中國草原制度變遷邏輯:制度成本調(diào)節(jié)與牧民行為博弈
——以內(nèi)蒙古B嘎查為例

武俊偉

(內(nèi)蒙古大學(xué) 公共管理學(xué)院, 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

引言

我國是典型的草原大國,現(xiàn)擁有近60億畝草原,占國土面積的41.7%。草原制度變遷是草原大國的一個重大理論和現(xiàn)實問題,不僅關(guān)系著草原治理規(guī)則調(diào)整、利益重組、生態(tài)變遷,還關(guān)系著牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)以及邊疆穩(wěn)定等國家重大政治秩序。因此,國家高度重視草原制度的穩(wěn)定性,強(qiáng)調(diào)草原制度要保持“長期穩(wěn)定”[1]、“長久不變”[2]。然而,改革開放以來,中國草原制度一直處于頻繁調(diào)整狀態(tài)。直到20世紀(jì)80年代,草場承包制作為黨在牧區(qū)實施的一項基本制度被固定下來。草場承包制被譽(yù)為一項偉大的發(fā)明,是黨和國家在牧區(qū)實施各項政策的“基石”。草場承包制度調(diào)動了廣大牧民的生產(chǎn)積極性,推動了牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的長期穩(wěn)定。然而,草場承包制度在保持總體穩(wěn)定的同時一直處于變遷狀態(tài)。2002年,國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見》提出的實施草原禁牧休牧制度成為一項重要的草原制度。時隔10年,草原制度再次進(jìn)行調(diào)整。2011年,中央政府推出“草原新政”[3],在全國主要草原牧區(qū)省份實施草原生態(tài)補(bǔ)獎制度。截至目前,我國已實施三輪草原生態(tài)補(bǔ)獎。

草原制度變遷折射出草原大國制度變遷的復(fù)雜性,這一問題備受學(xué)界關(guān)注。如從制度環(huán)境視角強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)為草原制度的形成提供了原動力[4],不同時期的政治制度環(huán)境[5]、國家發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)境[6]對草原制度變遷的影響;從行動者視角強(qiáng)調(diào)制度行動者觀念,尤其是中國共產(chǎn)黨意識形態(tài)[7]、觀念革新[8]對草原制度變遷的影響,并且重點(diǎn)討論了由多元行動者的利益沖突[9]、利益不均衡和利益博弈[10]、路徑選擇[11]所引發(fā)的草原制度變遷問題;從交易成本視角分析草地要素價格相對變化對草原制度變遷的影響,如廖祖君(2009)研究發(fā)現(xiàn),草地要素相對價格變化是草原產(chǎn)權(quán)制度變遷的根本動因,而技術(shù)進(jìn)步則決定草原產(chǎn)權(quán)制度變遷的速度。[12]

總的來說,已有研究雖然從不同視角分析了草原制度變遷的影響因素,但仍存在可深入研究的拓展空間。一是研究視角較窄,僅強(qiáng)調(diào)單一因素的影響,未能厘清各因素間的內(nèi)在關(guān)聯(lián),難以闡明草原制度變遷的因果關(guān)系。二是缺乏機(jī)制性探討,較少論及草原制度變遷的機(jī)制與邏輯。三是普遍傾向于宏大敘事,缺乏本土實證經(jīng)驗支撐。基于上述分析,整合草原制度變遷影響因素、搭建因果鏈條和理論框架、解釋中國草原制度變遷的動因及其機(jī)制具有一定的理論價值和現(xiàn)實意義。鑒于此,本文構(gòu)建草原制度變遷理論框架,以內(nèi)蒙古B嘎查為例,探討我國草原制度變遷及其機(jī)制。

一、草原制度變遷理論分析框架

草原制度變遷受多種因素影響,并且這些因素最終通過行動者發(fā)揮作用。本文選取制度成本和行動者兩個關(guān)鍵變量,構(gòu)建理論分析框架(如圖1所示),探討制度成本通過調(diào)節(jié)牧民行為影響草原制度變遷的過程,并揭示其影響機(jī)制。

圖1 草原制度變遷理論框架

(一)制度行動者

行動者是制度變遷的主體,他們直接或間接參與制度創(chuàng)建和制度變遷。草原制度行動者一般分為制度創(chuàng)建者、制度執(zhí)行者以及制度承接者。其中,制度創(chuàng)建者主要包括中國共產(chǎn)黨、中央政府以及國家草原主管部門;制度執(zhí)行者則主要指各級黨政機(jī)關(guān)與職能部門;制度承接者主要指牧民。然而,不同行動者在草原制度變遷中扮演的角色、發(fā)揮的作用是不同的。通常而言,黨政機(jī)關(guān)和職能部門發(fā)揮主體作用,他們主導(dǎo)制度創(chuàng)建、執(zhí)行制度、解釋制度,并根據(jù)實際情況調(diào)整和改變制度。同時,牧民通過采取多種行為表達(dá)對制度的需求,間接地影響草原制度變遷。需要強(qiáng)調(diào)的是,自20世紀(jì)80年代草場承包制度實施以來,集體經(jīng)濟(jì)所發(fā)揮的作用逐步減弱,國家和牧民成為主要行動者。因此,本文將草原制度行動者簡化為國家和牧民。

(二)制度成本

制度成本是影響制度變遷的關(guān)鍵變量。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)早已論證了制度成本(交易成本)對制度變遷的影響?？扑怪赋?在給定的技術(shù)水平條件下,人們創(chuàng)造或選擇某種制度以降低交易成本,從而導(dǎo)致新制度的出現(xiàn)或制度變遷。[13]道格拉斯·諾斯圍繞交易成本,闡釋了市場主體為提高經(jīng)濟(jì)效率,主動創(chuàng)立制度或推動制度變遷以降低交易成本。[14]在諾斯看來,制度變遷的重要原因就是降低交易成本,以此提高制度收益。因此,制度變遷可以理解為一種收益更高的制度對另一種收益較低的制度的替代過程。可見,制度成本在制度變遷中扮演了關(guān)鍵角色,并發(fā)揮了極其重要的作用。

不僅如此,制度成本具有強(qiáng)制繳納的特征,它往往需要在制度行動者之間進(jìn)行分擔(dān)。但是,制度成本分擔(dān)不均也會引發(fā)制度變遷。部分研究關(guān)注了制度成本分擔(dān)不均導(dǎo)致行動者利益沖突及行為博弈而引發(fā)的制度變遷問題。例如,鄭文博等人(2020)從行動者的利益沖突視角論述了由制度成本分配沖突引發(fā)的中國農(nóng)地制度變遷。[15]劉守英等人(2021)研究發(fā)現(xiàn),當(dāng)公眾與國家博弈使土地制度成本與收益結(jié)構(gòu)發(fā)生變化時,就可能會引發(fā)土地制度變遷。[16]

(三)理論闡釋

本文理論分析框架包含制度成本、行動者以及草原制度變遷三個要素。其中,制度成本是指制度固有的且需要由行動者予以分擔(dān)的直接或間接的經(jīng)濟(jì)成本的總和。本文的理論分析設(shè)定分為四個方面。

一是任何草原制度都釋放一定的制度成本,并且隨著草原制度變遷,制度成本將出現(xiàn)疊加現(xiàn)象。二是草原制度成本需由國家或牧民共同承擔(dān)。由于我國草原具有面積大、制度成本高的基本特征,單一行動者無力承擔(dān)全部制度成本,因此,草原制度成本最終應(yīng)由國家和牧民共擔(dān)。三是理性牧民傾向于減少分擔(dān)草原制度成本,因為在制度收益一定的情況下,牧民利益取決于其所分擔(dān)的草原制度成本。也就是說,理性牧民對分擔(dān)草原制度成本是比較敏感的。四是草原制度成本分擔(dān)不均會引發(fā)行動者利益沖突,推動草原制度變遷。制度具有利益再分配功能,制度引發(fā)利益分配沖突,誘使行動者展開利益爭奪,實現(xiàn)制度變遷。[17]依據(jù)草原制度成本大小,牧民將采取轉(zhuǎn)移成本、行為博弈、制度套利等差異化行為與國家進(jìn)行深入交流、互動,驅(qū)動草原制度變遷,以實現(xiàn)利益均衡。

概而言之,理論框架基本邏輯是草原制度成本增加、改變牧民利益結(jié)構(gòu)(成本—收益比較),并日益威脅牧民的利益。為此,牧民采取差異化行為與國家展開互動磋商乃至博弈,給制度變遷施加壓力,實現(xiàn)草原制度調(diào)整,具體包括兩個方面。一方面,考察草原制度成本增減變動對牧民利益結(jié)構(gòu)的影響;另一方面,探討牧民應(yīng)對草原制度成本的差異化行為對草原制度變遷產(chǎn)生的影響。

二、改革開放以來的中國草原制度變遷:基于內(nèi)蒙古B嘎查的實踐

(一)草場承包制度的確立與發(fā)展(1980年至2000年)

改革開放初期,國家經(jīng)濟(jì)體制改革突破既有的集體生產(chǎn)經(jīng)營制度,使得農(nóng)牧民對制度的需求得以釋放,他們普遍關(guān)注自身制度收益。這一時期,農(nóng)區(qū)“包產(chǎn)到戶”取得一定成效,有效回應(yīng)了農(nóng)牧民對制度的需求。1980年9月,中共中央印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》,肯定了“包產(chǎn)到戶”的做法。隨著農(nóng)區(qū)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革的不斷深入,我國草原地區(qū)結(jié)合草原實際,逐步推行以“草畜雙承包”為主要內(nèi)容的家庭承包經(jīng)營責(zé)任制。

1981年4月,內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、人民政府發(fā)出《關(guān)于抓緊落實生產(chǎn)責(zé)任制的緊急通知》,鼓勵牧區(qū)探索多種生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制。在此背景下,B嘎查率先探索草畜雙承包制。1982年,B嘎查啟動牲畜承包到戶工作,將集體牲畜分到牧民手中。然而,承包到戶的牲畜繼續(xù)吃“草場大鍋飯”,導(dǎo)致制度成本外溢。1983年3月,內(nèi)蒙古《草原管理條例》起草領(lǐng)導(dǎo)小組會議紀(jì)要提出,落實草原責(zé)任制是完善農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的重要組成部分。只落實土地和牲畜責(zé)任制而不落實草原責(zé)任制,只是落實了農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的一半(1)參見內(nèi)蒙古自治區(qū)畜牧廳修志編史委員會編《內(nèi)蒙古自治區(qū)志·畜牧志》,內(nèi)蒙古人民出版社,1999年,第86頁。。1983年4月,內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、人民政府批轉(zhuǎn)《草原管理條例試行試點(diǎn)經(jīng)驗交流會議紀(jì)要》,明確要求牧區(qū)落實草原生產(chǎn)責(zé)任制。1984年,B嘎查落實草場承包政策,牧民分到各自的草場。但草場之間沒有建立物理性阻隔,牧民依然延續(xù)草場共用的習(xí)慣。這時草場的權(quán)、責(zé)、利還不夠統(tǒng)一,制度成本外溢造成對草場的過度使用。為此,20世紀(jì)90年代,國家推行“雙權(quán)一制”(2)“雙權(quán)一制”指草場所有權(quán)、使用權(quán)和承包責(zé)任制,是20世紀(jì)90年代內(nèi)蒙古自治區(qū)實施的一項草場生產(chǎn)責(zé)任制。,進(jìn)一步完善草場承包制度。至此,草場承包制度作為一項基本制度被確立下來。

草場承包制的實施重新確立了牧民生產(chǎn)經(jīng)營的主體地位。相應(yīng)地,過去由集體承擔(dān)的草原制度成本轉(zhuǎn)由牧民承擔(dān)。牧民在生產(chǎn)經(jīng)營過程中需要不斷支付草原保護(hù)、建設(shè)及經(jīng)營等各類制度成本。為此,牧民采取超載過牧行為,通過加大對草場利用的強(qiáng)度來抵消草原制度成本。這種由制度成本誘發(fā)的超載過牧行為加速了草原生態(tài)退化趨勢,進(jìn)而引發(fā)草原制度變遷。

(二)禁牧休牧制度的形成與發(fā)展(2001年至2010年)

牧民的超載過牧行為引發(fā)了國家草原生態(tài)危機(jī)。面對嚴(yán)峻的草原生態(tài)問題,國家采取有效措施,進(jìn)一步加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù),這為草原制度的變遷提供了重要契機(jī)。21世紀(jì)初,國家逐步對牧民放牧活動和放牧牲畜數(shù)量進(jìn)行管理。2002年,國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見》首次明確實施禁牧休牧制度,標(biāo)志著草原禁牧休牧制度的形成。2002年,新修訂的《草原法》對禁牧休牧制度作出明確規(guī)定,為制度實施提供了法律保障。隨后,國家自上而下強(qiáng)化制度實施,持續(xù)推動了禁牧休牧制度深入牧區(qū)。

B嘎查所在A旗全面實行禁牧休牧管理,出臺禁牧休牧實施細(xì)則與管理辦法。同時A旗政府每年發(fā)布一道“禁牧令”,強(qiáng)調(diào)禁牧區(qū)域、禁牧?xí)r間以及違反禁牧規(guī)定的懲罰措施等。按照當(dāng)?shù)亟烈?guī)定,將嘎查全部草場納入禁牧休牧區(qū)域。禁牧期所有牲畜要進(jìn)行飼舍圈養(yǎng),停止一切放牧活動。這一時期,牧民放牧活動和牲畜數(shù)量受到政府的嚴(yán)格限制。一方面牲畜吃草問題日漸凸顯,牧民需要額外購買大量的飼草料,增加了其生產(chǎn)性成本;另一方面,政府實施減畜控畜活動,致使牧民的牧業(yè)收益不斷下降。制度成本和制度收益一升一降,牧民生計空間在一定程度上受到影響。對此,一些牧民采取偷牧夜牧、超載放牧行為,自下而上地違反草原禁牧規(guī)則,進(jìn)一步驅(qū)動草原制度變遷。

(三)草原生態(tài)補(bǔ)獎制度的產(chǎn)生與演變(2011年至今)

禁牧休牧制度增加了牧民的生產(chǎn)成本,并誘發(fā)牧民普遍的非遵從行為。對此國家圍繞制度成本問題進(jìn)行了草原制度調(diào)整。2010年10月,國務(wù)院召開常務(wù)會議,決定從2011年起,在全國主要牧區(qū)實施草原生態(tài)補(bǔ)獎制度。2011年6月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》,正式建立草原生態(tài)補(bǔ)獎制度。草原生態(tài)補(bǔ)獎制度是在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本的基礎(chǔ)上,對牧民給予合理補(bǔ)償,是使草原生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化的一種制度安排。

根據(jù)國家草原生態(tài)補(bǔ)獎制度,2011年12月,B嘎查所在的A旗制定的《草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵實施辦法》進(jìn)一步細(xì)化了制度范圍與補(bǔ)獎標(biāo)準(zhǔn)等。B嘎查草場被納入補(bǔ)獎范圍,牧民依據(jù)自家草場面積可獲得一定的禁牧補(bǔ)助。不過,獲得禁牧補(bǔ)貼是以遵守禁牧規(guī)定為前提條件的。不僅如此,草原生態(tài)補(bǔ)獎制度在一定程度上產(chǎn)生了制度成本,由此引發(fā)了牧民一邊領(lǐng)取禁牧補(bǔ)貼、一邊超載放牧的制度套利行為。面對此種情形,國家圍繞制度成本問題推動草原生態(tài)補(bǔ)獎制度變遷。一方面,國家延長禁牧休牧目標(biāo)期限,適度放松對草原的監(jiān)管;另一方面,國家擴(kuò)大了草原生態(tài)補(bǔ)獎制度覆蓋范圍,并逐步提高獎補(bǔ)資金標(biāo)準(zhǔn)。2016年,國家啟動新一輪草原生態(tài)補(bǔ)獎,加大資金投入力度并擴(kuò)大補(bǔ)獎范圍。2021年,國家繼續(xù)實施第三輪草原生態(tài)補(bǔ)獎,進(jìn)一步提高補(bǔ)獎標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大制度實施范圍。

三、利益縮減:制度成本上升與牧民利益結(jié)構(gòu)變動

牧民利益是指制度收益與制度成本之差。在制度收益一定的情形下,牧民利益取決于所承擔(dān)的制度成本。隨著不同時期草原制度成本的變化,牧民利益結(jié)構(gòu)亦隨之發(fā)生變動(如圖2所示)。

圖2 草原制度成本上升與牧民利益結(jié)構(gòu)變動

(一)利益激增:制度收益上升與制度成本顯現(xiàn)

自20世紀(jì)80年代草場承包制度實施以來,牧民的制度收益快速上升,制度成本逐漸顯現(xiàn)。一方面,草場承包制度紅利逐步釋放。牧民生產(chǎn)積極性空前提高,牲畜數(shù)量激增,人均收入上漲。數(shù)據(jù)顯示,B嘎查人均純收入從1980年的123元增加到1990年的934元,2000年已達(dá)到2443元,較1980年提高了18.9倍。(3)數(shù)據(jù)來源于旺吉拉斯仁著《巴音烏素志》(蒙文版),內(nèi)蒙古文化出版社,2012年。另一方面,草原制度成本初步凸顯。20世紀(jì)90年代,國家進(jìn)一步明確草場權(quán)屬,牧民紛紛圍欄自家草場,出現(xiàn)“圍欄成本”(4)草原“圍欄成本”具有狹義上和廣義上兩種解釋:狹義上的草原“圍欄成本”特指牧民圍欄草原而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成本;廣義上的草原“圍欄成本”是指草場承包制度帶來的各種相關(guān)生產(chǎn)費(fèi)用的總稱。。圍欄成本是共用草場制度下不需要投入的成本,是實施草場承包到戶的產(chǎn)權(quán)制度增加的成本,但是圍欄投入并不能增加收益,相對于這項成本的增加,牧戶的收益是減少的。資料顯示,2002年B嘎查草場圍欄費(fèi)用為22.2元/畝(5)數(shù)據(jù)來源于鄂托克前旗畜牧局編《草原圍欄建設(shè)項目實施方案》,藏于鄂托克前旗檔案史志館,2002-06-28。,以戶均2000畝草場測算,戶均圍欄支出高達(dá)4.4萬余元,而同期當(dāng)?shù)厝司兪杖霝?720元(6)數(shù)據(jù)來源于《鄂托克前旗人民政府關(guān)于2002年工作總結(jié)的報告》,藏于鄂托克前旗檔案史志館,2002-12-21。。也就是說,草場圍欄費(fèi)用是人均純收入的16倍。不僅如此,草場圍欄還存在折舊,折舊及維護(hù)費(fèi)用亦相當(dāng)高。

草場承包制度實施以來,牧民在獲取制度收益的同時開始承擔(dān)高昂的“圍欄成本”。國家一項調(diào)查報告顯示,草原圍欄成本的85%以上由牧民承擔(dān)。[18]事實上不止圍欄成本,與草場承包制度相關(guān)的生產(chǎn)成本、風(fēng)險成本等多數(shù)成本都以不同形式轉(zhuǎn)移給了牧民,加重了牧民的生產(chǎn)負(fù)擔(dān)。以內(nèi)蒙古牧區(qū)為例,牧民家庭生產(chǎn)費(fèi)用占總支出的比重從1991年的27.2%增加到2000年的39.57%,并呈現(xiàn)逐年上升趨勢。(7)數(shù)據(jù)來源于內(nèi)蒙古畜牧業(yè)廳編《內(nèi)蒙古畜牧業(yè)統(tǒng)計資料(1991—2000)》,烏蘭察布盟統(tǒng)計局機(jī)關(guān)印刷廠,2003年,第322頁。這意味著,草原制度成本已逐步成為影響牧民利益的重要因素。

(二)利益縮減:制度成本上升與制度收益放緩

21世紀(jì)初,國家實施禁牧休牧制度。這一時期制度成本逐漸增加,制度收益放緩,主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面,禁牧休牧推高了制度成本。政府嚴(yán)禁放牧活動,并要求飼舍圈養(yǎng)牲畜。牧民既要新建或擴(kuò)建舍飼棚圈,又要購買儲備飼草料,由此產(chǎn)生大量飼舍圈養(yǎng)成本。當(dāng)?shù)啬撩翊致怨浪?休牧期飼草料支出占全年收入的20%左右。同時,棚圈建設(shè)、圍欄費(fèi)用等生產(chǎn)性支出也隨之增加。內(nèi)蒙古發(fā)展研究中心調(diào)研組的一項報告指出,“2002年至2007年,內(nèi)蒙古牧民人均家庭經(jīng)營支出是農(nóng)民人均家庭支出的2倍以上,牧民家庭經(jīng)營支出占總支出的40%以上,平均高出農(nóng)民6個百分點(diǎn)”[19]。制度成本的迅速上升進(jìn)一步增加了牧民的分擔(dān)壓力。另一方面,制度收益逐步放緩。草原收益逐步進(jìn)入瓶頸,草原制度收益開始縮減。當(dāng)?shù)亓植菥值囊晃桓刹恐v到:“草場是牧業(yè)第一生產(chǎn)資料,20世紀(jì) 90年代,草原生產(chǎn)能力已達(dá)到最大化。牧民草原經(jīng)濟(jì)收入已進(jìn)入平穩(wěn)狀態(tài),基本沒有變化了。”(訪談資料:CBZ20190826)尤其進(jìn)入21世紀(jì),隨著禁牧休牧制度的實施,政府限制放牧活動,嚴(yán)控牲畜數(shù)量,致使牧民收益受到不同程度的影響。以B嘎查為例,政府規(guī)定載畜標(biāo)準(zhǔn)為26.5畝草場/羊。這樣一來,放牧牲畜數(shù)量受到限制,相應(yīng)地牧業(yè)收益也會縮減。

總的來說,自禁牧休牧制度實施以來,飼舍圈養(yǎng)成本不斷提高,加重了牧民的成本分擔(dān)壓力。加之控畜減畜,牧民獲取利益的空間縮小,制度收益隨之下降。

(三)利益趨緩:制度成本逼近制度收益

自2011年起,國家啟動草原生態(tài)補(bǔ)獎制度。這時,制度成本逼近制度收益,牧民利益持續(xù)縮減。一是制度成本疊加上升。草原生態(tài)補(bǔ)獎制度重申禁牧休牧,并致力推動畜牧業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。與此相關(guān)的各類草原建設(shè)項目自上而下進(jìn)入牧區(qū)。這些項目大多需要配套相應(yīng)資金,無形中增加了牧民的生產(chǎn)成本。2016年,伴隨新一輪草原生態(tài)補(bǔ)獎制度的實施,B嘎查獲得了棚圈改造項目。數(shù)據(jù)顯示,有49個牧戶獲得該項目,自籌資金總計為62萬元,戶均投入1.26萬元,其中有一戶投入高達(dá)5.5萬元。(8)數(shù)據(jù)來源于巴音烏素嘎查委員會編《“十個全覆蓋”工程匯總表》,藏于巴音烏素嘎查檔案室,2018-12-11。這些生產(chǎn)性支出與以往的“圍欄成本”“飼舍圈養(yǎng)成本”相互疊加,一定程度上提高了牧民承擔(dān)的制度成本。二是制度收益縮減。牧民領(lǐng)取草原生態(tài)補(bǔ)獎資金,以承諾禁牧和減畜為前提。但政府“并沒有對牧民所承擔(dān)的這部分機(jī)會成本進(jìn)行補(bǔ)償”[20],而且補(bǔ)獎資金遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)減畜所帶來的損失[21]。事實上,“在新的草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)下,多數(shù)牧民面臨著減畜壓力,而獎勵資金又不能補(bǔ)償其因減畜造成的收入下降部分,收入自然也下降”[22]。與此同時,草原早已達(dá)到最大產(chǎn)出,牧業(yè)收益逐步放緩。這一時期,草原制度成本與制度收益之差越來越小,進(jìn)一步縮小了牧民的利益空間。

四、行動回應(yīng):牧民差異化行為應(yīng)對與草原制度變遷

隨著草原制度成本的增加,牧民的利益呈現(xiàn)縮減趨勢。因此,牧民采取一系列差異化應(yīng)對措施,對制度變遷持續(xù)施加壓力。國家及時回應(yīng)牧民對制度的需求,圍繞制度成本推動草原制度變遷。

(一)觸發(fā)機(jī)制:制度成本轉(zhuǎn)移引發(fā)草原制度變遷

自草場承包以來,牧民取代集體成為生產(chǎn)經(jīng)營主體。相關(guān)的圍欄成本以及各項生產(chǎn)成本轉(zhuǎn)由牧民承擔(dān)。然而,草原制度成本已超過牧民有限的承擔(dān)能力范圍。為此,牧民逐步將制度成本轉(zhuǎn)移至草原,“將過度利用草地的經(jīng)營決策行為作為維持和提高其收入的主要手段”[23],以減輕成本分擔(dān)壓力。一方面,牧民通過增加牲畜和過度利用草原獲取更多收益,抵消制度成本分擔(dān)壓力。從案例看出,20世紀(jì)90年代以來,草原牲畜數(shù)量增長最為顯著。另一方面,牧民暫時放棄牧業(yè)生產(chǎn),通過對外租賃草場來逃避制度成本。新的牧業(yè)生產(chǎn)者不斷增加草場放牧強(qiáng)度,發(fā)揮租金最大效用,將制度成本加倍轉(zhuǎn)移給承租草場。對此,當(dāng)?shù)亓植菥值囊晃桓刹恐v到:“租下的草場肯定會被濫用,租的時候(合同)寫的放牧100只羊,等你走了之后,300只也放。把租的草場草吃完,再把羊放到自己草原上?！?訪談資料:CWR0220190819)

牧民通過成本轉(zhuǎn)移的方式減輕了其成本分擔(dān)壓力,但同時也使草原長期處于超載狀態(tài),引發(fā)全國草原生態(tài)危機(jī)。數(shù)據(jù)顯示,20世紀(jì)90年代末,全國“90%的草地已經(jīng)或正在退化,其中,中度退化程度以上(包括沙化、堿化)的草地達(dá)1.3億公頃”(9)數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部《中國環(huán)境狀況公報》(1998),https://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/200910/t20091031_180763.htm,1999年6月5日,2023年3月10日。。草原生態(tài)惡化日益威脅人畜生存和生態(tài)安全,引起國家的高度重視和社會的普遍關(guān)注。鑒于此,中央政府啟動草原禁牧休牧制度,實施了限牧和控畜措施,以此加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)。與此同時,中央財政逐步增加資金投入,給予牧民糧食和資金補(bǔ)貼,適度分擔(dān)草原制度成本。總的來說,牧民自下而上的制度成本轉(zhuǎn)移行為引發(fā)了草原生態(tài)危機(jī),引起國家對草原生態(tài)的高度關(guān)注,進(jìn)一步觸發(fā)草原制度變遷。

(二)施壓機(jī)制:行為博弈促使草原制度變遷

在禁牧休牧實施期間,飼舍圈養(yǎng)成本與圍欄成本疊加加重了牧民成本分擔(dān)壓力,并且,“由小農(nóng)承擔(dān)的制度成本引發(fā)了大量對抗性沖突”[24]。牧民實施一系列博弈行為以減輕制度成本分擔(dān)壓力。例如,他們采取偷牧、夜牧等行為策略,以“違規(guī)放牧的行為來達(dá)到其利益最大化”[25]。在此情形下,超載放牧成為一種常態(tài)。數(shù)據(jù)顯示,全國主要牧區(qū)省份和重點(diǎn)天然草原牲畜超載率常年保持在30%左右。僅2006年,在全國266個牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)縣(旗)中,204個縣(旗)處于超載狀態(tài)。另外,從已公開草原各類違法案件看,禁牧休牧期間,全國每年違反禁牧休牧和草畜平衡的案件有1萬起左右,兩類案件占全部草原違法案件的80%左右。(10)參見劉源《2015年全國草原監(jiān)測報告》,載《中國畜牧業(yè)》2016年第6期;劉源《2016年全國草原監(jiān)測報告》,載《中國畜牧業(yè)》2017年第8期?？梢?草原制度成本所引發(fā)的牧民違反禁牧休牧行為已成為普遍現(xiàn)象。

牧民自下而上的博弈行為增加了草原制度變遷壓力。政府對此進(jìn)行積極回應(yīng),推動草原制度調(diào)整。一是關(guān)注制度成本對牧民利益的影響,并對牧民違規(guī)放牧行為予以理解。例如,農(nóng)業(yè)部領(lǐng)導(dǎo)在一次全國草原監(jiān)理會議上講到,“牧民維持生計和增收主要靠增加牲畜飼養(yǎng)量,導(dǎo)致牧區(qū)草原超載過牧嚴(yán)重,有些地方已是‘一方水土養(yǎng)活不了一方人’”[26]。二是圍繞牧民的制度成本分擔(dān)壓力,對草原制度內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。中央政府實施草原生態(tài)補(bǔ)獎,要求“堅持保護(hù)草原生態(tài)和促進(jìn)牧民增收相結(jié)合,實施禁牧補(bǔ)助和草畜平衡獎勵,保障牧民減畜不減收,充分調(diào)動牧民保護(hù)草原的積極性”[27]。由此,草原生態(tài)補(bǔ)獎制度逐漸形成。

(三)倒逼機(jī)制:制度套利行為驅(qū)動草原制度變遷

在草原生態(tài)補(bǔ)獎制度期間,草原制度成本不減反增。對此,牧民實施制度套利行為予以應(yīng)對。這里的“制度套利就是利用差異謀取好處,或自身的真實處境和自己在管理制度中的位置之間的差異,或是多種管理制度之間的差異”[28](P.229)。而牧民的制度套利行為表現(xiàn)為既領(lǐng)取禁牧補(bǔ)貼,又實施超載放牧。其一,基于自身差異采取套利行為。牧民不斷強(qiáng)調(diào)生計艱難,夸大自身處境的特殊性,要求獲得更多禁牧補(bǔ)貼。若未能滿足增加補(bǔ)貼的要求,牧民則會繼續(xù)實施超載放牧。其二,利用草原制度實施差異,采取套利行為。其中典型的是,以補(bǔ)獎標(biāo)準(zhǔn)不一致為由或?qū)?biāo)周邊旗縣補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),要求按最高標(biāo)準(zhǔn)獲取補(bǔ)貼。否則就不會遵從禁牧休牧規(guī)定,繼續(xù)超載放牧。牧民的制度套利行為導(dǎo)致“戶均養(yǎng)羊數(shù)量不降反升,減畜發(fā)生率與減畜率均較低”[29]。在第一輪草原生態(tài)補(bǔ)獎制度結(jié)束后,內(nèi)蒙古牧戶草場超載率平均高達(dá)44.70%。[30]

牧民自下而上的制度套利行為倒逼草原制度調(diào)整。圍繞草原制度成本問題,國家適時推動草原制度調(diào)整。一是逐步降低禁牧休牧監(jiān)管強(qiáng)度。這一期間,政府草原監(jiān)管頻次、監(jiān)管力度有所下降,并且逐步放松對牲畜數(shù)量的管控,甚至提出“禁牧不禁養(yǎng),減畜不減收,減畜不減肉”的口號,鼓勵牧民增加飼養(yǎng)牲畜數(shù)量。二是積極回應(yīng)草原制度成本問題,有針對性地調(diào)整草原生態(tài)補(bǔ)獎制度內(nèi)容。2016年,國家啟動的第二輪草原生態(tài)補(bǔ)獎制度明確規(guī)定,要“拓寬牧民增收渠道,穩(wěn)步提高牧民收入水平”。[31]同時,提高中央財政草原補(bǔ)獎標(biāo)準(zhǔn),將更多地區(qū)、更多牧民納入制度范圍。2021年,國家繼續(xù)實施草原生態(tài)補(bǔ)獎制度,進(jìn)一步增加資金投入,持續(xù)擴(kuò)大制度實施范圍。

結(jié)論

草原制度變遷是草原大國的一個重要研究議題。改革開放以來,草原制度頻繁調(diào)整,這一現(xiàn)象引起學(xué)界的廣泛關(guān)注。已有研究指出交易成本以及行為博弈對制度變遷的影響,但尚未清晰揭示其中的影響機(jī)制,無法提供對草原制度變遷的因果性解釋。本文以內(nèi)蒙古B嘎查為例,探討了牧民應(yīng)對制度成本采取的差異化行為對草原制度變遷的推動作用,研究發(fā)現(xiàn),制度成本是影響草原制度變遷的關(guān)鍵變量。既有的草原制度所產(chǎn)生的制度成本不斷疊加上升,擠壓牧民的利益空間。為應(yīng)對高昂的制度成本,牧民采取成本轉(zhuǎn)移、行為博弈以及制度套利等差異化制度行為,不斷對制度變遷施加壓力,迫使政府做出回應(yīng),從而驅(qū)動草原制度的調(diào)整。

上述結(jié)論對完善和穩(wěn)定新時代我國草原制度具有重要政策啟示。一是高度重視草原制度成本問題,建立科學(xué)合理的成本分擔(dān)機(jī)制。牧民制度成本分擔(dān)壓力將會持續(xù)構(gòu)成中國草原制度變遷的重要驅(qū)動力。因此,國家要通過建立科學(xué)合理的成本分擔(dān)機(jī)制,并適度參與分擔(dān)草原制度成本,從而減輕牧民成本分擔(dān)壓力,維系草原制度穩(wěn)定。需要強(qiáng)調(diào)的是,國家對草原制度成本分擔(dān)要保持合理區(qū)間,尤其要重視牧民日益普遍的制度套利行為,從而避免制度套利行為對草原制度產(chǎn)生的干擾。二是注重制度激勵,強(qiáng)化牧民的制度遵從。按照“誰遵從、誰受益”的原則,將牧民的制度遵從行為與實際利益掛鉤,不斷改進(jìn)正向激勵機(jī)制,促使草原制度走向穩(wěn)定。同時運(yùn)用負(fù)向激勵機(jī)制,及時約束并抑制牧民非遵從行為,以此強(qiáng)化牧民制度遵從行為。三是夯實制度根基,穩(wěn)定制度預(yù)期。繼續(xù)保持現(xiàn)有草原制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性,為牧民提供相對穩(wěn)定的預(yù)期,進(jìn)一步鞏固現(xiàn)有草原制度。