論預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)范構(gòu)造與適用

朱 燁 梁 勇

引 言

自我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟開(kāi)展以來(lái)，其在制裁污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為方面發(fā)揮了有效作用。然而，這種環(huán)境民事公益訴訟仍然受到傳統(tǒng)侵權(quán)法救濟(jì)的限制，主要關(guān)注的是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害事后的補(bǔ)救，而忽視了一定程度上的事前預(yù)防。生態(tài)環(huán)境損害具有隱蔽性、長(zhǎng)期性和難以恢復(fù)等特點(diǎn)，如果堅(jiān)持事后救濟(jì)的模式，可能會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成無(wú)法逆轉(zhuǎn)的損害。為此，有學(xué)者主張借鑒美國(guó)公民執(zhí)法模式，允許社會(huì)組織和公民個(gè)人提起環(huán)境行政公益訴訟，通過(guò)督促行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生。①參見(jiàn)唐瑭：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下環(huán)境公益訴訟的價(jià)值闡釋及實(shí)現(xiàn)路徑——基于預(yù)防性司法救濟(jì)的視角》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第3期。也有觀點(diǎn)主張社會(huì)組織提起的預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟具有侵權(quán)訴訟的性質(zhì)，在預(yù)防環(huán)境損害上面臨難以克服的局限性，應(yīng)當(dāng)建立執(zhí)法性質(zhì)的預(yù)防性檢察公益訴訟制度，通過(guò)監(jiān)督和協(xié)助行政機(jī)關(guān)實(shí)施預(yù)防性環(huán)境法律制度來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)防功能。②參見(jiàn)吳凱杰：《論預(yù)防性檢察環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)定位》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第1期。然而，從司法實(shí)踐來(lái)看，前一種觀點(diǎn)制度成本高，需要全國(guó)人民代表大會(huì)修改《行政訴訟法》來(lái)實(shí)現(xiàn)，且實(shí)施效果還有待實(shí)踐檢驗(yàn)；后一種觀點(diǎn)忽略了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟積極性不高的現(xiàn)實(shí)，檢察機(jī)關(guān)自身也難以確保預(yù)防性功能的發(fā)揮。本文在立足現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，明確預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟屬于執(zhí)法訴訟的性質(zhì)，并通過(guò)增設(shè)前置程序、完善重大風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定體系等，進(jìn)一步完善預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟制度體系。

一、預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)踐狀況

通過(guò)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)、無(wú)訟案例網(wǎng)等網(wǎng)站，以“環(huán)境公益訴訟+預(yù)防性”為關(guān)鍵詞，共收集280份公益訴訟裁判文書(shū)。通過(guò)剔除重復(fù)的及行政公益訴訟裁判文書(shū)，最終得到230份有效樣本。統(tǒng)計(jì)分析后發(fā)現(xiàn)，環(huán)境民事公益訴訟責(zé)任承擔(dān)方式主要為預(yù)防性、修復(fù)性、賠償性和撫慰性四種形態(tài)。其中，共有53份涉及預(yù)防性責(zé)任（見(jiàn)表1），責(zé)任形態(tài)包括停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)，占比分別為17.8%、3.9%和8.69%，低于修復(fù)性（恢復(fù)原狀97.4%）、賠償性（賠償損失96.1%）和撫慰性（賠禮道歉74.8%）責(zé)任形態(tài)在環(huán)境民事公益訴訟中的占比。這說(shuō)明環(huán)境民事公益訴訟中，原告提出預(yù)防性訴訟請(qǐng)求的意愿并不強(qiáng)烈。

表1 環(huán)境民事公益訴訟責(zé)任形態(tài)裁判情況

（一）提出主體：社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)

53份預(yù)防性訴訟裁判文書(shū)中，檢察機(jī)關(guān)提出預(yù)防性訴訟請(qǐng)求的案件相對(duì)較少，僅北京市人民檢察院第四分院訴北京多彩聯(lián)藝國(guó)際鋼結(jié)構(gòu)工程有限公司大氣污染責(zé)任糾紛案涉及預(yù)防性責(zé)任。③參見(jiàn)北京市人民檢察院第四分院訴北京多彩聯(lián)藝國(guó)際鋼結(jié)構(gòu)工程有限公司大氣污染責(zé)任糾紛案，北京市高級(jí)人民法院（2018）京民終453號(hào)民事判決書(shū)。與檢察機(jī)關(guān)保守主義色彩相比，中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金等全國(guó)性社會(huì)組織提出預(yù)防性訴訟請(qǐng)求的激進(jìn)主義意愿較為強(qiáng)烈。53份裁判文書(shū)中，社會(huì)組織提出預(yù)防性訴訟請(qǐng)求的有52份，涉及停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)等。

（二）責(zé)任類型：未然型和已然型預(yù)防責(zé)任

未然型責(zé)任是對(duì)“尚未發(fā)生污染環(huán)境、破壞生態(tài)后果，但具有侵害社會(huì)公共利益風(fēng)險(xiǎn)的行為”承擔(dān)的預(yù)防性責(zé)任，主要是消除危險(xiǎn)（見(jiàn)表2）。該種類型訴訟提出的數(shù)量少（共4起），其中僅自然之友訴中石化云南石油有限公司環(huán)境民事公益訴訟責(zé)任糾紛案以原告證據(jù)不足為由，裁定駁回起訴。另外3起，法院均支持了原告預(yù)防性的訴訟請(qǐng)求。①除表2列舉的五小葉槭案外，另參見(jiàn)北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)新平開(kāi)發(fā)有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案，即“綠孔雀”案，云南省高級(jí)人民法院（2020）云民終824號(hào)民事判決書(shū)；自然之友訴云南華潤(rùn)電力（西雙版納）有限公司生態(tài)破壞責(zé)任糾紛案，云南省玉溪市中級(jí)人民法院（2018）云04民初15號(hào)民事調(diào)解書(shū)。

已然型責(zé)任是“已經(jīng)發(fā)生污染環(huán)境、破壞生態(tài)的后果，為避免損害后果的繼續(xù)發(fā)生、擴(kuò)大或再次出現(xiàn)新的環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為”而承擔(dān)的預(yù)防性責(zé)任，主要是停止侵害、排除妨礙和消除危險(xiǎn)（見(jiàn)表3）。49起已然型預(yù)防訴訟案件中，法院判決承擔(dān)預(yù)防責(zé)任的有33起；“原告現(xiàn)有證據(jù)不能證明被告需另行承擔(dān)預(yù)防性責(zé)任”的有7起；“被告已經(jīng)停止侵害、消除了對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，無(wú)需承擔(dān)預(yù)防性責(zé)任”的有9起。

表3 已然型預(yù)防責(zé)任訴訟情況

（三）職權(quán)交叉：司法權(quán)與行政權(quán)

預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中，通常會(huì)涉及司法權(quán)和行政權(quán)的交叉（見(jiàn)表4）。原告有時(shí)提出“建立符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的固體廢物貯存、處置場(chǎng)所”等含有行政預(yù)防性措施的訴訟請(qǐng)求，而法院認(rèn)識(shí)并不一致；有的當(dāng)事人也會(huì)在訴訟中提出“對(duì)行政行為合法性進(jìn)行審查”的主張，例如，在河南省企業(yè)社會(huì)責(zé)任促進(jìn)中心訴洛陽(yáng)市吉利區(qū)輝鵬養(yǎng)殖專業(yè)合作社等環(huán)境污染責(zé)任糾紛公益訴訟案中，洛陽(yáng)市吉利區(qū)輝鵬養(yǎng)殖專業(yè)合作社提出“河南省人民政府在申報(bào)材料不真實(shí)的情況下批準(zhǔn)涉案地為二級(jí)飲用水水源地”，要求法院關(guān)注《關(guān)于印發(fā)河南省城市集中式飲用水源保護(hù)區(qū)規(guī)劃的通知》合法性問(wèn)題。

表4 司法權(quán)和行政權(quán)交叉案例情況

（四）替代探索：訴前和訴中禁止令

環(huán)保禁止令制度系人民法院作出的責(zé)令被申請(qǐng)人作出或者禁止作出一定行為的保全措施，打破了傳統(tǒng)權(quán)利救濟(jì)理念，將保護(hù)生態(tài)環(huán)境的舉措提前至事中甚至是事前，有效阻止了環(huán)境違法行為對(duì)生態(tài)環(huán)境的持續(xù)破壞，在某種程度上發(fā)揮了預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的功能。云南昆明、重慶、貴陽(yáng)等地法院也對(duì)訴前或者訴中申請(qǐng)環(huán)保禁止令進(jìn)行了一定程度的探索，取得了較好的效果?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》自2022年1月1日起施行，對(duì)禁止令提起主體、適用標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)程序作出了統(tǒng)一規(guī)定。但是，環(huán)境民事公益訴訟中適用禁止令制度的情形仍不多見(jiàn)。經(jīng)在百度、無(wú)訟案例網(wǎng)等網(wǎng)站和《環(huán)境公益訴訟觀察報(bào)告（2016年卷）》檢索，共收集涉及環(huán)保禁止令案件26件。其中，以刑事訴訟案件（11件）和行政訴訟案件（8件）為主，占收集案例的73.08%；相比來(lái)講，民事私益訴訟（2件）和公益訴訟案件（5件）中運(yùn)用較少，僅占26.92%?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》實(shí)施后，適用該規(guī)定作出禁止令的民事私益訴訟和公益訴訟案件各1件。

（五）法律依據(jù)：《環(huán)境保護(hù)法》等法律和相關(guān)司法解釋

36份支持預(yù)防性訴訟請(qǐng)求的案例中，全部引用了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《公益訴訟解釋》）第1條或第18條規(guī)定。另有19份案例引用了《環(huán)境保護(hù)法》中的相關(guān)條款，涉及環(huán)境影響評(píng)價(jià)、三同時(shí)制度以及預(yù)防性原則等條款；部分案例引用了《水污染防治法》《土壤污染防治法》《大氣污染防治法》的相關(guān)條款；另有案例適用原《侵權(quán)責(zé)任法》第65條規(guī)定，也有案例參照適用原《侵權(quán)責(zé)任法》第21條規(guī)定。

二、預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟實(shí)踐中存在的問(wèn)題

通過(guò)對(duì)司法實(shí)踐進(jìn)行檢視，發(fā)現(xiàn)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟存在立法缺失、職權(quán)沖突和規(guī)則不明的問(wèn)題，導(dǎo)致預(yù)防性訴訟請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)不明確、司法權(quán)與行政權(quán)交叉以及“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定難，制約了預(yù)防性訴訟的提起。

（一）立法缺失：請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)不明確

《民法典》第1234條、第1235條為環(huán)境民事公益訴訟修復(fù)性和賠償性訴訟請(qǐng)求提供了實(shí)體法基礎(chǔ)。然而，對(duì)于《公益訴訟解釋》中提到的停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)等預(yù)防性責(zé)任并未提及，導(dǎo)致預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)不明確。司法實(shí)踐中，關(guān)于預(yù)防性訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)主要有兩種做法：第一種做法是將《公益訴訟解釋》第1條和第18條作為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。但是，《民法典》并未規(guī)定對(duì)于“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)”行為，被侵權(quán)人可以提出預(yù)防性的訴訟請(qǐng)求。由于缺乏上位法依據(jù)，將該解釋作為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)違反了《立法法》的規(guī)定。第二種做法是將原《侵權(quán)責(zé)任法》第65條作為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，認(rèn)為原《侵權(quán)責(zé)任法》第65條規(guī)定的損害不僅指人身、財(cái)產(chǎn)損害，還包括生態(tài)環(huán)境損害。筆者認(rèn)為，雖然該條沒(méi)有具體規(guī)定因污染環(huán)境造成何種類型的損害，但是通觀原《侵權(quán)責(zé)任法》第二章“責(zé)任構(gòu)成和責(zé)任方式”的相關(guān)法條可以看出，原《侵權(quán)責(zé)任法》主要保護(hù)民事主體的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，并未涉及生態(tài)環(huán)境權(quán)益。退一步講，即使該條包含生態(tài)環(huán)境權(quán)益，由于原《侵權(quán)責(zé)任法》第65條以損害后果為前提，將其作為預(yù)防性訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)不具有合理性。

（二）職權(quán)沖突：司法權(quán)與行政權(quán)交叉

生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法中，責(zé)令改正、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施、責(zé)令停止建設(shè)等行政預(yù)防措施是行政機(jī)關(guān)針對(duì)行政相對(duì)人的違法行為而常用的一種行政命令。一些環(huán)境民事公益訴訟案件中，原告提出的預(yù)防性訴訟請(qǐng)求通常也會(huì)涉及上述行政預(yù)防措施。如前所述，實(shí)踐中各地法院對(duì)此做法不一，導(dǎo)致原告在提起預(yù)防性訴訟請(qǐng)求時(shí)無(wú)所適從。雖然有的法院認(rèn)為原告提出的行政預(yù)防措施是停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)的具體形式從而予以支持，但是，理論界對(duì)此持相反態(tài)度。有觀點(diǎn)認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)積極主動(dòng)的干預(yù)，可能會(huì)挑戰(zhàn)公共利益的傳統(tǒng)代表者行政機(jī)關(guān)的權(quán)威，極易引發(fā)兩者在權(quán)限劃分上的沖突，司法權(quán)的介入勢(shì)必會(huì)影響到行政權(quán)的行使。①參見(jiàn)黃雪：《我國(guó)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境及其出路》，載《江西理工大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期。

此外，預(yù)防性訴訟中被告的行為多具有合法的權(quán)利外觀，被告經(jīng)常以其行為已經(jīng)獲得政府許可為由，主張其行為具有合法性，不應(yīng)承擔(dān)預(yù)防性責(zé)任。例如，在“綠孔雀案”中，被告抗辯水電站項(xiàng)目取得國(guó)家相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告合法有效，無(wú)需承擔(dān)預(yù)防性責(zé)任。②參見(jiàn)北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)新平開(kāi)發(fā)有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案，云南省高級(jí)人民法院（2020）云民終824號(hào)民事判決書(shū)。但是，受現(xiàn)有司法制度的限制，法院無(wú)法在一個(gè)訴訟環(huán)節(jié)同時(shí)解決民事責(zé)任承擔(dān)和行政行為合法性的問(wèn)題。而行政行為的合法性有時(shí)會(huì)涉及被告的行為是否具有危害社會(huì)公共利益的風(fēng)險(xiǎn)。如果不能審查行政行為的合法性，除非被告主動(dòng)停止侵害行為，否則，法院將難以作出一個(gè)能夠得到有效執(zhí)行的預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟判決。原告如對(duì)該行政行為產(chǎn)生懷疑，只能提起行政訴訟進(jìn)行審查。但是，因行政訴訟“有利害關(guān)系”、行政公益訴訟起訴主體資格的限制，社會(huì)組織通常無(wú)法提起行政公益訴訟，最終導(dǎo)致被告的相關(guān)行為無(wú)法得到及時(shí)制止。

（三）規(guī)則不明：“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定難

《公益訴訟解釋》第1條雖然規(guī)定了“具有損害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)”，但是現(xiàn)行立法及司法解釋對(duì)如何判定污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為具有損害社會(huì)公共利益“重大風(fēng)險(xiǎn)”缺乏統(tǒng)一、明確的標(biāo)準(zhǔn)。首先，“重大風(fēng)險(xiǎn)”基礎(chǔ)對(duì)象認(rèn)定不一。有觀點(diǎn)認(rèn)為“重大風(fēng)險(xiǎn)”應(yīng)同時(shí)以環(huán)境本身和人身（財(cái)產(chǎn)）作為基礎(chǔ)對(duì)象。在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)與德州晶華集團(tuán)振華有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案中，法院認(rèn)定超標(biāo)排放污染物除影響大氣的服務(wù)價(jià)值功能，亦會(huì)造成財(cái)產(chǎn)及人身?yè)p害。①參見(jiàn)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德州晶華集團(tuán)振華有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案，山東省德州市中級(jí)人民法院（2015）德中環(huán)公民初字1號(hào)民事判決書(shū)。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，“重大風(fēng)險(xiǎn)”的基礎(chǔ)對(duì)象應(yīng)僅為環(huán)境本身。其次，“重大風(fēng)險(xiǎn)”的程度不明確?！豆嬖V訟解釋》第1條規(guī)定的是“具有損害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)”，第18條卻規(guī)定了“消除危險(xiǎn)”的責(zé)任承擔(dān)方式。據(jù)最高人民法院觀點(diǎn)，根據(jù)責(zé)任法定原則，第1條規(guī)定的“重大風(fēng)險(xiǎn)”僅限于“危險(xiǎn)”的程度。但如此一來(lái)，將會(huì)把一些發(fā)生的可能性較低但又無(wú)法完全排除的“風(fēng)險(xiǎn)”行為排除在外，不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，也與《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的預(yù)防原則相悖。最后，“重大風(fēng)險(xiǎn)”的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定不明確。法院過(guò)于依賴行政部門(mén)意見(jiàn)，甚至將行政審批意見(jiàn)作為唯一的參考標(biāo)準(zhǔn)。例如，在自然之友訴中石油云南石化有限公司案中，一、二審法院均認(rèn)為，由于涉案項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告已經(jīng)取得環(huán)保部的批復(fù)同意，自然之友提交的證據(jù)材料均不能說(shuō)明“被告的行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”，因此裁定不予受理。

（四）界定模糊：舉證規(guī)則不合理

對(duì)于預(yù)防性民事公益訴訟與救濟(jì)型民事公益訴訟的舉證規(guī)則，并無(wú)具體的規(guī)定予以區(qū)分。事后救濟(jì)型的環(huán)境公益訴訟針對(duì)的是已經(jīng)造成實(shí)際損害的情形，其舉證責(zé)任的承擔(dān)與傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)并無(wú)二致，均適用舉證責(zé)任倒置的規(guī)則。然而，預(yù)防性公益訴訟面對(duì)的系不確定的事實(shí)狀態(tài)，需要證明的是可能發(fā)生的重大風(fēng)險(xiǎn)，即污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為可能對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的、不可逆的損害，其舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)與傳統(tǒng)的救濟(jì)型責(zé)任適用有所區(qū)分。司法實(shí)踐中往往未考慮預(yù)防性公益訴訟規(guī)則的特殊性和復(fù)雜性，并對(duì)其舉證責(zé)任分配方式予以區(qū)分。

三、預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)范基礎(chǔ)

環(huán)境民事公益訴訟的事后救濟(jì)性決定了其預(yù)防性功能難以充分發(fā)揮。環(huán)境民事公益訴訟預(yù)防性功能的發(fā)揮須在辨明預(yù)防性訴訟性質(zhì)的基礎(chǔ)上，處理好行政權(quán)和司法權(quán)的交叉問(wèn)題，并明確其法律依據(jù)。

（一）預(yù)防性訴訟的本質(zhì)：執(zhí)法訴訟

環(huán)境公益訴訟制度具有“侵權(quán)訴訟”和“執(zhí)法訴訟”兩種不同的法律性質(zhì)。②參見(jiàn)吳凱杰：《論預(yù)防性檢察環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)定位》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第1期。國(guó)外環(huán)境公益訴訟主要目的是監(jiān)督和督促行政執(zhí)法，主要是提起環(huán)境行政公益訴訟。例如，美國(guó)的公民訴訟主要是起訴沒(méi)有充分履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。①參見(jiàn)顏運(yùn)秋：《生態(tài)文明背景下環(huán)境司法的幾個(gè)根本轉(zhuǎn)變》，載《求索》2020年第2期。我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度基本照搬了原《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定，以原《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定的責(zé)任承擔(dān)方式為依托，構(gòu)建了環(huán)境民事公益訴訟預(yù)防性、修復(fù)性、賠償性和撫慰性責(zé)任體系?；诖?，有觀點(diǎn)認(rèn)為環(huán)境民事公益訴訟屬于侵權(quán)訴訟。實(shí)務(wù)中，法院一般也是按照侵權(quán)責(zé)任相關(guān)理論進(jìn)行審理。但是，上述觀點(diǎn)和做法顯然并未注意到預(yù)防性訴訟與修復(fù)性、賠償性訴訟的不同之處。修復(fù)性、賠償性訴訟的目的在于修復(fù)已經(jīng)受損的生態(tài)環(huán)境或賠償相關(guān)損失，與傳統(tǒng)侵權(quán)訴訟并無(wú)二致；而預(yù)防性訴訟的目的在于預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害后果的發(fā)生或擴(kuò)大，雖然與侵權(quán)訴訟中的預(yù)防責(zé)任具有相似之處，但是其更接近于行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法。這從一些預(yù)防性環(huán)境公益訴訟中原告提出的“采取有效措施消除廢水、廢氣等有害物對(duì)環(huán)境公共利益的危害風(fēng)險(xiǎn)”，與行政執(zhí)法中的“采取措施防治在生產(chǎn)建設(shè)或其他活動(dòng)中產(chǎn)生的廢氣、廢水等對(duì)環(huán)境的污染和危害”等行政預(yù)防措施高度重合，也能夠得到印證。

（二）處理司法權(quán)和行政權(quán)交叉：行政優(yōu)先

環(huán)境民事公益訴訟開(kāi)展以來(lái)，一些行政機(jī)關(guān)樂(lè)見(jiàn)社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟，將本來(lái)是屬于自身行政執(zhí)法的責(zé)任，轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)組織和人民法院。特別是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革以來(lái)，行政機(jī)關(guān)通過(guò)民事訴訟程序要求違法行為人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)、賠償生態(tài)環(huán)境功能損失的情形更是常見(jiàn)。這種行政機(jī)關(guān)兼具監(jiān)管權(quán)與索賠權(quán)的制度安排，既保留了在行政框架內(nèi)解決問(wèn)題的做法，又新增了以人民法院為中心的解決路徑，用民事索賠替代行政監(jiān)管職責(zé)，人民法院被迫沖在環(huán)境資源保護(hù)第一線。如果說(shuō)修復(fù)性、賠償性訴訟中生態(tài)環(huán)境損害后果已經(jīng)發(fā)生，通過(guò)民事訴訟可以達(dá)到修復(fù)生態(tài)環(huán)境并賠償損失目的的話，行政機(jī)關(guān)可以“坐視不管”；而預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟所要防御的風(fēng)險(xiǎn)行為是尚未發(fā)生或正在發(fā)生的，可以在行政機(jī)關(guān)的審批、評(píng)估、檢查環(huán)節(jié)阻止或者防止損害擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)在預(yù)防階段的首次判斷至關(guān)重要。例如，在“綠孔雀案”中，陳氏蘇鐵作為區(qū)域內(nèi)珍稀植物，戛灑江一級(jí)水電站的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)》未對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)，新平公司也未對(duì)其采取任何保護(hù)性措施。如若環(huán)境保護(hù)部門(mén)當(dāng)初在批復(fù)戛灑江一級(jí)水電站《環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)》時(shí)能夠?qū)Υ擞枰钥紤]，完全也可以達(dá)到預(yù)防的目的。當(dāng)然，鑒于行政權(quán)存在濫用的可能，司法權(quán)需要采取能動(dòng)主義的立場(chǎng)，提高對(duì)行政權(quán)力司法審查的強(qiáng)度與密度，使行政權(quán)在管控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)也不偏離維護(hù)生態(tài)公益的目標(biāo)。

（三）預(yù)防性訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)：《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第58條“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟”之規(guī)定，損害后果并非提起訴訟的必要條件，故可將該條規(guī)定作為提起預(yù)防性訴訟的依據(jù)。同時(shí)，基于行政執(zhí)法弱勢(shì)的考慮，允許社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)通過(guò)環(huán)境民事公益訴訟要求侵權(quán)行為人承擔(dān)環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任，具有補(bǔ)充行政執(zhí)法的功能?！董h(huán)境保護(hù)法》等環(huán)境法律作為環(huán)境行政執(zhí)法的重要依據(jù)，在《民法典》等法律法規(guī)不能為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟提供請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的情形下，可以將其中的相關(guān)規(guī)定，如以第5條規(guī)定的預(yù)防為主、損害擔(dān)責(zé)的原則為統(tǒng)領(lǐng)，結(jié)合第6條規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者責(zé)任、第30條規(guī)定的保護(hù)生物多樣性責(zé)任、第41條規(guī)定的三同時(shí)責(zé)任、第42條排污者防治污染責(zé)任、第45條排污許可證等條款，以及《大氣污染防治法》《水污染防治法》等專項(xiàng)法律中的相關(guān)條款，作為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。

四、預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)范構(gòu)造

如前所述，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟既要依賴行政機(jī)關(guān)的首次判斷，也離不開(kāi)審判機(jī)關(guān)對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的最終裁判。行政機(jī)關(guān)首次判斷通過(guò)優(yōu)化訴訟程序來(lái)實(shí)現(xiàn)，審判機(jī)關(guān)最終裁判通過(guò)完善“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定主體、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和舉證規(guī)則來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（一）優(yōu)化預(yù)防性訴訟程序

1.增設(shè)前置程序。鑒于社會(huì)組織不能提起環(huán)境行政公益訴訟、檢察機(jī)關(guān)不積極提起環(huán)境行政公益訴訟和預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的情況，應(yīng)對(duì)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的程序進(jìn)行優(yōu)化，增設(shè)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法優(yōu)先的程序，發(fā)揮其預(yù)防性功能。行政機(jī)關(guān)如若履職不當(dāng)或不積極履職的，法院可以準(zhǔn)許原告提出行政性質(zhì)的預(yù)防性措施，并基于環(huán)境資源刑事、民事和行政案件“三審合一”審查相關(guān)行政行為的合法性。

對(duì)于未然性訴訟，原告在提起訴訟前應(yīng)當(dāng)向有關(guān)部門(mén)提出履職申請(qǐng)，2個(gè)月后政府有關(guān)部門(mén)沒(méi)有履行職責(zé)或者履行職責(zé)不到位的，可以向人民法院提起預(yù)防性訴訟請(qǐng)求。例如，在“綠孔雀案”中，自然之友等5家社會(huì)組織在法院立案后，就曾致函原環(huán)境保護(hù)部，建議撤銷環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)，但是因缺乏法定救濟(jì)權(quán)利而未獲得重視。

對(duì)于已然型訴訟，鑒于原告一般會(huì)同時(shí)提起修復(fù)性和賠償性的訴訟請(qǐng)求，如再按照未然性預(yù)防訴訟的做法增加訴訟前置程序，可能會(huì)在一定程度上阻礙原告提起環(huán)境民事公益訴訟。因此可在受理后，由法院告知有關(guān)行政機(jī)關(guān)。在法庭辯論終結(jié)前，有關(guān)行政機(jī)關(guān)仍不履職或者履職明顯不足以防止危險(xiǎn)擴(kuò)大的，由法院對(duì)原告提出的行政性預(yù)防措施進(jìn)行審查。

2.完善禁止令制度。對(duì)于禁止令制度，國(guó)外形成了比較成熟的做法，在美國(guó)原告可以請(qǐng)求法院發(fā)布禁止性禁令、預(yù)防性禁令、糾正性禁令以及替代性禁令。如美國(guó)田納西流域管理局訴希爾案中，法院發(fā)布了“停止一切和泰利庫(kù)工程有關(guān)的、可能會(huì)改變蝸牛鏢關(guān)鍵性棲息地的活動(dòng)”的永久禁令。①參見(jiàn)汪勁、嚴(yán)厚福、孫曉璞編譯：《環(huán)境正義：?jiǎn)淑姙檎l(shuí)而鳴——美國(guó)聯(lián)邦法院環(huán)境訴訟經(jīng)典判例選》，北京大學(xué)出版社2006年版，第201-210頁(yè)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》的施行，有利于切實(shí)落實(shí)“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先”的原則，及時(shí)有效防止或者減少生態(tài)環(huán)境損害影響，但是仍舊體現(xiàn)出行為保全的特點(diǎn)，難以充分發(fā)揮禁止令針對(duì)緊急情況的迅速救濟(jì)和徹底救濟(jì)的功能。在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中，可對(duì)禁止令進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化，相關(guān)主體可以請(qǐng)求法院發(fā)布永久性禁止令、預(yù)防性禁止令、糾正性禁止令等（見(jiàn)圖1）。同時(shí)，在符合相關(guān)條件的前提下，如損害已經(jīng)發(fā)生且不可改變持續(xù)侵害之狀態(tài)，可以用損害性賠償金代替禁止令。通過(guò)完善禁止令制度，使其能夠更高效、更充分地發(fā)揮對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行為的救濟(jì)作用，亦“能夠很好地解決司法權(quán)和行政權(quán)的沖突問(wèn)題，同時(shí)在環(huán)評(píng)等在先行為不當(dāng)?shù)那闆r下，即便啟動(dòng)的是民事訴訟，也能通過(guò)禁令的適用間接達(dá)到相關(guān)行政行為矯正的效果”②吳滿昌、王立：《生物多樣性的司法保護(hù)路徑研究——以預(yù)防性環(huán)境公益訴訟為視角》，載《學(xué)術(shù)探索》2021年第5期。。

圖1 預(yù)防性訴訟提起流程

（二）完善“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定體系

1.“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定主體。“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定系預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中的重要一環(huán)。法院要對(duì)環(huán)境利用行為是否具有重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)認(rèn)定，從環(huán)境利用行為可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)正面效益和對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響角度進(jìn)行利益衡平和價(jià)值判斷。但在一些案件中，法院將行政機(jī)關(guān)的審批意見(jiàn)作為是否構(gòu)成“重大風(fēng)險(xiǎn)”的唯一參考標(biāo)準(zhǔn)，類似這種司法權(quán)完全服從于行政權(quán)的做法并不可取。即便是涉案行為符合行政許可、行政審批等標(biāo)準(zhǔn)，法院亦應(yīng)根據(jù)預(yù)防性民事公益訴訟的不同類型，在案件相關(guān)證據(jù)的基礎(chǔ)之上，對(duì)是否構(gòu)成“重大風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行科學(xué)的利益衡平與判斷。但是，“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定專業(yè)性強(qiáng)，將“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定完全交由法院，對(duì)法官來(lái)講責(zé)任較重。因此，法院可以借鑒知識(shí)產(chǎn)權(quán)調(diào)查官制度，或者吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者作為人民陪審員輔助法官作出判斷，亦可參考行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)等輔助法院進(jìn)行認(rèn)定。

2.“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境民事公益訴訟目的在于預(yù)防及修復(fù)對(duì)環(huán)境公共利益的損害，因此，“重大風(fēng)險(xiǎn)”的基礎(chǔ)對(duì)象應(yīng)為環(huán)境公共利益，而不包含人身及財(cái)產(chǎn)利益即環(huán)境私益。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于“重大風(fēng)險(xiǎn)”可以從以下兩個(gè)維度進(jìn)行理解：一是“重大風(fēng)險(xiǎn)”的范圍包含蓋然性較高的“危險(xiǎn)”和蓋然性較低的“風(fēng)險(xiǎn)”。目前，“廣義上的風(fēng)險(xiǎn)概念可以依據(jù)預(yù)期損害發(fā)生的程度與蓋然性，進(jìn)一步區(qū)分為危險(xiǎn)、狹義的風(fēng)險(xiǎn)以及剩余風(fēng)險(xiǎn)”①齊晨晨：《環(huán)境公益訴訟風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的應(yīng)然目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)路徑》，載《沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第5期。。其中，具有充分的發(fā)生損害結(jié)果的蓋然性即為“危險(xiǎn)”，而有發(fā)生的較低可能性但是又無(wú)法完全排除發(fā)生的可能性的為“風(fēng)險(xiǎn)”，可以忍受、無(wú)需于法律上進(jìn)行干涉的即為“剩余風(fēng)險(xiǎn)”。在“綠孔雀案”中，法院認(rèn)為“重大風(fēng)險(xiǎn)”具體表現(xiàn)為“危害尚未發(fā)生，但如不阻止事件發(fā)生，可預(yù)知此事件的發(fā)生必會(huì)造成嚴(yán)重或不可逆的環(huán)境損害事實(shí)”，即分類中的“危險(xiǎn)”。由此可見(jiàn)，“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)至少要達(dá)到蓋然性較高的“危險(xiǎn)”程度。但是，對(duì)于一些特殊的生態(tài)環(huán)境，如一些特殊地貌、瀕危動(dòng)植物等，雖然損害后果發(fā)生的蓋然性較低但也無(wú)法完全排除發(fā)生可能性，對(duì)這種“風(fēng)險(xiǎn)”也不能忽略，特別是在未然型訴訟中更是如此。因此，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟顯然應(yīng)將規(guī)制對(duì)象擴(kuò)張到發(fā)生的蓋然性較低但無(wú)法完全排除發(fā)生可能性的“風(fēng)險(xiǎn)”之上，如此才可保持與預(yù)防性環(huán)境理念相一致。二是“重大風(fēng)險(xiǎn)”的程度必須是對(duì)社會(huì)公共利益能夠造成嚴(yán)重、不可逆的損害?！爸卮箫L(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定是現(xiàn)實(shí)的，要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間進(jìn)行一定的價(jià)值衡量，脫離社會(huì)生活實(shí)際談經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先或生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的想法都是不切實(shí)際的，無(wú)法達(dá)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的。法院也會(huì)“試圖在生態(tài)公益與相沖突的法益間尋求一個(gè)適當(dāng)?shù)钠胶?，使得其判定的預(yù)防性責(zé)任措施既能確保適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)標(biāo)準(zhǔn)得以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也不失其比例均衡”①王服清：《論預(yù)防原則的應(yīng)用與問(wèn)題》，載《憲政時(shí)代》2013年第1期。。因此，對(duì)于“重大風(fēng)險(xiǎn)”的程度要落腳到無(wú)論是蓋然性較高的“危險(xiǎn)”還是蓋然性較低的“風(fēng)險(xiǎn)”，只要是對(duì)社會(huì)公共利益能夠造成嚴(yán)重、不可逆的損害，就構(gòu)成“重大風(fēng)險(xiǎn)”。當(dāng)然，“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定也是歷史的。當(dāng)一些需要保護(hù)的生態(tài)環(huán)境因某種原因已經(jīng)不再需要特殊保護(hù)的時(shí)候，“重大風(fēng)險(xiǎn)”之“嚴(yán)重、不可逆”的認(rèn)定也要發(fā)生相應(yīng)的變化。

（三）合理分配預(yù)防性訴訟舉證責(zé)任

1.未然型預(yù)防訴訟。因?qū)嶋H損害并未發(fā)生，且對(duì)于被告的權(quán)益影響較大，因此對(duì)原告的舉證責(zé)任證明程度的蓋然性要求相對(duì)要高（見(jiàn)圖2）。首先，原告應(yīng)提供初步證據(jù)，如鑒定結(jié)論、文獻(xiàn)報(bào)告、專家意見(jiàn)、證人證言等，證明被告實(shí)施了可能對(duì)生態(tài)環(huán)境有影響的行為；生態(tài)環(huán)境可能會(huì)發(fā)生的損害事實(shí)；可能受到損害的生態(tài)環(huán)境與被告相關(guān)行為的具有關(guān)聯(lián)性。如果原告不能提供被告的行為具有損害社會(huì)公共利益“重大風(fēng)險(xiǎn)”的初步證據(jù)，顯然要承擔(dān)舉證不能的責(zé)任。當(dāng)然，限于社會(huì)組織的舉證能力，特殊情況下，法院可依申請(qǐng)或依職權(quán)調(diào)取相關(guān)證據(jù)。其次，在原告提供初步證明材料后，舉證責(zé)任可發(fā)生轉(zhuǎn)移，即由被告來(lái)證明其并未實(shí)施污染行為或者其所實(shí)施的行為系合法排污行為或者并不能對(duì)環(huán)境造成重大風(fēng)險(xiǎn)等。被告可以直接提供反駁證據(jù)來(lái)推翻原告的主張，還可提供效力更高的研究結(jié)論等證據(jù)來(lái)間接反證，或者直接進(jìn)行反證，來(lái)證明其所實(shí)施的行為與損害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)之間不存在因果關(guān)系。最后，根據(jù)《民事訴訟法》《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》關(guān)于證據(jù)類型、證據(jù)規(guī)則的規(guī)定，采用高度蓋然性、證據(jù)優(yōu)勢(shì)與排除合理懷疑等證明標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合法官辦案經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)圖2所示的流程判斷被告的行為是否具有造成生態(tài)環(huán)境損害的“重大風(fēng)險(xiǎn)”。

圖2 未然性訴訟原被告舉證流程圖

2.已然型預(yù)防訴訟。因被告已經(jīng)實(shí)施了污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為且損害后果已經(jīng)發(fā)生，提起訴訟的目的系避免損害后果的繼續(xù)發(fā)生、擴(kuò)大，或避免再次出現(xiàn)新的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為，因此原告承擔(dān)的舉證責(zé)任不宜過(guò)重，法官可依據(jù)已經(jīng)發(fā)生的損害后果形成初步的內(nèi)心確信。對(duì)于停止侵害、排除妨礙的訴訟請(qǐng)求，原告只要舉證證明被告實(shí)施了污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為即可。原告提供初步證明材料后，被告可舉證證明已經(jīng)停止生產(chǎn)、搬遷等或者改造完畢，已經(jīng)經(jīng)過(guò)政府部門(mén)的驗(yàn)收等事實(shí)，由法院比較證明力大小后，認(rèn)定是否具有判令被告停止侵害、排除妨礙的必要。對(duì)于消除危險(xiǎn)的訴訟請(qǐng)求，因損害后果已經(jīng)發(fā)生，且所面對(duì)的系“可能的環(huán)境危害”，原告的舉證責(zé)任既要輕于未然性的訴訟，亦要與已然型訴訟中的其他訴訟請(qǐng)求的舉證責(zé)任有所區(qū)別。原告同樣要提供初步證據(jù)證明：被告實(shí)施了對(duì)生態(tài)環(huán)境有影響的行為；生態(tài)環(huán)境可能會(huì)發(fā)生的損害事實(shí)；被告的行為與損害事實(shí)之間具有關(guān)聯(lián)性?；诒桓嬉呀?jīng)實(shí)施了污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為并已經(jīng)造成損害后果的事實(shí)，此時(shí)被告的舉證責(zé)任承擔(dān)可堅(jiān)持舉證責(zé)任倒置原則，即其應(yīng)就因果關(guān)系不存在承擔(dān)舉證責(zé)任。

結(jié) 語(yǔ)

生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展相輔相成，可持續(xù)發(fā)展著眼于未來(lái)，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)未來(lái)。預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟通過(guò)司法手段迫使企業(yè)和個(gè)人遵守法律，采取必要的措施減少環(huán)境破壞行為，有助于保護(hù)自然資源和生態(tài)系統(tǒng)，為可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)和保障。通過(guò)訴訟程序，公眾可以揭示環(huán)境問(wèn)題的真相，追究相應(yīng)方責(zé)任，并促使相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的監(jiān)管和執(zhí)法力度，有助于提高環(huán)境管理的透明度和效能。同時(shí)，公眾通過(guò)參與訴訟程序，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，并積極參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，有助于形成全社會(huì)共同關(guān)注和參與環(huán)境保護(hù)的氛圍，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。