論情報賦能的用戶要件*

周柏林 高金虎

(國防科技大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院 南京 210039)

0 引 言

情報工作支撐用戶決策需求,決策者是最重要的情報用戶,決策者的認知理念和決策機制影響情報賦能效果。如何有效整合決策與情報工作,實現(xiàn)情報與決策關(guān)系平衡,是情報界經(jīng)久不衰的重要議題。相關(guān)研究始于謝爾曼·肯特(Sherman Kent)的論述,他從傳統(tǒng)社科研究原則出發(fā),強調(diào)情報產(chǎn)品的真實性和客觀性,呼吁情報人員要以揭示真相為己任,追求分析結(jié)果公正可靠無偏見[1]?？咸氐挠^點引來威爾莫爾·肯達爾(Willmoore Kendall)的尖銳批評,后者指出情報應(yīng)該積極介入決策過程,為決策提供可行性建議[2]。不同于以肯特為代表的傳統(tǒng)派,以羅伯特·蓋茨(Robert M. Gates)為旗手的新進派,更加重視情報在政策制定過程中的影響,強調(diào)以決策需求為導(dǎo)向進行情報分析[3]。杰克·戴維斯(Jake Davis)師承肯特,認為情報人員應(yīng)該理解決策過程和決策關(guān)切,站在決策者的角度思考問題,與此同時保持獨立客觀的分析判斷[4]。理查德·貝茨(Richard K. Betts)重點研究情報政治化(Politicization of Intelligence)命題,認為純粹客觀的情報難以實現(xiàn),情報政治化無法避免[5]。馬克·洛文塔爾(Mark M. Lowenthal)提出決策者與情報界之間應(yīng)是共棲共生的關(guān)系[6]。國內(nèi)研究方面,高金虎深入考察戰(zhàn)略情報與決策機制的關(guān)系,系統(tǒng)研究影響戰(zhàn)略情報與戰(zhàn)略決策的主要因素[7]。張曉軍基于情報失誤(Intelligence Failure)的視角對情報與決策關(guān)系進行深入解讀[8],栗琳從情報機構(gòu)視域下對情報及智庫與戰(zhàn)略決策關(guān)系進行了系統(tǒng)探討[9]。

上述學(xué)者對情報與決策關(guān)系進行了細致探討,澄清和解釋了許多基礎(chǔ)性原理問題。當前,學(xué)界以情報政治化和情報失誤為研究重點,基于情報用戶視角解讀情報與決策關(guān)系失衡的研究相對有限,羅杰·希爾斯曼(Roger Hilsman)和邁克爾·漢德爾(Michael J. Handel)重點研究決策者心理對情報工作的認識和影響,從而開辟了理論研究的新路線。希爾斯曼的采訪反映了決策者對情報工作的典型態(tài)度,但缺少學(xué)理化的透視[10]。漢德爾剖析了領(lǐng)袖使用情報的動機與障礙,但對心理學(xué)和社會學(xué)的運用僅限于解釋戰(zhàn)爭時期的領(lǐng)袖事例[11]。本文旨在基于學(xué)界現(xiàn)有成果,以決策者這一最重要的情報用戶為研究對象,從內(nèi)在動因和組織行為模式兩方面,考察二元互動關(guān)系中各用戶要件的影響和作用,探尋情報賦能的方法途徑。

1 情報與決策關(guān)系失衡的表現(xiàn)

情報與決策關(guān)系失衡不是個別現(xiàn)象,而是體制化結(jié)構(gòu)問題,有著深厚的組織行為和思維模式根基。二者關(guān)系失衡的影響不可小覷,它制約著決策體制和情報機構(gòu)的正常運行,背后機理和表現(xiàn)形式值得深究。

1.1 關(guān)系過近——情報政治化

情報與決策關(guān)系失衡第一種表現(xiàn)是關(guān)系過近,兩者之間的紅線被踐踏,表現(xiàn)為情報政治化現(xiàn)象。主要成因在于情報機構(gòu)附屬于決策體制,情報與決策天然存在聯(lián)系,決策者在關(guān)系中占據(jù)主動,情報受決策者支配,雙方均有潛在的訴求破壞正常關(guān)系以謀取利益。情報政治化的典型表現(xiàn)形式有三:一是利益驅(qū)動。決策者面臨政治壓力,為凸顯政策的合理性,獲取民意支持,增強斗爭天平上的砝碼,向情報機構(gòu)施壓、暗示,要求提供傾向性情報產(chǎn)品,為推行政策提供依據(jù),將情報卷入政治斗爭的漩渦。情報機構(gòu)在脅迫或利益的驅(qū)使下,一味迎合決策者,生產(chǎn)出令其“滿意”的情報產(chǎn)品,淪為攀附權(quán)勢的政治工具。二是偏好驅(qū)動。決策者對情報產(chǎn)品進行政治分析,通過有意忽略與自己偏好不一的情報,曲解情報結(jié)論,尋找所需情報或“最佳”分析內(nèi)容(cherry-pick analysis),賦予有利情報證據(jù)更高的權(quán)重等方式,將與其政策傾向一致性較高的情報作為決策和行動的依據(jù)。三是氛圍驅(qū)動。由于身處共同利益小集體中,情報人員受到政策環(huán)境潛移默化的“污染”,有意識地開展自我審查,形成不客觀但符合小集體政治偏向的心理預(yù)期,在搜集整理情報信息時,更側(cè)重所偏好立場的佐證材料,得出迎合政策傾向的結(jié)論。情報政治化偏離情報工作的根本軌道,嚴重損害情報賴以安身立命的客觀性,容易引起急功近利、評估失誤、政治生態(tài)惡化等諸多負面影響,最終危害決策的準確性。

1.2 關(guān)系過遠——情報孤立化

情報與決策關(guān)系失衡第二種表現(xiàn)是關(guān)系過遠,兩者之間缺乏必要的指導(dǎo)和信任,表現(xiàn)為情報孤立現(xiàn)象。主要成因在于二者分屬不同領(lǐng)域,存在職責(zé)優(yōu)先級的沖突,不熟悉彼此組織機制,缺乏溝通形成隔閡,情報與決策出現(xiàn)脫節(jié)。情報孤立化的典型表現(xiàn)形式有四:一是決策者閉目塞聽。決策者有權(quán)拒絕或忽視情報,當出現(xiàn)情報失誤或受個人偏見的影響,決策者不信任情報機構(gòu)時,他們可以將情報產(chǎn)品棄之不顧,主動遮蔽自己的視聽。二是決策者事務(wù)繁忙,無暇顧及情報工作,不能提出應(yīng)有的指導(dǎo),情報人員困在象牙塔里,對決策的需求知之甚少,情報產(chǎn)品用處不大,情報工作越來越得不到重視和反饋,最終被孤立于決策流程之外。三是部落語言(Tribal Tongues)鴻溝。情報與決策雖同處決策鏈中,但分屬兩個部門,形成了不同的組織文化,部門之間習(xí)慣用語和表達規(guī)范不同,導(dǎo)致交流不夠順暢,產(chǎn)生誤解和分歧,關(guān)系逐漸疏遠。四是保密規(guī)則妨礙。雙方以保密為由,拒絕讓對方了解相關(guān)信息,阻礙了信息的正常流動,致使二者溝通不良配合不暢,關(guān)系緊張相互隔絕[1]。情報孤立化的直接受害者是情報機構(gòu),它被排除在決策圈之外,喪失了應(yīng)有的影響力,但決策者同樣深受其害,缺少了一個消息靈通的渠道和誠實機敏的參謀機構(gòu),決策的公正性、有效性大打折扣。

2 情報與決策關(guān)系失衡中決策者因素

情報與決策的二元結(jié)構(gòu)中,存在天然的不平等性。決策者不僅是情報產(chǎn)品的消費者,還是情報工作的指導(dǎo)者和實踐者,更是情報質(zhì)量的評價者。地位差異決定了二者是上下級關(guān)系,決策對關(guān)系失衡的影響遠大于情報。掌握絕對主動權(quán)的決策者,身處組織機制的相互作用中,其情報觀、個性特征、知識結(jié)構(gòu)塑造著情報工作,在關(guān)系失衡的天平中扮演著增重砝碼。

2.1 決策者的情報觀

情報觀是人們在實踐中形成的關(guān)于情報工作的總的看法和根本觀點。決策者如何看待情報在決策中的作用,能否把情報融入到?jīng)Q策流程中,直接影響到情報與決策的關(guān)系[12],并決定情報工作的命運。

2.1.1典型情報觀的類型

決策者的情報觀有同樣身居高位帶來的共性,也有因各自環(huán)境和認知水平不同而形成的個性。本文認為,存在五種不同類型決策者,他們的情報觀各不相同。第一類決策者充當自己的情報官,如拿破侖。他視情報為實現(xiàn)政治目的的重要手段,在歷次戰(zhàn)役中都將情報工作置于十分重要的位置,作為最高指揮員卻常親臨一線實施偵察。這種情景在常設(shè)性軍事情報機構(gòu)成立之前非常典型。第二類決策者用直覺替代情報分析,如希特勒。他盲目相信自己的靈感,蔑視情報工作,完全聽不進與其判斷相悖的情報,堪稱最糟糕的情報用戶。第三類決策者明晰情報與決策的界限,尊重專家的意見,丘吉爾在這方面表現(xiàn)出色。盡管他對情報抱有“永無止境的熱誠”,但他不干涉正常情報事務(wù),主動傾聽不同意見。第四類決策者重視情報與決策關(guān)系,將戰(zhàn)略情報作為國家決策的支撐,艾森豪威爾屬于此類。他肯定情報分析的價值,將《國家情報評估》(National Intelligence Estimate,NIE)看作“政策山機制”正常運轉(zhuǎn)的根基,認為情報應(yīng)該在決策過程中發(fā)揮中心作用[13]。第五類決策者自身就是情報大師,洞悉情報工作的規(guī)律,對情報工作有獨到而深刻的見解,其“知彼知己”“實事求是”思想至今仍是指導(dǎo)情報工作的重要原則。

2.1.2不同情報觀對情報工作的影響

決策者的情報觀直接指導(dǎo)著情報與決策關(guān)系發(fā)展,全方位地影響情報工作。主要表現(xiàn)在四個方面:一是塑造情報文化。情報文化是民族文化和價值觀在情報工作中的體現(xiàn),反映了情報人員共同價值取向和內(nèi)在行為準則,決策者的情報觀是塑造情報文化的關(guān)鍵因素之一[12]。決策者的情報觀引導(dǎo)情報機構(gòu)工作風(fēng)格的形成,決定了一定時期國家的情報文化氛圍。斯大林對諜報工作和原始情報的偏愛,推動蘇聯(lián)形成了重人力偵察、輕情報分析的情報文化。二是指導(dǎo)情報實踐。決策者對情報工作的看法和態(tài)度影響著情報的處理與使用,是情報實踐活動的價值導(dǎo)向。在情報觀的指導(dǎo)下,決策者形成前瞻性判斷,不斷地提出情報工作指示和評價反饋,決定了情報工作路線的選擇。積極的情報觀決定了開拓進取的情報工作路線,消極的情報觀決定了保守收縮的情報工作路線。如清政府在鴉片戰(zhàn)爭以前,統(tǒng)治者做著“天朝上國”的美夢,由內(nèi)向封閉情報觀指導(dǎo)的情報工作更是一團糟,面對外敵入侵極少獲取有價值的情報。三是影響情報工作的運行。決策者的情報觀滲透在情報工作流程每個環(huán)節(jié)中,需求階段決定情報搜集的優(yōu)先次序,搜集階段指導(dǎo)情報資產(chǎn)的分配和使用,分析階段主導(dǎo)分析判斷的結(jié)論,使用與反饋階段影響情報價值的體現(xiàn)和效果評價。四是引領(lǐng)情報變革。決策者引領(lǐng)情報變革的潮流,主要體現(xiàn)在情報手段和情報體制兩方面,受決策者偏愛的情報手段會大力發(fā)展,情報體制的變革也深刻反映著決策者的情報觀。丘吉爾對信號情報的倚重推動了英國密碼破譯技術(shù)的進步,美國情報界隱蔽行動的發(fā)展離不開艾森豪威爾的重視,美國戰(zhàn)略情報體制的建立與羅斯福、杜魯門的戰(zhàn)略情報觀有密不可分的聯(lián)系。

2.1.3塑造決策者情報觀的主要因素

決策者情報觀的培塑是多因素作用的結(jié)果,其中成長經(jīng)歷和國家安全環(huán)境產(chǎn)生關(guān)鍵影響。決策者的成長經(jīng)歷對其情報觀的形成打下深刻烙印,早期工作中接觸過情報或擁有豐富的使用經(jīng)驗,往往會重視情報作用的發(fā)揮,形成較為積極正面的情報觀;缺乏這些經(jīng)驗的決策者容易漠視情報價值,或?qū)η閳蠊ぷ饔兄磺袑嶋H的幻想,形成消極錯誤的情報觀。丘吉爾親身經(jīng)歷過多次戰(zhàn)爭,尤其是其主導(dǎo)策劃的加利波利之戰(zhàn)遭遇慘敗后,清醒認識到情報對決策的重要作用,在二戰(zhàn)中充分信任和保護情報渠道,而小布什當上總統(tǒng)前沒有情報工作經(jīng)驗,僅從通俗作品中了解情報工作的皮毛,將情報工作視作實現(xiàn)其政治目的的工具,對戰(zhàn)前情報評估施加政治壓力,以此作為發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭的依據(jù)。國家安全環(huán)境對情報觀的塑造效果同樣明顯。嚴峻形勢下,決策者必須快速回應(yīng)國家安全威脅,情報需求迫切,通常會重視情報的作用;穩(wěn)定形勢下,決策者沒有迫切的情報需求,較少對情報工作產(chǎn)生興趣。二戰(zhàn)前,美國國家安全環(huán)境較為安全,決策者長期奉行“孤立主義”政策,不重視情報工作,甚至多次裁撤情報機構(gòu);直到珍珠港事件爆發(fā),美國決策者才如夢初醒,徹底意識到情報預(yù)警的重要性,不斷完善情報搜集能力。

2.2 決策者的個性特質(zhì)

決策者并非絕對理智的機器,而是具有鮮明個性的人,其內(nèi)在個性特質(zhì)與外在行為傾向存在復(fù)雜聯(lián)動。決策者對情報與決策關(guān)系的看法和處理方式,很大程度上受動機、意志、性格等個性特質(zhì)的影響。

2.2.1內(nèi)在機理

赫伯特·西蒙(Herbert A. Simon)“有限理性”理論認為,人的理性是有限度的,受外界刺激和信息影響,人們的推理判斷和決策行為常常偏離原理規(guī)范,表現(xiàn)出強烈的主體偏差,而偏差往往由主體獨特的個性特質(zhì)所決定。決策者依靠思維器官與外在事物聯(lián)系,在感覺的基礎(chǔ)上形成知覺和判斷,而感覺的形成離不開內(nèi)在個性塑造。對于決策者而言,情報屬于外界信息刺激,還具有較大的不確定性,分析判斷見仁見智。當情報信息模棱兩可時,決策者主觀能動性有極大的發(fā)揮空間,易受內(nèi)在因素的主導(dǎo),傾向于認知與情感的平衡。因此,決策者對情報的取舍和判斷,不僅受邏輯理性的支配,還受到其內(nèi)在傾向的制約。決策者的個性特質(zhì)對情報與決策關(guān)系具有深層影響,在二者關(guān)系的調(diào)節(jié)中扮演重要角色。

2.2.2特質(zhì)表現(xiàn)

決策者使用情報的動機與了解情報的興趣,是其考量二者關(guān)系的源動力。決策者工作千頭萬緒,情報只是眾多機構(gòu)中的一員,正是動機讓決策者關(guān)注情報工作?，F(xiàn)實沖突和潛在威脅讓決策者產(chǎn)生情報需求,是決策者加強與情報界溝通交流的外在動機,而利用情報達成政治目的是決策者試圖操縱情報的內(nèi)在動機。決策者同樣會因為關(guān)注特定領(lǐng)域激發(fā)出興趣,意識到情報工作的價值,轉(zhuǎn)化出情報需求。當決策者對情報工作產(chǎn)生興趣時,注意力、精力更多分配到情報上,會激發(fā)情報人員工作熱情,但也可能因為錯誤的指導(dǎo)影響正常情報工作的開展。決策者的情緒是影響二者關(guān)系的助推劑。面臨重大抉擇和突發(fā)事件時,決策者承受著巨大壓力,迫切需要情報為其破除信息迷霧,指明政策方向或合理化其政策選擇。積極清醒情緒主導(dǎo)下,決策者與情報能夠保持良好關(guān)系密切配合;消極過激情緒主導(dǎo)下,決策者容易干涉情報工作,破壞情報的真實性,不可避免地陷入政治化的危險境地。決策者的人格與氣質(zhì)對二者關(guān)系起著調(diào)節(jié)作用,影響其對情報的接受和信任程度。心胸開闊的決策者善于從不同角度觀察事物,更愿意接受新奇和未知,對情報氛圍的營造有積極作用,而多疑的決策者控制欲更強,對情報持懷疑態(tài)度,將主觀判斷凌駕于真實情報上,讓情報人員感到不安和緊張。小理查茲·霍耶爾指出,預(yù)期模式深嵌于意識中,人們傾向于相信他們所期望認知的[14]。決策者的偏見、意識形態(tài)、情感等因素可能導(dǎo)致他們忽略或低估某些情報信息,或偏信其他情報信息。在接收情報產(chǎn)品前,決策者通常對當前形勢已經(jīng)形成判斷,若情報分析結(jié)論與之不符,固執(zhí)己見的決策者不會首先懷疑其根深蒂固的想法,而是會質(zhì)疑情報產(chǎn)品的準確性。典型例子就是斯大林在二戰(zhàn)前期的表現(xiàn),他始終堅信希特勒在戰(zhàn)勝英國前不會分兵對付蘇聯(lián),罔顧蘇聯(lián)情報機構(gòu)多次預(yù)警,將一切與“巴巴羅薩”行動相關(guān)的消息看作假情報。

2.3 決策者的知識結(jié)構(gòu)

決策者的知識結(jié)構(gòu)是其理解和運用情報的思維基礎(chǔ)。情報從報送到被采納,在決策者頭腦中經(jīng)歷了信息加工的過程,情報與原有知識結(jié)構(gòu)發(fā)生碰撞,進行調(diào)節(jié)、重組,建立新的連接,在這一過程中知識結(jié)構(gòu)悄無聲息地影響著對情報的吸收與理解。

2.3.1分析研究能力

分析研究是決策者進行抉擇判斷的前提,具備強大分析研究能力的決策者能夠從復(fù)雜情況中分清利弊得失,準確洞察外部形勢變化趨勢,指明一定時期情報工作的首要任務(wù)。分析研究能力種類多種多樣,包含哲學(xué)概括、宏觀論證、數(shù)理分析等,這些能力可以遷移,但需要視實際情況使用,否則會產(chǎn)生南轅北轍的后果。前美國國防部長羅伯特·麥克納馬拉的分析研究能力則顯得機械割裂,他是哈佛大學(xué)工商管理碩士,精通數(shù)理分析,在越戰(zhàn)中強調(diào)數(shù)字對戰(zhàn)爭走向的影響,要求情報部門注重搜集越軍的人員、裝備、戰(zhàn)場設(shè)施等數(shù)據(jù)。這一指示卻引起情報人員的質(zhì)疑——過于依賴數(shù)據(jù),忽視了對手地緣政治意圖和反抗意志等重要的無形因素[15]。事實證明,這些質(zhì)疑是有根據(jù)的,正是分析研究能力遷移不恰當導(dǎo)致的。

2.3.2直觀判斷能力

直觀判斷是人面對新鮮信息直擊根本的潛意識反應(yīng),來自于長期經(jīng)驗、訓(xùn)練或環(huán)境熏陶所形成的超理性本能,體現(xiàn)為對未知事物敏銳的洞察和判斷,決策者往往憑借其直觀判斷能力當機立斷。不同于線性邏輯推導(dǎo),直觀判斷形成于接觸新事物的瞬間,一旦形成很難改變,因此對決策與情報互動關(guān)系影響深遠。優(yōu)秀的決策者能夠一眼看透國際局勢的本質(zhì),預(yù)見形勢發(fā)展走向,平庸的決策者往往難以從“噪音”中敏銳地抓住關(guān)鍵情報“信號”,相信錯誤的直覺判斷,落入對手精心設(shè)計的欺騙陷阱,做出戰(zhàn)略誤判。二戰(zhàn)前,英法領(lǐng)導(dǎo)人被希特勒的謊言所欺騙,漠視德國擴軍備戰(zhàn)的舉動,幻想通過綏靖妥協(xié)滿足希特勒的擴張胃口,錯失了遏制法西斯的最佳機會。

2.3.3對情報工作的了解

情報工作長期被刻畫成“斗篷加匕首”的神秘形象,不為世人所了解,這帶來的是盲目的崇拜和不公正的厭惡,制約了情報工作的開展。了解是良好互動關(guān)系的基礎(chǔ),決策者不僅要了解情報工作基本流程和原則,還要抓住情報與決策關(guān)系的要害,這樣才能從千絲萬縷的情報問題中厘清脈絡(luò),理解情報工作的運轉(zhuǎn),對情報源的可信度、情報質(zhì)量的好壞進行客觀評價,給予情報人員應(yīng)有的信任和指導(dǎo)。了解情報工作需要一個過程,這一過程中決策者經(jīng)歷一番波折,情報與決策關(guān)系也面臨著考驗?？夏岬铣蔀榭偨y(tǒng)前不了解情報工作,上任伊始輕信中情局建議,錯誤發(fā)動豬灣入侵慘遭失敗。此后他對情報工作大為不滿,直到經(jīng)歷古巴導(dǎo)彈危機,見識到中情局所做的貢獻,對情報的態(tài)度才大為改觀。

2.4 組織制度的影響

希爾斯曼研究美國政府決策和政策制定過程后,一針見血地指出“決策即政治”[16]。決策不是決策者個人在真空中完成的,而是在一定的政治環(huán)境中制定的,受制于組織的運轉(zhuǎn)機制。情報也是組織制度的一環(huán),情報與決策關(guān)系深受組織制度的影響。

2.4.1政治體制

政治體制是政府組織制度的根本框架,決定了情報與決策關(guān)系的大環(huán)境,二者不能跳出這一框架進行互動。政府決策機制和情報機構(gòu)設(shè)立、職權(quán)劃分及運行模式都根源于政治體制,二者無法超越政治體制而存在,政治體制的特性決定了二者關(guān)系的發(fā)展脈絡(luò),二戰(zhàn)后美國建立以中情局為中心的戰(zhàn)略情報體制的歷程就是范例。戰(zhàn)后成立的中央情報組(Central Intelligence Group)是美國軍方、國務(wù)院和聯(lián)邦調(diào)查局等多方角力妥協(xié)產(chǎn)生的怪物,成立時先天不足,沒有獨立的人事權(quán)和預(yù)算權(quán)[7]。后來根據(jù)1947年《國家安全法》(National Security Act of 1947)創(chuàng)建中情局,它脫胎于中央情報組,同樣面臨職能錯位、權(quán)責(zé)不協(xié)調(diào)等問題,中情局局長同時是美國情報界的首長,但不掌握其他情報機構(gòu)的預(yù)算和人事權(quán),其他部門情報機構(gòu)主要根據(jù)本部門的需求開展情報工作。盡管多任中情局局長努力改變,進行了多輪改革,依舊難以統(tǒng)合整個情報界。這一切缺陷的根源正是美國三權(quán)分立的政治體制,在分權(quán)制衡的土壤里難以成長出集權(quán)式的情報體制,決策者無法也不愿賦予情報首長絕對的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),中央情報主任自始至終都無法實現(xiàn)最初設(shè)想的權(quán)威。

2.4.2組織行為模式

格雷厄姆·艾利森(Graham T. Allison)提出三種國家決策模式,為學(xué)界廣泛認同,其中組織行為模式解釋了決策機構(gòu)的規(guī)模和構(gòu)成如何影響決策過程——重要政策是多個組織共同輸出的結(jié)果,這些組織根據(jù)一套固定的標準運行程序和計劃而運行[17]。決策只是在眾多組織腳本中做出的選擇,情報為選擇提供參考信息。在這種情境下情報和決策者都是組織的一份子,都遵循組織行為模式,情報與決策關(guān)系自然也是組織行為模式的產(chǎn)物。古巴導(dǎo)彈危機中,多方情報表明蘇聯(lián)正在向古巴部署戰(zhàn)略導(dǎo)彈,中情局組織空中抵近偵察,美國最高決策層在空襲、封鎖、入侵等多個選項選擇海上封鎖,這些決定都是依據(jù)組織的常規(guī)而形成,情報和決策都遵循慣例運行,可見即便在危機中,情報與決策也是相對有序地在規(guī)則下相互影響作用。

2.4.3官僚制度弊病

官僚主義是官僚制度中最令人詬病的結(jié)構(gòu)化病癥,具體表現(xiàn)為思想僵化、領(lǐng)地意識、部門利益為上,其病灶在于將組織和個人的狹隘利益置于國家和集體利益之上,這些弊病同樣滲透在情報與決策關(guān)系中。官僚主義者通常目光短淺,難以進行長遠的思考,同時安于現(xiàn)狀,很少能夠革故鼎新,體現(xiàn)在情報與決策關(guān)系中,主要表現(xiàn)為現(xiàn)實情報與長遠情報的矛盾。鐵打的官僚機構(gòu),流水的高層領(lǐng)導(dǎo)。決策者任期有限,更傾向于聚焦眼下發(fā)生的問題和即將引爆的危機,情報機構(gòu)渴望利用現(xiàn)實情報影響政策議程,在政治舞臺上發(fā)揮影響力,在這種急功近利的氛圍下,時事綜合癥(Current Syndrome)彌漫,長遠的情報研究被冷落,創(chuàng)新性觀點受到排擠。官僚機構(gòu)有明確的職責(zé)分工,各部門領(lǐng)地意識強烈,所屬領(lǐng)域不容外人涉足,情報與決策關(guān)系中主要表現(xiàn)為,情報與決策相分隔,認定對方是圈外人,二者之間樹立著柵欄,政策部門提防情報機構(gòu)越過柵欄涉足政策領(lǐng)域,只允許透過柵欄間隙遞送情報產(chǎn)品,情報機構(gòu)同樣不希望政策部門干涉情報工作,二者缺乏交流,互動不充分,形成部落語言鴻溝,導(dǎo)致情報誤解決策者的指示,決策者忽略情報機構(gòu)的預(yù)警,錯失行動良機。官僚主義者基于自身利益考量政策,為了保護自己的利益,情報機構(gòu)只提供本部門希望決策者看到的信息,并企圖為決策者制定“菜單”,所擬定的方案更利于機構(gòu)的權(quán)力與規(guī)模擴張。美國軍種情報機構(gòu)為爭奪軍費份額,不惜夸大蘇聯(lián)威脅,捏造“轟炸機差距”“導(dǎo)彈威脅論”,導(dǎo)致政府高層對美蘇實力對比產(chǎn)生嚴重誤判。

3 改善情報與決策關(guān)系的途徑:決策者的視角

改善二者關(guān)系要經(jīng)歷一個雙向互動的過程,由于決策者占據(jù)優(yōu)勢地位,從決策者這端發(fā)力能產(chǎn)生事半功倍的效果,因此決策者有必要主動了解情報,積極探索改善兩者的措施,提高情報工作質(zhì)效。

3.1 情報觀的培養(yǎng)

正確的情報觀指引情報工作沿著正確的方向發(fā)展,增進決策與情報和諧互動,有利于提高決策的質(zhì)量與效率。決策者不從事具體情報工作,其情報觀培養(yǎng)的重點在于恰當定位情報的職能,準確把握情報與決策關(guān)系。

3.1.1培養(yǎng)正確的情報觀

一是情報工作應(yīng)當引領(lǐng)決策。正確的決策建立在及時的預(yù)警與準確的分析之上,情報是不可多得的信息優(yōu)勢。“明君賢將,所以動而勝人,成功出于眾者,先知也”。孫子的“先知”理念不僅僅確立了情報先行原則,同時也強調(diào)了情報的先導(dǎo)作用[18]。決策者要充分領(lǐng)會情報先知先導(dǎo)的制勝機理,樹立情報引領(lǐng)決策的情報觀,將情報作為戰(zhàn)略和決策的依據(jù)。二是情報工作離不開統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。決策者的情報觀塑造情報管理體制,規(guī)定著情報機構(gòu)的組織架構(gòu)和資源配置。分散型體制難以形成合力,機構(gòu)間惡性競爭影響工作效率,造成資源浪費;集中型體制缺乏競爭,只有一種判斷,容易釀成集體錯誤。一個科學(xué)的情報管理體制既要具有一定的集中度,又要確保不同的聲音能夠表達[19]。決策者應(yīng)當樹立情報協(xié)調(diào)觀,注重情報頂層治理,增強情報界凝聚力,減少惡性競爭。三是情報工作需要法治監(jiān)管。情報具有秘密性和特殊性，容易以保密為由規(guī)避監(jiān)督，成為偏離法治軌道的“離群之象”。在政治化情況下，情報受到權(quán)力的庇護和偏袒，更可能凌駕于法律之上，淪為野心家的私器。作為公權(quán)力一部分，情報應(yīng)該納入法治軌道，接受規(guī)范與監(jiān)管。決策者應(yīng)當始終遵守道德和法律準則，完善相關(guān)法律條款,規(guī)范情報信息和力量的使用,指導(dǎo)監(jiān)管措施的貫徹執(zhí)行。

3.1.2怎樣培養(yǎng)情報觀

一是持續(xù)學(xué)習(xí)和更新。決策者需要認識情報的本質(zhì)和特征,了解情報基礎(chǔ)知識和運行模式,保持對搜集手段和分析理念等常識的更新?？商剿髟诘胤礁咝！Ⅻh政軍院校開設(shè)情報理論課程,融入晉升培訓(xùn)或任職培訓(xùn),通過普及情報常識,加深對情報問題的理解,樹立積極正確的情報觀念。二是拓展溝通渠道。溝通交流是了解的前提,情報觀的培養(yǎng)離不開二者的互動。決策者要從自身做起,打破情報與決策的壁壘,促進兩個部門之間互動,以部際研討會、交叉代職、聯(lián)絡(luò)員、見習(xí)交流等形式增進了解,縫合情報與決策之間的鴻溝?？衫谩靶D(zhuǎn)門”機制吸納優(yōu)秀情報人才進入決策部門,或鼓勵決策部門退休官員擔(dān)任情報部門顧問,在政策咨詢過程中發(fā)揮作用。三是在實踐中揣摩體會。實踐出真知,切身體會形成的觀念更加牢固。決策者應(yīng)注重工作實踐中積累經(jīng)驗,有意識地思考情報與決策的內(nèi)在聯(lián)系。譬如,在政策醞釀階段,就將情報人員納入籌備組,使其了解政策需求,有針對性地開展情報工作[20]。決策者通過互動逐漸理解情報人員的思維模式和工作機制,增強情報與決策的相關(guān)性,為樹立正面的情報觀打下基礎(chǔ)。

3.2 建立情報引領(lǐng)的決策體制

改善情報與決策關(guān)系不能寄希望于個人觀念轉(zhuǎn)變,歸根結(jié)底要建立穩(wěn)定機制,推動情報決策一體化?！敖M織機構(gòu)也許無法塑造一個成功的領(lǐng)導(dǎo)者,但它卻可以有效地使決策失誤降到最低程度”[21]。建立由情報引領(lǐng)的決策體制,正是降低決策失誤的有效制度保證。

一要準確定位,確立情報在決策體制中的引領(lǐng)地位。情報作為決策機制運行的驅(qū)動力,貫穿決策及執(zhí)行過程始終。為確保情報機構(gòu)在決策體制中的地位及對決策的影響力,情報機構(gòu)負責(zé)人應(yīng)是體制的核心成員,有權(quán)出席重要會議,邀請情報專家列席。二要理順關(guān)系,在規(guī)章制度中明確情報在決策鏈每個環(huán)節(jié)扮演的角色,與之對應(yīng)的權(quán)力和履行的義務(wù)。決策流程內(nèi)部劃分戰(zhàn)略規(guī)劃與危機管理兩大模塊,分別對應(yīng)戰(zhàn)略情報與預(yù)警情報。通過明確責(zé)權(quán)分工,在制度化和非正式間保持平衡,兼顧程序與效率,兩個模塊在磨合協(xié)作中建立緊密的聯(lián)系,以提高決策科學(xué)性和時效性。三要溝通共享,明晰情報機構(gòu)與其他部門的協(xié)調(diào)與互通程序,在信息的收集、共享和研判環(huán)節(jié)建立起有效的工作機制,定期碰頭交流,確保情報及時、準確傳遞到?jīng)Q策層和行動部門,有助于打破部門之間的利益壁壘,消除信息孤島。

3.3 營建積極開放的氛圍

決策團隊由人組成,人的情緒在互動中相互傳導(dǎo),相互影響并強化,形成相對穩(wěn)定的集體氛圍,無形中對決策判斷產(chǎn)生持久影響。因此,決策者需注重正向氛圍的營建,激發(fā)團隊的創(chuàng)造力,以促進決策的科學(xué)性。

3.3.1減少政治介入

政治介入情報分析易導(dǎo)致情報政治化,情報機構(gòu)在政治利益的驅(qū)使下,歪曲事實提供虛假或有傾向性的情報產(chǎn)品,沖擊情報的獨立性和客觀性,嚴重影響情報工作的職能實現(xiàn),危害決策的準確性。決策者應(yīng)對情報工作的客觀公正原則保持敬畏之心,不以勢壓人要求情報機構(gòu)提供有傾向性的情報產(chǎn)品,不干涉正常的情報工作,給予情報機構(gòu)應(yīng)有的自由空間和支持。

3.3.2防范團體迷思

團體迷思(Group-thinking)指的是,任何內(nèi)聚團隊的成員都易于在不知不覺中形成一種妨礙批評性思維和準確判斷的共同錯覺,以及與此相關(guān)的規(guī)范[22]。決策者要清醒地認識到,現(xiàn)實中官僚體制會產(chǎn)生意見一致的巨大壓力,團隊觀點的一致性也許是團體迷思的后果,并在破除團體迷思中發(fā)揮主導(dǎo)作用。在選擇團隊成員時,要注重人員類別和履歷的多樣性,避免僅由統(tǒng)一立場和相同經(jīng)歷的人組成,同時設(shè)置獨立于團隊的評估小組,小組成員從決策圈外的專家中選擇,負責(zé)觀察和評估決策團隊的運作,并在關(guān)鍵節(jié)點提出客觀思考;要避免一言堂式的領(lǐng)導(dǎo)方式,決策者不預(yù)先拋出帶有傾向性的看法,鼓勵成員客觀分析暢所欲言;要督促情報機構(gòu)提供多源情報,尤其保障成員能接觸到與主流意見不同的情報證據(jù);要允許不同意見發(fā)聲,重大問題上出現(xiàn)分歧實屬正常,也為決策者避免偏聽偏信,權(quán)衡利弊提供多種視角。

3.3.3鼓勵批判性思維

決策團隊工作在政治環(huán)境中,意見不統(tǒng)一時,少數(shù)派不可避免地承受政治壓力,而批判性思維是克服從眾決策、減少決策失誤的利器。決策者要強調(diào)在思想交鋒充分論證的基礎(chǔ)上形成共識,尋求共識的過程不受既定框架、現(xiàn)成答案的束縛。在決策過程中,決策者引導(dǎo)成員以全新的角度看待問題,有意識地對前提假設(shè)進行批判,對判斷的根據(jù)和出發(fā)點進行審察,對標準和方法進行反思和追問,經(jīng)過“否定之否定”接近真相。情報部門在這一過程中,主要任務(wù)是為團隊提供“未經(jīng)粉飾的真相”,利用專業(yè)知識和技能,幫助團隊進行客觀全面的分析,不能表現(xiàn)出傾向和偏好。

3.3.4尊重觀點分歧

優(yōu)秀的情報人員為政策提供替代分析和檢驗論證,由于視角和信息差異,情報人員結(jié)論與決策者傾向相左的情況并不罕見。決策過程中,善意的分歧是值得鼓勵的。面對分歧,決策者要重申決策議題的出發(fā)點,打造團隊信任的基礎(chǔ),幫助團隊成員在相互理解的環(huán)境下互動溝通;要坦率對比說明,對有爭議的問題,由爭論雙方運用競爭性分析方法進行對比闡述;要聽取團隊的意見和建議,尊重不同的觀點,并進行深入的探討研究,根據(jù)事件本身的是非曲直決定政策走向。

3.4 提供明確的工作指導(dǎo)

明確的工作指導(dǎo),是情報機構(gòu)正確開展情報工作的重要前提。決策者的指導(dǎo),能幫助情報機構(gòu)緊貼決策層的關(guān)注重點,圍繞決策需求跟蹤關(guān)鍵議題,提前通報預(yù)警征候變化,提高決策效率和質(zhì)量。

3.4.1原則指導(dǎo)

正確的實踐離不開正確的指導(dǎo),情報機構(gòu)需要根據(jù)指導(dǎo)規(guī)劃發(fā)展藍圖,籌劃工作全局,協(xié)調(diào)情報資源。原則指導(dǎo)體現(xiàn)了決策者對情報工作的定位和期許,是情報機構(gòu)的根本需求牽引,規(guī)定著情報工作的優(yōu)先排序。原則指導(dǎo)中,決策者應(yīng)該明確對主要威脅和利益的判定,指出情報工作的綱領(lǐng)原則和評價標準,規(guī)范情報體系建設(shè)和能力構(gòu)成。

3.4.2任務(wù)需求

滿足決策需求是情報工作的終極目標,來自決策者詳細明確的任務(wù)需求,可以幫助情報人員準確領(lǐng)會高層一個時期的關(guān)注重點。決策者頭腦中的情報需求并非抽象概念,它是懸之未決的議程中缺少的關(guān)鍵信息支撐,是情報人員更好地展開調(diào)查和分析的路標。情報機構(gòu)的資源和能力是有限的,決策者明確需求時,需要和情報機構(gòu)溝通合作,定義情報問題,指明需求的相對重要程度和情報空白大小,以便確定搜集手段、研究方法和傾注的資源。

3.4.3產(chǎn)品要求

高質(zhì)量的情報產(chǎn)品除了滿足及時準確客觀簡潔等基本要求外,還需要根據(jù)用戶的特點進行“個性定制”。決策者應(yīng)明確所需的情報產(chǎn)品的特征和用途,指明產(chǎn)品的呈現(xiàn)形式(文字、圖表、音視頻)、詳細程度、上交時限,以提升情報質(zhì)效,減少不必要的誤解。

3.4.4評價反饋

情報產(chǎn)品不是僅為滿足學(xué)術(shù)好奇的研究成果,而是引導(dǎo)決策支撐行動的關(guān)鍵信息。來自決策者的評價與反饋,是對情報工作價值的直觀體現(xiàn),對提升情報工作質(zhì)效有指導(dǎo)意義。決策者應(yīng)當在使用情報期間,持續(xù)向情報機構(gòu)反饋——詳細說明什么有用、什么無用、哪些領(lǐng)域需要繼續(xù)關(guān)注、哪些領(lǐng)域需要加強、哪些領(lǐng)域可以縮減[6]。

4 結(jié) 語

本文認為,決策者是最重要的情報用戶,情報與決策關(guān)系失衡影響情報工作,危害決策的正確性,決策者應(yīng)該在改善二者關(guān)系中發(fā)揮核心作用。決策者并非單單被動地接收和使用情報,而是主動地影響著情報工作。決策者的情報觀、個性特質(zhì)、知識結(jié)構(gòu)以及所處的組織制度等要件都對二者關(guān)系有著深遠影響?；跊Q策者在二者關(guān)系中的主導(dǎo)地位,從根本上解決痼疾,需要決策者付出更多的心力,刀口向內(nèi),克服內(nèi)在問題。本文提出決策者可以從培養(yǎng)情報觀、完善決策體制、營造文化氛圍、指導(dǎo)情報工作等方面入手,改善情報與決策關(guān)系賦能情報工作。