央地博弈與隨遷子女義務(wù)教育政策落實(shí)困境

廖康禮　袁文娟　吳開(kāi)俊

摘 要：隨遷子女義務(wù)教育政策是涉及人口規(guī)模巨大群體切身利益的重大民生政策，而財(cái)政分權(quán)體制下中央與地方經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例不合理導(dǎo)致政策落實(shí)面臨“能力不夠”和“意愿不足”的雙重困境，但短期內(nèi)大幅提高中央財(cái)政分擔(dān)比例很難成為政策實(shí)踐，解決政策落實(shí)困境需要從政策體系本身尋求突破口?；趧?dòng)態(tài)演化博弈視角，從地方政府與中央政府的收益函數(shù)出發(fā)，構(gòu)建了兩級(jí)政府隨遷子女義務(wù)教育政策行為的演化博弈模型，研究博弈過(guò)程中主體的策略選擇與互動(dòng)問(wèn)題，并用Matlab 軟件對(duì)不同情形下的演化均衡策略進(jìn)行了數(shù)值仿真分析。研究結(jié)果表明，在隨遷子女義務(wù)教育政策行為中，地方政府和中央政府都符合有限理性假設(shè)，博弈主體在多次博弈中通過(guò)不斷學(xué)習(xí)、試錯(cuò)、模仿和調(diào)整策略最終達(dá)到均衡穩(wěn)定狀態(tài)，而均衡穩(wěn)定策略取決于動(dòng)態(tài)博弈中在政策執(zhí)行成本、政策監(jiān)督成本、政策獎(jiǎng)懲力度、政績(jī)考核指標(biāo)等關(guān)鍵因素影響下主體雙方的凈收益。據(jù)此，提出適度上移隨遷子女義務(wù)教育財(cái)政支出責(zé)任，創(chuàng)新政績(jī)考核機(jī)制，加大政策執(zhí)行監(jiān)督力度的建議，將地方政府對(duì)隨遷子女的財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障情況、隨遷子女入學(xué)難度情況、隨遷子女義務(wù)教育數(shù)據(jù)行為作為監(jiān)督評(píng)價(jià)的重點(diǎn)。研究結(jié)論有助于解釋當(dāng)前中央政府消極監(jiān)督、地方政府消極執(zhí)行情境下隨遷子女義務(wù)教育政策的落實(shí)困境，并為進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，促進(jìn)流入地政府積極履責(zé)，推進(jìn)政策真正落到實(shí)處、惠及民生提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：隨遷子女；義務(wù)教育；教育政策；演化博弈；數(shù)值仿真

中圖分類(lèi)號(hào)： C92-05 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-4149（2023）06-0122-16

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2023.00.042

一、問(wèn)題的提出

中國(guó)有人口規(guī)模巨大的隨遷子女群體，國(guó)家對(duì)隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題高度重視，教育部年度工作要點(diǎn)自2001年開(kāi)始連續(xù)22年、國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告自2004年開(kāi)始連續(xù)19年重點(diǎn)部署推進(jìn)隨遷子女義務(wù)教育工作。經(jīng)過(guò)20多年的政策推進(jìn)和制度變遷，特別是“兩為主”、“兩納入”等政策的深入實(shí)施，目前已經(jīng)基本形成按常住人口配置教育資源、以居住證為主要依據(jù)入學(xué)的總體思路和“入學(xué)待遇同城化”愿景（ 關(guān)于隨遷子女義務(wù)教育的宏觀政策，有較大影響力的包括以下四個(gè)：一是2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》和2003年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》中提出的“以流入地區(qū)政府管理為主”和“以全日制公辦中小學(xué)為主”的“兩為主”政策；二是2014年發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》中確立的“將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入流入地政府教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇”的“兩納入”政策；三是2015年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確立的“建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，統(tǒng)一以居住證為基本依據(jù)，向農(nóng)民工隨遷子女提供義務(wù)教育服務(wù)”的“兩統(tǒng)一”政策；四是2019年發(fā)布的《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》中提出的“推進(jìn)隨遷子女入學(xué)待遇同城化”的“同城化”愿景。）。但是由于隨遷子女義務(wù)教育政策具備高度復(fù)雜的實(shí)施場(chǎng)景［1］，不僅涉及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下各種體制機(jī)制的制度壁壘，也涉及由不同層級(jí)政府、政府各部門(mén)、隨遷家庭、本地居民等多種主體構(gòu)成的復(fù)雜利益藩籬［2］，導(dǎo)致政策從中央決策到達(dá)執(zhí)行落地“最后一公里”的實(shí)際效果離公眾預(yù)期還有較大差距。根據(jù)教育部官網(wǎng)披露的教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2011年全國(guó)隨遷子女進(jìn)入公辦學(xué)?；蛘?gòu)買(mǎi)學(xué)位的民辦學(xué)校就讀的比率（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“入讀公辦率”）已接近80%，2020年全國(guó)隨遷子女入讀公辦率為85.8%，即“十二五”、“十三五”期間年均提升僅0.58個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查和教育部官網(wǎng)披露的教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2020年我國(guó)流動(dòng)人口的數(shù)量達(dá)到了3.76億，占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?4.12%，義務(wù)教育階段流動(dòng)人口隨遷子女的數(shù)量為1999.88萬(wàn)人，占義務(wù)教育階段在校生的比例為12.79%，按照2020年85.8%的入讀公辦率估算，去除一定比例的隨遷子女自愿選擇民辦學(xué)校就讀的情況，2020年我國(guó)未能平等進(jìn)入公辦學(xué)?；蛘?gòu)買(mǎi)學(xué)位的民辦學(xué)校就讀的隨遷子女仍然高達(dá)數(shù)百萬(wàn)計(jì)。隨著《關(guān)于規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展的意見(jiàn)》和《關(guān)于規(guī)范公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦民辦義務(wù)教育學(xué)校的通知》等文件的全面實(shí)施，義務(wù)教育階段民辦教育的規(guī)模會(huì)受到進(jìn)一步控制，如果流入地政府無(wú)法為轄區(qū)內(nèi)的隨遷子女提供更多公辦學(xué)位，又將導(dǎo)致一部分隨遷子女不得不隨父母遷往他地就讀或返回原籍變?yōu)榱羰貎和?。由此可?jiàn)，妥善解決隨遷子女義務(wù)教育階段的入學(xué)問(wèn)題，切實(shí)保障每位隨遷子女有學(xué)上、上好學(xué)，是新時(shí)期我國(guó)在追求“公平而有質(zhì)量的教育”的進(jìn)程中需要盡力且盡快啃下的“硬骨頭”。

財(cái)政問(wèn)題是隨遷子女義務(wù)教育政策落實(shí)中的核心難題，這一核心難題源自中央財(cái)政與地方財(cái)政關(guān)于隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。根據(jù)“兩為主”、“兩納入”政策的要求，流入地政府是隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要承擔(dān)方，需要將隨遷子女義務(wù)教育納入財(cái)政保障范疇。在“兩為主”政策提出并實(shí)施之后，隨遷子女義務(wù)教育財(cái)政分擔(dān)機(jī)制先后經(jīng)歷過(guò)四次影響較大的改革：一是自2005年發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新機(jī)制”）以來(lái)，義務(wù)教育財(cái)政體制從“以鄉(xiāng)為主”逐步上升為“以縣為主”、“省級(jí)統(tǒng)籌”和“中央與地方共擔(dān)”體制；二是2008年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》，免除隨遷子女義務(wù)教育的借讀費(fèi)，中央財(cái)政下?lián)苜Y金對(duì)解決隨遷子女義務(wù)教育較好的省份給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，這一獎(jiǎng)勵(lì)措施一直持續(xù)到2015年；三是2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》提出實(shí)施“錢(qián)隨人走”政策（“兩免一補(bǔ)”和生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額資金隨學(xué)生流動(dòng)可攜帶），并取消了前述自2008年開(kāi)始實(shí)施的隨遷子女義務(wù)教育獎(jiǎng)勵(lì)資金；四是2016年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》，在“錢(qián)隨人走”政策的基礎(chǔ)上，中央財(cái)政建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，將一部分獎(jiǎng)勵(lì)資金用于解決隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題，并于2022年進(jìn)一步印發(fā)了《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法》，確立了獎(jiǎng)勵(lì)資金的測(cè)算公式，將獎(jiǎng)勵(lì)資金分解為落戶(hù)人口獎(jiǎng)勵(lì)資金和隨遷子女義務(wù)教育獎(jiǎng)勵(lì)資金。由此可見(jiàn)，在隨遷子女義務(wù)教育的財(cái)政經(jīng)費(fèi)分擔(dān)中，中央財(cái)政在不同時(shí)期均有一定程度的介入，但實(shí)踐中中央財(cái)政所占比例很小，流入地政府承擔(dān)隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的綜合比例高達(dá)95%以上［3］，因此相關(guān)政策被概括為“中央請(qǐng)客，地方買(mǎi)單”［4］。

現(xiàn)有關(guān)于隨遷子女義務(wù)教育政策落實(shí)情況的研究，學(xué)者們的視角主要集中于四個(gè)方面：一是關(guān)于財(cái)政分權(quán)體制下我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政投入的一般性特征。由于中國(guó)式財(cái)政分權(quán)具備較為特殊的實(shí)施場(chǎng)景，城鄉(xiāng)二元的戶(hù)籍制度限制了“用腳投票”機(jī)制［5］發(fā)揮作用的基本條件，地方政府作為政治市場(chǎng)中追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”［6］，存在自利性投資偏好［7］，在官員晉升“錦標(biāo)賽機(jī)制”的作用下［8］，地方政府在公共投資方向的選擇上更加傾向于能夠短期帶來(lái)顯著經(jīng)濟(jì)效益的或具備可視性特征的公共品［9］，而義務(wù)教育這類(lèi)非經(jīng)濟(jì)性公共物品則難以受到重視［10］。二是關(guān)于當(dāng)前隨遷子女義務(wù)教育政策面臨的財(cái)政困境。一方面，基于“兩為主”、“兩納入”、“兩統(tǒng)一”政策的要求，流入地政府需要承擔(dān)隨遷子女義務(wù)教育的絕大部分經(jīng)費(fèi)投入，致使流入地政府在隨遷子女義務(wù)教育上面臨很大的財(cái)政壓力［11］，部分隨遷子女較為集中的地區(qū)更是如此，這導(dǎo)致流入地政府在隨遷子女義務(wù)教育財(cái)政投入上“能力不夠”；另一方面，隨遷子女義務(wù)教育具備很強(qiáng)的外溢性特征，特別是對(duì)于跨省流動(dòng)的隨遷子女而言，流入地在隨遷子女義務(wù)教育上的投入收益可能會(huì)隨著隨遷子女返回原籍或向其他地區(qū)流動(dòng)而轉(zhuǎn)移，同時(shí)由于“教育洼地”（“福利洼地”）效應(yīng)的存在［12-13］，某地妥善解決隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題可能會(huì)引發(fā)短期內(nèi)流動(dòng)人口的快速增加從而攤薄當(dāng)?shù)氐墓操Y源，這導(dǎo)致流入地政府在隨遷子女義務(wù)教育投入上“意愿不足”。三是關(guān)于隨遷子女義務(wù)教育政策落實(shí)的現(xiàn)實(shí)困境。這主要體現(xiàn)為隨遷子女接受義務(wù)教育的實(shí)際狀況與“兩為主”、“兩統(tǒng)一”等政策的要求存在較大的期望差距，部分地區(qū)存在消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、變通執(zhí)行中央政策的情況［14］，沒(méi)有按照常住人口配置教育資源，教育財(cái)政投入在戶(hù)籍子女與隨遷子女之間存在明顯差異［15］，為隨遷子女進(jìn)入公辦學(xué)校就讀設(shè)置了過(guò)高的入學(xué)門(mén)檻、復(fù)雜的證明材料、繁瑣的入學(xué)程序［16-17］，部分城市采取了通過(guò)放寬高層次人才落戶(hù)限制實(shí)現(xiàn)“搶人”和通過(guò)提高隨遷子女入學(xué)門(mén)檻實(shí)現(xiàn)“控人”的雙重策略［18］，這導(dǎo)致農(nóng)民工子女隨遷率整體偏低，大量適齡兒童到父母工作地生活和學(xué)習(xí)的夢(mèng)想依然難以實(shí)現(xiàn)［19］，“隨遷子女上學(xué)難的問(wèn)題，仍然是困擾很多家庭的大事”（中華人民共和國(guó)教育部，http：/www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/2021/2021-zl25/bd/202104/t20210401_523928.html）。四是關(guān)于解決隨遷子女義務(wù)教育政策落實(shí)困境的對(duì)策。普遍觀點(diǎn)認(rèn)為“中央請(qǐng)客，地方買(mǎi)單”的教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制所形成的流入地政府在隨遷子女義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入上“能力不夠”和“意愿不足”的雙重困局，導(dǎo)致了目前隨遷子女義務(wù)教育政策的執(zhí)行困境［20］，因此應(yīng)當(dāng)通過(guò)提高中央財(cái)政對(duì)隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的分擔(dān)比例來(lái)緩解流入地的財(cái)政壓力，從而提高地方政府的政策執(zhí)行意愿，但是關(guān)于中央政府是否有意愿、有能力分擔(dān)龐大的隨遷子女義務(wù)教育財(cái)政支出，目前很少有文獻(xiàn)進(jìn)行過(guò)相關(guān)的測(cè)算。

從政策實(shí)踐來(lái)看，由中央財(cái)政加大對(duì)隨遷子女義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度來(lái)緩解地方政府財(cái)政壓力的方式短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)，事實(shí)上“錢(qián)隨人走”政策之后，中央財(cái)政在隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出中的占比并未顯著上升，而隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題作為一項(xiàng)涉及數(shù)千萬(wàn)學(xué)齡兒童、上億家庭和數(shù)億流動(dòng)人口的重大民生問(wèn)題，社會(huì)公眾對(duì)這一問(wèn)題的妥善解決懷有迫切的期待，這種長(zhǎng)期性與迫切性的矛盾要求我們?nèi)徱暫蛷浹a(bǔ)政策制度設(shè)計(jì)本身存在的缺陷，從而推動(dòng)政策盡快落實(shí)。隨遷子女義務(wù)教育政策作為一項(xiàng)典型的公共政策，現(xiàn)有文獻(xiàn)多將研究視角集中于政策決策形成的事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案的合理性，以及政策執(zhí)行實(shí)際效果與政策目標(biāo)和社會(huì)公眾期望的差距上，而對(duì)于政策監(jiān)督系統(tǒng)的相關(guān)研究則較為少見(jiàn)，政策實(shí)踐中也缺乏有效的治理工具對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)［21］?；诖?，本文認(rèn)為，政策監(jiān)督系統(tǒng)作為公共政策體系的重要組成部分，與政策決策系統(tǒng)、政策執(zhí)行系統(tǒng)形成了互相制約、互相協(xié)同的有機(jī)統(tǒng)一關(guān)系，但是由于監(jiān)督機(jī)制的建立、運(yùn)行和完善都有一定的成本，某項(xiàng)公共政策需要建立何種強(qiáng)度的監(jiān)督系統(tǒng)，則需要放到公共政策運(yùn)行的具體場(chǎng)景中考量。在隨遷子女義務(wù)教育政策場(chǎng)景中，央地兩級(jí)政府在利益目標(biāo)上并不完全一致，中央政府更加著眼于推動(dòng)教育公平、建設(shè)高質(zhì)量教育體系的宏觀目標(biāo)，具備根本性、全局性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性特征，地方政府則更加傾向于尋求執(zhí)行中央政策與維護(hù)地方利益的平衡，具備多元性、地區(qū)性和動(dòng)態(tài)性特征，因此在政策執(zhí)行過(guò)程中，地方政府會(huì)根據(jù)政策執(zhí)行的成本收益以及中央政府的監(jiān)管力度調(diào)整政策執(zhí)行策略，中央政府也會(huì)根據(jù)地方政府落實(shí)政策的實(shí)際狀況調(diào)整監(jiān)督及考評(píng)策略，于是形成了較為復(fù)雜的動(dòng)態(tài)博弈場(chǎng)景。20世紀(jì)70年代以來(lái)，演化博弈理論逐漸從生物進(jìn)化領(lǐng)域走進(jìn)經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域［22］，目前已經(jīng)成為將經(jīng)典博弈理論與動(dòng)態(tài)演化過(guò)程相結(jié)合的經(jīng)典分析工具［23］。本文基于動(dòng)態(tài)演化博弈視角，以現(xiàn)有隨遷子女義務(wù)教育財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案為背景，建立中央政府和地方政府政策行為的博弈模型，從動(dòng)態(tài)演化的角度考察博弈主體的策略選擇、互動(dòng)機(jī)制及影響因素，以期對(duì)當(dāng)前隨遷子女義務(wù)教育政策落實(shí)面臨的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行理論解釋?zhuān)橹醒胝畯?qiáng)化政策落實(shí)的監(jiān)督和激勵(lì)，推進(jìn)這一重大民生政策真正落到實(shí)處、惠及民生提供依據(jù)。

二、央地兩級(jí)政府隨遷子女義務(wù)教育政策行為的演化博弈模型構(gòu)建

1. 博弈情形描述及主體收益函數(shù)分析

自21世紀(jì)初以來(lái)，隨遷子女義務(wù)教育政策從決策層面主要經(jīng)歷了“兩為主”、“兩納入”、“兩統(tǒng)一”和“同城化”四次變革，從政策執(zhí)行的過(guò)程和結(jié)果來(lái)看，目前政策落實(shí)的難點(diǎn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是“兩統(tǒng)一”政策提出的“統(tǒng)一以居住證為基本依據(jù)，向農(nóng)民工隨遷子女提供義務(wù)教育服務(wù)”，即2022年《政府工作報(bào)告》中要求的“依據(jù)常住人口規(guī)模配置教育資源，保障適齡兒童就近入學(xué)，解決好進(jìn)城務(wù)工人員子女就學(xué)問(wèn)題”，目前隨遷子女上學(xué)難、手續(xù)雜、程序多，門(mén)檻高的問(wèn)題依舊廣泛存在；二是“兩納入”政策提出的“將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入流入地政府教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇”，流入地政府在隨遷子女義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的保障上面臨“能力不夠”和“意愿不足”的雙重困局。在中央財(cái)政分擔(dān)比例短期內(nèi)難以大幅提升的前提下，反思和審視隨遷子女義務(wù)教育政策這一典型公共政策的制度設(shè)計(jì)，有助于為推進(jìn)該項(xiàng)政策的順利高效落實(shí)找到可行路徑。公共政策是國(guó)家治理的重要載體，是“政府對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配”［24］，即便國(guó)別之間的政治模式、政治體制不盡相同，但在公共政策的運(yùn)行上均有特定的共同規(guī)律，均可將公共政策系統(tǒng)劃分為決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)，并由特定的權(quán)力部門(mén)行使相應(yīng)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，其中監(jiān)督系統(tǒng)的主要職能是對(duì)執(zhí)行系統(tǒng)的執(zhí)行過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，對(duì)政策執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)和偏差行為進(jìn)行預(yù)警、糾正和處罰，并將結(jié)果反饋給決策系統(tǒng)和特定的利益相關(guān)者，從而推進(jìn)政策決策的修正和完善，保障政策按照預(yù)期目標(biāo)落到實(shí)處。在隨遷子女義務(wù)教育政策體系中，監(jiān)督機(jī)制的有無(wú)或強(qiáng)弱是否會(huì)影響到央地兩級(jí)政府的政策行為，以及現(xiàn)有政策體系中監(jiān)督機(jī)制的缺失是否導(dǎo)致了隨遷子女的就學(xué)困境，則是本文在演化博弈分析中需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

在隨遷子女義務(wù)教育政策落實(shí)的博弈中，博弈的參與方為中央政府和地方政府（流入地政府）兩個(gè)群體，二者存在基于信息不對(duì)稱(chēng)的委托—代理關(guān)系，中央政府屬于提供宏觀政策決策但處于信息劣勢(shì)的委托方，地方政府屬于執(zhí)行中央政策但具備信息優(yōu)勢(shì)的代理方，政策落實(shí)能否真正打通 “最后一公里”，取決于地方政府行為偏好。在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)場(chǎng)景下，理性的地方政府需要權(quán)衡政策的執(zhí)行成本與執(zhí)行收益，選擇積極執(zhí)行或者消極執(zhí)行中央政策?；谥醒胝暯牵瑱?quán)力和權(quán)利的關(guān)系是國(guó)家治理的根本問(wèn)題［25］，只要存在國(guó)家活動(dòng)或國(guó)家治理，就離不開(kāi)公共權(quán)力的配置與運(yùn)行，對(duì)公共權(quán)力的配置需要形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制［26］，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制衡和對(duì)權(quán)利的保護(hù)，但是監(jiān)督本身也有運(yùn)行成本，理性的中央政府也需要在權(quán)衡政策的監(jiān)督成本與收益的基礎(chǔ)上，選擇積極監(jiān)督或消極監(jiān)督地方政府的政策執(zhí)行行為。因此，對(duì)政策落實(shí)中主體行為分析的前提是確定各主體的收益函數(shù)。

（1）地方政府的收益函數(shù)。地方政府的收益函數(shù) = 政策執(zhí)行收益 - 政策執(zhí)行成本。

政策執(zhí)行收益主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面：①因妥善解決隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題而帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益和社會(huì)效益，例如提升城市人才吸引力、改善城市勞動(dòng)力供給、優(yōu)化人口年齡結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)活力、加快教育均衡及社會(huì)公平進(jìn)程等。②因妥善解決隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題而獲得的獎(jiǎng)勵(lì)，例如來(lái)自中央財(cái)政的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助、政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系中教育績(jī)效的加分等。

政策執(zhí)行成本主要來(lái)自三方面：①政策執(zhí)行的機(jī)會(huì)成本，即將解決隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題的投入用于其他領(lǐng)域投資而產(chǎn)生的收益。②政策執(zhí)行的治理成本，包括解決隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題的財(cái)政支出及其他公共資源投入，以及因妥善解決隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題可能導(dǎo)致短期內(nèi)大量人口涌入而增加的公共資源投入。③政策執(zhí)行的處罰成本，主要包括因未妥善解決隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題而受到監(jiān)督部門(mén)的處罰、政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系中教育績(jī)效的減分等。

（2）中央政府的收益函數(shù)。中央政府的收益函數(shù) = 政策落實(shí)收益 - 政策落實(shí)成本。

政策落實(shí)收益主要體現(xiàn)為地方政府執(zhí)行中央政策的外溢效應(yīng)。中央政府代表了最為廣泛的群體利益，其對(duì)政策收益的追求往往更加注重其社會(huì)性、廣泛性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，但其政策收益的實(shí)現(xiàn)需要依靠地方政府執(zhí)行政策的外溢效應(yīng)。

政策落實(shí)成本包括三方面：①政策落實(shí)機(jī)會(huì)成本，主要體現(xiàn)為地方政府執(zhí)行中央政策的機(jī)會(huì)成本所產(chǎn)生的外溢效應(yīng)。②政策落實(shí)獎(jiǎng)勵(lì)成本，主要體現(xiàn)為利用中央財(cái)政對(duì)積極執(zhí)行中央政策的地方政府的獎(jiǎng)勵(lì)。③政策落實(shí)監(jiān)督成本，主要體現(xiàn)為推進(jìn)隨遷子女義務(wù)教育政策落實(shí)監(jiān)督評(píng)價(jià)過(guò)程中的人力、財(cái)力和物力耗費(fèi)，例如將隨遷子女義務(wù)教育政策納入“國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)”范圍，需要?jiǎng)佑脟?guó)家審計(jì)署及地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)審計(jì)力量，同時(shí)需要財(cái)政、教育、戶(hù)籍、紀(jì)檢等部門(mén)在數(shù)據(jù)、信息、技術(shù)等方面的配合與支持。

基于上述分析，可以將隨遷子女義務(wù)教育政策落實(shí)的博弈過(guò)程視為央地兩級(jí)博弈主體根據(jù)不同情形下的收益函數(shù)來(lái)實(shí)施行為策略的動(dòng)態(tài)過(guò)程，通過(guò)對(duì)博弈主體的策略空間和收益函數(shù)類(lèi)型進(jìn)行組合，理論上可以形成不同執(zhí)行力度、監(jiān)督強(qiáng)度、處罰力度及政績(jī)考核方案下隨遷子女義務(wù)教育政策落實(shí)的“策略空間—收益函數(shù)”博弈行為組合集。

2. 模型基本假設(shè)與支付矩陣

假設(shè)1：博弈的參與方為中央政府和地方政府兩個(gè)群體，均符合有限理性假設(shè)，在群體中隨機(jī)配對(duì)進(jìn)行重復(fù)博弈，各自的目標(biāo)函數(shù)為收益函數(shù)最大化，并在動(dòng)態(tài)博弈中進(jìn)行相互學(xué)習(xí)和策略調(diào)整。

假設(shè)2：中央政府作為政策決策主體，對(duì)政策落實(shí)情況監(jiān)督的策略空間為（積極監(jiān)督，消極監(jiān)督）；地方政府作為政策執(zhí)行主體，對(duì)政策執(zhí)行的策略空間為（積極執(zhí)行，消極執(zhí)行）。

假設(shè)3：地方政府實(shí)施積極執(zhí)行策略的概率為x（0≤x≤1），則實(shí)施消極執(zhí)行策略的概率為（1-x）；中央政府實(shí)施積極監(jiān)督策略的概率為y（0≤y≤1），則實(shí)施消極監(jiān)督策略的概率為（1-y）。在動(dòng)態(tài)演化博弈中，x、y 均為關(guān)于時(shí)間t的函數(shù)。

模型構(gòu)造的參數(shù)表示為：地方政府執(zhí)行政策的治理成本為C1，地方政府執(zhí)行政策的機(jī)會(huì)成本為L(zhǎng)1，地方政府消極執(zhí)行政策對(duì)推進(jìn)教育公平帶來(lái)的損失為L(zhǎng)2；當(dāng)?shù)胤秸麡O執(zhí)行政策時(shí)，中央政府對(duì)地方政府的處罰為F，地方政府的經(jīng)濟(jì)收益為P；當(dāng)?shù)胤秸e極執(zhí)行政策時(shí)，中央政府對(duì)地方政府的獎(jiǎng)勵(lì)為R，中央政府的監(jiān)督成本為C2。

δ1（0<δ1<1） 表示地方政府政績(jī)考核中教育指標(biāo)所占的權(quán)重系數(shù)，δ2（0<δ2<1）表示地方政府績(jī)效考核中經(jīng)濟(jì)指標(biāo)所占的權(quán)重系數(shù)。α表示經(jīng)濟(jì)外部效應(yīng)系數(shù)，即地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，如果某地經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響很大，或者中央政府對(duì)某地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視程度很高，則α相對(duì)較大；β表示政策執(zhí)行的外部效應(yīng)系數(shù)，即地方政府的政策落實(shí)情況對(duì)全國(guó)政策落實(shí)的整體影響，如果某地執(zhí)行政策的效果對(duì)國(guó)家政策落實(shí)的整體影響很大，或者中央政府對(duì)某地妥善解決隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題的重視程度很高，則β相對(duì)較大。因此，理論上α、β無(wú)上限值。

λ1（0≤λ1≤1）表示地方政府執(zhí)行政策的力度，設(shè)定地方政府積極執(zhí)行政策時(shí)λ1=1，λ1越小表明地方政府執(zhí)行政策的力度越低，在支付水平上表現(xiàn)出地方政府政策執(zhí)行治理成本λ1C1下降，隨遷子女義務(wù)教育財(cái)政供給水平降低（或不增長(zhǎng)）。λ2（0≤λ2≤1）表示中央政府對(duì)地方政府執(zhí)行政策的監(jiān)督力度，設(shè)定中央政府積極監(jiān)督時(shí)λ2=1，λ2越小表明中央政府的監(jiān)督力度越小，在支付水平上則表現(xiàn)出中央政府的監(jiān)督成本λ2C2下降。

依據(jù)上述參數(shù)設(shè)置可以構(gòu)建中央政府與地方政府雙方的演化博弈支付矩陣（見(jiàn)表1）。

三、央地兩級(jí)政府政策行為的演化博弈分析

1. 總體均衡穩(wěn)定性分析

根據(jù)弗里德曼（Friedman）的研究［28］，對(duì)復(fù)制動(dòng)態(tài)方程F（x）和F（y）分別求偏導(dǎo)，可得到對(duì)應(yīng)的雅克比矩陣J，據(jù)此求出矩陣J的行列式derJ和跡trJ。在復(fù)制動(dòng)態(tài)方程（5）中，令dxdt=0，dydt=0，解方程組，在平面M=（x，y）0≤x，y≤1 中可以得到該演化博弈的五個(gè)均衡點(diǎn)，分別為（0，0）、（0，1）、（1，0）、（1，1）、（x*，y* ），其中x*=-C2+F（R+F），y*=C1（1-λ1）+δ2L1-δ1P-λ1δ2L2-λ2R-λ2F（F+R）（1-λ2），將上述均衡點(diǎn)代入雅克比矩陣，可形成行列式和跡的表達(dá)式。根據(jù)微分方程的穩(wěn)定性原理，演化博弈的穩(wěn)定策略（Evolutionarily Stable Strategy，ESS）可通過(guò)雅克比矩陣的行列式和跡來(lái)確定，當(dāng)滿(mǎn)足derJ>0和trJ<0時(shí)，復(fù)制動(dòng)態(tài)方程的均衡點(diǎn)具備領(lǐng)域穩(wěn)定性，成為演化博弈的穩(wěn)定策略，當(dāng)不滿(mǎn)足此條件時(shí)，均衡點(diǎn)為演化博弈的鞍點(diǎn)［29］。進(jìn)一步分析可知，均衡點(diǎn)（x*，y*）和（1，1）無(wú)法構(gòu)成系統(tǒng)演化穩(wěn)定策略，而均衡點(diǎn)（0，0）、（0，1）、（1，0）在一定條件下均有可能構(gòu)成系統(tǒng)演化穩(wěn)定策略。

2. 博弈雙方策略演化的穩(wěn)定性分析

以地方政府策略演化的穩(wěn)定分析為例。

當(dāng)y=y*（0≤y*≤1），F(xiàn)（x）=0恒成立，此時(shí)對(duì)任意的x而言，都處于平衡狀態(tài)，也就是說(shuō)地方政府無(wú)論采用何種力度執(zhí)行中央政策，其期望收益都相等。當(dāng)y≠y*，要使F（x）=0成立，則有x=0或1-x=0，即x=0、x=1是地方政府政策行為的兩個(gè)平衡點(diǎn)，根據(jù)策略穩(wěn)定狀態(tài)的一階導(dǎo)數(shù)小于0的要求，需要對(duì)x=0、x=1是否構(gòu)成穩(wěn)定策略進(jìn)行進(jìn)一步討論。對(duì)F（x）求一階導(dǎo)數(shù)得：F′（x）=（1-2x）［y（F+R）（1-λ2）-C1（1-λ1）-δ2L1+δ1P+λ1δ2L2+λ2R+λ2F］（6）

當(dāng)y>y*，F(xiàn)′（1）<0時(shí)，即x=1是演化穩(wěn)定策略。也就是說(shuō)，當(dāng)中央政府實(shí)施積極監(jiān)督策略的概率y高于y*水平時(shí)，地方政府會(huì)以積極執(zhí)行的策略（x=1）來(lái)執(zhí)行中央政策。

當(dāng)y<y*，F(xiàn)′（0）<0時(shí)，即x=0是演化穩(wěn)定策略。也就是說(shuō)，當(dāng)中央政府實(shí)施積極監(jiān)督策略的概率y低于y*水平時(shí)，地方政府會(huì)以消極執(zhí)行的策略（x=0）來(lái)執(zhí)行中央政策。

通過(guò)對(duì)地方政府策略演化的穩(wěn)定性分析可知，只要地方政府積極和消極執(zhí)行中央政策的期望收益不相等，那么地方政府的策略選擇都與中央政府積極監(jiān)督的概率（y）有關(guān)，中央政府積極監(jiān)督的概率越大，地方政府越會(huì)選擇積極執(zhí)行策略（x=1）來(lái)執(zhí)行中央政策，反之，中央政府積極監(jiān)督的概率越小，地方政府越會(huì)選擇消極執(zhí)行策略（x=0）來(lái)執(zhí)行中央政策。

同理，可以對(duì)中央政府策略演化的穩(wěn)定性進(jìn)行分析，只要中央政府積極監(jiān)督和消極監(jiān)督的期望收益不相等，那么中央政府的策略選擇都與地方政府積極執(zhí)行的概率（x）有關(guān)，地方政府積極執(zhí)行的概率越大，中央政府就越會(huì)選擇消極監(jiān)督（y=0）策略，反之，地方政府積極執(zhí)行的概率越小，中央政府就越會(huì)選擇積極監(jiān)督（y=1）策略。

四、數(shù)值仿真分析

利用Matlab軟件對(duì)主體動(dòng)態(tài)演化策略的各種情形進(jìn)行仿真分析，數(shù)值仿真中對(duì)各參數(shù)的賦值均為滿(mǎn)足各情形假設(shè)條件下的隨機(jī)賦值，不代表現(xiàn)實(shí)中博弈主體真實(shí)的收益與支付數(shù)值。為更加簡(jiǎn)潔地表述各種仿真情形，令A(yù)1=-C1（1-λ1）-δ2L1+δ1P+λ1δ2L2+λ2R+λ2F，則A1表示中央政府采用消極監(jiān)督策略時(shí)，地方政府積極執(zhí)行政策的凈收益（即中央政府消極監(jiān)督時(shí)，地方政府積極執(zhí)行與消極執(zhí)行的收益之差）；令A(yù)2=F+R-C1（1-λ1）-δ2L1+δ1P+λ1δ2L2，則A2表示中央政府采用積極監(jiān)督策略時(shí)，地方政府積極執(zhí)行政策的凈收益（即中央政府積極監(jiān)督時(shí)，地方政府積極執(zhí)行與消極執(zhí)行的收益之差），比較A1與A2可得A1-A2=-（1-λ2）（F+R）<0。同理，令B1=（F-C2）（1-λ2），則B1表示地方政府消極執(zhí)行時(shí)，中央政府積極監(jiān)督的凈收益；令B2=-（C2+R）（1-λ2），則B2表示地方政府積極執(zhí)行時(shí)，中央政府積極監(jiān)督的凈收益，比較B1與B2可得B1-B2=（F+R）（1-λ2）>0。假設(shè)地方政府和中央政府策略的初始點(diǎn)分別為x=0.4和y=0.6，各演化圖的橫軸為時(shí)間t，縱軸為主體行為的概率x和y，如此，則各情形仿真結(jié)果如下。

（1）情形一：A1<0，B1<0，A2>0。令F=5，R=2，P=2，C1=15，C2=6，λ1=0.5，λ2=0.3，δ1=0.4，δ2=0.6，L1=3，L2=6，滿(mǎn)足條件A1=-C1（1-λ1）-δ2L1+δ1P+λ1δ2L2+λ2R+λ2F<0，B1=（F-C2）（1-λ2）<0，A2=F+R-C1（1-λ1）-δ2L1+δ1P+λ1δ2L2>0，即中央政府消極監(jiān)督時(shí)地方政府積極執(zhí)行政策的凈收益為負(fù)，地方政府消極執(zhí)行時(shí)中央政府積極監(jiān)督的凈收益為負(fù)，中央政府積極監(jiān)督時(shí)地方政府積極執(zhí)行政策的凈收益為正的情形。仿真結(jié)果如圖 1所示，系統(tǒng)演化的均衡策略點(diǎn)為（0，0），在此情形下，中央政府的監(jiān)督成本較高，對(duì)地方消極執(zhí)行政策的處罰較低（F-C2<0），導(dǎo)致中央政府傾向于放松對(duì)地方政府政策執(zhí)行情況的監(jiān)督，對(duì)地方政府而言，在中央政府消極監(jiān)督的情況下，由于積極執(zhí)行中央政策的凈收益低于消極執(zhí)行中央政策的凈收益，故而形成地方政府在政策執(zhí)行中的消極不作為。系統(tǒng)仿真結(jié)果表明，中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督付之闕如、流于形式，而理性的地方政府面臨較低的教育績(jī)效考核指標(biāo)和較高的經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核指標(biāo)，更加傾向于將財(cái)政資金投入短期內(nèi)能夠產(chǎn)生更大經(jīng)濟(jì)效益的公共品上［30］，而對(duì)隨遷子女義務(wù)教育這類(lèi)非經(jīng)濟(jì)性公共產(chǎn)品缺乏必要的重視，經(jīng)過(guò)持續(xù)的演化博弈，最終導(dǎo)致央地兩級(jí)政府在隨遷子女義務(wù)教育政策上陷入“囚徒困境”［31］，而解決這一困境只能靠中央政府加大政策執(zhí)行監(jiān)督力度來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（2）情形二：A1<0，B1<0，A2<0。令F=2，R=1，P=2，C1=15，C2=6，λ1=0.5，λ2=0.3，δ1=0.4，δ2=0.6，L1=3，L2=6，滿(mǎn)足條件A1=-C1（1-λ1）-δ2L1+δ1P+λ1δ2L2+λ2R+λ2F<0，B1=（F-C2）（1-λ2）<0，A2=F+R-C1（1-λ1）-δ2L1+δ1P+λ1δ2L2<0，即中央政府消極監(jiān)督時(shí)地方政府積極執(zhí)行政策的凈收益為負(fù)，地方政府消極執(zhí)行時(shí)中央政府積極監(jiān)督的凈收益為負(fù)，中央政府積極監(jiān)督時(shí)地方政府積極執(zhí)行政策的凈收益為負(fù)的情形。仿真結(jié)果如圖 2所示，與情形一類(lèi)似，情形二的均衡點(diǎn)也為（0，0）。與情形一的區(qū)別在于，即便中央采用了積極監(jiān)督的策略，由于處罰金額和獎(jiǎng)勵(lì)金額均不大（降低F和R的數(shù)值），無(wú)法對(duì)地方政府消極執(zhí)行的策略產(chǎn)生顯著影響，即無(wú)論中央政府是否采取積極監(jiān)督策略，都無(wú)法改變大量隨遷子女在流入地遭遇的平等入學(xué)困境，解決此困境不僅需要中央政府加大政策監(jiān)督力度，還需要進(jìn)一步提升監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用力度，加大對(duì)地方政府政策執(zhí)行的獎(jiǎng)勵(lì)與處罰數(shù)額。

（3）情形三：A2<0，B1>0。令F=5，R=2，P=2，C1=15，C2=4，λ1=0.5，λ2=0.3，δ1=0.2，δ2=0.6，L1=3，L2=6，滿(mǎn)足條件A2=F+R-C1（1-λ1）-δ2L1+δ1P+λ1δ2L2<0，B1= （F-C2）（1-λ2）>0，即中央政府積極監(jiān)督時(shí)地方政府積極執(zhí)行政策的凈收益為負(fù)，地方政府消極執(zhí)行時(shí)中央政府積極監(jiān)督的凈收益為正。仿真結(jié)果如圖 3所示，系統(tǒng)演化的均衡策略點(diǎn)為（0，1），在此情形下，中央政府的監(jiān)管成本相對(duì)較低，或者基于對(duì)教育公平問(wèn)題的高度重視，更加傾向于積極監(jiān)督策略，而地方政府由于選擇消極執(zhí)行的凈收益要高于積極執(zhí)行的凈收益，因此作為理性經(jīng)濟(jì)人的地方政府會(huì)繼續(xù)選擇消極執(zhí)行中央政策，出現(xiàn)這種情況的主要原因在于地方政府積極執(zhí)行中央政策的財(cái)政壓力過(guò)大，而妥善解決隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題后的回報(bào)偏低，中央政府雖然采取了積極監(jiān)督策略，但處罰金額較小，理性的地方政府依舊會(huì)選擇消極執(zhí)行中央政策。

（4）情形四：A1>0，B2<0，B1>0。令F=5，R=2，P=10，C1=8，C2=3，λ1=0.6，λ2=0.3，δ1=0.6，δ2=0.4，L1=3，L2=6，滿(mǎn)足條件A1=-C1（1-λ1）-δ2L1+δ1P+λ1δ2L2+λ2R+λ2F>0，B2=-（C2+R）（1-λ2）<0，B1=（F-C2）（1-λ2）>0，即中央政府消極監(jiān)督時(shí)地方政府積極執(zhí)行的凈收益為正，地方政府積極執(zhí)行時(shí)中央政府積極監(jiān)督的凈收益為負(fù)，地方政府消極執(zhí)行時(shí)中央政府積極監(jiān)督的凈收益為正。仿真結(jié)果如圖 4所示，系統(tǒng)演化的均衡策略點(diǎn)為（1，0），在此情形下，地方政府由于在妥善解決隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題后能獲得較高的經(jīng)濟(jì)收益和社會(huì)效應(yīng)，政策執(zhí)行收益高于政策執(zhí)行成本，或由于教育績(jī)效指標(biāo)所占比例上升，推動(dòng)教育發(fā)展有助于提升地方政府和地方官員的政績(jī)，因此無(wú)論中央政府是否監(jiān)督，地方政府都有動(dòng)力去解決隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題；對(duì)中央政府而言，由于地方政府在政策執(zhí)行的積極性和效果上都保持較高水平，是否加強(qiáng)政策監(jiān)督都不會(huì)顯著改變政策執(zhí)行效果，因此理性的中央政府會(huì)逐步放松監(jiān)督。

（5）情形五：A1>0，B2<0，B1<0。令F=3，R=2，P=10，C1=8，C2=6，λ1=0.6，λ2=0.3，δ1=0.6，δ2=0.4，L1=3，L2=6，滿(mǎn)足條件A1=-C1（1-λ1）-δ2L1+δ1P+λ1δ2L2+λ2R+λ2F>0，且B2=-（C2+R）（1-λ2）<0，B1=（F-C2）（1-λ2）<0，即中央政府采用消極監(jiān)督策略時(shí)地方政府積極執(zhí)行政策的凈收益為正，地方政府積極執(zhí)行時(shí)中央政府積極監(jiān)督的凈收益為負(fù)，地方政府消極執(zhí)行時(shí)中央政府積極監(jiān)督的凈收益為負(fù)。仿真結(jié)果如圖5所示，與情形四類(lèi)似，情形五的均衡點(diǎn)也為（1，0），與情形四的區(qū)別在于，由于中央政府實(shí)施全國(guó)性政策監(jiān)督的成本過(guò)大，需要耗費(fèi)大量人力物力投入，而且實(shí)施積極監(jiān)督為中央政府帶來(lái)的收益有限，中央政府本身就無(wú)力或不愿對(duì)地方政府的政策行為嚴(yán)加監(jiān)管。同時(shí)由于妥善解決隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題給地方政府帶來(lái)了更高的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)收益和政績(jī)效益，無(wú)論中央政府是否實(shí)施或者以何種力度實(shí)施政策監(jiān)督，地方政府積極執(zhí)行中央政策的策略都不會(huì)改變，中央政府樂(lè)見(jiàn)其成，將會(huì)進(jìn)一步放松監(jiān)管。

（6）情形六：A1<0，A2>0，B1>0，B2&lt;0。令F=7，R=2，P=2，C1=10，C2=4，λ1=0.5，λ2=0.3，δ1=0.4，δ2=0.6，L1=3，L2=6，滿(mǎn)足條件A1=-C1（1-λ1）-δ2L1+δ1P+λ1δ2L2+λ2R+λ2F<0，A2=F+R-C1（1-λ1）-δ2L1+δ1P+λ1δ2L2>0，B1=（F-C2）（1-λ2）>0，B2=-（C2+R）（1-λ2）<0，即中央政府采用消極監(jiān)督策略時(shí)地方政府積極執(zhí)行政策的凈收益為負(fù)，中央政府采用積極監(jiān)督策略時(shí)地方政府積極執(zhí)行政策的凈收益為正，地方政府消極執(zhí)行時(shí)中央政府積極監(jiān)督的凈收益為正，地方政府積極執(zhí)行時(shí)中央政府積極監(jiān)督的凈收益為負(fù)。仿真結(jié)果如圖 6所示，雙方不存在演化博弈的穩(wěn)定策略，此種情形下，雙方主體采用動(dòng)態(tài)混合策略，最終的系統(tǒng)穩(wěn)定策略均衡點(diǎn)取決于x和y的初始取值以及均衡點(diǎn)（x*，y*）的位置，形成諸如“地方政府消極執(zhí)行—中共政府加大監(jiān)督力度—地方政府加大執(zhí)行力度—中央政府放松監(jiān)督力度—地方政府放松執(zhí)行力度—中央政府加大監(jiān)督力度”的循環(huán)反復(fù)的雙方主體動(dòng)態(tài)混合策略。

為了驗(yàn)證上述分析，可以進(jìn)一步通過(guò)對(duì)x和y的初始取值形成不同組合來(lái)進(jìn)行仿真分析，隨機(jī)設(shè)定五組（x，y）的初始組合為（0.6，0.2）、（0.6，0.5）、（0.4，0.5）、（0.9，0.1）、（0.8，0.4），此時(shí)（x*，y*）=（0.33，0.56）。仿真結(jié)果如圖 7所示，坐標(biāo)軸橫軸和縱軸分別代表地方政府和中央政府的策略概率，由此可知，雙方主體形成了周期性的循環(huán)演化軌跡，當(dāng)y>y*時(shí)，x向1的位置逼近，當(dāng)y<y*時(shí)，x向0的位置逼近；當(dāng)x>x*時(shí)，y向0逼近，當(dāng)x<x*時(shí)，y向1逼近，中央政府和地方政府的政策行為演化博弈沒(méi)有穩(wěn)定策略，主體間的策略選擇具有相互依賴(lài)性：一方的選擇會(huì)影響另一方的選擇，同時(shí)也受另一方選擇的影響。

在隨遷子女義務(wù)教育政策行為的演化博弈中，要使政策落實(shí)達(dá)到較為理想化的狀態(tài)，A1和y*的取值較為關(guān)鍵，增加A1的數(shù)值可以提升在中央政府放松監(jiān)管狀態(tài)下地方政府積極執(zhí)行政策的凈收益，而降低y*的數(shù)值則能夠降低在地方政府政策行為向積極執(zhí)行逼近時(shí)對(duì)中央政府采取積極監(jiān)督的起始概率要求。根據(jù)y*的表達(dá)式可知y*與A1呈反方向變化，因此增加A1和降低y*的條件可以同時(shí)達(dá)到。根據(jù)A1的表達(dá)式，使政策執(zhí)行達(dá)到理想化狀態(tài)的主要路徑包括：降低地方財(cái)政的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例，即降低地方政府的政策執(zhí)行成本C1；加大對(duì)地方政府消極執(zhí)行政策的處罰金額F和積極執(zhí)行政策的獎(jiǎng)勵(lì)金額R；提高地方政府政績(jī)考核中教育指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)δ1或降低經(jīng)濟(jì)指標(biāo)權(quán)重系數(shù)δ2。

五、結(jié)論與討論

基于教育經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，義務(wù)教育屬于典型的公共物品，而公共物品的配置效率與質(zhì)量則受到財(cái)政分權(quán)體制的深刻影響。隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題作為中國(guó)城市化進(jìn)程的產(chǎn)物，其形成背景和影響因素及制度變遷歷程都具備高度的復(fù)雜性，其中，中央政府與地方政府的政策行為又是影響政策演變走勢(shì)的關(guān)鍵因素。相對(duì)于經(jīng)典博弈理論，演化博弈突破了完全理性的主體假設(shè)，是以有限理性為前提，博弈參與群體并非一開(kāi)始就能找到最優(yōu)策略，而是在多次博弈中不斷學(xué)習(xí)、試錯(cuò)、模仿和調(diào)整策略，從而最終達(dá)到均衡穩(wěn)定狀態(tài)［32］。本文通過(guò)建立財(cái)政分權(quán)體制下央地兩級(jí)政府隨遷子女義務(wù)教育政策行為的動(dòng)態(tài)復(fù)制方程，反映了政府政策行為的動(dòng)態(tài)演化過(guò)程，同時(shí)也揭示了兩級(jí)政府在隨遷子女義務(wù)教育政策過(guò)程中的相互作用。本研究發(fā)現(xiàn)：第一，通過(guò)對(duì)構(gòu)成復(fù)制動(dòng)態(tài)方程均衡點(diǎn)的穩(wěn)定性進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)地方政府和中央政府政策行為策略選擇取決于各自收益函數(shù)的凈收益。地方政府作為政策的執(zhí)行方，當(dāng)積極執(zhí)行中央政策的凈收益高于消極執(zhí)行中央政策的凈收益時(shí)，無(wú)論中央政府采取何種力度的監(jiān)督行為，地方政府都會(huì)傾向于積極執(zhí)行中央政策；中央政府作為政策的決策方，推動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)的政策監(jiān)督需要付出高額的人力、財(cái)力和物力成本，只有當(dāng)積極監(jiān)督的凈收益足以彌補(bǔ)高額的監(jiān)督成本時(shí)，中央政府才會(huì)選擇積極監(jiān)督策略，這也為中央歷來(lái)重視隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題，但遲遲沒(méi)有將隨遷子女義務(wù)教育政策落實(shí)情況納入國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)范圍提供了一個(gè)合理解釋。第二，從政策過(guò)程的長(zhǎng)期性來(lái)看，央地兩級(jí)政府的隨遷子女義務(wù)教育政策行為處于動(dòng)態(tài)博弈中，決定行為策略的主要因素包括政績(jī)考核方式和指標(biāo)構(gòu)成、教育政策執(zhí)行獎(jiǎng)懲方式和力度、政策執(zhí)行及監(jiān)督的實(shí)際成本等，動(dòng)態(tài)演化博弈的均衡點(diǎn)取決于中央政府和地方政府在不同時(shí)間點(diǎn)的初始政策狀態(tài)、激勵(lì)—約束機(jī)制和委托代理關(guān)系，因此政策決策、執(zhí)行和監(jiān)督的機(jī)制都需要不斷調(diào)整和優(yōu)化。

隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題是一項(xiàng)涉及廣泛群體并受到高度重視的重大民生問(wèn)題，雖然目前隨遷子女義務(wù)教育政策面臨的執(zhí)行困境可以歸結(jié)為不合理的財(cái)政經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，但是以改革現(xiàn)有財(cái)政經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制作為解決隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題的突破口，卻很難在短期內(nèi)變?yōu)檎邔?shí)踐，因此需要從政策制度設(shè)計(jì)本身去尋求解決路徑。反思當(dāng)前隨遷子女義務(wù)教育政策體系的三大子系統(tǒng)，即決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)，其中監(jiān)督系統(tǒng)處于嚴(yán)重缺失的狀態(tài)，無(wú)法對(duì)執(zhí)行系統(tǒng)實(shí)施有效的監(jiān)督評(píng)價(jià)，同時(shí)也無(wú)法對(duì)決策系統(tǒng)給予有效的反饋和優(yōu)化。已有的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制多以教育督導(dǎo)的形式實(shí)施，例如《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》（2012年）、《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估辦法》（2016年）、《義務(wù)教育質(zhì)量評(píng)價(jià)指南》（2021年）等文件均將隨遷子女義務(wù)教育情況納入評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但是類(lèi)似的評(píng)價(jià)存在明顯的不足：一是對(duì)隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題的監(jiān)督評(píng)價(jià)缺乏針對(duì)性，隨遷子女義務(wù)教育情況僅僅是作為義務(wù)教育均衡發(fā)展指標(biāo)體系的子指標(biāo)，所占分值比重較小，同時(shí)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)多為“保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育”等原則性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏較為具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致很少會(huì)有地區(qū)在該項(xiàng)指標(biāo)上丟分；二是缺乏專(zhuān)業(yè)性，教育督導(dǎo)評(píng)價(jià)工作很難深入財(cái)政資金的預(yù)算、運(yùn)行、決算及績(jī)效等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，存在的預(yù)算偏離、資金挪用、資金截留、數(shù)據(jù)造假等問(wèn)題很難在指標(biāo)體系中反映出來(lái)；三是缺乏權(quán)威性和威懾力，教育督導(dǎo)評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用范圍和運(yùn)用力度有限，缺乏有強(qiáng)度的問(wèn)責(zé)機(jī)制和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，無(wú)論是威懾力度還是促進(jìn)力度上都無(wú)法有效改變流入地政府的政策執(zhí)行行為?；谏鲜龇治?，本文提出以下建議。

首先，適度上移隨遷子女義務(wù)教育財(cái)政支出責(zé)任，避免基層政府在隨遷子女義務(wù)教育投入上負(fù)擔(dān)過(guò)重。對(duì)接收跨區(qū)域隨遷子女?dāng)?shù)量多、財(cái)政努力程度高、財(cái)政缺口數(shù)額大的地區(qū)加大中央財(cái)政和省級(jí)統(tǒng)籌的分擔(dān)比例，進(jìn)一步上移中央財(cái)政對(duì)隨遷子女群體的“兜底”責(zé)任［33］，細(xì)化中央財(cái)政農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金的使用范圍，適度向隨遷子女義務(wù)教育傾斜。

其次，創(chuàng)新地方政績(jī)考核機(jī)制，推動(dòng)公平而有質(zhì)量的教育。強(qiáng)化地方政府對(duì)義務(wù)教育的主體責(zé)任，逐步提高教育績(jī)效考核指標(biāo)在地方政績(jī)考核中的權(quán)重，推進(jìn)縣域教育均衡發(fā)展的國(guó)家督導(dǎo)評(píng)估認(rèn)定工作，并將評(píng)估認(rèn)定結(jié)果納入地方官員的晉升激勵(lì)體系中。

最后，要加大對(duì)地方政府執(zhí)行隨遷子女義務(wù)教育政策的監(jiān)督評(píng)價(jià)力度。一是盡快出臺(tái)針對(duì)隨遷子女義務(wù)教育政策落實(shí)情況的專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督評(píng)價(jià)方案，基于隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題對(duì)推進(jìn)“公平而有質(zhì)量的教育”的重要性、所涉重大民生的廣泛性和政策落實(shí)的緊迫性，建議將隨遷子女義務(wù)教育政策納入國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)范圍，對(duì)政策落實(shí)情況進(jìn)行系統(tǒng)性、專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性的監(jiān)督評(píng)價(jià)，推動(dòng)積極執(zhí)行政策的常態(tài)化。二是明確監(jiān)督評(píng)價(jià)的重點(diǎn)范圍，以財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障情況作為監(jiān)督評(píng)價(jià)的突破口，對(duì)財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不健全、財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范、財(cái)政經(jīng)費(fèi)截留挪用等情況進(jìn)行重點(diǎn)查處；同時(shí)要全面清理各地在中小學(xué)招生中對(duì)隨遷子女設(shè)置的不合理門(mén)檻、不合理證明材料和不合理規(guī)則流程，確保隨遷子女入學(xué)“應(yīng)入盡入、應(yīng)收盡收”；還需重點(diǎn)監(jiān)督地方政府在隨遷子女義務(wù)教育評(píng)價(jià)指標(biāo)上的數(shù)據(jù)操縱行為，對(duì)于以降低“分母”的方式來(lái)提高入讀公辦率的行為予以嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)和處罰。三是充分發(fā)揮媒體監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的作用，將監(jiān)督評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，對(duì)監(jiān)督評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的具備苗頭性、傾向性、典型性和普遍性的問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)揭示和問(wèn)責(zé)，對(duì)監(jiān)督評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的好的經(jīng)驗(yàn)和做法，也要及時(shí)宣傳和推廣。四是提高監(jiān)督評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用范圍和力度，將在隨遷子女義務(wù)教育政策落實(shí)過(guò)程中承擔(dān)履責(zé)行為的主體及履責(zé)內(nèi)容全面納入監(jiān)督評(píng)價(jià)范圍，將監(jiān)督評(píng)價(jià)結(jié)果作為地方政府政績(jī)考核的重要指標(biāo)，并作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任免、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。

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Central-local Game and the Dilemma of Implementing the Compulsory

Education Policy for Migrant Children：

Evidence from Dynamic Evolutionary Game Simulation LIAO? Kangli1， YUAN? Wenjuan2， WU? Kaijun2

（1.Cognitive Science and Interdisciplinary Research Center， Jiujiang University，

Jiujiang 332005， China; 2.School of Education， Guangzhou University，

Guangzhou 510006， China）

Abstract： The policy of compulsory education for migrant children involves a massive population with significant interests. However， the unreasonable proportion of funding sharing between the central and local governments under the fiscal decentralization system has led to a dual dilemma of “inadequate capacity” and “l(fā)ack of willingness” in policy implementation. In the short term， a significant increase in the central government’s share of financial support is unlikely to be practical， and thus， finding a breakthrough from the policy system itself is necessary to solve the implementation dilemma. Based on the perspective of dynamic evolutionary game theory， this study constructed an evolutionary game model of policy behavior of two levels of governments for compulsory education for migrant children? starting from the utility functions of local and central governments. The study examined the subject’s strategy choices and interaction problems during the game process and used Matlab software to conduct numerical simulation analysis of evolutionary equilibrium strategies under different situations. The research findings indicate that in the behavior of compulsory education policy for migrant children， both local and central governments conform to the assumption of limited rationality. The game subjects achieve equilibrium stability by continuously learning， trying， imitating and adjusting strategies through repeated games. The equilibrium stability strategy depends on the net income of the two subjects under the influence of key factors such as policy execution costs， policy supervision costs， policy rewards and punishments， and performance evaluation indicators in dynamic games. Therefore， this study proposes moderate upward adjustment of fiscal expenditure responsibilities for compulsory education for migrant children， innovative performance evaluation mechanisms and increased policy execution supervision to prioritize the financial guarantee， enrollment difficulties， and data behavior of compulsory education for migrant children by local governments as the focus of supervision evaluation. The research conclusions help to explain the implementation dilemma of compulsory education policies for migrant children under the current situation of the central government’s passive supervision and local government’s passive execution and provide a basis for further strengthening supervision and evaluation mechanisms， promoting proactive responsibility of the government in the destination areas， and ensuring the policy is genuinely implemented to benefit the people.

Keywords：migrant children；compulsory education；education policy；evolutionary game theory；numerical simulation

［責(zé)任編輯 崔子涵，方 志］

收稿日期：2022-11-01；

修訂日期： 2023-03-15

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育：中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分研究”（71974042）；國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“超大特大城鄉(xiāng)隨遷子女義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制研究”（72373033）；江西省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地認(rèn)知科學(xué)與跨學(xué)科研究中心重點(diǎn)項(xiàng)目“基于主體認(rèn)知與行為博弈的隨遷子女義務(wù)教育政策審計(jì)研究”（RZZD202201）。

作者簡(jiǎn)介：廖康禮，九江學(xué)院認(rèn)知科學(xué)與跨學(xué)科研究中心教授；袁文娟，廣州大學(xué)教育學(xué)院博士研究生；吳開(kāi)?。ㄍㄓ嵶髡撸?，廣州大學(xué)教育學(xué)院研究員，博士生導(dǎo)師。