轉(zhuǎn)設博弈中。

3 獨立學院轉(zhuǎn)設瓶頸及可持續(xù)發(fā)展問題的破解路徑

獨立學院轉(zhuǎn)設已經(jīng)成為一種大趨勢，目前國內(nèi)尚未完成轉(zhuǎn)設的獨立學院也在加快腳步探索轉(zhuǎn)設路徑，以求盡快完成轉(zhuǎn)設，響應政府號召。為推動獨立學院轉(zhuǎn)設，并促進其可持續(xù)發(fā)展，本文提出如下的路徑。

3.1 政府設立基金會舉辦大學

19世紀初基金會大學誕生于美國、意大利等國家，后來隨著時代的發(fā)展，越來越多的國家開始探索構建基金會大學，目前全球基金會大學的數(shù)量達到了100余所，其中知名學校有杜克大學、斯坦福大學[4]。不過發(fā)達國家基金會大學的舉辦主體通常是民間非公募基金會，而非政府基金會。根據(jù)我國的國情，為促進獨立學院轉(zhuǎn)設，解決轉(zhuǎn)設路徑不通暢的問題，可以在借鑒國外基金會大學的基礎上，由政府設立基金會舉辦大學。

3.1.1 地方政府成立教育基金會

各地方政府結(jié)合自身地區(qū)的實際情況成立教育基金會，引導獨立學院轉(zhuǎn)設，省級教育行政部門將成為獨立學院轉(zhuǎn)設后的主管部門，從宏觀層面對其進行監(jiān)管、指導；學校舉辦方為地方政府設立的教育基金會，基金會保障學校辦學條件，承擔投資風險和經(jīng)濟責任，并與學校管理人員一同解決發(fā)展中的問題。校長負責制是獨立學院轉(zhuǎn)設后所實施的主要管理模式，董事會為決策機構，法定代表為校長。同時地方和高校在內(nèi)部建立相互掛職制度，推動校地合作。

3.1.2 構建經(jīng)費籌措機制

“2號文”明確規(guī)定國有民辦獨立學院轉(zhuǎn)設為民辦高校必須明確非營利性質(zhì)，但政府可以為非營利民辦高校提供一定的補助和支持。獨立學院轉(zhuǎn)設后的非營利民辦高校，理應得到地方財政支持。在綜合這些分析的基礎上，學?？梢愿鶕?jù)發(fā)展需求構建以自身籌措為主、地方政府財政輔助為輔的經(jīng)費籌措機制。現(xiàn)實當中，學校結(jié)合教育費用設立收費標準，并將學費作為主要收入來源，政府則采用“專項撥款＋經(jīng)常性投入”的形式提供支持和補貼。在專項撥款上，可以設立地方特色重點項目、競爭性項目等，并通過實施績效評價確定撥款金額；在經(jīng)常性投入上，可參考級別相同的其他公辦學校的經(jīng)費標準。

3.2 加強政策支持及統(tǒng)籌管理

3.2.1 省級政府構建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理機制

為解決獨立學院轉(zhuǎn)設問題，消除各利益方的顧慮，實現(xiàn)獨立學院快速轉(zhuǎn)設和可持續(xù)發(fā)展，應當促進政府部門間各項資源的統(tǒng)籌，構建協(xié)調(diào)機制，在地區(qū)間形成多部門有機合作、各主體共同參與的工作體制。推動各方力量整合，實現(xiàn)權責的清晰劃分，促進地方政府與中央政府的交融，職業(yè)教育行政部門、高等教育行政部門以及民辦教育行政部門之間的統(tǒng)籌，更大限度地釋放政策紅利。例如，獨立學院轉(zhuǎn)設當中若有高職高專院校參與，合并院校屬性多元，院校主管部門存在差異，這種情況下必須要對其轉(zhuǎn)設之后的經(jīng)費撥款、機構設置、人員編制、管理機制、領導體制等進行系統(tǒng)研究，從整體上進行條塊化解決。

3.2.2 建立配套支持政策

分析發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)設為獨立民辦本科高校的獨立學院，在后續(xù)發(fā)展中會存在較大壓力，因此需要政府部門相互之間進行統(tǒng)籌研究，從專業(yè)設置、學科發(fā)展、項目申報、招生指標、師資隊伍等多方面構建支持政策，特別應當在土地供應、人才引進、貸款貼息、財政獎補等方面進行扶持[5]。而轉(zhuǎn)設為公辦本科高校的獨立學院，面臨的壓力相對較小，不過應當進一步對其法人屬性進行明確，確定隸屬關系，優(yōu)化教師編制，重視人才培養(yǎng)質(zhì)量。

3.2.3 創(chuàng)新資助方式

獨立學院轉(zhuǎn)設后可由私營企業(yè)、地方政府、其他機構等進行共同投資，形成多形式的資助方式，以解決經(jīng)費不充足、預期不明朗的問題[6]。例如，香港中文大學在辦學經(jīng)費上就形成了多樣化的資助模式，其中政府專項經(jīng)費支持僅占據(jù)了較小部分，大部分經(jīng)費由學校自籌，自籌方式為學費，獎學金則采用了社會籌款的方式，學校在運行中自負盈虧。

3.3 明確轉(zhuǎn)設方向，實現(xiàn)差異化發(fā)展

獨立學院作為轉(zhuǎn)設主體，在具體運行中應當做好自我規(guī)劃，選好轉(zhuǎn)設方向，明確轉(zhuǎn)設路徑。在轉(zhuǎn)設前，要詳細分析自身的權屬性質(zhì)、未來發(fā)展方向和優(yōu)勢點，在職能部門部署當中應嚴格按照轉(zhuǎn)設任務清單予以確立，做好校園教學設備、教師資源、建設規(guī)劃的合理整合，優(yōu)化數(shù)據(jù)資源，明確轉(zhuǎn)設職責，確保轉(zhuǎn)設工作的穩(wěn)步、有序開展，為轉(zhuǎn)設提供堅實保障；在轉(zhuǎn)設中，要充分把握轉(zhuǎn)設契機，對現(xiàn)階段教學條件、教學資源等進行充分認識，因地制宜對學校資源優(yōu)勢和辦學特色進行整合，同時加強師資隊伍建設，不斷提升行政管理水平；在轉(zhuǎn)設后，要始終堅持正確的辦學方向，在學校全過程教學中堅持立德樹人，保障師生利益，爭取得到校友會及社會各界的支持[7]。母體高校作為看著獨立學院長大的“大家長”，要參與獨立學院未來發(fā)展規(guī)劃，維系與獨立學院之間的良好情感，與其一起加強學校建設，凝聚全校師生力量，確保獨立學院可持續(xù)發(fā)展，并理清自身與獨立學院之間的債權債務關系。

在具體發(fā)展過程中，獨立學院應當始終堅持辦學特色，實現(xiàn)差異化發(fā)展。要明確辦學理念，構建具有自身辦學特色的專業(yè)學科群，加快建設與先進制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及現(xiàn)代服務業(yè)等相關的專業(yè)，將有限的教學資源和教學力量運用到重點部位，打造優(yōu)勢學科專業(yè)；始終堅持綠色化發(fā)展，避免同質(zhì)化、盲目化發(fā)展，構建個性化、創(chuàng)新化、探索化的新型辦學體系；堅持人才培養(yǎng)模式改革，打造高水平師資隊伍；依據(jù)企業(yè)需求和地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構細化人才培養(yǎng)規(guī)格，推動學生素質(zhì)結(jié)構和知識能力的優(yōu)化；促進創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、人才鏈、教育鏈等深度銜接，積極吸納高素質(zhì)人才，聚焦優(yōu)質(zhì)社會辦學資源，打造跨學科、跨領域的高端復合型人才培育體系。

4 結(jié)語

獨立學院轉(zhuǎn)設是教育資源的整合與創(chuàng)新，具有復雜性的特點，要想推動科學轉(zhuǎn)設，達到預期轉(zhuǎn)設目標，既需要政府做好頂層設計，也需要獨立學院自身做好未來規(guī)劃，還需要母體高校和社會舉辦方等主體的積極配合與支持。只有各主體統(tǒng)一認識、加強交流，才能突破獨立學院轉(zhuǎn)設中的困境，取得更理想的轉(zhuǎn)設成果。獨立學院轉(zhuǎn)設順應了國家高等教育發(fā)展需求，是推動教育現(xiàn)代化的重要舉措，對國家人才強國戰(zhàn)略及教育強國建設的實現(xiàn)意義重大。