聞麗英

(西安財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,陜西 西安 710061)

一、引言

隨著中國(guó)農(nóng)村資產(chǎn)總量的增加,集體資產(chǎn)作為農(nóng)村的物質(zhì)基礎(chǔ),是實(shí)現(xiàn)共同富裕的基本保障。但農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制“分得充分、統(tǒng)得不夠”的問(wèn)題尤為突出,成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的羈絆[1]。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是以明晰產(chǎn)權(quán)主體、將集體的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化到人、確權(quán)到戶,確定經(jīng)營(yíng)、管理和監(jiān)督主體及收益如何分配等一系列制度創(chuàng)新。集體產(chǎn)權(quán)制度改革通過(guò)設(shè)置集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)就是為了破解集體資產(chǎn)所有權(quán)困境、壯大集體資產(chǎn)總量、更好地發(fā)揮公有制經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式[2]。

近年來(lái),國(guó)家通過(guò)出臺(tái)一系列政策不斷深入推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革。2015年,農(nóng)業(yè)部聯(lián)合中央農(nóng)辦、國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》,提出全國(guó)29個(gè)市、縣、區(qū)首批進(jìn)行農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能試點(diǎn)。2016年12月,中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)對(duì)推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)、整體部署,提出要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式,探索既能發(fā)揮集體優(yōu)越性又能調(diào)動(dòng)農(nóng)民個(gè)人積極性,保護(hù)農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益的一種新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。要有步驟地推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份合作制改革,通過(guò)將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份的形式量化到集體經(jīng)濟(jì)組織成員,使集體成員成為股份經(jīng)濟(jì)合作社的股東,以其持有的股份作為參加集體收益分配的依據(jù)。《意見(jiàn)》提出到2025年實(shí)現(xiàn)全國(guó)的集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)全部量化到人,要使每個(gè)農(nóng)民都成為股東,確保農(nóng)民的權(quán)益。黨的二十大報(bào)告中提出,發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2023年中央一號(hào)文件也再次強(qiáng)調(diào)提出鞏固提升農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果,構(gòu)建產(chǎn)權(quán)關(guān)系,明晰發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。2018年,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和中央農(nóng)辦在吉林、江蘇、山東開(kāi)展整省試點(diǎn),選取150個(gè)縣級(jí)行政單位推行整縣試點(diǎn)。5年來(lái)(截止2020年8月21日),農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革先后整建制開(kāi)展了五批次試點(diǎn),涉及28個(gè)省份、89個(gè)地市、442個(gè)縣,全國(guó)已完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村有43.8萬(wàn)個(gè),認(rèn)定的集體成員有6億多人,通過(guò)清產(chǎn)核資,全國(guó)資源性資產(chǎn)總面積為65.5萬(wàn)億畝,共有集體賬面資產(chǎn)6.5萬(wàn)億元。2020年8月21日,全國(guó)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作會(huì)議在山西召開(kāi),會(huì)議強(qiáng)調(diào),接下來(lái)的重點(diǎn)是在明確集體資產(chǎn)所有權(quán)的基礎(chǔ)上,通過(guò)合理的股權(quán)設(shè)置和管理以切實(shí)維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的股東權(quán)益。由此可見(jiàn),在清產(chǎn)核資和集體成員身份確認(rèn)基本完成的情況下,股權(quán)設(shè)置和股權(quán)管理已然是產(chǎn)權(quán)改革的核心內(nèi)容,其決定著成員股東集體收益分配權(quán)和股權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前,理論界對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度改革展開(kāi)了多角度的研究,但對(duì)股份經(jīng)濟(jì)合作社的股權(quán)設(shè)置和管理的研究仍然較少。在現(xiàn)有文獻(xiàn)中,有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以人口股為主,兼采特別股;有的學(xué)者論證了保留集體股的益處,大多數(shù)學(xué)者主張不應(yīng)當(dāng)保留集體股,但實(shí)踐中有些試點(diǎn)地區(qū)卻又設(shè)置了集體股。《意見(jiàn)》倡導(dǎo)實(shí)行靜態(tài)管理,有些村全然排斥靜態(tài)管理,認(rèn)為靜態(tài)管理排除了新增人員的集體收益分配權(quán),動(dòng)態(tài)管理最公平,現(xiàn)有研究只是闡述調(diào)研地區(qū)采取了某種股權(quán)管理方式,鮮有從不同股權(quán)管理方式體現(xiàn)的實(shí)質(zhì)角度去探究。股權(quán)設(shè)置與股權(quán)管理的復(fù)雜性,使得實(shí)踐中的做法也各異,已有研究學(xué)術(shù)觀點(diǎn)差異較大。如何科學(xué)配置和管理股權(quán)成為產(chǎn)權(quán)制度改革中的絆腳石,因此,深入研究股權(quán)設(shè)置和股權(quán)管理對(duì)著力推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和切實(shí)保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益意義重大。

二、集體產(chǎn)權(quán)制度改革中股權(quán)設(shè)置與股權(quán)管理的現(xiàn)狀

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,從部分縣試點(diǎn)到部分省整省試點(diǎn),改革由點(diǎn)及面層層推進(jìn),在全國(guó)如火如荼地展開(kāi),涉及各方利益的平衡與交割。關(guān)于股權(quán)設(shè)置和股權(quán)管理,不同地區(qū)的做法各不相同,需要梳理和總結(jié)。

(一)股權(quán)設(shè)置多樣化

股權(quán)設(shè)置是將集體經(jīng)營(yíng)性凈資產(chǎn)劃分為等額的股份,采取一定的標(biāo)準(zhǔn)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行分配,是集體經(jīng)濟(jì)組織確定股東權(quán)利的辦法。合理設(shè)置股權(quán)是實(shí)現(xiàn)優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的基本途徑,有利于保護(hù)農(nóng)民股東的權(quán)益。

1.股權(quán)設(shè)置種類

總體來(lái)說(shuō),股權(quán)設(shè)置的種類有個(gè)人股和集體股。個(gè)人股是成員股東實(shí)現(xiàn)其個(gè)人利益的股份,集體股則是體現(xiàn)成員集體利益的股份[2]。其中,個(gè)人股的設(shè)置呈現(xiàn)多樣化,主要包括戶籍股、農(nóng)齡股、老齡股、崗位股、現(xiàn)金股、募集股、獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)股、扶貧股、物業(yè)股、承包地股、預(yù)留股等。

現(xiàn)金股是由成員股東以現(xiàn)金出資購(gòu)買(mǎi)的股份。募集股主要用于籌集發(fā)展基金。物業(yè)股是針對(duì)沒(méi)有承包地但又長(zhǎng)期生活在村里的村民和特殊人群配置的。預(yù)留股是為股權(quán)分配基準(zhǔn)日之后新增加的集體經(jīng)濟(jì)組織成員設(shè)置的股份。為將來(lái)解決可能出現(xiàn)的不可預(yù)見(jiàn)的問(wèn)題留下合理的“制度接口”。有的集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任股、崗位股等其他股以激勵(lì)管理人員盡職盡責(zé),有利于增強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的責(zé)任感。個(gè)人股可以繼承,可以在組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓,一般不得向外轉(zhuǎn)讓和進(jìn)行擔(dān)保,也不得抽資退股。集體股是用于村內(nèi)公共事務(wù)管理(包括公共管理費(fèi)用、社會(huì)保障支出、解決遺留歷史問(wèn)題支出等)的股份,由成員股東共有,共同行使所有權(quán)。

實(shí)踐中,各地的股權(quán)設(shè)置做法不一。(1)只設(shè)個(gè)人股,不設(shè)集體股。關(guān)于集體股設(shè)置與否,理論界和實(shí)踐中的做法不一致。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為設(shè)置集體股的產(chǎn)權(quán)主體不明晰,將面臨二次分配,集體產(chǎn)權(quán)制度改革不徹底,弊大于利。如廣東南海不設(shè)集體股,在提取40%的公積金、公益金后,將剩余60%的集體收益股權(quán)全部折股量化到農(nóng)民個(gè)人。同樣,廣東荔灣區(qū)也只設(shè)個(gè)人股,其個(gè)人股又分為勞齡股和人口股。勞齡股是按照成員參加村集體勞動(dòng)的時(shí)間來(lái)計(jì)算的。人口股為具有本村戶籍的集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有。其又創(chuàng)新性地將人口股劃分為社員股和社會(huì)股,社員股是配置給戶口持續(xù)在本村未曾遷出的人員,社會(huì)股是針對(duì)原本具有本村戶籍,后因其他原因(如到城市工作、讀書(shū)、參軍等)將戶籍遷出的特殊人員設(shè)置的股種,社會(huì)股雖可參與分紅,但權(quán)利有所限制,其不具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。山西沁源縣以土地股、人口股和預(yù)留股作為股權(quán)分配原則。土地股是對(duì)擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民配發(fā)的股份。人口股是對(duì)登記在冊(cè)的所有村民配發(fā)的股份。這種股權(quán)設(shè)置能有效化解老戶與新戶之間的沖突。設(shè)置預(yù)留股,是對(duì)未來(lái)新增人口預(yù)先設(shè)置的股份,能夠彌補(bǔ)“增人不增地、減人不減地”制度的缺陷,同時(shí)也對(duì)解決將來(lái)不可預(yù)見(jiàn)的問(wèn)題留有余地[4]。陜西榆林有些村設(shè)土地股、人口股和資金股。資金股是對(duì)在1998年二輪土地承包時(shí)沒(méi)趕上分地這些人設(shè)置的,可以通過(guò)補(bǔ)一定的資金購(gòu)買(mǎi)資金股,安徽天長(zhǎng)也是將所有股權(quán)一次性配置給成員股東。(2)既設(shè)個(gè)人股,也設(shè)集體股。如溫州以人頭股和勞齡股作為主要的股份量化方案,同時(shí)設(shè)少量的集體股。上海閔行區(qū)設(shè)置了以農(nóng)齡股為主,兼有人頭股、管理崗位股和集體股等股權(quán)類型。北京也基本上設(shè)置了個(gè)人股和集體股。通過(guò)改革,陜西白舍牛灘村集體股在總股份里面占了5%,集體股就是公益股,合作社分紅100萬(wàn),村委會(huì)分5萬(wàn)。

2.設(shè)置的比例

根據(jù)股權(quán)設(shè)置的類型,股權(quán)設(shè)置的比例主要包括個(gè)人股與集體股的比例及個(gè)人股內(nèi)部的比例。

(1)個(gè)人股與集體股的比例又包括全部設(shè)置為個(gè)人股、全部設(shè)置為集體股、個(gè)人股與集體股的比例靈活設(shè)置及個(gè)人股與集體股按一定比例設(shè)置。全部設(shè)置為個(gè)人股的在上文已論及,此處不再贅述。廣東省東莞市對(duì)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性凈資產(chǎn)的村組只設(shè)集體股。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的收入難以維持組織公益性開(kāi)支的村組,也規(guī)定全部設(shè)置為集體股[5]。云南大理市的一些村同時(shí)設(shè)置個(gè)人股和集體股,二者的比例堅(jiān)持原則性與靈活性相結(jié)合,在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上經(jīng)民主討論確定,各村之間千差萬(wàn)別。而多數(shù)地方的集體股與個(gè)人股按一定比例設(shè)置,如溫州城南和湖南韶山集體股與個(gè)人股的比例按2∶8設(shè)置,北京、黑龍江方正、齊齊哈爾市依安及溫州北番的個(gè)人股通常占比不低于70%,集體股上限為30%,北京大興區(qū)以30%和35%設(shè)置集體股的比例,各試點(diǎn)村可在兩檔中擇一確定[6]。北京個(gè)別村及山東一些村集體股的比例也會(huì)達(dá)到40%。而山西沁源集體股占51%,個(gè)人股比例為49%,有的股份合作社集體股的占比達(dá)到60%以上,高的甚至在80%以上[7]。截至目前,在全國(guó)范圍內(nèi)只有安徽、黑龍江、吉林、湖北、寧夏等五省份在省級(jí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施意見(jiàn)中規(guī)定,集體股的設(shè)置比例最高不得超過(guò)15%～30%之間[8],其余省份在省級(jí)相關(guān)文件中尚未有集體股的設(shè)置比例[9]。

(2)個(gè)人股內(nèi)部的比例。人口股與勞齡股作為基礎(chǔ)股權(quán)是個(gè)人股的主要組成部分,不同地區(qū)配置比例差異較大。北京人口股、勞齡股的比例分別為60%、10%。溫州北番的比例則為40%、30%,溫州城南二者的比例均為40%,山西潞城不設(shè)集體股,其個(gè)人股中人口股占70%,農(nóng)齡股占30%。人口股又分為集體經(jīng)濟(jì)組織原有成員及其衍生人員享有的原始股和有承包地的在冊(cè)成員享有的基本股,二者的比例為20%和50%,農(nóng)齡股由占總股本的10%的村齡股和占總股本的20%勞齡股構(gòu)成。村齡股是集體產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)集體花名冊(cè)上登記的集體經(jīng)濟(jì)組織成員設(shè)置的股份,勞齡股是以集體經(jīng)濟(jì)組織成員在村集體從事勞動(dòng)的年限設(shè)置的股份。上海松江區(qū)全部為個(gè)人股,其股權(quán)量化方案為勞齡股與土地年限股按6∶4設(shè)置。

表1 集體股與個(gè)人股的比例

表2 個(gè)人股內(nèi)人口股與勞齡股的比例

(二)股權(quán)管理方式不一

《意見(jiàn)》倡導(dǎo)股權(quán)實(shí)行靜態(tài)管理,即人口的增加或減少并不會(huì)引起股權(quán)的變化。實(shí)踐中各地的做法與中央文件的要求不盡一致。目前,股權(quán)管理主要存在以下三種方式。

1.靜態(tài)管理

在股權(quán)分配基準(zhǔn)日的某一時(shí)點(diǎn),將集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份形式量化到每一個(gè)集體成員,實(shí)行“生不增,死不減”,以保證成員“起點(diǎn)公平”。廣東南海區(qū)將股權(quán)全部配置給農(nóng)民,農(nóng)民所持股份不因戶籍的變動(dòng)、出生死亡等而發(fā)生變化,股權(quán)實(shí)行固化管理。對(duì)因結(jié)婚嫁入及新生兒,采用出資購(gòu)股,股東持有的股份可在社區(qū)內(nèi)部抵押、繼承和贈(zèng)與。北京大興區(qū)對(duì)于整建制轉(zhuǎn)非村也采用成員固化、股權(quán)固化的管理方式。重慶的大部分村采取了“增人不增股,減人不減股”的靜態(tài)管理方式,陜西榆陽(yáng)區(qū)柏蓋梁村也不例外,同樣實(shí)行的是靜態(tài)管理。靜態(tài)管理有利于防止股權(quán)波動(dòng),具有一定的穩(wěn)定性,有利于避免股權(quán)頻繁調(diào)整引發(fā)的紛爭(zhēng),降低管理成本,也有利于股權(quán)順利流轉(zhuǎn)。靜態(tài)管理又包括“量化到人、歸集到戶”,和“確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享”兩種模式,顧名思義,前者是將股權(quán)直接量化到人,如北京和上海;后者是量化到戶,倡導(dǎo)戶內(nèi)股東的股權(quán)均等化,典型地區(qū)是廣東南海區(qū)。不管是確權(quán)到人還是確權(quán)到戶,戶內(nèi)的總股數(shù)是確定不變的。戶與戶之間的股數(shù)是靜態(tài)的,即使將來(lái)家庭成員成年后單獨(dú)立戶或家庭成員發(fā)生增減變化,也是在戶內(nèi)通過(guò)協(xié)商解決股份的調(diào)整。

2.動(dòng)與靜結(jié)合管理

在股份經(jīng)濟(jì)合作社換屆選舉時(shí)或每隔一定年限根據(jù)合作社人員遷入、遷出、出生、死亡變動(dòng)情況進(jìn)行股東調(diào)整,對(duì)于合作社增加的積累,新股東與原股東具有同樣的股份,享有同樣的權(quán)利。陜西榆林白舍牛灘村以五年為一個(gè)周期,每滿五年調(diào)整一次股權(quán)。五年之內(nèi)股權(quán)是靜態(tài)的。但滿五年時(shí)也是留了口子,就是五年修改一次合作社章程,以章程為準(zhǔn),股權(quán)做相應(yīng)的調(diào)整。上海九星村的股權(quán)每隔3年調(diào)整一次,新增加的人口要配置股權(quán),死亡成員的股權(quán)要取消。北京市黃村鎮(zhèn)章程也規(guī)定實(shí)行股權(quán)3～5年動(dòng)態(tài)調(diào)整。也有一種特殊模式,如大理市大關(guān)邑村,針對(duì)不同類型股權(quán)的屬性不同和管理模式的差異而采用不同的處理方法,即根據(jù)人口股的人身屬性和勞齡股的財(cái)產(chǎn)屬性,前者隨成員資格的滅失而滅失;而后者則不然[10]。上海閔行區(qū)梅隴鎮(zhèn)的農(nóng)齡股每年調(diào)整一次。

3.動(dòng)態(tài)管理

動(dòng)態(tài)管理指基于新增人員會(huì)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)未來(lái)的發(fā)展作出貢獻(xiàn),為了調(diào)動(dòng)新增人員的積極性,隨著人口的增減變動(dòng)而調(diào)整股權(quán),即“生要增、死要減”。由于股權(quán)調(diào)整頻繁,動(dòng)態(tài)管理操作起來(lái)復(fù)雜,比較麻煩。實(shí)踐中,只有少數(shù)地區(qū)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理,如河北承德雙灤區(qū)、福建晉江大洲村。

三、集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的股權(quán)設(shè)置與管理難點(diǎn)

股權(quán)設(shè)置是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益的確認(rèn),與農(nóng)民的切身利益相關(guān),是各方公平分配利益的前提,股權(quán)管理則體現(xiàn)了股權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中股權(quán)設(shè)置和股權(quán)管理的復(fù)雜性,使得實(shí)踐中做法各異,學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)鳴也從未間斷,非常棘手。

(一)個(gè)人股設(shè)置不合理

1.個(gè)人股配置比例不科學(xué)

農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社中個(gè)人股設(shè)置的種類多種多樣,因村而異。不僅股權(quán)的設(shè)置種類關(guān)系著農(nóng)民的權(quán)益,各類股的占比同樣關(guān)系著農(nóng)民的集體收益分配權(quán)。而各種股之間的分配比例因無(wú)法律政策可遵循,缺乏相對(duì)統(tǒng)一的尺度,隨意性大。以個(gè)人股的主要組成部分人口股和勞齡股為例,各地的設(shè)置比例大相徑庭。除了30%的集體股外,二者的設(shè)置比例北京為60%∶10%,溫州北番為40%∶30%,溫州城南集體股的比例占20%,人口股和勞齡股的比例為40%∶40%,對(duì)于一些不設(shè)集體股的地方,如山西潞城人口股和勞齡股的比例是70%∶30%,上海松江區(qū)的土地股與勞齡股比例為40%∶60%。綜上可以看出,有的地方人口股占比較大,有的地方二者的比例接近或相同,有的地方勞齡股則占比更高。個(gè)人股是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織中具有集體成員資格的農(nóng)民設(shè)置的股,設(shè)置的目的是保障成員股東取得集體資產(chǎn)收益的分配,如此大的比例差異,意味著同樣的股在不同的村,取得的股份收益卻截然不同。這種差異會(huì)引致集體成員質(zhì)疑各類股之間比例設(shè)置的合理性和公平性,并可能會(huì)引發(fā)糾紛。

2.特殊人員的股權(quán)被剝奪

司法實(shí)踐中屢屢出現(xiàn)“改嫁奪地、外出務(wù)工奪地、轉(zhuǎn)包奪地、遷居奪地”等等典型不合理甚至違法現(xiàn)象[11]。伴隨著土地被剝奪,集體經(jīng)濟(jì)組織成員在股份合作社的股東權(quán)利也面臨著減損或喪失。

對(duì)原在股份合作社后進(jìn)城務(wù)工人員、參軍入伍人員及在讀大學(xué)生等一些特殊群體,因其后來(lái)未在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),故集體經(jīng)濟(jì)組織不把這些特殊群體作為集體成員看待,對(duì)這些特殊人群,或者不予配股,或者剝奪其股權(quán)。股份經(jīng)濟(jì)合作社年底對(duì)集體經(jīng)營(yíng)所得收益進(jìn)行股份分紅時(shí),這些特殊群體也喪失了分紅收益權(quán)。除此之外,婚后留在娘家的外嫁女也被當(dāng)成了“潑出去的水”,成了徹徹底底的“外人”,與其他特殊群體的命運(yùn)如出一轍,外嫁女不僅賴以生存的土地被收回,股權(quán)也被收回,股份經(jīng)濟(jì)合作社年底的股份收益分配自然也與他們無(wú)關(guān)。出現(xiàn)這種情況,一方面與我國(guó)當(dāng)前《集體經(jīng)濟(jì)組織法》缺失有關(guān),一方面與合作社對(duì)留守人員利益和特殊群體利益進(jìn)行權(quán)衡后作出的選擇有關(guān)。法律的空白使得政府部門(mén)和法院把爭(zhēng)議又交由村民自治解決,在村內(nèi)特殊群體的利益與大多數(shù)人的利益對(duì)決中,對(duì)他們抱著歧視態(tài)度的大多數(shù)人占了絕對(duì)上風(fēng),由此,特殊群體的利益遭受侵害也在意料之中。據(jù)北京千千律師事務(wù)所統(tǒng)計(jì),18年來(lái),他們代理的此類案件有3 000多起,涉及人員超過(guò)10萬(wàn),既包括出嫁女,也包括她們的配偶和子女。在眾多類似案件的維權(quán)中,90%的都遭遇了敗訴或不予受理的不利后果。在一次次維權(quán)中,外嫁女走進(jìn)了死胡同。在一次次維權(quán)的過(guò)程中,出嫁女還可能成為整個(gè)村莊的敵人。

(二)集體股存廢之爭(zhēng)

集體股是將集體的經(jīng)營(yíng)性凈資產(chǎn)折股量化后由合作社股東共同享有的股份。集體股是否設(shè)置是股權(quán)設(shè)置中的難題。各地的做法有所不同,理論界的分歧也很大,目前主要形成了集體股保留和集體股廢除兩種觀點(diǎn)。支持集體股保留的觀點(diǎn)主要有:(1)集體股有利于強(qiáng)化公有制經(jīng)濟(jì),倘若不設(shè)集體股,集體經(jīng)濟(jì)實(shí)則空殼化,公有制經(jīng)濟(jì)何以體現(xiàn)[12]。意味著唯有設(shè)置集體股才能夠體現(xiàn)公有制的屬性。倘若在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中將所有的股份全部折股量化到個(gè)人,不設(shè)置集體股,不利于鞏固集體所有制,集體經(jīng)濟(jì)組織也沒(méi)有資金發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè),不利于鄉(xiāng)村振興,以至于集體經(jīng)濟(jì)將會(huì)泯滅。由此,應(yīng)設(shè)置集體股。(2)集體股能夠提供各項(xiàng)公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)。因農(nóng)村普遍缺乏政府公共財(cái)政的覆蓋,村兩委所需經(jīng)費(fèi)及其村民的社會(huì)福利費(fèi)等無(wú)法滿足,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,必須擔(dān)負(fù)提供各項(xiàng)公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)(包括村內(nèi)的正常業(yè)務(wù)開(kāi)支、村內(nèi)公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、村內(nèi)集體成員的公共福利等)的重任。股改之前,集體經(jīng)濟(jì)組織或直接負(fù)責(zé)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)或發(fā)包給其他主體,取得的收入在保障村集體運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上,也可為村民提供各種福利。股改之后,倘若不設(shè)集體股,這筆費(fèi)用從何而來(lái)。若以公積公益金取而代之,因公積公益金的使用需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的程序。一是由村民代表大會(huì)決定公益項(xiàng)目建設(shè)的可行性及需投入的資金;二是要經(jīng)過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表大會(huì)審查通過(guò),方可撥款。這顯然束縛了村干部的手腳。而作為村級(jí)財(cái)政收入的集體股分紅,村兩委則可以不受約束直接支配。(3)集體股為處理其他遺留問(wèn)題留有出口。集體股的設(shè)置具有一定的張力,對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織所欠債務(wù)的歸還、產(chǎn)改中的遺漏人員、采取靜態(tài)管理的村新增人口及其他遺漏問(wèn)題的解決具有兜底作用。

反對(duì)設(shè)置集體股者認(rèn)為:(1)集體股的產(chǎn)權(quán)歸屬不明。集體股是集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的股權(quán),集體經(jīng)濟(jì)組織由集體成員組成,集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的股權(quán)即為集體成員所有,但具體到每個(gè)成員有多少股權(quán)是不明了的。而集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目的就是要明晰產(chǎn)權(quán),因此,保留集體股意味著改革成了“夾生飯”,改革不夠徹底,也與產(chǎn)權(quán)保護(hù)的目標(biāo)不一致[13]。隨著集體經(jīng)濟(jì)組織不斷擴(kuò)大,集體資產(chǎn)積累會(huì)逐步增加,隨著人員的增減變化,人員結(jié)構(gòu)也將復(fù)雜多樣化,集體股的二次分配將在所難免,面臨很大的挑戰(zhàn),且在集體經(jīng)濟(jì)組織重組或變更時(shí),集體股的再次確權(quán)也是困難重重。(2)作為公益部分留存的集體股被非法侵占。因《集體經(jīng)濟(jì)組織法》尚未出臺(tái),目前缺乏統(tǒng)一的股權(quán)設(shè)置法律制度,試點(diǎn)地區(qū)有的不設(shè)集體股,有的設(shè)有集體股,但集體股的比例卻大相徑庭。如溫州城南集體股的比例為20%,山西沁源集體股占51%,而有的股份合作社集體股的占比達(dá)到80%以上,廣東東莞有些村組集體股的比例甚至高達(dá)100%。集體股名義上是集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有,但到底是共同共有抑或按份共有,現(xiàn)行法并未明確。實(shí)踐中,多由集體經(jīng)濟(jì)組織代表成員持股,因集體經(jīng)濟(jì)組織與村兩委政經(jīng)不分,三者人員交叉任職,導(dǎo)致“三駕馬車(chē)”的組織架構(gòu)演化為“兩駕馬車(chē)”,集體經(jīng)濟(jì)組織成為村兩委的附庸,內(nèi)部監(jiān)督空殼化,導(dǎo)致村委會(huì)利用其職權(quán)平調(diào)、貪污集體股收益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,小官巨貪不在少數(shù)。(3)集體股的存在致使個(gè)人股不能全身而退。從理論上看,盡管股東已將持有的個(gè)人股全部流轉(zhuǎn)出去,但因其仍然擁有集體股,對(duì)集體股收益享有索取權(quán)[14]。因此,設(shè)置集體股意味著股權(quán)流轉(zhuǎn)和有償退出面臨著不完全的流轉(zhuǎn)退出。

(三)按人管理與按戶管理之爭(zhēng)

個(gè)人和農(nóng)戶是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中重要的兩類主體。實(shí)踐中,集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的量化基本都是按人量化的,這一點(diǎn)已達(dá)成共識(shí)。但股權(quán)量化后,是按人管理還是按戶管理,爭(zhēng)議較大。按戶管理是以家庭各成員初次分配的股份確定家庭共有的股份總數(shù),該股份總數(shù)不因家庭成員的增減變動(dòng)而發(fā)生變化。按人管理是以人為單位核算股份數(shù),個(gè)人的股份不受家庭成員增加和減少的影響。二者的區(qū)別在于個(gè)人股份份額是否受家庭成員增減變化的影響。

有些學(xué)者建議采用按人管理。理由如下:(1)按人管理體現(xiàn)了公平。若采用按人管理,隨著人員的增減變化,需頻繁調(diào)整股權(quán),易致社會(huì)矛盾激化和升級(jí)。按戶管理雖能規(guī)避因頻繁調(diào)整而導(dǎo)致的社會(huì)矛盾,但卻是以犧牲公平為代價(jià)的[15]。采用按戶管理,隨著戶內(nèi)成員的增減,會(huì)導(dǎo)致戶內(nèi)股東股份份額的稀釋或濃縮,即呈反向變化。沒(méi)有真正體現(xiàn)股東實(shí)際擁有的股份,這實(shí)際上并不公平。(2)按人管理提高了交易效率?！兑庖?jiàn)》強(qiáng)調(diào):要賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份享有轉(zhuǎn)讓、有償退出、抵押、擔(dān)保等流轉(zhuǎn)權(quán)能。按戶管理則會(huì)阻礙流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行,原因是股票是否能夠?qū)ν饨灰仔枰蓱魞?nèi)家庭一致同意,不能由戶內(nèi)某個(gè)成員股東單獨(dú)決定,而戶內(nèi)往往很難達(dá)成一致意見(jiàn)。由戶決定個(gè)人股份能否流轉(zhuǎn),在某些情況下,還可能會(huì)損害某個(gè)不同意流轉(zhuǎn)股份股東的權(quán)益。

有些學(xué)者主張采用按戶管理。這里的戶是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員組成的家庭戶,與公安機(jī)關(guān)確定的戶籍戶非同一概念。二者既有交叉,又有重疊。從實(shí)踐看,大多數(shù)地方都是采取按人量化,按戶管理。如廣東佛山的南海即是如此,將股權(quán)量化到成員個(gè)人,按家庭戶發(fā)放股權(quán)證書(shū),對(duì)股權(quán)以戶為單位進(jìn)行管理。股份分紅不對(duì)個(gè)人,按戶進(jìn)行,戶內(nèi)成員共享。支持按戶管理的學(xué)者認(rèn)為,少數(shù)地方采用按人管理和分紅,表面上看似公平,因與長(zhǎng)期實(shí)行的土地按戶承包制度不相符合,易誘發(fā)戶內(nèi)矛盾[16]。隨著時(shí)間的推移,矛盾可能會(huì)愈來(lái)愈尖銳。

(四)股權(quán)靜態(tài)管理與動(dòng)態(tài)管理之爭(zhēng)

上文已提到目前的股權(quán)管理方式包括靜態(tài)管理、動(dòng)靜結(jié)合和靜態(tài)管理三種方式,實(shí)踐中各種管理方式并存,學(xué)者們對(duì)此也各持己見(jiàn)。

有的學(xué)者不提倡股權(quán)固化,認(rèn)為股權(quán)固化意味著股東身份的確定可以永久性地獲得一份股權(quán)收益。股權(quán)固化意味著一種世襲制,股權(quán)固化制度放大了有無(wú)股東身份所引致收益上的巨大差別,股權(quán)變成了特殊群體競(jìng)相低成本爭(zhēng)取的“唐僧肉”,對(duì)牟利型上訪提供了過(guò)度的利益激勵(lì)[17]。學(xué)者緣何認(rèn)為股權(quán)固化會(huì)導(dǎo)致頻繁的股權(quán)糾紛呢?理由如下:(1)“生不增,死不減”的適用隱含著一個(gè)邏輯前提:城鎮(zhèn)化會(huì)吸收大部分的農(nóng)村人口,也就是很多的農(nóng)村人口會(huì)到城市就業(yè)。而現(xiàn)實(shí)情況并非如此,對(duì)于以土地發(fā)包收入為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn),更傾向于發(fā)包收入社會(huì)化分配。(2)隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和房地產(chǎn)市場(chǎng)的拉動(dòng),農(nóng)村土地大幅增值,政府一旦征收土地,往往會(huì)采用招拍掛方式出讓集體土地,征地補(bǔ)償款非?？捎^,作為土地未來(lái)收益的一次性變現(xiàn),補(bǔ)償款使得股東的股份分紅暴增,相當(dāng)于正常勞動(dòng)收入的數(shù)十倍甚至幾十倍,意味著持有股權(quán)的人能獲得可觀的股份分紅,很大程度上也會(huì)誘導(dǎo)沒(méi)有股份的人想方設(shè)法去追逐這份機(jī)會(huì)收益。(3)把城市通過(guò)戶籍確定城市居民身份的制度用以集體成員身份確認(rèn)背離了實(shí)際。城市居民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是兩類不同的主體,單純以戶籍制度來(lái)認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員顯然不合理。因單一的標(biāo)準(zhǔn)為非集體成員采用非法手段獲取農(nóng)村戶籍以分享集體成員的紅利提供了便利,損害了集體成員的利益。制度的錯(cuò)配使集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)走入了誤區(qū)。由此,在被放大化的預(yù)期收益與僅憑戶籍認(rèn)定股東的雙重作用下,訴訟者絡(luò)繹不絕,成為股權(quán)糾紛的導(dǎo)火索。夏英等學(xué)者認(rèn)為,基于股權(quán)動(dòng)態(tài)管理或動(dòng)靜結(jié)合管理能夠根據(jù)人員增減變化靈活調(diào)整股權(quán),受到多數(shù)農(nóng)村集體組織的青睞[18]。

有的學(xué)者認(rèn)為股權(quán)的靜態(tài)管理是適宜的方式,主要基于以下原因:(1)有利于保持股權(quán)的穩(wěn)定。股份經(jīng)濟(jì)合作社設(shè)立集體股、個(gè)人股,明晰了集體資產(chǎn)所有權(quán)的具體歸屬,擺脫了過(guò)去集體產(chǎn)權(quán)的模糊狀態(tài)。在此基礎(chǔ)上,股權(quán)實(shí)行固化管理,一方面能夠保障集體成員對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的安全感;另一方面也能夠進(jìn)一步鞏固確權(quán)的效果,使集體成員吃了一顆定心丸。(2)有利于與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)的政策銜接。2019年11月,國(guó)家發(fā)布的《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》繼續(xù)提倡“增人不增地,減人不減地”,即農(nóng)戶家庭成員因娶妻、生子等增加人員及因死亡、出嫁等致人員減少的,承包地均不會(huì)發(fā)生變化,以避免承包地頻繁變動(dòng),為了避免政策之間發(fā)生矛盾,靜態(tài)管理也應(yīng)當(dāng)作為股權(quán)管理的方式。(3)有利于集體資產(chǎn)股權(quán)的流動(dòng)。溫嶺蔡林村從定期調(diào)整股權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)殪o態(tài)的管理方式說(shuō)明動(dòng)靜結(jié)合的股權(quán)管理方式不夠徹底,沒(méi)有從根本上化解農(nóng)村產(chǎn)權(quán)糾紛,股權(quán)采取動(dòng)靜結(jié)合的管理方式,因股權(quán)處于變化之中,忽高忽低,股權(quán)的流動(dòng)就會(huì)受阻。只有股權(quán)處于靜態(tài)的情況下,才便于確權(quán),也才有利于股權(quán)的流動(dòng)。因此,實(shí)行股權(quán)固化的靜態(tài)管理方式,才有利于持續(xù)穩(wěn)定集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。如果集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整股權(quán)頻次較多,集體成員將失去安全感,確權(quán)效果將大打折扣[19]。

四、集體產(chǎn)權(quán)制度改革中股權(quán)設(shè)置與管理的破解路徑

(一)股權(quán)設(shè)置合理化

1.科學(xué)設(shè)置個(gè)人股的比例

我國(guó)長(zhǎng)期采用以人配股的福利配股,難以在較短時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)變,同時(shí)也缺乏以勞動(dòng)、技術(shù)等多元分配的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前,集體經(jīng)濟(jì)要發(fā)展,通過(guò)清產(chǎn)核資,不僅要搞清楚集體資產(chǎn)的數(shù)量,為了激發(fā)集體成員的積極性,科學(xué)合理地配置股權(quán)占比更為重要[20]。

個(gè)人股的配置比例牽涉著集體成員的利益分配。股權(quán)結(jié)構(gòu)確定后,倘若股權(quán)之間的比例不合理,不僅有違公平原則,而且會(huì)造成集體成員之間的利益沖突。因此,應(yīng)合理設(shè)置個(gè)人股中的人口股(或土地股)、勞齡股及其他股的比例,以保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本權(quán)益,在未來(lái)的《集體經(jīng)濟(jì)組織法》立法中給與原則性指導(dǎo)或具體比例規(guī)定。

個(gè)人股的設(shè)置雖種類繁多,但多數(shù)地方主要采用的是人口股(土地股)和勞齡股。人口股的設(shè)立以農(nóng)村戶籍為標(biāo)準(zhǔn),而且這種標(biāo)準(zhǔn)在農(nóng)村得到了基本的認(rèn)同,僅憑集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份就能取得福利配股。各地對(duì)勞齡股采用了基本相同的方式,使勞齡股與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的勞動(dòng)貢獻(xiàn)成正比。即勞動(dòng)貢獻(xiàn)越大,分配的勞齡股也就越多,勞動(dòng)貢獻(xiàn)越小,勞齡股也就越少。勞齡股的配置,體現(xiàn)了成員對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的貢獻(xiàn),有利于實(shí)現(xiàn)公平分配,在股權(quán)設(shè)置中應(yīng)作為主要考量因素。然而,在實(shí)踐中人口股與勞齡股的比例往往是人口股占大頭,二者比例五五開(kāi)的都較少。加之一些地方為了考核村干部,引入了干部獎(jiǎng)勵(lì)股,使得兩者的比例結(jié)構(gòu)進(jìn)一步失衡,從而加劇了個(gè)人股分配機(jī)制的內(nèi)生矛盾性[21]。為了調(diào)動(dòng)股東的積極性,勞齡股的比例應(yīng)適度提高,二者的配股比例以6∶4或者更高為宜[22]。北京的玉淵潭鄉(xiāng),除集體股外,個(gè)人股由基本股、勞齡股和資源股構(gòu)成,基本股為8%～15%,勞齡股不低于65%,上海松江區(qū)勞齡股和土地股的比例是60%∶40%,這些地方的實(shí)踐為勞齡股和人口股(土地股)的配比提供了很好的例證。

2.保護(hù)特殊人員的股東權(quán)益

顧名思義,股份經(jīng)濟(jì)合作社是股份制和合作制的嫁接,是在堅(jiān)持集體資產(chǎn)不可分割的前提下,將集體經(jīng)營(yíng)性凈資產(chǎn)通過(guò)股份制改造折股量化到成員個(gè)人,股東以其持有的股份在年底分享紅利的一種企業(yè)組織形式。其具有雙重制度特征,既具有股份制的特征,也具有合作制的特征。股份制的核心在于“股份”,與傳統(tǒng)的“共同勞動(dòng),按勞分配”顯然不同,股份合作社的成員基于其身份+入股,即可在年底參與分紅。是否參加集體經(jīng)營(yíng)勞動(dòng)在所不問(wèn)[23]。

判斷原為股份經(jīng)濟(jì)合作社的股東后進(jìn)城務(wù)工人員、參軍入伍人員、在讀大學(xué)生及外嫁女等這些特殊群體能否繼續(xù)取得股權(quán)的關(guān)鍵在于他們是否依然被作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員看待?相關(guān)的立法仍是空白。根據(jù)農(nóng)村集體成員所具有的平等性、地域性和身份性特征,目前以集體經(jīng)濟(jì)組織的土地能夠?yàn)檗r(nóng)村居民提供最基本的生活保障及一個(gè)農(nóng)村居民只能享受一個(gè)基本生存保障(即農(nóng)村居民最基本的社會(huì)保障依賴集體經(jīng)濟(jì)組織的土地來(lái)提供且不能同時(shí)享受兩個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的最基本的生活保障或者不能既享受?chē)?guó)家的又享受集體的最基本的生活保障)為原則,以有該集體的農(nóng)村戶籍為形式標(biāo)準(zhǔn),以該集體經(jīng)濟(jì)組織的土地能夠?yàn)檗r(nóng)民提供最基本的生活保障為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷。

對(duì)于農(nóng)村的參軍入伍人員和在讀大學(xué)生而言,即使戶口已遷出,只要仍然依賴該集體的土地為其提供最基本的生活保障,就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為該集體的成員,應(yīng)當(dāng)為其配股。除非以后國(guó)家為其提供最基本的生活保障,則不配股。農(nóng)村外出務(wù)工人員因其仍然需要集體的土地為其提供最基本的生活保障,理應(yīng)認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員,也應(yīng)當(dāng)享有一定的股權(quán)份額。外嫁女情況較為復(fù)雜。有的戶口遷出娘家,可能長(zhǎng)期在婆家生活,有的未遷出娘家,可能一直在娘家住,其到底應(yīng)為哪一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員呢?我們主要考量是誰(shuí)家為其提供了最基本的生活保障,其就為誰(shuí)家所在集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。該集體經(jīng)濟(jì)組織就應(yīng)當(dāng)為其配股。當(dāng)然,對(duì)于農(nóng)村的服刑人員和空掛戶,也應(yīng)當(dāng)依照該原則和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析判斷并予以配股。

(二)逐步廢除集體股

從產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)在要求來(lái)看,不設(shè)集體股是一種理想的選擇。但因不同地區(qū)處于不同股改的階段及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異性,不應(yīng)當(dāng)采取一刀切的做法,不能強(qiáng)行廢除集體股,而應(yīng)代之以漸進(jìn)式的方式逐步取消直至消滅集體股。

1.集體股廢除的必要性與可行性

(1)彰顯股份經(jīng)濟(jì)合作社的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體地位。集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目的之一就是在堅(jiān)持集體所有制不動(dòng)搖和堅(jiān)持農(nóng)民利益不受損這兩個(gè)大前提下構(gòu)建歸屬清晰的產(chǎn)權(quán)制度。歸屬清晰即歸誰(shuí)所有要明確,要具體到人,實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)人人有份。股份經(jīng)濟(jì)合作社作為集體所有制的一種有效實(shí)現(xiàn)形式,股份經(jīng)濟(jì)合作社是把集體的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)通過(guò)股份制改造折股量化到成員個(gè)人,合作社依然是所有權(quán)的主體,農(nóng)民股東是收益權(quán)的主體。因此,改革本質(zhì)上并沒(méi)有改變集體財(cái)產(chǎn)集體所有的性質(zhì)。而集體股屬于集體成員共同所有,但每個(gè)成員具體擁有多少股份則是不清楚的。因此,設(shè)置集體股等于又劃出一塊產(chǎn)權(quán)模糊的“小集體”,人為地增加了產(chǎn)權(quán)的模糊度,造成改革不徹底,面臨二次改革的問(wèn)題[24]。此外,股份經(jīng)濟(jì)合作社作為特殊法人,其股權(quán)仍要遵循一般股權(quán)的共同原理,而集體股的設(shè)置違背了股權(quán)的本質(zhì)屬性。

(2)防止尋租腐敗行為的發(fā)生。作為公益部分保留的集體股名義上是集體成員所有,實(shí)質(zhì)由少數(shù)村干部代表持股,由其操控集體股的使用,村干部往往利用手中掌握的決策權(quán)、控制權(quán)及分配權(quán),攫取集體股中蘊(yùn)含的收益,集體股已異化為少數(shù)管理者的“小金庫(kù)”;一定程度上導(dǎo)致尋租腐敗行為的發(fā)生,嚴(yán)重?fù)p害成員股東的合法權(quán)益。因此,為了避免股東與村干部滋生矛盾,應(yīng)當(dāng)廢除集體股,既切斷村干部行集體股方便的念想,也消除股東擔(dān)心自己的權(quán)益被侵占的顧慮。

(3)集體股的設(shè)置呈下降趨勢(shì)。從全國(guó)來(lái)看,集體股的設(shè)置逐年下降。第一,設(shè)置集體股的地區(qū)數(shù)量越來(lái)越少。一些地區(qū)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐總結(jié),對(duì)集體股的設(shè)置予以重新安排,要求已設(shè)置集體股的股份經(jīng)濟(jì)合作社在改革中要逐步取消集體股,將集體股全部折股量化到人,保證改革的徹底性。如廣東天河區(qū)起初設(shè)置6%的集體股,隨著集體股的弊端日漸顯現(xiàn),最終廢除了集體股。對(duì)于一些新成立的股份經(jīng)濟(jì)合作社則禁止再設(shè)置集體股。第二,集體股設(shè)置的比例也愈來(lái)愈低。改革之初,集體股的比例設(shè)置高低不等,高的達(dá)到80%,甚至100%的也有,低的也在2%左右,通常情況下,集體股的設(shè)置比例也會(huì)達(dá)到3%以上。隨著改革的逐步深入,集體股設(shè)置的比例呈逐年下降態(tài)勢(shì)。如天津?yàn)I海新區(qū)及湖北武穴市集體股的比例僅為5%。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn),集體股也終將走向消亡。

2.原則上不設(shè)置集體股

通過(guò)前文分析可知,設(shè)置集體股弊大于利。改革之初,作為一種權(quán)宜之計(jì),設(shè)置一定比例集體股是合適的,時(shí)間越長(zhǎng),其負(fù)面效應(yīng)也顯現(xiàn)出來(lái)。由此,有些地方為了使改革不走彎路,一步到位,從一開(kāi)始就不設(shè)集體股,只設(shè)個(gè)人股。如廣東南海、貴州湄潭、浙江吳中、北京大興等試點(diǎn)地區(qū)。尤其是一些撤村改居的村(組),其與城市社區(qū)基本無(wú)異,其公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要由財(cái)政負(fù)擔(dān),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員也能夠享受到城市的社會(huì)保障,基本不存在遺留問(wèn)題,這些村沒(méi)有必要再設(shè)置集體股,典型的如上海、遼寧、黑龍江等地方的村組。隨著股改日臻成熟,再保留集體股必然影響集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大,因此,廢除集體股是大勢(shì)所趨。

當(dāng)然,在新的《集體經(jīng)濟(jì)組織法》出臺(tái)之前,依然要遵循2016年《意見(jiàn)》的指導(dǎo)性思想,國(guó)家雖不提倡設(shè)置集體股,但依據(jù)村民自治原則,集體股是否設(shè)置的選擇權(quán)最終由集體經(jīng)濟(jì)組織成員自己決定。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,取消集體股勢(shì)在必行,原則上不設(shè)置集體股為佳。

3.以集體公積公益金取代集體股

個(gè)人股事關(guān)成員股東的切身利益,設(shè)置個(gè)人股方能激發(fā)成員股東的主動(dòng)性和積極性。因而,取消集體股是未來(lái)的主要方向。那么,如何保障村委會(huì)的公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)、村民的社會(huì)福利支出,解決之道是提取公積公益金。公積公益金是把集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)全部量化到人的前提下將集體取得的凈收益提取一定的比例用于集體的各項(xiàng)公共事業(yè)費(fèi)用、村民的社會(huì)保障支出等。其與集體股的功能相同,但提取公積公益金能避開(kāi)集體股的負(fù)面影響。

(1)提取公積公益金的理論基礎(chǔ)。世界合作社的典范西班牙蒙德拉貢合作社要求從可分配收益中提取10%的社會(huì)基金用于社區(qū)福利和教育。這對(duì)建立我國(guó)公益金制度提供了有益啟示。我國(guó)制定和修訂的《公司法》及《村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度》等制度中的規(guī)定都對(duì)提取公積公益金奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

第一,關(guān)于二者的用途。1993年《公司法》規(guī)定,法定公益金是從稅后利潤(rùn)中按5%～10%的比例提取的專門(mén)用于職工集體福利的資金,提取順序次于公積金。2018年修訂的《公司法》規(guī)定,公積金是依據(jù)法律和公司章程規(guī)定從稅后利潤(rùn)中提留備用的資金,公積金包括法定公積金和任意公積金,提取公積金的目的在于彌補(bǔ)虧損、增加資本及擴(kuò)大再生產(chǎn)。其對(duì)鞏固公司財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)和提高公司信用具有重要作用?！洞寮w經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度》規(guī)定村集體公積公益金用于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、擴(kuò)大再生產(chǎn)和集體福利、文化、衛(wèi)生等公益性支出。而農(nóng)村集體股主要用于承擔(dān)集體的各項(xiàng)公共事業(yè)費(fèi)用、村民的社會(huì)保障支出及所欠的債務(wù)等用途。由此可見(jiàn),公積公益金的用途比集體股要廣,提取公積金不僅能涵蓋集體股的用途,還能用于集體經(jīng)濟(jì)組織擴(kuò)大再生產(chǎn),從而增加其經(jīng)營(yíng)收入,股東的收益也會(huì)越來(lái)越多。

第二,關(guān)于二者的來(lái)源渠道?！洞寮w經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度》規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織公積公益金的來(lái)源渠道有兩種:一是從集體收益中提取;二是從其他渠道取得。包括接受捐贈(zèng)的資產(chǎn)、“一事一議”結(jié)余的資金、投資者的實(shí)際出資超過(guò)約定出資的部分;固定資產(chǎn)對(duì)外投資重估增值的部分等。根據(jù)2020年頒布的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》可知,集體股是將集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)給集體配置股份,以后年度集體經(jīng)濟(jì)組織憑借持有的集體股份從集體的年終凈收益取得分紅?？梢?jiàn),集體股的來(lái)源渠道是從集體收益中提取。集體公積公益金的來(lái)源渠道要廣于集體股,來(lái)源不局限于集體經(jīng)濟(jì)組織取得的凈收益,還包括其他渠道取得,綜上,集體公積公益金的內(nèi)涵基本能涵蓋集體股,取代集體股能有效發(fā)揮其作用。

(2)提取公積公益金的實(shí)踐基礎(chǔ)。實(shí)踐中,不設(shè)集體股代之以提取公積公益金的地方也不乏其例。例如,廣東佛山針對(duì)暴露的問(wèn)題,取消集體股,將集體股全部改為成員股,量化到成員股東名下。以提取公積公益金的方式解決公共事業(yè)所需的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。河北館陶縣提倡原則不設(shè)置集體股,通過(guò)年終在集體收益中提取公積金、公益金。湖南婁底市也有類似的規(guī)定,山西孝義市在“集體股”與“成員股”之間的占比問(wèn)題上要求不設(shè)集體股,但需提取公積公益金的做法,使村集體經(jīng)濟(jì)組織改強(qiáng)了,農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利改實(shí)了。

云南隴川縣的《隴川縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定,原則上不設(shè)置集體股,根據(jù)股份經(jīng)濟(jì)合作社章程提取一定比例的公積公益金。陜西延安寶塔區(qū)也不設(shè)集體股,公積公益金的提取比例為5%。山西小天貢村不設(shè)集體股,提取公積公益金不得低于30%。安徽界首市主要設(shè)置成員股,一般不建議設(shè)置集體股。公積公益金的提起比例各地也不一致,上限通常以不高于30%為宜,鑒于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況迥異,也可以結(jié)合自身實(shí)際確定具體的提取比例。

實(shí)踐中關(guān)于提取公積公益金的有益探索為集體股的廢除奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),既掃除了集體股模糊性的障礙,使集體產(chǎn)權(quán)落到實(shí)處,“人人有份”;也使社區(qū)公共事業(yè)及農(nóng)民的福利等也得到了保障,實(shí)現(xiàn)了雙贏。

(三)以戶為股權(quán)確權(quán)單位契合農(nóng)村的特質(zhì)

《意見(jiàn)》提倡新增人員按照合作社章程取得集體成員身份后可以分享家庭內(nèi)部的集體資產(chǎn)收益。由此可以看出,《意見(jiàn)》傾向于按戶管理股權(quán)。從農(nóng)村的實(shí)際情況來(lái)看,以戶為股權(quán)確權(quán)單位也更為適宜。

首先,股權(quán)按戶管理與按戶承包土地的機(jī)理一致?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定家庭承包土地的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶,以戶為單位承包土地,按戶頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。實(shí)際上,農(nóng)村在分地時(shí)是按人頭分地,以戶管理,之所以采用按戶管理,主要是基于農(nóng)村有的地方人多地少,有的地方是人少地多,有的農(nóng)民沒(méi)有地,采用按戶管理有利于化解人地矛盾。同時(shí),因結(jié)婚嫁娶、新生兒及死亡人員也分布在各個(gè)家庭中,按戶管理不存在沒(méi)地的人,也解決了因人員增減變動(dòng)要頻繁調(diào)整土地所帶來(lái)的麻煩,有利于節(jié)約管理成本,也有利于社會(huì)穩(wěn)定。股權(quán)采用按戶管理與承包地按戶承包異曲同工。

其次,股權(quán)按戶管理有利于股權(quán)的流轉(zhuǎn)。集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在進(jìn)行股份量化時(shí)是以集體凈資產(chǎn)在某一時(shí)點(diǎn)的總額及股東的配股數(shù)量為基礎(chǔ),既截?cái)嗔伺c歷史的聯(lián)系,也切斷了與未來(lái)的關(guān)聯(lián),此后隨著成員股東人數(shù)的調(diào)整,采用按人量化,按人管理,變量太多。因?yàn)榧w凈收益/集體總股份數(shù)=每股股金。所以當(dāng)動(dòng)態(tài)變化的成員股東人數(shù)增加或減少時(shí),股份總數(shù)也或增加或減少;集體凈收益因經(jīng)營(yíng)情況的好壞也在變化之中;由此導(dǎo)致股東收益減少或增加。即當(dāng)成員股東人數(shù)增加時(shí),配股的股份總數(shù)也在增加,凈收益與股份總數(shù)之比得出的每股股金將減少,反之亦然。另一方在與成員股東交易時(shí),因要考慮的影響因素較多,難以確定股東的收益,不利于股權(quán)流轉(zhuǎn)。如果采用按人量化,按戶管理,未來(lái)人員增減變化不會(huì)引起每戶股份數(shù)的變化,戶與戶之間的股份數(shù)是不變的,集體經(jīng)濟(jì)組織的總股份數(shù)是固化的,較之按人管理,影響變量少,股權(quán)價(jià)格易確定,有利于股權(quán)交易的進(jìn)行。此外,雖然現(xiàn)代的有限責(zé)任公司和股份有限公司都采取的是按人管理,股東個(gè)人能自主決定股權(quán)的對(duì)內(nèi)或?qū)ν獾霓D(zhuǎn)讓、退出、抵押和擔(dān)保,有效發(fā)揮現(xiàn)代公司股權(quán)的權(quán)能,但并不符合農(nóng)村的本質(zhì)。農(nóng)村具有社區(qū)性和封閉性的特點(diǎn),人與人之間的關(guān)系密切,血緣關(guān)系濃厚,這種地緣和血緣關(guān)系的內(nèi)固性把外部人員強(qiáng)有力地排除在社區(qū)之外。股權(quán)的流轉(zhuǎn)限制在社區(qū)范圍內(nèi),是非開(kāi)放的。農(nóng)戶也是農(nóng)村中以血緣和婚姻為紐帶的最基本的生產(chǎn)單位和生活單位。因此,按人量化,按戶管理更為妥當(dāng)。

最后,傳統(tǒng)的按戶管理并未有失公允。長(zhǎng)期以來(lái),不管是農(nóng)村的宅基地、承包地還是城市的保障性住房,基本都采取的是按戶管理。2020年1月1日實(shí)施的《土地管理法》第六十二條規(guī)定,農(nóng)村宅基地實(shí)行一戶一宅。既有我國(guó)耕地資源有限、人多地少的原因,更多的是為了保護(hù)新生代農(nóng)民能夠取得宅基地,以防集體土地集中在少數(shù)人身上。申請(qǐng)保障性住房也是以戶為單位。保障性住房包括公租房、廉租房、限價(jià)商品房及經(jīng)濟(jì)適用房。申請(qǐng)這四類住房除了其他條件外,均規(guī)定了家庭人均收入標(biāo)準(zhǔn)和人均住房面積標(biāo)準(zhǔn)。《城市居民最低生活保障條例》也規(guī)定了城市居民取得最低生活保障費(fèi)的條件為家庭的人均收入低于本地最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。集體資產(chǎn)按人量化后,按戶頒發(fā)股權(quán)證書(shū),股權(quán)固化到戶,人員增減變動(dòng)牽涉的股權(quán)變動(dòng)在戶內(nèi)調(diào)整,股權(quán)利益糾紛在家庭內(nèi)部化解。通過(guò)穩(wěn)定股份經(jīng)濟(jì)合作社和戶的股份數(shù)額,使成員股東能夠獲得相對(duì)確定的集體收益,也避免對(duì)其他股東的股權(quán)造成影響,按戶管理不失為一種簡(jiǎn)單、高效、相對(duì)公平的股權(quán)管理方式。將利益關(guān)系調(diào)整控制在家庭內(nèi)部,實(shí)現(xiàn)了相對(duì)的公平,同時(shí)降低了成員享受集體收益分配比例的不確定性,為股權(quán)流轉(zhuǎn)中的價(jià)格確定提供便利條件[5]。按人管理雖然有效發(fā)揮現(xiàn)代公司股權(quán)的權(quán)能,但并不符合農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社的本質(zhì)。

(四)因地制宜,以靜態(tài)管理為主流

就農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐而言,各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)均進(jìn)行了不同的、有益的探索,充分發(fā)揮了其創(chuàng)造性。究竟哪種管理方式更為適宜,還需要實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)。全國(guó)僅有少部分地方采用動(dòng)態(tài)管理模式,已完成產(chǎn)改的大部分地區(qū)采用的都是“生不增、死不減、入不增、出不減”靜態(tài)管理模式[25]。

1.靜態(tài)管理應(yīng)為產(chǎn)權(quán)改革的方向

首先,靜態(tài)管理是一種較為符合集體經(jīng)濟(jì)組織特點(diǎn)的管理方式。靜態(tài)管理的基礎(chǔ)是股東的成員權(quán)。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì),源于土地革命的成果和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份,其可無(wú)償分得一份集體土地,在此后的土地分配中,都是以成員權(quán)作為基礎(chǔ)。家庭承包制的改革也表明了地權(quán)是由成員權(quán)衍生出來(lái)的。成員權(quán)既體現(xiàn)其社區(qū)性,也體現(xiàn)其封閉性,應(yīng)成為股權(quán)靜態(tài)管理的基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)的排他性和產(chǎn)權(quán)交易性效應(yīng)影響農(nóng)戶家庭收入[26]。只要符合集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份,不論其加入時(shí)間的長(zhǎng)短,都應(yīng)當(dāng)獲得集體資產(chǎn)股權(quán)。而動(dòng)態(tài)管理打破了集體經(jīng)濟(jì)組織的封閉狀態(tài),為外部人員進(jìn)入提供了便利條件,外部人員已憑城市戶籍享受城市市民的待遇,再擠占農(nóng)村集體成員的利益,很不公平,易致股權(quán)糾紛不斷[27]。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制的一種實(shí)現(xiàn)形式[28]。由此,隨著集體經(jīng)濟(jì)的不斷壯大,對(duì)于一些牟利型的外部人員,不擇手段取得農(nóng)村戶籍想變身為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的,要將其拒之門(mén)外,以防侵害成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

其次,靜態(tài)管理有利于實(shí)現(xiàn)股權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)能?！兑庖?jiàn)》提出要賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)享有抵押、擔(dān)保、繼承等權(quán)利。動(dòng)態(tài)管理模式下股權(quán)的權(quán)能難以保障。其一,動(dòng)態(tài)管理實(shí)行的是生增、死減,隨著集體經(jīng)濟(jì)組織成員的死亡,其持有的股權(quán)將被集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)償收回,股權(quán)的有償退出和繼承將無(wú)法發(fā)生;其二,動(dòng)態(tài)管理根據(jù)人口的變動(dòng)調(diào)整股權(quán),股權(quán)處于波動(dòng)之中,金融機(jī)構(gòu)大都不接受農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社中股東持有的股權(quán)質(zhì)押,質(zhì)押法律關(guān)系難以建立,綜上,動(dòng)態(tài)管理下股權(quán)的權(quán)能具有殘缺性。只有靜態(tài)管理才能在保證起點(diǎn)公平分配的基礎(chǔ)上提高股份合作社的效率,顯化股權(quán)的價(jià)值,實(shí)現(xiàn)股權(quán)權(quán)能的完整性。

最后,股權(quán)靜態(tài)管理在保障公平的基礎(chǔ)上,更多地體現(xiàn)效率。目前,理論界和實(shí)務(wù)界已達(dá)成基本共識(shí):股權(quán)靜態(tài)管理體現(xiàn)效率;股權(quán)動(dòng)態(tài)管理體現(xiàn)公平[29]。但靜態(tài)管理不僅體現(xiàn)效率,也體現(xiàn)公平。第一,在初次配股時(shí),不管是靜態(tài)管理還是動(dòng)態(tài)管理都保障了起點(diǎn)公平。隨著人員生增死減的變化,動(dòng)態(tài)管理要頻繁地調(diào)整股權(quán),靜態(tài)管理則不需要,相比之下,靜態(tài)股權(quán)管理方法則兼具便利性和可操作性。成本低,效率高[30]。第二,動(dòng)態(tài)管理會(huì)因人員出生死亡及結(jié)婚嫁娶等變化及時(shí)調(diào)整股權(quán),體現(xiàn)了股權(quán)配置實(shí)質(zhì)的公平。股權(quán)靜態(tài)管理雖實(shí)行股權(quán)固化,即每戶的股權(quán)是固化的,但新增人員取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格后,可通過(guò)分享戶內(nèi)股權(quán)的方式取得集體資產(chǎn)股權(quán),從而保障了新增人員的股權(quán)收益,也有利于化解新增人員與原有股東的沖突。由此可見(jiàn),靜態(tài)管理模式既為初始的集體經(jīng)濟(jì)組織人員配股,也為增加的集體經(jīng)濟(jì)組織人員予以了配股,兼采公平和效率。

2.因地制宜,靜態(tài)管理要適時(shí)調(diào)整

靜態(tài)管理不是一成不變的,也要適時(shí)調(diào)整。雖然靜態(tài)管理較其他管理方式更優(yōu),但其他管理方式也有其合理性。要根據(jù)各地的具體情況采用適宜的方式。對(duì)于一些外來(lái)人口占比高的村,有的甚至是外來(lái)人員與本地人員“倒掛”的村,外來(lái)人員要求參與集體經(jīng)濟(jì)收益分配的呼聲高漲,造成相互間矛盾不斷,為了保護(hù)原集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益,多數(shù)采用靜態(tài)管理的方式,如北京大興區(qū)。一些實(shí)行村改居的村,也傾向于推行靜態(tài)管理。浙江溫嶺的蔡林村從隨著人口增減變動(dòng)定期調(diào)整股權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)殪o態(tài)管理的事實(shí)也進(jìn)一步證明動(dòng)態(tài)管理是不徹底的,甚至稱不上改革,因?yàn)闆](méi)有從根本上解決確權(quán)問(wèn)題,后續(xù)的糾紛仍然持續(xù)不斷。甚至對(duì)于一些外來(lái)人口占比低、內(nèi)部新增人口多的村,村民很難接受不給新娶的兒媳及新生兒配置股份,村民大多認(rèn)為只有采取動(dòng)態(tài)管理或動(dòng)靜結(jié)合的管理方式,才能保障新增人員的合法權(quán)益,才是真正意義上的公平。如雙灤區(qū)。到底是否應(yīng)該給新增人員配股,學(xué)者們?nèi)收咭?jiàn)仁,智者見(jiàn)智。否定者認(rèn)為,集體經(jīng)濟(jì)組織成員的判斷應(yīng)以與集體存有財(cái)產(chǎn)關(guān)系和對(duì)集體的貢獻(xiàn)度來(lái)認(rèn)定。新增人員顯然不具備?？隙ㄕ哒J(rèn)為新增人員雖然現(xiàn)在對(duì)集體沒(méi)有貢獻(xiàn),但不能剝奪他們未來(lái)對(duì)集體貢獻(xiàn)的機(jī)會(huì),應(yīng)將新增人員認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。因而,在集體產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)階段,股權(quán)管理方式不宜做統(tǒng)一要求。應(yīng)當(dāng)有個(gè)過(guò)渡期,尊重集體成員的意愿和選擇,允許各種股權(quán)管理方式并存。在實(shí)踐發(fā)展和農(nóng)民認(rèn)識(shí)提高的基礎(chǔ)上,逐步向靜態(tài)管理方式過(guò)渡[12]。

股權(quán)設(shè)置和股權(quán)管理是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的核心內(nèi)容,其決定著成員股東集體收益分配權(quán)和股權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)設(shè)置種類和比例呈現(xiàn)多樣化,股權(quán)管理方式也不同。學(xué)理上,個(gè)人股的比例如何配置,集體股設(shè)與不設(shè)及股權(quán)管理采用靜態(tài)管理、動(dòng)態(tài)管理還是動(dòng)靜結(jié)合的管理是當(dāng)前突出的難點(diǎn)問(wèn)題。為了調(diào)動(dòng)股東的積極性,勞齡股和人口股的比例以6∶4或者更高為宜。設(shè)置集體股利大于弊,原則上應(yīng)不設(shè)集體股?；陟o態(tài)管理的優(yōu)越性,股權(quán)管理以靜態(tài)為主流,但也不能一刀切,要根據(jù)具體情況,適時(shí)調(diào)整。