伍彪 羅凱文 伍家樂 徐超

摘 要：引導(dǎo)和推動農(nóng)村閑置宅基地的合理有序退出是盤活農(nóng)村宅基地資源的重要路徑。選取三個典型的宅基地改革試點區(qū)域?qū)Ρ确治銎鋵嵺`模式，提出進一步推動我國農(nóng)村閑置宅基地退出，需要以“農(nóng)戶發(fā)展”為決策起點，加強宅基地退出后農(nóng)戶的后續(xù)生計管理，著力解決宅基地退出內(nèi)生動力不足問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地退出；試點改革；探索實踐

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)“有宅無人”“兩棲占地”“人走屋空”等現(xiàn)象日益嚴(yán)重。針對現(xiàn)行農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀，2015年國家開始了新一輪的改革試點工作。隨著試點工作的不斷深入，逐漸形成了具有鮮明地域特征的“蘇南模式”“天津模式”等宅基地改革樣板。同時，大量學(xué)者對現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地退出試點的實踐經(jīng)驗進行總結(jié)分析。鐘榮桂和呂萍（2018）認(rèn)為，降低農(nóng)村宅基地交易成本是江西省余江縣改革的核心經(jīng)驗啟示。姚樹榮和熊雪峰（2017）分析了四川省瀘縣的“嘉明模式”，認(rèn)為建設(shè)用地市場化交易機制和宅基地有償退出收益分配機制是重點。梁發(fā)超和林彩云（2021）對福建省“晉江模式”進行研究發(fā)現(xiàn)，不同補償模式對農(nóng)戶宅基地退出的福利效應(yīng)存在差異。此外，還有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)階段各地農(nóng)村宅基地退出試點情況未收到預(yù)期效果，農(nóng)村宅基地資源閑置浪費現(xiàn)象未能真正得到遏制。目前的相關(guān)研究中，橫向比較不同宅基地退出模式的還不多，本文對宅基地試點中形成的富有代表性的三種宅基地退出模式進行對比，以期為下一輪宅基地制度的改革提供借鑒。

一、農(nóng)村宅基地退出實踐典型模式介紹

自國家首次推行農(nóng)村宅基地退出試點工作以來，已有33個試點地區(qū)結(jié)合區(qū)域特點開展了探索與實踐。本文重點對江西省“余江模式”“重慶模式”和海南省“田心村模式”三種典型的宅基地退出模式進行介紹、比較和總結(jié)歸納。

（一）江西省“余江模式”：宅基地資源的有償使用與退出

地處江西省鷹潭市余江區(qū)的農(nóng)村，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，村民異地務(wù)工人數(shù)眾多，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)重。截至宅基地制度改革試點前，當(dāng)?shù)亻e置宅基地11 781宗，閑置宅基地面積161.2萬平方米，全區(qū)7.3萬農(nóng)戶中有“一戶多宅”情況的占有2.9萬戶，占總戶數(shù)的39.7%，農(nóng)村宅基地閑置問題較為突出。部分農(nóng)戶存在“戀鄉(xiāng)情結(jié)”，多地存在“一戶多宅”“寧愿閑置也不退出”等情況。余江區(qū)政府積極響應(yīng)國家政策，制定一系列針對閑置宅基地退出的推動政策，主要做法是將“有償使用”和“有償退出”相結(jié)合，對于“一戶多宅”“兩棲占地”“一宅超占”等情況，采取“一戶一宅、面積法定”措施，對超出規(guī)定宅基地面積要“有償使用”；對面積符合要求且農(nóng)戶自愿退出閑置宅基地的則可以選擇“有償退出”方式。除此之外，對宅基地申請人的資格條件嚴(yán)格把關(guān)，防止宅基地資源的濫用和不當(dāng)流轉(zhuǎn)?！坝嘟Ｊ健睂嵤┖?，余江區(qū)2022年農(nóng)村居民人均可支配收入同比增長6.7%，其中農(nóng)村居民人均消費支出同比增長8.4%。

（二）“重慶模式”：宅基地置換模式與地票制

在本次宅基地改革試點前，重慶市農(nóng)村地區(qū)人口外流情況嚴(yán)重，當(dāng)?shù)丶鏄I(yè)率達99.24％，導(dǎo)致農(nóng)村大量宅基地廢棄，大量農(nóng)村勞動力涌向城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地日益緊張。在宅基地退出改革試點中，重慶市主要采取了宅基地置換模式和地票制。宅基地置換模式是指在農(nóng)戶自愿參與的前提下，依靠政府引導(dǎo)，以宅基地使用權(quán)置換土地、住房以及現(xiàn)金的方式使農(nóng)戶在宅基地退出的過程中獲得收益，進而提高農(nóng)戶生活質(zhì)量。2008年12月，重慶市的地票首次在市場競拍成功，重慶正式開啟地票制試點試驗。經(jīng)過10多年的發(fā)展，地票已成為一種建設(shè)指標(biāo)，是一種土地在特定時空下進行經(jīng)營權(quán)和開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓交易的權(quán)利憑證。地票制是基于城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤流轉(zhuǎn)模式下的新探索，推動了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，既提高了土地資源的利用效率，又促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。經(jīng)過農(nóng)村宅基地改革試點工作，重慶市2022年農(nóng)村居民可支配收入同比增長6.7%，城鄉(xiāng)居民收入比值為2.36，比上年縮小0.04。

（三）海南省“田心村模式”：村企聯(lián)合，分散退出

田心村位于?？谑心喜?，經(jīng)濟水平相對落后，村民居住環(huán)境較差，村內(nèi)戶均宅基地面積1 166.67平方米，宅基地資源閑置和浪費情況嚴(yán)重。然而，當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展前景廣闊，集體經(jīng)營性組織數(shù)量有限，農(nóng)村土地資產(chǎn)亟待喚醒。國家大力支持海南省作為全國農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)，2009年，田心村32戶共83位村民與企業(yè)合作，以土地使用權(quán)等財產(chǎn)性權(quán)益參與入股，成立“海口田心樂生態(tài)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社”。隨著合作社規(guī)模的不斷擴大、效益的不斷增長，農(nóng)民收入越來越高，田心村開啟了農(nóng)戶自主推動當(dāng)?shù)卣赝顺龅倪M程。截至2022年，海南省農(nóng)村居民年人均可支配收入同比增長5.8%，增速連續(xù)12年快于城鎮(zhèn)居民；城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比相對差距同比縮小0.13。田心村根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展現(xiàn)狀和區(qū)域的環(huán)境特點制定了具有針對性的宅基地退出策略，如圖1所示。

二、農(nóng)村宅基地退出模式的分析與比較

農(nóng)村宅基地制度改革試點的意義在于各地根據(jù)地區(qū)資源稟賦和經(jīng)濟條件等環(huán)境特點，制定一套符合各方利益訴求的有效退出機制。對比分析試點地區(qū)農(nóng)村宅基地退出模式特點可以發(fā)現(xiàn)，各地采取的宅基地退出模式均具有一定的代表性，在外部環(huán)境相似的條件下，可復(fù)制性和推廣性都較強。本文以 “余江模式”“重慶模式”和“田心村模式”為例，從退出背景、退出原則、退出模式、退出補貼和農(nóng)戶收入增長等方面對三種模式進行對比分析（如表1所示），總結(jié)不同模式遵循的基本原則，為農(nóng)村宅基地退出的下一步工作提供參考建議。

對比發(fā)現(xiàn)，由于各地造成宅基地問題的背景、原因和農(nóng)戶家庭經(jīng)濟發(fā)展方式等的不同，各地政府所制定的宅基地退出模式和退出補貼也不同，但從退出原則上看，三地采取的“自愿退出”“有償使用”和“有償退出”等模式均體現(xiàn)了以人為本、強調(diào)“退出”與“發(fā)展”相結(jié)合的思路。

三、基于三種典型模式比較分析的啟示

基于對以上三種宅基地退出模式的對比分析，本文認(rèn)為，要想合理高效地推動各地農(nóng)村閑置宅基地退出工作，需要以“農(nóng)戶發(fā)展”為決策起點，著力解決內(nèi)生動力不足問題并大力推進以下工作。

第一，厘清家庭因素與農(nóng)戶宅基地退出關(guān)系，綜合考慮農(nóng)村家庭變化的現(xiàn)實背景和各方主體的自身基礎(chǔ)情況，統(tǒng)籌推進農(nóng)村閑置宅基地的退出工作。在過去幾十年，隨著社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟發(fā)展以及人口增速的放緩，中國家庭發(fā)生了重大變化。目前我國家庭規(guī)模越來越小型化、家庭功能部分社會化、留守家庭與空巢家庭數(shù)量快速增加。因此，農(nóng)村宅基地退出應(yīng)充分考慮農(nóng)民家庭功能的演化與宅基地功能演化的沖突，以提升“農(nóng)戶家庭發(fā)展能力”為核心，重視農(nóng)戶家庭城鎮(zhèn)化構(gòu)成要素的家庭就業(yè)、家庭居住、家庭享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)的協(xié)調(diào)性，不斷擴展其生態(tài)位寬度。退出宅基地后，農(nóng)戶雖然獲得城鎮(zhèn)居民條件，但其在經(jīng)濟發(fā)展能力、社會交往能力、學(xué)習(xí)能力、風(fēng)險應(yīng)對能力上與城市居民仍有較大差距，在生態(tài)位寬度上不及城市居民，與城市居民也存在生態(tài)位重疊。要想使宅基地退出農(nóng)戶真正在城鎮(zhèn)扎根，需要不斷擴展其生態(tài)位寬度，幫助他們逐步融入城市。

第二，充分從“農(nóng)民發(fā)展”層面考量宅基地有序退出的內(nèi)生動力不足問題。在推進農(nóng)村閑置宅基地退出進程中，應(yīng)綜合統(tǒng)籌各方利益訴求，在“政府—集體—農(nóng)戶”決策主體視角下建立和完善宅基地有序退出的引力機制與約束機制。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是宅基地所有權(quán)的歸屬者，應(yīng)在壯大集體經(jīng)濟、實現(xiàn)宅基地有效利用的基礎(chǔ)上參與宅基地的有償退出。農(nóng)戶是宅基地退出的主體，也是宅基地退出的內(nèi)生動力，地方政府要注重提高農(nóng)戶家庭發(fā)展能力，實現(xiàn)宅基地有序退出的內(nèi)生動力與外部推力的協(xié)同耦合，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展助力。

第三，應(yīng)在生態(tài)位視角下提升宅基地退出后農(nóng)戶的家庭發(fā)展能力。要想宅基地退出農(nóng)戶真正在城鎮(zhèn)落戶，需在各個生態(tài)因子上為農(nóng)戶提供相應(yīng)的政策引導(dǎo)，促進進城農(nóng)戶群體逐步融入城市。提高家庭發(fā)展能力需要著力提升宅基地退出后農(nóng)戶的經(jīng)濟發(fā)展能力，健全這些新居民的就業(yè)體系，促進宅基地退出后農(nóng)戶在城市的社交融合，強化宅基地退出后農(nóng)戶群體的學(xué)習(xí)能力等。

四、結(jié)語

農(nóng)村宅基地的退出是一個非常復(fù)雜的問題，推動農(nóng)村宅基地退出絕不能以犧牲農(nóng)民利益為代價，需要多角度、全方位地進行探索和實踐。因此，在農(nóng)村宅基地退出的過程中，必須堅持自愿退出的原則，堅持以“農(nóng)戶發(fā)展”為決策起點，加強對宅基地退出工作的監(jiān)督與管理，保證農(nóng)戶在宅基地退出后的工作生活得到保障，不斷擴展其生態(tài)位寬度，促進農(nóng)戶逐步融入城市。

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[責(zé)任編輯：朱松琳]

基金項目：國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目（202210407042）

作者簡介：徐超（1998—），男，安徽滁州人，碩士，研究方向：農(nóng)村土地管理和工程項目管理。