趙垣可，劉善槐

(1.西北師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，甘肅 蘭州 730070；2.東北師范大學(xué) 中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院，吉林 長春 130024)

近年來，為了盤活縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育師資配置，確保教師交流輪崗制度順利實施，同時也激發(fā)義務(wù)教育教師隊伍的發(fā)展活力，國家積極倡導(dǎo)義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理改革(1)《鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015-2020年)》(2015):全面推進(jìn)義務(wù)教育教師隊伍“縣管校聘”管理體制改革,為組織城市教師到鄉(xiāng)村學(xué)校任教提供制度保障;《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》(2018):優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置,實行義務(wù)教育教師“縣管校聘”;《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(2021)提出:深化中小學(xué)、幼兒園教師管理綜合改革,推進(jìn)義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理改革。。但從當(dāng)前的改革情況來看，多地“縣管校聘”管理改革的成效并不是特別顯著，部分地區(qū)改革的形式化、片面化等問題仍比較突出。在中國“以縣為主”的教育管理體制中，縣級政府承擔(dān)了發(fā)展轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)教育的主要職能，縣域是“縣管校聘”管理改革的主戰(zhàn)場，同時也是矛盾橫生、最容易出問題的地方。那么，“縣管校聘”管理改革在縣域內(nèi)是如何落實的？這項改革在實際推行的過程中遵循著怎樣的運作邏輯？本研究選取浙江省P縣為調(diào)研地，采用深度訪談法探討自上而下的政府部門、學(xué)校、教師等行動者參與“縣管校聘”管理改革的實踐過程及其邏輯，以增進(jìn)對“縣管校聘”管理改革過程的全面了解，同時為進(jìn)一步優(yōu)化“縣管校聘”政策提供參考。

一、政府改革決策：“政策一統(tǒng)性”下的分工與博弈

“縣管校聘”管理改革作為一項重大的中小學(xué)教師人事制度改革，離不開各級政府的支持，政府尤其是縣域內(nèi)地方政府直接強有力的參與對于增強“縣管校聘”政策在基層執(zhí)行的合法性與有效性有著很大的促進(jìn)作用，能夠確保改革順利進(jìn)行?！翱h管校聘”管理改革所涉及到的地方政府部門主要有縣政府及其下屬的教育、財政、人社、編辦等部門，這些政府部門依據(jù)其在改革場域中所占有的資本及各自養(yǎng)成的慣習(xí)遵循著不同的改革行動邏輯，對“縣管校聘”管理改革產(chǎn)生重要影響。

(一)縣政府：“政策一統(tǒng)性”思維下的統(tǒng)籌布局

縣政府是中國行政體制的基層樞紐，是地方政府管理的重要環(huán)節(jié)，其職權(quán)非常寬泛，與中央政府、省級政府具有高度的對應(yīng)性，承擔(dān)著本轄區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域所有的行政管理職能[1]。在“縣管校聘”管理改革場域中，縣政府處于權(quán)力的核心位置，是“縣管校聘”管理改革的頂層設(shè)計者和決策者，擁有雄厚的政治資本和制度資本，其對改革場域中其他行動者有著絕對的行動支配權(quán)。受國家元場域以及省級權(quán)力場域的影響，縣政府主要將“縣管校聘”管理改革看作一項由中央和上級政府下達(dá)的且必須完成的政治任務(wù)，能夠較好地遵從國家及省級層面關(guān)于改革的政策意志。

“不管怎樣，我們都是按照上面的改革思路和要求制定相關(guān)文件的，只是到了我們縣級層面規(guī)劃得更具體、更貼近縣情而已，總的改革原則和目標(biāo)是不會變的?！?訪P縣人民政府辦公室G副主任，20200914)

作為地方推行“縣管校聘”管理改革的頂層設(shè)計者，縣政府的身份屬性以及在“縣管校聘”管理改革場域中所處的位置決定了其改革行動具有“全局性”與“統(tǒng)籌性”特征。在“政策一統(tǒng)性”(2)“政策一統(tǒng)性”主要有兩方面意思：一方面指的是縣政府承接國家及省級的“縣管校聘”管理改革意志，在這項改革的大方向上能夠與國家和省級層面保持一致；另一方面指的是縣政府出臺的“縣管校聘”政策統(tǒng)籌了整個縣域內(nèi)各部門、單位及人員的改革活動，并決定這項改革在縣域內(nèi)的走勢。思維的影響下，縣政府憑借其掌握的雄厚政治資本、制度資本，通過出臺改革實施方案、組建強有力的改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組等方式對全縣的“縣管校聘”管理改革進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，隨后又以其強大的行政力量將改革的各項改革工作“發(fā)包”至其下屬的教育、財政、人社、編辦等政府職能部門，以此來完成中央及省級層面下達(dá)的“縣管校聘”管理改革任務(wù)并獲取相應(yīng)的政治效益。在縣政府的整個改革行動中，出臺強有力的“縣管校聘”管理改革實施方案顯得尤為重要，其他行動都是以改革實施方案為依據(jù)展開的?！翱h管校聘”管理改革的政策一統(tǒng)性和檢查驗收的剛性迫使改革過程中的各部門、單位不得不以類似的高壓手段來完成自上而下的任務(wù)[2]。

可以說，縣政府大力推行“縣管校聘”管理改革的過程其實是借助于其頒布的一統(tǒng)性政策將整個縣域內(nèi)的“縣管校聘”管理改革活動進(jìn)行任務(wù)分工并統(tǒng)籌布局的過程，決定了全縣“縣管校聘”管理改革的基本走向與推行力度。據(jù)此，我們可以將縣政府的改革行動邏輯歸納為“政策一統(tǒng)性”思維下的統(tǒng)籌布局。

(二)教育局：以改革任務(wù)為中心的壓力實踐

“縣管校聘”政策的執(zhí)行與落實主要集中于縣教育局。作為地方教育改革的主管部門，教育局是縣域內(nèi)開展“縣管校聘”管理改革的最主要推動者，也是地方縣政府在“縣管校聘”管理改革具體實施中的核心代理人，擁有一定的政治資本、制度資本、權(quán)力資本和經(jīng)濟(jì)資本，其在“縣管校聘”管理改革中的行為在某種程度上可以說是代表了當(dāng)?shù)卣囊庵尽Ｅc縣政府、財政局、編辦、人社局等部門相比，教育局是真正基于區(qū)域教育發(fā)展目標(biāo)來應(yīng)對“縣管校聘”管理改革，也是最盡心投身于“縣管校聘”管理改革且承擔(dān)改革任務(wù)最重的部門。

在“縣管校聘”管理改革場域里，教育局處于各行動者關(guān)系的中心樞紐位置，縣政府、財政局、人社局、編辦、學(xué)校、教師等其他行動者都直接與教育局發(fā)生互動與聯(lián)系：① 作為縣政府的下屬職能部門以及縣政府在“縣管校聘”管理改革中的核心代理人，教育局有責(zé)任和義務(wù)按照縣政府的政策要求積極推進(jìn)“縣管校聘”管理改革進(jìn)程；② 教育局與財政局、人力社保局、編委辦等職能部門之間圍繞著改革資金、教師的編制及職稱崗位配置情況展開互動與博弈，存在著一種協(xié)助下的博弈關(guān)系；③ 教育局與中小學(xué)校之間也存在著一種委托—代理關(guān)系，作為委托方的教育局委托全縣公立中小學(xué)校依照縣里的政策文件認(rèn)真做好對教師的“校聘”工作；④ 教育局與教師之間存在著“縣管”的關(guān)系，教育局按照規(guī)定與學(xué)校聘用的教師簽訂一定年限的人事聘用合同，在聘用期間教育局主要負(fù)責(zé)教師的崗位設(shè)置、招聘、培訓(xùn)、考核、工資待遇、退出機(jī)制等工作。所處位置的特殊性與重要性使得教育局承擔(dān)著較大的“縣管校聘”管理改革重任。

作為全縣教育系統(tǒng)內(nèi)部的最高行政機(jī)關(guān)，教育局需要遵循政府部門慣有的行政邏輯。在縣政府下達(dá)的“縣管校聘”管理改革任務(wù)重壓下，教育局借助自己在全縣教育系統(tǒng)內(nèi)部所擁有的強大政治資本和行政權(quán)威通過廣泛宣傳動員、成立教師管理中心、出臺政策文件、深化教師交流輪崗制度、全面推行“競聘上崗”制度、加強輿情監(jiān)控等多方式多途徑協(xié)同推進(jìn)“縣管校聘”管理改革。

“‘刀要高高地舉起，輕輕地放下’。‘縣管校聘’管理改革首先一定得借助行政權(quán)威來推動，缺乏威嚴(yán)的話下面學(xué)校是不會重視的，所以一定得采取一種‘硬手段’來強力推行。但是改革的弦不能繃得太緊，繃得太緊的話容易斷掉，這就需要采取一點‘柔措施’來調(diào)節(jié)一下氛圍……”(訪P縣教育局H副局長，20200911)

此外，為了減小改革的阻力，教育局在整個改革過程中還可能會利用掌握的社會資本與財政、編辦、人社等部門“拉關(guān)系”的方式來獲得這些部門對“縣管校聘”管理改革的更大支持。

“中國是個人情社會，在改革中除了必要的政府權(quán)威外，適當(dāng)?shù)乃饺岁P(guān)系也是必不可少的。”(訪P縣教育局H副局長，20200907)

可以說，教育局在整個“縣管校聘”管理改革中的行動都是為了能夠高質(zhì)量地完成縣政府下達(dá)的“縣管校聘”管理改革任務(wù)，最大化地發(fā)揮改革效益，從而推動全縣基礎(chǔ)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。教育局在“縣管校聘”管理改革中的行動邏輯，本質(zhì)上是以改革任務(wù)為中心的壓力實踐。

(三)財政、人社、編辦等部門：科層壓力驅(qū)使下的保守應(yīng)對

縣財政局、編辦、人社局等政府職能部門在“縣管校聘”管理改革場域中存在一些共性：首先，它們都是作為協(xié)助者身份存在的，按照縣政府的政策要求協(xié)助教育局做好全縣的“縣管校聘”管理改革工作，其在改革場域所處的位置、扮演的角色以及發(fā)揮的作用類似；其次，這些部門參與“縣管校聘”管理改革的過程同時也是其利益削弱的過程，在整個改革過程中存在著明顯的利益割讓。財政、人社、編辦等職能部門在“縣管校聘”管理改革場域中扮演的角色、發(fā)揮的作用以及所處境況的相似性使得研究者將這些部門作為同一類行動者進(jìn)行研究。

財政、人社、編辦等部門憑借其掌握的經(jīng)濟(jì)資本和權(quán)力資本在“縣管校聘”管理改革場域中占有一席之地，這些部門在“縣管校聘”管理改革中發(fā)揮的作用看似不如縣教育局大，卻不容忽視。作為“供給方”存在的財政、人社、編辦等部門對“縣管校聘”管理改革的態(tài)度在很大程度上決定了教育局能否做好對全縣教職工的“縣管”工作，進(jìn)而影響改革的成效。在“縣管校聘”管理改革場域中，財政、人社、編辦等政府職能部門主要與縣政府和教育局發(fā)生互動關(guān)系，它們主要受縣政府委托協(xié)助教育局努力做好全縣中小學(xué)教師的“縣管”工作，需將部分經(jīng)濟(jì)資本(財政局)、權(quán)力資本(人力社保局和編委辦)割讓給教育局，故而其參與改革的熱情往往不高，往往基于一種“底線標(biāo)準(zhǔn)”謹(jǐn)慎地參與這項改革。但迫于縣政府的行政權(quán)威，財政、人社、編辦等部門又不得不參與到“縣管校聘”管理改革中，這種改革參與可以說是在科層制壓力下的一種被動執(zhí)行，其表現(xiàn)出來的一系列行為自然具有一定的保守性。在推進(jìn)“縣管校聘”管理改革的過程中，為了維護(hù)本部門的利益，財政、人社、編辦等部門往往會采取形式上積極參與，向縣政府“訴苦”以及與教育局“討價還價”等方式將本部門的利益損耗降到最低。由此可見，財政、人社、編辦等部門在“縣管校聘”管理改革中的行動邏輯，本質(zhì)上是科層壓力驅(qū)使下的保守應(yīng)對。

“我們遵守縣政府關(guān)于中小學(xué)教師‘縣管校聘’管理改革的政策要求，我們也支持教育局開展‘縣管校聘’管理改革，但這并不意味著對于教育局的任何要求我們都答應(yīng)，在不違背縣政府政策要求的前提下我們也得考慮自己的難處，凡事都是商量的?！?訪P縣人社局L副局長，20200915)

(四)改革決策中的利益博弈

任何改革都是對利益的重新劃分。在“縣管校聘”管理改革中，教育、財政、人社、編辦等部門的利益既具有一致性(如通力合作做好“縣管校聘”管理改革工作，獲取相應(yīng)的政治利益)，也存在一定的利益爭奪，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是教育局與財政局圍繞著“縣管校聘”管理改革專項資金的劃撥問題進(jìn)行博弈?！翱h管校聘”管理改革需要財政局為教育局提供一定的改革資金，在這個環(huán)節(jié)中，財政局作為利益受損的一方，而教育局則是獲益的一方。目前，不少地方政府對于“縣管校聘”管理改革中財政局需要提供多少改革資金并沒有給出明確的指示，本研究的調(diào)研地P縣出臺的改革實施方案也只是規(guī)定縣財政局每年需要為“縣管校聘”管理改革安排一定的改革專項資金，但對于具體需要提供多少卻沒有明確的說明。筆者在調(diào)研中了解到P縣每年推行“縣管校聘”管理改革所需要的資金都是縣教育局與財政局相關(guān)負(fù)責(zé)人自行協(xié)商的結(jié)果。在這個協(xié)商的過程中，教育局是盡可能地從財政局爭取更多的改革資金，而財政局則由于全縣需要用錢的地方較多，在不觸及縣政府關(guān)于“縣管校聘”管理改革紅線的基礎(chǔ)上盡可能壓縮改革資金的投放。

“沒錢或者錢少根本調(diào)動不起改革的積極性，‘巧婦難為無米之炊’，為了保證‘縣管校聘’管理改革在我們P縣能夠順利進(jìn)行，我們局領(lǐng)導(dǎo)是盡可能地給縣政府打報告，盡量向財政局要錢。”(訪P縣教育局H副局長，20200907)

“縣里需要用錢的地方太多了，教育只是其中的一塊，醫(yī)療、衛(wèi)生、基建、三農(nóng)補助等其他方面都需要很多錢，我們經(jīng)過討論商量后決定在保證‘縣管校聘’管理改革能夠順利進(jìn)行的情況下能節(jié)約就盡量節(jié)約?！?訪P縣財政局科教文科Z科長，20200907)

二是教育局與編委辦圍繞著教師編制的具體分配權(quán)進(jìn)行博弈。《P縣推進(jìn)“縣管校聘”人事制度改革實施方案》要求縣編委辦按照國家教師編制標(biāo)準(zhǔn)對全縣中小學(xué)教職工重新核編，對全縣教職工編制總量進(jìn)行控制，將每所學(xué)校中教師編制的具體分配使用權(quán)移交給教育局。在這個過程中，編委辦作為利益受損的一方，而教育局則是獲益的一方，自然難以調(diào)動編委辦參與改革的積極性，二者之間存在一種權(quán)力的爭奪。

三是教育局與人力社保局之間圍繞著教師職稱崗位的具體設(shè)定權(quán)進(jìn)行博弈?！禤縣推進(jìn)“縣管校聘”人事制度改革實施方案》要求人力社保局負(fù)責(zé)核定全縣教職工職稱崗位的總量，將教師崗位職稱在每所學(xué)校的具體使用權(quán)交給教育局，由教育局負(fù)責(zé)公立中小學(xué)校的具體招聘補充。在這個環(huán)節(jié)中，人力社保局作為利益受損的一方，而教育局則是獲益的一方，改革自然容易引起人力社保局的不滿，二者之間存在一種權(quán)力的爭奪。

當(dāng)前，多地“縣管校聘”管理改革難以開展或進(jìn)展不順利的一個重要原因在于地方人社部門和編辦部門不愿意放權(quán)，使得教育部門在改革中處處受到權(quán)力的限制，致使改革難以深入推進(jìn)。

“‘縣管校聘’管理改革能夠順利推進(jìn)的一個重要前提是編辦和人社部門要放權(quán)。這兩個部門以前都是眉毛胡子一把抓，既管總量，又管具體分配，管得過死致使教師流動渠道不順暢。通過‘縣管校聘’，我們主張這倆部門‘抓大放小’，將編制和職稱崗位的具體分配權(quán)交給我們教育局，讓教育局有權(quán)管教育分內(nèi)的事?！?訪P縣教育局H副局長，20201214)

可見，在“縣管校聘”管理改革中，只有編辦、人社等部門做到真正放權(quán)，將教師編制和職稱崗位在每所學(xué)校的具體分配和使用權(quán)交給教育部門，讓教育部門真正做到有權(quán)力管教育系統(tǒng)份內(nèi)的事，才能最大化調(diào)配教師資源，發(fā)揮教師資源的最大效能。

二、學(xué)校組織管理：“服從改革指示”與“維護(hù)教師利益”間的張力調(diào)適

學(xué)校依據(jù)其所具有的文化資本和制度資本在“縣管校聘”管理改革中扮演著重要角色：一方面，學(xué)校是連接上級教育行政部門(“縣管”的執(zhí)行主體)和教師(“校聘”的目標(biāo)群體)的中間紐帶，教師對“縣管校聘”政策的了解狀況很大程度上取決于其所在學(xué)校的政策宣傳力度；另一方面，學(xué)校又是“縣管校聘”管理改革中“校聘”環(huán)節(jié)的組織者與執(zhí)行者，其在規(guī)定的時間內(nèi)積極組織教師“競聘上崗”，并依法與聘任教師簽訂一定年限的崗位聘用合同，負(fù)責(zé)聘任教師的工作安排和日常管理。此外，學(xué)校在改革中擁有較大的信息優(yōu)勢：與教育局相比，學(xué)校比教育局更了解一線教師的基本情況，更能把握一線教師對“縣管校聘”管理改革的態(tài)度，了解廣大教師的改革情緒與改革意愿等；與一線教師相比，學(xué)校是教師了解各級“縣管校聘”政策以及學(xué)校具體實施方案的重要窗口，比一線教師掌握更多的政策信息。可以說，學(xué)校對“縣管校聘”管理改革的態(tài)度以及在改革過程中的行動表現(xiàn)直接決定了改革能否真正落到實處。

作為教育政策實踐的最基本單位，貫徹落實各級政府的教育政策以提高本校教育工作的質(zhì)量和水平是每所學(xué)校的職責(zé)立場之所在。但在職責(zé)立場之外，學(xué)校還存在自己的利益立場，在教育政策的執(zhí)行與不執(zhí)行、積極執(zhí)行與消極執(zhí)行之間，學(xué)校往往會做出利益權(quán)衡，以獲得自身利益的最大化[3]。在“縣管校聘”管理改革場域中，學(xué)校處于連接縣教育局與教師的關(guān)鍵位置。一方面，學(xué)校與縣教育局之間存在著一種“委托—代理”關(guān)系，作為代理人的學(xué)校受教育局委托需做好“縣管校聘”管理改革工作，學(xué)校有責(zé)任和義務(wù)按照相關(guān)的政策要求完成縣教育局下達(dá)的“縣管校聘”管理改革任務(wù)。故而，P縣中小學(xué)校從改革伊始就始終堅持“民主推選，適崗競聘”的理念，通過廣泛宣傳動員、成立學(xué)校改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組、制定學(xué)校改革實施方案、營造良好的改革氛圍等方式積極開展對教師的“競聘上崗”工作，并努力做到程序正義。

“推行‘縣管校聘’管理改革是縣教育局下達(dá)的任務(wù)，盡管這項任務(wù)比較艱巨，而且可能得罪不少老師，我們也會毫不猶豫地持續(xù)做下去，畢竟教育局是我們的直接領(lǐng)導(dǎo)，我們得盡量按教育局的意思開展學(xué)校的各項工作?！?訪P縣HZ初級中學(xué)Z書記，20201019)

另一方面，學(xué)校與教師之間存在著“校聘”關(guān)系，學(xué)校按照教育局的政策要求組織教師“競聘上崗”，并依法與受聘教師簽訂一定年限的崗位聘用合同，負(fù)責(zé)這些教師的工作安排和日常管理。學(xué)校有責(zé)任維護(hù)教師的合法權(quán)益(3)維護(hù)教師的利益等于維護(hù)學(xué)校的利益，只有教師的利益得到維護(hù)，教師才能更好地投身于教育教學(xué)工作中，才能更好地促進(jìn)學(xué)校的發(fā)展。。因而，學(xué)校在“競聘上崗”工作的推行過程中一般會妥善安撫落聘教師，盡力打消教師們的心理顧慮，穩(wěn)定學(xué)校日常教學(xué)秩序，突顯出一定的人文關(guān)懷。

“改革是一把雙刃劍，學(xué)校在推行‘縣管校聘’時可能損害到部分教師的利益，引起一部分教師的不滿，甚至在教師群體內(nèi)產(chǎn)生一種恐慌心理，我們所能做的就是在保證完成改革的基本任務(wù)下盡量維護(hù)老師們的利益，維護(hù)學(xué)校的整體利益，盡量將改革過程中的不利一面降到最低?！?訪P縣實驗小學(xué)M校長，20200928)

總體來說，學(xué)校在“縣管校聘”管理改革中既要迎合上級教育行政部門的改革要求，又要考慮學(xué)校教師群體的利益訴求，其在“縣管校聘”管理改革中的一系列行動整體上體現(xiàn)出“兩重性”特征：作為地方教育局推行“縣管校聘”管理改革的代理人，學(xué)校具有政府科層體制賦予的“官”的角色，需遵循壓力型體制的運作邏輯，服從教育局下達(dá)的一切“縣管校聘”管理改革指示，這是一種基于學(xué)?！奥氊?zé)立場”為“公”的行動邏輯，其目的是為了達(dá)到教育局所期待的“以改革促發(fā)展”；同時，學(xué)校又是教師的學(xué)校，學(xué)校在推行“縣管校聘”管理改革的過程中有維護(hù)自己員工利益的責(zé)任和義務(wù)，需遵循學(xué)校內(nèi)部的自我運行邏輯，關(guān)懷和安撫處于改革中的教師(尤其是要妥善安撫落聘教師)，尋求與教師的“合謀”以共同應(yīng)對教育局的壓力，這是一種基于“利益立場”為“私”的行動邏輯，其目的是為了滿足教師所關(guān)注的“以關(guān)懷保穩(wěn)定”。

由此可見，學(xué)校在“縣管校聘”管理改革中的組織管理邏輯主要體現(xiàn)為“服從改革指示”與“維護(hù)教師利益”之間的張力調(diào)適，既要迎合各級政府部門(尤其是地方教育行政部門)“要改革”“要績效”的政策要求，又要兼顧學(xué)校教師“要穩(wěn)定”“要生活”的利益訴求。學(xué)校在“縣管校聘”管理改革中所遵循的這種角色表現(xiàn)及行動邏輯有利于化解“縣管校聘”管理改革實踐中教育局、學(xué)校、教師三者之間的矛盾與沖突，緩和改革的緊張局勢，穩(wěn)步推進(jìn)“縣管校聘”管理改革持久深入發(fā)展。

三、教師行動選擇：“生活人”姿態(tài)下的個體利益尋求

在政策執(zhí)行的過程中，絕大多數(shù)目標(biāo)群體都是遵循“實用性倫理”的，他們是否遵從以及在多大程度上支持新政策，并非出于對理念的守持，而是基于對利益得失的權(quán)衡。如果目標(biāo)群體覺得執(zhí)行一項新的政策所帶來的收益不足以彌補其所付出的成本，或者該政策的實施直接損害了他們自身的利益，目標(biāo)群體可能會或明或暗地抵制該項政策的落實。作為“縣管校聘”管理改革最大目標(biāo)群體的中小學(xué)教師不僅是“道德人”“社會人”，更是“經(jīng)濟(jì)人”“生活人”，尤其是對于收入并不寬裕的我國教師而言，其“經(jīng)濟(jì)人”和“生活人”的屬性更為明顯[4]。通過對P縣“縣管校聘”管理改革的實地考察，筆者發(fā)現(xiàn)教師更多地是以“生活人”而非“專業(yè)人”或“道德人”的身份來看待和應(yīng)對這項改革。

在“縣管校聘”管理改革場域里，與縣政府、教育局、財政局、人力社保局、編委辦、學(xué)校等其他行動者相比，教師擁有的改革話語權(quán)最弱，但卻是利益受改革影響最大的群體。對于廣大一線教師而言，“縣管校聘”管理改革使得他們先前工作的穩(wěn)定性被打破，在學(xué)校組織的下一輪“競聘上崗”中面臨著落聘的風(fēng)險，而一旦落聘，則容易被貼上“差教師”的標(biāo)簽，不僅自己面子上掛不住，而且只能前往縣域內(nèi)其他相對薄弱或者偏遠(yuǎn)的學(xué)校競聘，這給教師帶來不小的心理壓力。但教師并不是完全機(jī)械地執(zhí)行上級命令的抽象“組織人”，而是帶有各自想法、情感、利益的“生活人”，他們必然要把自己的認(rèn)知、思想、利益帶入執(zhí)行過程[5]。在“縣管校聘”管理改革的大局與教師個體的生活狀況兩者之間，作為具有“理性逐利人”(4)“理性逐利人假設(shè)”是丁煌在《政策執(zhí)行阻滯機(jī)制及其防治對策——一項基于行為和制度的分析》一書中提出的觀點，認(rèn)為一個人無論處于什么地位，其人的本性都是一樣的，都以理性地追求個人利益，使個人的滿足程度極大化為最基本的動機(jī)。特征的中小學(xué)教師往往會優(yōu)先考慮個體的生活狀況(如工作變更給家庭生活的帶來的影響、教師流動的經(jīng)濟(jì)成本和時間成本等)而非改革的價值意義，當(dāng)他們意識到自己的日常生活可能因“縣管校聘”管理改革而受到較大影響時自然會對這項改革產(chǎn)生一定的抵觸情緒。

“我現(xiàn)在是開車上班，油費一個月都要花費近800塊，鄉(xiāng)村教師生活補貼一個月才600塊，算下來我每月還要倒貼錢。”(訪P縣PZ小學(xué)W教師，20200922)

“在去年教育局組織的‘競聘上崗’中我是在原單位落聘后才尋聘到目前這所郊區(qū)學(xué)校，家校距離變遠(yuǎn)，為了照顧兒子，只能把他從縣城學(xué)校調(diào)到現(xiàn)在這所學(xué)校，現(xiàn)在想起來，心里挺不是滋味的?！?訪P縣第四中學(xué)F教師，20201015)

此外，當(dāng)前全國多地推行的“縣管校聘”管理改革還處于起步探索階段，改革在某些方面尤其是制度建設(shè)方面還不是特別完善，部分地區(qū)改革的形式化、片面化等現(xiàn)象依然存在，一些教師的利益尤其是那些不幸落聘教師的利益沒有得到很好的保護(hù)，這使得不少教師對實踐中推行的“縣管校聘”管理改革有所懷疑并致力于維護(hù)自身的利益。

“國家推行‘縣管校聘’管理改革的目的在于推進(jìn)教育均衡發(fā)展，可是我們這里開展的‘適崗競聘’卻是把相對較差的教師投出去交流，這怎么能起到推動教育均衡發(fā)展的目的呢？此外，那些被投出去的教師只能去相對較差或相對偏遠(yuǎn)的學(xué)校競聘，不僅打擊老師的自尊心，還給這些教師的日常生活帶來了很大不便……”(訪P縣PZ小學(xué)M教師，20200922)

教師盡管處于弱勢地位，但并非一味地被動接受學(xué)校的一切安排，而是會在現(xiàn)實面前做出“趨利避害”式的利益權(quán)衡[6]，依托自身所掌握的各種資本(如勞動資本、文化資本、社會資本、經(jīng)濟(jì)資本等)與改革場域中的其他行動者(主要是縣教育局與公立中小學(xué)校)展開互動與博弈，以求實現(xiàn)自身的利益訴求：對于“縣管校聘”管理改革中的既得利益者，即那些在學(xué)?！案偲干蠉彙敝斜贿x為直聘對象、受保護(hù)對象的教師來說，他們會積極服從教育局以及學(xué)校的一切改革安排；那些對“縣管校聘”管理改革大體能夠接受的教師(這類教師占絕大多數(shù))，他們會選擇在沉默中服從學(xué)校的組織安排，通過相互之間的“拉票”以及積極表現(xiàn)自我等方式來增強自己在下一次“競聘上崗”中的競爭力；對于那些擁有雄厚社會資本的教師來說，他們并不太擔(dān)心自己“落聘”，而是會借助自己的社會資本通過“走關(guān)系”的方式來增大“競聘上崗”成功的可能性；而對于那些在“縣管校聘”管理改革中利益受損較大、社會資本不多且自我感覺遭受到不公正待遇的教師(主要指那些不幸落聘的教師)，若是其性格溫和且重面子的話，可能會采取主動出走的方式體面地離開原單位前往區(qū)域內(nèi)其他學(xué)校尋聘，若是其個性較強，不愿妥協(xié)的話則可能采取抱怨、“鬧”或者上訪等方式應(yīng)對他所認(rèn)為的“不公正”待遇。總之，在“縣管校聘”管理改革場域中，中小學(xué)教師的特質(zhì)不同，擁有的資本狀況和所處的位置不同，決定了他們可能采取不同的行為策略以應(yīng)對區(qū)域內(nèi)推行的“縣管校聘”管理改革。

需要注意的是，作為“生活人”的教師考慮的利益更多的是一種“小我”利益，即一切行為的焦點在于自身利益的獲得而相對忽視“縣管校聘”管理改革的大局。在教師作為“生活人”的視界里，若“縣管校聘”管理改革符合其自身利益時，他們會積極地支持這項改革，服從改革中的各項安排；而當(dāng)他們一旦意識到改革有可能觸動到他們的自身利益或者給他們的日常生活帶來一些不便時，則可能采取“關(guān)系運作”、主動退出、抱怨、“鬧”等一系列滲透著“小民”意識的“抗?fàn)帯狈绞?，盡量將“縣管校聘”管理改革給自己帶來的利益損害降到最低，而全然不顧這些“抗?fàn)帯毙袨榭赡芙o“縣管校聘”管理改革帶來的一些負(fù)向效應(yīng)。由此可見，教師在“縣管校聘”管理改革場域中的行動邏輯，本質(zhì)上是“生活人”姿態(tài)下的個體利益尋求。

圖1 “縣管校聘”管理改革場域中行動者互動實踐邏輯模型

四、結(jié)語

中國基礎(chǔ)教育改革的重點和難點在于縣域?qū)用娴母母?，縣域是中國基礎(chǔ)教育改革的主戰(zhàn)場，同時也是矛盾橫生、最容易出問題的地方。本研究主要圍繞著中國教育高質(zhì)量發(fā)展背景下“縣管校聘”管理改革的實踐邏輯這個核心議題展開研究，發(fā)現(xiàn)“縣管校聘”改革在實踐中整體沿著“改革決策(政府)—組織管理(學(xué)校)—個體選擇(教師)”的邏輯展開。在改革過程中，政府、學(xué)校、教師等行動者并非機(jī)械執(zhí)行上級改革任務(wù)，而是基于自身利益的考量對“縣管校聘”政策進(jìn)行了“再詮釋”，體現(xiàn)出不同的改革行動邏輯，并最終決定了改革的走向及成效。做好“縣管校聘”管理改革工作需要理順各行動者在改革中所處的位置及扮演的角色，協(xié)調(diào)處理行動主體間的利益糾紛，力促改革行動主體通力合作：首先，權(quán)責(zé)明確，做好“縣管校聘”督導(dǎo)檢查工作。一方面應(yīng)合理劃分教育、財政、人社、編辦等政府部門在改革中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，建立起分工明確、層次有序、協(xié)同作戰(zhàn)的工作體系；另一方面應(yīng)在厘清各部門、單位職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上做好教育督導(dǎo)工作，對改革中的不作為以及濫用職權(quán)等行為嚴(yán)肅處理。其次，保護(hù)參與主體的合法利益，構(gòu)建和諧改革秩序。追求自身利益最大化是政策執(zhí)行相關(guān)主體的基本行為特征[7]，為了避免“縣管校聘”管理改革參與主體間無序的利益爭奪以及由于利益被忽視而打擊其參與改革的積極性，需要從制度層面保護(hù)“縣管校聘”改革參與主體的合法利益，通過各方利益的整合凝聚改革價值共識，努力形成一股“合力”，促進(jìn)改革深入推進(jìn)。

此外，改革是由行動者(包括自然人行動者和法人行動者)推動的，從行動者視角剖析縣域?qū)用娴幕A(chǔ)教育改革(如本研究中的“縣管校聘”改革)具有重要的研究價值。本研究從改革行動者的角度出發(fā)，通過解剖P縣“縣管校聘”管理改革的實踐過程這只“麻雀”，為讀者了解中國基礎(chǔ)教育改革在縣域?qū)用娴膶嵺`過程提供了借鑒。中國基礎(chǔ)教育改革政策在層層下達(dá)的過程中并不必然被各級行動者嚴(yán)格執(zhí)行，在改革任務(wù)外，各級行動者一般都有自己的利益訴求并遵循著各自的行動邏輯，這些行動邏輯并不必然與改革目標(biāo)相契合。行動者之間的互動實踐對基礎(chǔ)教育改革政策進(jìn)行了“再詮釋”，并最終決定了改革的走向以及改革的效果。基礎(chǔ)教育改革要想順利推進(jìn)并達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)必須兼顧改革各方尤其是目標(biāo)群體的利益，通過利益的整合來凝聚各方的改革價值共識，努力形成一股“合力”，才能更好地推進(jìn)基礎(chǔ)教育改革。正如有學(xué)者所言，一項制度要實現(xiàn)其既定的目標(biāo)就應(yīng)該兼顧到各參與主體的利益訴求及能動性，尋找并擴(kuò)大各參與主體間的利益共同點[8]。