行政強拆訴訟中能動司法的展開維度與邊界

邵 波 孟海蓮

能動司法是建設社會主義法治國家的內在要求，也是人民法院回應當前社會治理需求的必然選擇。能動司法的基本要義就是通過積極主動的司法活動解決糾紛，防止糾紛對社會穩(wěn)定與發(fā)展造成不利影響。隨著城鎮(zhèn)化建設的不斷推進，行政強拆成為社會治理領域的重點、難點問題，由此引發(fā)的行政強拆訴訟案件大量出現(xiàn)。此類案件關乎當地經濟發(fā)展與民生保障，往往涉及重大財產利益，矛盾容易激化，化解難度較大。鑒于此類案件社會影響廣泛，人民法院在處理時應堅持能動司法理念，實現(xiàn)行政爭議的實質化解。然而，由于能動司法概念內涵及外延的模糊性，以及當前缺乏具體的操作規(guī)范，如何在行政強拆訴訟實現(xiàn)能動司法，值得深入探討。基于此，本文以L市2019—2022年全部734起行政強拆訴訟案件為樣本，分析在處理該類案件時能動司法的適用空間和邊界，探索構建行政強拆類訴訟案件能動司法工作機制。

一、行政強拆訴訟對能動司法的現(xiàn)實需求

（一）強拆訴訟案件的復雜性

1.涉及眾多法律主體，法律關系復雜

強拆類訴訟案件紛繁復雜，事關經濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設及民生保障，涉及法律主體眾多，法律關系較為復雜。

從強拆訴訟案件的被告來看，雖然強拆類訴訟案件的法律主體是行政機關和行政相對人，但從司法實踐看，強拆行為往往屬于事實法律行為。在樣本案件中，多數情況下行政機關實施強拆前未向行政相對人告知，導致行政相對人不知曉“誰拆的”。行政相對人在提起訴訟時，要么錯列被告，要么多列被告，在大量案件中原告往往列多個行政機關為被告。在734件涉強拆訴訟案件中，被告涵蓋從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣、市三級人民政府及相關行政主管部門。經法院審理認定，違法主體絕大多數為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）或綜合行政執(zhí)法部門（見圖1）。在部分因集體土地征收引發(fā)的強拆訴訟案件中，因原告提供初步證據證明強拆實施主體為縣區(qū)或市級人民政府，而縣區(qū)、市級人民政府未能提供證據證實原告房屋系其他行政主體實施的強制拆除，因此法院依法認定強制拆除行為的實施主體為縣區(qū)、市級人民政府。

圖1 違法強拆主體占比圖

從強拆訴訟案件的原告來看，房屋或設施所有權人、實際使用權人、購買人或承租人等與房屋強拆行為之間具有利害關系，作為被拆遷人具備提起訴訟的原告主體資格。①參見許江濤訴襄陽市襄城區(qū)人民政府行政強制拆除案，最高人民法院(2018)最高法行再150號行政裁定書。在強拆訴訟案件中，除了拆遷單位和房屋或設施所有權人之間的關系，還涉及土地所有權人、房屋或設施使用權人、購買人或承租人等多個法律主體之間的關系。各個法律主體的權益和立場各不相同，利益相互交織，使得強拆訴訟案件處理變得更為復雜棘手。

2.所涉權益種類眾多，矛盾化解難度大

在734件樣本案件中，行政強制拆除行為大多集中在土地管理和城市建設領域，發(fā)生在農村集體土地征收、違建治理、舊村改造搬遷、養(yǎng)殖大棚拆除過程中的案件共638件，占總數的87%。其中，行政機關敗訴的案件共407件，分布領域亦較為集中，農村集體土地征收、舊村改造搬遷、違法建筑治理和養(yǎng)殖業(yè)環(huán)保整治過程中發(fā)生的強制拆除行為導致行政敗訴的案件占全部強拆類敗訴案件的97%（具體情況見圖2）。

圖2 強拆類敗訴案件分布領域圖

被拆除的建筑物既有合法建筑，也有已經行政機關依法認定的違法建筑，而更多的是既未辦理規(guī)劃等審批手續(xù)亦未經法定程序認定為違法的建筑物。這些建筑物涉及當事人不同的權益，包括土地使用權、房產權、租賃權、經營權等。被拆除的建筑物一般屬于當事人價額較大的固定資產，是用于生活、生產的必需物資，關系到當事人的基本生活保障。比如，因對建筑物的合法性和價值認定存在分歧，是否補償及補償數額與當事人的心理預期存在巨大落差，當事人期望的補償得不到及時完全實現(xiàn)，有的當事人情緒激烈，采取越級上訪、網絡發(fā)帖等渠道反復反映訴求；有的以強制拆除行為違法為由，要求過高補償，爭議化解難度非常大。如沈某等訴某街道辦事處行政強制及行政賠償案，在法院判決行政機關強拆違法并承擔賠償義務后，當事人不服，經市檢察院不予受理抗訴申請，省法院駁回再審申請后，仍多次到市法院等部門信訪。①參見沈德志、周振蘭、沈洪濤、沈鵬訴臨沂市河東區(qū)湯河鎮(zhèn)人民政府行政強制、行政賠償案，山東省臨沂市中級人民法院（2021）魯13行終207號行政判決書。

3.群體化訴訟、關聯(lián)性案件多，處理不慎易引發(fā)社會不穩(wěn)定因素

從提取的樣本案件看，因強制拆除行為引發(fā)的群體化訴訟趨勢明顯。無論是征地拆遷、城鄉(xiāng)改造，還是違建治理，行政執(zhí)法行為所針對的都是一個區(qū)域內的同類對象，眾多行政相對人通常會采取“抱團”方式維權，從而出現(xiàn)訴訟群體化。例如，某縣在征收土地過程中，行政機關在沒有與被征收人簽訂征地補償協(xié)議、沒有履行法律手續(xù)的情況下，強制鏟除被征收人的樹木并圈占土地，致使當事人無法耕種土地，引發(fā)了38起行政強制及行政賠償訴訟案件。與群體化訴訟相對應的是，單個強制拆除行為可能會衍生出系列相關聯(lián)案件。當事人在房屋等建筑物被拆除后，除提起確認行政強拆違法及行政賠償案件外，有的還會申請政府信息公開、請求公安機關查處不法行為、申請政府職能部門履行補償職責等，并就此提起多起行政復議、行政訴訟案件。如楊某因對某街道辦事處強拆其房屋不滿，除提起行政強拆違法訴訟外，還提起了包括政府信息公開、不履行法定職責、行政復議等案件49起。強拆訴訟案件的群體性和關聯(lián)性特征，增大了問題處理的難度，處理不慎可能會激化矛盾，引發(fā)社會不穩(wěn)定因素。

（二）實質化解行政爭議的目標要求

1.避免程序空轉

2014年全國人大常委會修改《行政訴訟法》，明確將“解決行政爭議”確立為立法目的之一。2019年最高人民法院公布《人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》，首次將“推動行政爭議實質性化解”作為今后五年行政訴訟制度改革的主要目標之一。強調行政爭議的實質性解決，說明行政訴訟程序空轉現(xiàn)象嚴重，行政訴訟司法供給與社會需求之間的矛盾突出，即使在行政訴訟法修改后依然如此?！皩嵸|性解決行政爭議”命題的提出，是對行政審判實踐中長期面臨的行政訴訟程序空轉問題作出的回應。①參見王萬華：《行政復議法的修改與完善——“以實質性解決行政爭議”為視角》，載《法學研究》2019年第5期。

程序空轉忽視了對爭議核心問題的實質性審理和解決，使得案件訴訟執(zhí)行程序復雜冗余，既增加了當事人的訴訟成本，浪費了司法資源，又嚴重損害司法權威，影響人民群眾的司法獲得感，違背“公正與效率”這一永恒的司法主題。在強拆訴訟案件中，程序空轉問題同樣比較突出。在734件樣本案件中，實體判決483件，其中判決行政機關強拆違法的案件461件；駁回起訴133件，調解4件，準予撤訴95件，移送管轄19件。實體判決率為65.8%，駁回起訴率為18.12%。在駁回起訴的案件中，夏某某等訴某區(qū)城市管理局確認強制拆除行為違法及行政賠償案較為典型，該案當事人提起訴訟后，一審法院認為原告起訴的被告不適格，但在原告舉證能力不足的情況下未主動查明強拆行為的實施機關，亦未向當事人進行釋明，兩次均以被告不適格為由裁定駁回起訴，直至經二審法院才查明適格被告，②參見夏傳志訴臨沂市蘭山區(qū)城市管理局行政強制及行政賠償案，山東省臨沂市中級人民法院（2021）魯13行終11號行政裁定書。增加了當事人的訴累，拖延了糾紛的及時化解。

2.提升原告的舉證能力

在行政訴訟中，行政機關應當對行政行為的合法性承擔舉證證明責任。但不意味著原告沒有任何舉證責任。根據“誰主張誰舉證”的原則，原告應當對所主張的行政行為事實或行政行為造成的損害后果承擔舉證責任。具體到強制拆除案件中，原告應當對強制拆除行為包括實施主體、財產損失情況等事實提供證據。但如前所述，強制拆除行為由于本身所具有的激烈對抗性，行政機關往往采取突襲執(zhí)法等違規(guī)方式實施拆除，不向當事人出示執(zhí)法身份證件。比如，在集體土地征收、城市房屋拆遷、違建治理過程中，行政機關片面追求行政效率而不顧正當程序，在實施強制拆除前不向行政相對人送達法律文書，強拆時不表明身份，甚至為避免相對人阻撓拆除工作而采取隔離措施，或者趁行政相對人不備對其房屋等建筑物進行突擊拆除?；谏鲜鲈颍姓鄬θ思幢阒腊l(fā)生了強拆事件，也無法明確強拆行為的實施主體。而且，原告作為自然人并無有效的調查手段，其在證明強拆實施主體方面的舉證能力明顯偏弱。因強拆行為的突發(fā)性和實施方式的粗暴性，往往嚴重妨害原告對其損失證據的收集固定，造成在行政賠償案件中對其損失的事實舉證困難。在行政強制拆除訴訟案件中，如果僅因原告的舉證能力欠缺而駁回其起訴，必然影響其權利救濟，導致行政訴訟程序空轉，無法實現(xiàn)行政爭議實質性化解的目標要求。

3.改善承辦法官的個體能力與強拆訴訟案件的復雜性不相匹配的現(xiàn)狀

行政強制拆除訴訟案件不僅個案涉及法律主體眾多、法律關系復雜的情況，而且該類案件往往因某個片區(qū)的土地或房屋征收、違法建筑治理、養(yǎng)殖業(yè)環(huán)保整治等集中行政行為引發(fā)群體性案件和關聯(lián)性案件。這類案件的妥善處理，不僅需要法官豐富的法律知識、專業(yè)的司法素養(yǎng)、敏銳的分析判斷能力，更需要做大量的群眾思想工作并與相關主管部門進行溝通協(xié)調。尤其因土地房屋征收引發(fā)的案件，個案的處理結果不僅關系當事人的合法權益，還涉及本區(qū)域內其他被拆遷人利益的平衡保護，更涉及地方的城市建設、重大項目進展等民生保障和經濟社會發(fā)展問題，需要通盤考慮擬定全面解決方案，真正實現(xiàn)案件的法律效果、政治效果、社會效果有機統(tǒng)一。這些工作僅憑法官的個人能力顯然是無法完成的，需要依靠組織力量予以系統(tǒng)解決。

二、能動司法運行機制和具體操作規(guī)范供給不足

（一）能動司法概念內涵和外延的模糊性

能動司法作為我國法院審判工作的理念，其主要內涵界定為發(fā)揮司法的主觀能動性，積極主動地為大局服務，為經濟社會發(fā)展服務，服務性、主動性、高效性，是能動司法的三個顯著特征。首次提出能動司法時，不僅是應對當時金融危機，促進保增長、保民生、保穩(wěn)定目標實現(xiàn)的因應之策，更是對司法規(guī)律和特征的再認識。①參見江必新：《能動司法：依據、空間和限度》，載《人民司法·應用》2010年第1期。法學理論界對能動司法的總體價值和目標追求基本認同，但對能動司法的具體含義、范圍和程度卻各有表述，對能動司法的內涵界定存在不同的理解和解釋。有的傾向于把能動司法界定為一種司法對于社會經濟生活、訴訟活動以及自由裁量權行使的積極且主動的介入或者干預；有的習慣于從西方司法能動主義出發(fā)，來觀察并評論中國的能動司法；有的既強調能動司法的中國特色，也注意到中國能動司法與西方司法能動主義的區(qū)別；還有的認為能動司法應限定于，法官不能僅僅消極被動地坐堂辦案，不顧后果地刻板適用法律和程序，還應當在形成進程中的中國司法制度限制內，充分發(fā)揮個人的積極性和智慧，通過審判以及司法主導的各種替代方法解決社會各種復雜地糾紛和案件，努力做到“案結事了”，實現(xiàn)司法的社會效果和法律效果的統(tǒng)一。①參見蘇力：《關于能動司法》，載《法律適用》2010年第2期。這種理論上的多元解讀和模糊認識，對于“能動”的具體方式、方法鮮有述及。能動司法概念內涵的抽象性與外延的模糊性，導致司法實踐中缺乏統(tǒng)一的具體規(guī)范體系和評判標準，給法官在審判工作中貫徹能動司法理念帶來困惑和偏差。

就能動司法的具體內容及表現(xiàn)形態(tài)而言，從最高人民法院的相關論述、各地各級法院的實踐探索以及學者們對于能動司法應然及實然狀態(tài)的描述，大體上可以歸結為：把追求社會目標的實現(xiàn)作為司法的基本導向，以多元社會規(guī)則、多重社會價值作為司法的考量依據，把調解作為處理社會糾紛的常規(guī)性司法方式，把便民、利民作為司法運行中應當考慮的重要因素。②參見顧培東：《能動司法若干問題研究》，載《中國法學》2010年第4期。能動司法作為一種觀念形態(tài)進入司法的理念體系，符合中國司法的現(xiàn)實需求，無疑具有合理性、正當性和時效性。然而，在司法實際運作層面僅有籠統(tǒng)的原則、方向和目標是遠遠不夠的，如果找不到實現(xiàn)目標的路徑，不能在司法方法、司法技術范疇找到出路，那么這些原則、目標將形同虛設。

（二）司法實踐中關于能動司法的依據和規(guī)范不足

自能動司法理念提出以來，實務界開始將能動司法理念作為指導思想，我國各地各級人民法院對此積極實踐與探索，如陜西隴縣人民法院“能動主義八四司法模式”，河南省法院系統(tǒng)的“馬錫五審判模式”等。豐富的能動司法實踐展示了基層法院積極探索能動司法的成果，但也暴露出能動司法面臨的困境，比如實踐中缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范和評判標準，能動司法行為的合法性與合理性無法保障等。

能動司法強調為大局服務。最高人民法院和地方法院根據我國社會經濟發(fā)展不同階段的主要任務相繼制定了一系列服務大局的意見，這些意見主要著眼于宏觀審判指導，旨在為法院審判相關案件提供指引和框架，使其在具體案件審理中能夠符合社會發(fā)展的要求和司法改革的方向，但在操作規(guī)范層面明顯相對模糊。這一方面是因為法律的一般性原則強調司法需要考慮社會發(fā)展的大局和整體利益，這些原則往往是相對抽象的，不能夠具體到操作規(guī)范層面；另一方面是因為服務大局的意見要求保證司法活動的靈活性和適應性，審判工作涉及各種不同類型的案件和具體情況，為了適應不同的辦案需求和社會變化，服務大局的意見通常會保留一定的靈活性，以便法院根據具體情況做出決策。

涉強制拆除類行政訴訟案件能動司法的工作機制不健全。強拆案件具有案情復雜、矛盾多發(fā)、影響范圍廣等特點，是行政執(zhí)法管理與行政審判領域的重點及難點問題。行政審判要牢固樹立雙贏共贏多贏理念，把監(jiān)督就是支持、支持就是監(jiān)督貫穿到審判執(zhí)行全過程各方面，支持促進政府加強對重點領域矛盾糾紛的源頭治理，支持促進政府在行政程序環(huán)節(jié)化解矛盾糾紛，進一步健全行政執(zhí)法與司法審判的銜接聯(lián)動機制，探索聯(lián)合發(fā)布典型案例、開展同堂培訓等方式，把以人民為中心的執(zhí)法司法理念、裁判標準更明確更具體落實在行政執(zhí)法和司法環(huán)節(jié)。但從各地法院的實踐來看，離最高人民法院的要求還有差距。與涉強制拆除類行政訴訟案件能動司法相關的協(xié)調指導機制、府院聯(lián)動機制及訴源治理機制等工作機制并不健全，有些機制內容比較空泛，缺乏實操性；有些機制運轉不順暢，難以真正發(fā)揮作用；有些機制只是針對個案臨時形成的，沒有普遍適用性。

關于強制拆除類行政訴訟案件能動司法方面的裁判指引不足。近年來，地方法院為規(guī)范類案裁判，往往通過法官會議紀要、疑難問題解答等方式對相關案件辦理提供裁判指引，這類裁判指引以民商事類案件居多，行政訴訟案件并不多見，而涉及強制拆除類案件的裁判指引則更為鮮見。由于缺乏具體的操作規(guī)范，法官在釋明權行使、依職權調取證據、判決方式選擇、爭議調解等方面缺乏統(tǒng)一的標準和方法，能動司法的發(fā)揮程度不一，導致同類案件裁判方式不一，不能達到實質性化解糾紛的目標，無法實現(xiàn)最佳辦案效果，甚至引發(fā)當事人對法院裁判的質疑。

（三）能動司法理念貫徹程度更多取決于法官個體因素

在能動司法概念相對模糊，能動司法相關工作機制和類案裁判指引供給不足的情況下，具體案件中能動司法理念貫徹的程度和效果，更多取決于承辦法官的個體因素。一些能夠準確理解能動司法理念、善于發(fā)掘現(xiàn)有工作機制作用、積極進行協(xié)調工作的法官，能夠最大程度地進行能動司法，實現(xiàn)行政爭議的實質性化解，達到個案法律效果、政法效果和社會效果的有機統(tǒng)一。相反，一些缺乏能動司法理念的法官在能動司法的態(tài)度、手段、工作方法上有所欠缺。

如果僅取決于法官個體因素，則會導致同一類案件因不同的法官而出現(xiàn)不同的處理結果，無法實現(xiàn)行政強制拆除類能動司法的整體效果。在734件樣本案件中，二審通過調解方式結案的有39件。例如張某等六人分別訴市政府等強拆蒙山潤坤農業(yè)莊園案，一審法院判決被告市政府賠償張某等人經濟損失近3000萬元，雙方均對判決結果不滿意，提起上訴。后經二審法院發(fā)揮能動司法作用，多次做協(xié)調工作，最終達成和解，①參見張紅玲訴臨沂市人民政府、平邑縣柏林鎮(zhèn)人民政府、臨沂市自然資源和規(guī)劃局行政賠償案，山東省平邑縣人民法院（2021）魯1326行初80號行政判決書。既維護了行政相對人的合法權益，又減輕了行政機關的信訪壓力，實現(xiàn)了良好的辦案效果。其實，像這類涉及人數多、可能影響社會穩(wěn)定等“不好審、難下判”的案件，只有積極能動司法，才能有效解決糾紛，從實質上化解矛盾。

司法理念指引司法實踐。最高人民法院院長張軍指出：“解決消極審判、機械司法、就案辦案問題，根本在司法理念的轉變，司法理念的現(xiàn)代化?！雹凇秶曳ü賹W院開學第一課——能動司法》，載中華人民共和國最高人民法院網2023年4月10日，https：//www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-396042.html。秉持能動司法理念的法官，會更加積極主動尋求解決爭議的途徑，推動案件進展，促進實質解紛。但轉變承辦法官的司法理念，僅靠個人能力的提升是不夠的，需要通過構建類案裁判指引、組織支持、府院聯(lián)動、訴源治理等立體工作機制，既從物質層面對法官的司法理念轉變提供便利，又對法官能動司法給予方法、手段、組織上的支持保障。

三、能動司法適用空間及邊界的法理基礎

（一）裁判權行使與原告訴權保護

“綜觀世界各國，審判方式大致可分為職權主義和當事人主義兩種模式?！雹垴R健華：《審判方式改革實務手冊》，人民法院出版社1997年版，第2頁。所謂職權主義，就是注重法院法官職權并以此限制當事人意思自治的行政審判模式。職權主義模式下，法官在行政審判中占有主導地位，法官不是消極的裁判者，他們被授權控制訴訟的進程。比如，在庭審前，可對案件事實進行必要的審查；在庭審中，法官有權主動地向當事人、證人等發(fā)問，有權收集、審查和評判證據等。當事人主義，即指對當事人訴訟行為實行意思自治并由法官居中裁判的行政審判模式。

在行政審判中充分發(fā)揮法官的職權作用，建立職權主義行政審判模式，有助于實現(xiàn)司法的公正與效率。就行政訴訟的當事人而言，被告行政機關地位相對強勢，具有專業(yè)知識，取證能力強，而作為原告的公民、法人、其他組織卻處于弱勢地位，無職權、欠缺法律知識與專業(yè)技術知識，取證能力弱。在這種情況下，二者在法庭上對抗，原告明顯處于弱勢地位，不可能產生實質平等。再者，行政訴訟涉及的法律知識專業(yè)性強、技術性高，不少法律問題在司法機關、行政機關乃至理論界尚且有爭論，更無法要求原告通過自己的認知，對被訴具體行政行為提出準確的質疑，對行政機關提出的主張和證據難以通過有效的事實證據或準確的法律依據進行反駁。因此，為了維護實質的公平，法律的天平可適當向原告傾斜，也正因如此，行政訴訟法明確規(guī)定被告對行政行為合法性負有舉證責任。這種傾斜還應當體現(xiàn)于法官在訴訟中就事實認定、法律適用等方面對被告的調查和審問。在行政審判中，需要由法官運用職權幫助處于弱勢地位的原告，以對抗強勢的行政機關，追求實質的合理性，達到程序及實質上的公平正義。

職權主義模式下，“人民法院在行政訴訟中起著組織者、指揮者、裁判者的核心作用”①楊海坤、黃學賢：《行政訴訟：基本原理與制度完善》，中國人事出版社2005年版，第6頁。。法官在訴訟活動中始終處于主導地位，把握訴訟的大局，對被告具體行政行為的合法性進行審查，不至于過分地受當事人或律師的影響，更有利于查明案情，作出公正的裁決。并且，法官主導著案件審理的節(jié)奏，有利于迅速、簡易解決案件，亦滿足了對訴訟效率的追求。

然而，職權主義模式也存在不足，如法官職權過于強化，法官成為整個行政訴訟秩序的主宰，控制和支配所有訴訟過程，不重視當事人尤其是原告的權利，如原告的撤訴可能不被準許。職權主義行政審判模式下，法官需要花費時間和精力調查取證，導致審判重心前移，影響審判效率。由于法官的職權作用過大，而當事人的作用相對弱化，這就有可能使法官失去“兼聽則明”的機會，甚至陷入“先入為主”之中，導致裁判不公正。②參見張海廷：《新審判方式操作實務全書》（下），學苑出版社1998年版，第1275頁。

鑒于此，可以將職權主義與當事人主義兩大行政審判模式進行融和，選擇以職權主義為主導，兼及當事人主義的新型行政審判模式。法官在行政審判程序中占主導地位，可在當事人訴訟請求變更、事實和證據的調查上發(fā)揮職權作用，主動調查、審問和適當干預；但法官在主動行使職權的同時也應充分發(fā)揮雙方當事人的積極性，雙方當事人的訴訟活動聽從法院的指揮，并以輔助于法院職權運用為目的。這種審判模式有助于發(fā)揮法官的職權作用，也有利于發(fā)揮當事人積極參與訴訟的功能，充分行使訴訟權利。如此，既保持職權主義有利于迅速解決案件的優(yōu)點，又引入當事人主義的適當制度，更好地實現(xiàn)公正與效率。

（二）協(xié)調指導監(jiān)督與承辦法官審判權的自主行使

《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《意見》）明確規(guī)定了院長、庭長審判管理和監(jiān)督的職責，其中包括對法官作出的實體裁決的案件指導監(jiān)督、法律適用、程序合法性等內容的監(jiān)督，以及對審判流程管理、案件質量評查、審判質效考評等方面的管理，③參見龍宗智、孫海龍：《加強和改善審判監(jiān)督管理》，載《現(xiàn)代法學》2019年第2期。使院庭長的審判監(jiān)督權制度化、程序化。院庭長對包括行政強制拆除訴訟等重大案件進行監(jiān)督指導，是法律賦予的重要職責，也確實具有迫切的現(xiàn)實需要。由院庭長對重大案件實體審判進行管理，對法官所實施的審判活動主動協(xié)調、督促和咨詢指導，能夠引導法官做出正確的事實認定和更優(yōu)的價值判斷，提高承辦法官的辦案水平和審判質量，確保審判公正。

院庭長審判監(jiān)督管理權是從行政管理的角度對審判權予以監(jiān)督與制約，但《意見》僅規(guī)定院庭長有權要求法官進行報告，關于院庭長正常履職與其插手、干預法官自主行使審判權的行為認定卻界限模糊，監(jiān)督管理的依據、范圍、程度沒有厘清。院庭長的審判監(jiān)督權因其自帶的指令性，與法官的辦案主體地位在一定程度上有所沖突，行政元素介入審判過程必然會影響法官自主行使審判權。各級法院加強審判管理的舉措中，最重要、最敏感也是最難規(guī)范的就是院庭長等行政上級利用審判管理權對案件實體審判進行干預。①參見龍宗智：《審判管理功效、局限及界限》，載《法學研究》2011 年第4 期。

為實現(xiàn)“保障法官依法獨立行使審判權”，貫徹“讓審理者裁判、由裁判者負責”的基本原則，重大案件院庭長監(jiān)督指導機制應在充分保障法官、合議庭獨立審判權的基礎上進一步完善，以達到保障和促進審判權合理運行的目標，構建法官自主審判權與院庭長審判監(jiān)督權之間的平衡機制。其一，提高法官自身的業(yè)務水平和職業(yè)道德水平。需定期組織法官參加關于審判業(yè)務、最新法律適用及法學理論問題等方面的培訓，全面提升法官的審判專業(yè)水平和審判業(yè)務能力。強化警示教育，牢固樹立法官正確的世界觀、人生觀、價值觀，抵御各種干擾，使其從思想到行為都能夠自覺形成遵守職業(yè)道德及法律規(guī)范的習慣，樹立底線思維。其二，細化合議庭成員、主審法官、院庭長和審判委員會的權力清單，實現(xiàn)縱向層級全覆蓋，消除權力規(guī)范的盲區(qū)，明確權力的法律依據和法定程序，優(yōu)化流程，進一步厘清權責邊界。其三，落實院庭長監(jiān)督指導重大案件全程留痕機制，院庭長可以查閱卷宗、旁聽庭審、查看案件流程情況，還可以要求法官、合議庭在指定期限內報告案件進展情況和評議結果。對于院庭長未留痕的案件，法官、合議庭有權拒絕報告。院庭長對法官、合議庭擬作出的裁判結果有異議的，可以決定將案件提交專業(yè)法官會議、審委會進行討論，不得強令法官、合議庭接受自己意見或者直接改變法官、合議庭意見。

總之，既要對行政強制拆除等重大案件進行監(jiān)督指導與協(xié)調，也應保障法官審判權的自主獨立行使，賦予法官充分空間，讓其在案件審理過程中根據案件的具體情況，依法進行獨立判斷和決策，自主決定案件的處理方式和結果，客觀公正地審理案件，達到保障法官審判獨立和審判質量的雙重目的。

（三）司法權與行政權的界分

司法權和行政權作為人民法院和行政機關分別行使的不同權力，在權力性質、社會功能上具有明顯不同。行政權是國家行政機關依照法律授權執(zhí)行國家法律規(guī)范，組織、管理社會公共事務的權力。國家設立行政權的直接目的是維護社會秩序和公共利益，實現(xiàn)國家有效治理?！胺o授權不可為”，行政機關在法律框架內行使行政權，作出的行政行為有法律依據，通過依法行政，達到社會管理目的。

為了監(jiān)督行政機關依法行政，國家建立行政訴訟制度，人民法院通過行政審判對行政權進行監(jiān)督?！靶姓V訟的特殊之處就在于在訴訟程序的設計和訴訟過程的運作無不關涉到行政權與審判權之間的關系，如何協(xié)調二者間的關系是各國行政訴訟皆面臨的問題。”①馬懷德主編：《行政訴訟法原理》，法律出版社2009版，第5頁。2015年實施的《行政訴訟法》第1條明確將舊法中“維護和監(jiān)督”修改為“監(jiān)督”行政機關依法行使行政職權，同時增加了“解決行政爭議”的表述，實際上明確了行政訴訟的主要功能是監(jiān)督行政機關依法行使行政職權，擺正了司法和行政二者之間的關系。

人民法院通過行使審判權，解決行政爭議、維護相對人合法權益、監(jiān)督行政權。實現(xiàn)行政管理目的，是人民法院與行政機關共同的職責使命，行政審判與行政管理具有根本目標的一致性，但在權力行使上，二者要有邊界，司法權要保持自身定位?？紤]到司法權與行政權的職能分工，分清二者之間的法律邊界，通過對行政權的監(jiān)督，維護合法行政行為的效力，支持行政機關依法履行職責，糾正違法行政行為，補位而不越位。一方面，法院通過行使審判權對行政行為進行監(jiān)督，堅持對行政行為合法性審查的原則為底線，彌補和糾正行政權的不當行使，做到對行政權的及時補位。對行政不作為，法院可判決行政機關履行相應法定職責；對違法行政行為，要進行糾正；對違法行政行為給公民、法人或者其他組織造成合法權益受損的，要通過行政賠償、行政補償使合法權益得以恢復和救濟；對于行政行為違法侵犯當事人的合法權益但又不符合法定起訴條件的案件，人民法院可以通過組織和解、司法建議、多元化解行政爭議平臺等路徑，將行政爭議化解在訴訟外。

另一方面，在保持司法權公正、中立原則的同時，也不能忽視司法本身的被動性。要克制司法權對行政權的干預，不能以司法權代替行政權，做到不越位。嚴守司法權對行政權監(jiān)督的范圍，對明確不屬于行政訴訟受案范圍的行政行為，比如行政機關內部程序性行為、不產生強制力的行政指導行為等，不能違法受理。對于不符合受理條件的案件，如超過起訴期限、主體不適格等，亦不能違法受理，越權裁判。在案件審理和裁判中，既要尊重行政機關在法律規(guī)定范圍內行使自由裁量權的行為，尊重行政機關對事實、法律問題、專業(yè)技術問題的判斷，確保合法有效的行政行為得以實施；也要考慮如何幫助行政機關正確有效地實現(xiàn)行政管理目的，引導行政機關按照法律規(guī)定依法行政，避免產生行政爭議。

（四）訴源治理中法院的職能定位

訴源治理能夠有效地緩解人民群眾與日俱增的解紛需求同人民法院日益緊張的司法資源之間的矛盾，從源頭上預防糾紛產生或將糾紛消解于萌芽狀態(tài)。《最高人民法院關于建設一站式多元解紛機制、一站式訴訟服務中心的意見》提出要“切實發(fā)揮人民法院在訴源治理中的參與、推動、規(guī)范和保障作用”。堅持黨對人民法院工作的絕對領導，堅持以人民為中心，堅持法治保障，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。加強聯(lián)動融合，重塑訴訟格局，形成符合中國國情、體現(xiàn)司法規(guī)律、引領時代潮流的中國特色糾紛解決和訴訟服務的新模式。在訴源治理工作中，黨委是領導者，政府是主導者，法院及其余主體是參與者。那么，法院應當怎樣參與訴源治理工作呢？對此，有的法院不愿主動參與，認為訴源治理是將法院從化解矛盾糾紛的“最后防線”推至“第一線”，突破了司法的被動性；也有法院認為其應主導訴源治理工作，對社會矛盾糾紛大包大攬，過早過度介入社會糾紛，這都是因法院在訴源治理中角色定位模糊造成的。若法院在訴源治理中出現(xiàn)角色不清等情形，便會產生應然角色與實然角色的反差，從而造成法院的功能失調，①參見施新州：《人民法院在國家治理中的功能定位分析》，載《治理現(xiàn)代化研究》2019年第1期。不僅給法院增添新的負擔，也會阻礙訴源治理效果的實現(xiàn)。因此，在訴源治理視域下，法院作為法治建設的重要參與力量，應當有較為清晰的職能定位。

法院應利用自身特點及優(yōu)勢推進訴源治理工作，有所為也有所不為。一方面，法院要以司法被動性這一固有特征來厘清法院在訴源治理中的邊界。法院以審判為主的職能決定其不宜成為訴源治理的主導者，否則會導致本職工作的本末倒置，即便在能動司法語境下，司法審判職能也并非無限度延伸。另一方面，法院在訴源治理中可主動參與，積極作為，這是適應時代需求和實現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化的要求，亦是能動司法的內在要求。

在訴前、訴中、訴后三個階段法院均可發(fā)揮自身功能推動訴源治理。在“源頭預防為先”的前端解紛環(huán)節(jié)，法院要堅持在黨委領導的訴源治理格局中，立足本職，發(fā)揮法治保障作用。法院可以通過與行政機關建立聯(lián)動互動等方式為治理主體提供一個全面理性規(guī)范化的共同平臺，為行政管理重大決策、規(guī)范性文件出臺、完善相關執(zhí)法程序、統(tǒng)一執(zhí)法司法標準、開展法治宣傳等提供司法服務?；诜ㄔ涸诩m紛解決方面的高度專業(yè)性與法律權威性，法院可通過法律咨詢、業(yè)務培訓、實地指導等方式，加強對各類調解組織的業(yè)務指導，助推矛盾糾紛多元化解機制的向上發(fā)展。②參見李少平：《傳承“楓橋經驗”創(chuàng)新司法改革》，載《法律適用》2018年第17期。具體到強拆案件中，法院為政府的重大項目、重大工程行政決策提供法律咨詢，如對政府的征收行為、違建治理專項行動等進行合法性評判，提高行政決策的合法性和科學性。對執(zhí)法人員進行強拆法律實務專項培訓，規(guī)范行政執(zhí)法行為，避免出現(xiàn)違法強拆情形，從而從源頭上避免因違法強拆引發(fā)行政訴訟案件。在糾紛發(fā)生后，堅持將非訴機制挺在前，法院要積極引導當事人采取調解、和解的方式化解矛盾。法院可積極引導行政機關主動與被拆遷人就賠償問題進行和解，力爭通過非訴的方式將案件徹底解決，避免當事人提起強拆違法案件后，另行提起賠償訴訟案件。通過調解與和解，可以減少案件的數量，減輕法院的負擔，并促進當事人和諧解決爭議。在訴中階段，法院應立足自身審判職能，集中精力妥善解決每一起案件，努力提升案件質量，以案釋法，通過裁判指引行政行為，盡量做到“辦理典型一案，促進解決一片”。訴后階段，法院通過司法建議、行政審判白皮書等形式就訴訟中發(fā)現(xiàn)的行政執(zhí)法問題向行政機關發(fā)布個案司法建議或針對特定領域行政執(zhí)法普遍性問題提出綜合性司法建議，幫助行政機關提升依法行政的能力和水平，幫助完善行政執(zhí)法機制和制度。

四、強拆類案件能動司法機制的構建

（一）個案維度：建立強拆類案件裁判指引機制

裁判指引機制旨在通過對強拆類案件的審理經驗和判決結果進行總結和歸納，為法官提供指引和參考，以確保類似案件的審理過程和判決結果相對一致。該機制在內容上至少應當包括法官釋明權的行使機制、依職權調查取證機制和類案檢索啟動機制等，在形式上可以采用法官會議紀要、審理疑難問題解答、強拆類案件辦案指導等形式。

法官釋明權行使機制?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《解釋》）第26條規(guī)定，原告起訴的被告不適格，人民法院應當通知原告變更被告；應當追加被告而原告不同意追加的，人民法院應當通知其以第三人身份參加訴訟。第27條規(guī)定，必須共同進行訴訟的當事人沒有參加訴訟的，人民法院應當依法通知其參加訴訟。根據上述規(guī)定，法官在被告不適格或不全面時，應當向原告釋明變更或追加，該釋明內容不僅僅包括告知原告應進行變更或追加被告，還應當包括明確告知原告所應變更或追加的被告具體身份。《解釋》第55條規(guī)定，原告起訴狀內容或材料欠缺的，人民法院應當給予指導和釋明。根據上述規(guī)定，當原告的訴訟請求不明確時，法官應當給予指導，幫助原告明確訴訟請求。根據《解釋》第94條的規(guī)定，原告請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，亦應當向原告進行釋明。同時，按照實質化解行政爭議的訴訟目的，在原告的訴訟請求雖然明確，但綜合原告所主張的事實和理由，其訴訟請求即便得到支持也無法解決其實質訴求時，可以建議原告直接就其實質訴求主張權利，以從根本上解決矛盾糾紛，實現(xiàn)原告的訴訟目的。

依職權調查取證機制。《行政訴訟法》第39、40、41條分別規(guī)定了人民法院要求當事人提供證據、直接調取證據和依原告或第三人申請調取證據的情形?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》第9條、第22條分別對人民法院要求當事人提供證據、直接調取證據的具體情形作了進一步明確，即涉及國家利益、公共利益或者他人合法權益的事實，可以要求當事人提供證據或者直接調取證據，涉及依職權追加當事人、中止訴訟、終結訴訟、回避等程序性事項的，可以直接調取證據?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》第33條對人民法院依當事人申請或依職權勘驗現(xiàn)場作了規(guī)定。綜合上述規(guī)定可以看出，法官在涉及國家利益、公共利益或者他人合法權益的事實認定及變更追加當事人等程序事實認定時應當依職權進行調查取證，調查取證的方式包括要求當事人提供證據、直接調取證據和進行現(xiàn)場勘驗。需要著重指出的是，在原告所訴被告不適格時，法官應當依職權進行調查取證，查明適格的被告后向原告進行釋明。

類案檢索啟動機制。《最高人民法院關于統(tǒng)一法律適用加強類案檢索的指導意見（試行）》第2條規(guī)定了應當進行類案檢索的四類案件：擬提交專業(yè)（主審）法官會議或者審判委員會討論的；缺乏明確裁判規(guī)則或者尚未形成統(tǒng)一裁判規(guī)則的；院長、庭長根據審判監(jiān)督管理權限要求進行類案檢索的；其他需要進行類案檢索的。如前所述，強拆類案件往往具有群體性、關聯(lián)性等特點，為保證處理結果的一致性和公平性，應當列入其他需要進行類案檢索的案件范圍，在審理過程中進行類案檢索應當作為對承辦法官的原則性要求，未進行類案檢索的應當向合議庭作出說明。在類案適用上，案件處理結果除不得與最高人民法院發(fā)布的指導性案例、典型案例、生效案件和上級人民法院發(fā)布的參考性案例及生效案件沖突外，應當與本院生效裁判保持一致，尤其是對同一區(qū)域內強拆案件當事人的利益保護應當均衡。

（二）縱向維度：優(yōu)化監(jiān)督指導和質效考核機制

該機制在于解決利用組織力量克服法官個體協(xié)調能力不足的問題，以應對強拆訴訟案件的復雜性，主要包括本院協(xié)調機制、上級法院指導機制和法院質效考核機制，需要在現(xiàn)有基礎上進一步優(yōu)化。

本院監(jiān)督協(xié)調機制。2021年11月，最高人民法院印發(fā)《關于進一步完善“四類案件”監(jiān)督管理工作機制的指導意見》，人民法院對“四類案件”應當加強監(jiān)督管理，院庭長在分管領域、職務權限范圍內應當按工作程序采取監(jiān)督管理措施。強拆類訴訟案件應當明確作為涉及群體性糾紛或者引發(fā)社會廣泛關注可能影響社會穩(wěn)定的類別納入“四類案件”進行管理，以發(fā)揮院庭長職能作用。同時應明確在強拆訴訟案件進行行政爭議和解時，經承辦法官請求，院庭長可以召集行政機關負責人參與和解工作，以推動行政爭議實質性化解。對于涉及地方穩(wěn)定的群體性案件，院長應當按照政法工作條例的規(guī)定主動向黨委政法委進行匯報，爭取黨委政法委予以協(xié)調解決。

上級法院監(jiān)督指導機制之立案監(jiān)督機制。《行政訴訟法》第52條規(guī)定：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件的，應當立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。”《解釋》第6條、第7條分別規(guī)定了當事人向中級人民法院起訴、基層法院報請中級人民法院管轄的情形。中級人民法院應當按照規(guī)定及時予以立案、指定基層法院管轄或自行審理，切實保障當事人的訴權。

法律適用指導機制。根據《最高人民法院關于司法解釋工作的規(guī)定》，高級人民法院可就審判工作中具體應用法律的問題向最高人民法院進行請示。為解決下級法院司法能力不足和法律適用統(tǒng)一性問題，其他人民法院可就法律和司法解釋適用問題向上一級人民法院進行請示，上級法院針對下級法院請示的法律適用問題，通過召開法官會議等形式進行研究，形成法官會議紀要供承辦法官參考適用。根據最高人民法院關于促進法院系統(tǒng)準確統(tǒng)一適用法律和加強司法能力建設的工作要求，在全國法院范圍內搭建了“法答網”平臺，為規(guī)范、高效運用這一平臺，要明確答復的權限、流程及效力問題，為下級法院提供準確的法律適用指導意見。

質效考核機制。針對強拆訴訟案件的特點，進一步優(yōu)化案件質效考核機制，在審判質效管理指標體系中質量、效率、效果三個維度上，適當增加質量和效果的考核指標和權重。比如，將實體判決率、和解率等列入考核指標，同時探索如何將社會評價、領導批示等列入考核指標，著重激勵承辦法官追求辦案的質量和效果，實現(xiàn)強拆訴訟案件辦理的法律效果、政治效果和社會效果的有機統(tǒng)一。

（三）橫向維度：實化府院聯(lián)動機制

府院聯(lián)動是加強政府與法院之間的協(xié)作聯(lián)動、實現(xiàn)行政與司法良性互動的一種工作模式。通過建立完善庭審觀摩常態(tài)化機制、行政訴訟與行政應訴定期聯(lián)席會議機制、行政機關負責人出庭應訴實效機制、司法建議機制等，進一步充實府院聯(lián)動機制的內容和形式。

庭審觀摩常態(tài)化機制。將現(xiàn)行的庭審觀摩活動常態(tài)化，每年根據行政訴訟案由和行政管理領域確定一定數量的庭審，分別組織司法行政、自然資源和規(guī)劃、綜合行政執(zhí)法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等行政機關進行觀摩，充分發(fā)揮庭審觀摩的普法教育功能。

行政訴訟與行政應訴定期聯(lián)席會議機制。由法院和司法行政主管部門定期聯(lián)席召開，針對行政執(zhí)法、行政訴訟中存在的疑難問題進行分析研討，著重解決強拆過程中存在執(zhí)法程序不規(guī)范、事實認定證據不足、補償不及時不到位等問題，助推行政機關提高執(zhí)法水平。

行政機關負責人出庭應訴實效機制。在目前關注行政機關負責人出庭率的基礎上，應進一步強調行政機關負責人出庭應訴的實質效用，將行政機關負責人出庭情況與行政爭議實質解決相關聯(lián)，讓行政機關負責人既“出庭出聲”，又“出解出治”，使強拆訴訟領域的矛盾糾紛及時得到實質化解。

司法建議機制。針對強拆訴訟中存在的問題，除發(fā)送個案司法建議外，應側重總結普遍存在執(zhí)法問題，向主管部門發(fā)送類案司法建議或綜合性司法建議，使司法建議不僅起到實質性化解個案爭議的作用，而且發(fā)揮提升行政執(zhí)法水平、助力社會治理方面的效能。同時，建立司法建議辦理結果反饋機制，法院對已發(fā)送的司法建議設置提醒與回訪環(huán)節(jié)，督促行政機關及時對司法建議辦理情況進行反饋，條件許可情況下可將司法建議工作納入當地社會綜合治理體系中，設置績效考評指標，以切實強化司法建議的作用效果。

（四）立體維度：完善強拆類案件訴源治理機制

訴源治理應當涵蓋行政糾紛訴前調解、涉強拆執(zhí)法領域行政爭議預防和社會面普法宣傳教育三個層次，具體包括行政爭議和解工作機制、對調解組織的業(yè)務指導機制、重點執(zhí)法領域法律咨詢機制、執(zhí)法能力提升聯(lián)合培訓機制、典型案例和行政審判白皮書發(fā)布機制等。

行政糾紛訴前調解方面，應著重健全完善行政爭議和解工作機制和針對調解組織的業(yè)務指導機制。充分發(fā)揮訴前調解的制度優(yōu)勢，暢通涉強拆案件調解和協(xié)商工作機制，研究制定行政機關參與行政和解工作的考評機制，提高行政機關主動參與和解的積極性，鼓勵當事人通過協(xié)商和調解解決糾紛，減少訴訟案件的發(fā)生。人民法院對調解組織的調解人員定期進行法律知識培訓和調解方法指導，提升調解人員的調解工作能力，提高訴前調解成功率，減少進入訴訟程序的案件數量。

涉強拆執(zhí)法領域行政爭議預防方面，應當建立健全重點執(zhí)法領域法律咨詢機制和執(zhí)法能力提升聯(lián)合培訓機制。人民法院發(fā)揮在法律適用方面的專業(yè)優(yōu)勢，為行政機關在涉強拆領域執(zhí)法工作提供事前法律咨詢服務，通過開展法律適用研討、執(zhí)法培訓等方式，提升行政機關的執(zhí)法能力和水平，規(guī)范執(zhí)法行為，從源頭上預防和避免行政爭議。

社會面普法宣傳教育方面，建立完善行政訴訟典型案例和行政審判白皮書定期發(fā)布機制。通過某一類案件的專項審查報告，診斷行政執(zhí)法過程中存在的問題，指出行政機關在執(zhí)法過程中存在的問題或潛藏的隱患，對癥下藥，精準改進，切斷行政爭議發(fā)生的病灶，進而從源頭上預防和化解行政爭議。通過向公眾發(fā)布典型案例和行政審判數據分析，揭示社會治理過程中出現(xiàn)的問題和趨勢，發(fā)揮法院審判工作中的教育、引導和預警功能，為社會治理工作提供決策參考。

結 語

中立和謙抑是司法的固有品格，積極能動是新時代對司法工作的新要求。如何將能動司法理念貫徹到司法實踐中，積極主動適應社會變革和人民群眾的司法新需求，需要持續(xù)進行探索。強拆訴訟案件往往涉及多個行政機關和眾多行政相對人及其他利害關系人，為司法能動作用發(fā)揮提供了廣闊空間。當然，能動司法的施展空間是有限度的。在延伸司法職能的同時，必須嚴守法院的審判職能定位，不能侵害當事人的訴訟權利，不能妨害法官獨立行使審判權，更不能直接介入到行政機關的行政權行使中，避免司法肓動和亂動。