集體土地建設(shè)租賃住房影響因素研究

韓碩碩 陳紅霞

摘?要：集體土地建設(shè)租賃住房政策實(shí)施以來，試點(diǎn)城市整體進(jìn)度較為緩慢。文章以北京市作為研究對象，運(yùn)用灰色關(guān)聯(lián)度模型分析影響北京市集體土地建設(shè)租賃住房供給的主要因素。結(jié)果表明：市場因素中的房租收入比、政策因素中的項(xiàng)目審批數(shù)量、需求因素中的常住外來人口數(shù)量對集體土地建設(shè)租賃住房的供給影響關(guān)聯(lián)度最高。從項(xiàng)目規(guī)劃審批、配套政策、租賃需求等方面提出優(yōu)化建議，為后續(xù)試點(diǎn)城市更好地推動集體土地建設(shè)租賃住房的發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：集體土地；保障性租賃住房；影響因素；灰色關(guān)聯(lián)分析

中圖分類號：F299.23文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：1005-6432（2023）35-0005-05?

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.35.005

1?研究背景與問題的提出

住房是關(guān)乎民生和社會發(fā)展的重要問題之一。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的逐步推進(jìn)，農(nóng)村大量轉(zhuǎn)移人口和新就業(yè)大學(xué)生群體開始轉(zhuǎn)向城市。全國第七次人口普查結(jié)果顯示，截至2020年，我國流動人口為3.76億，較第六次人口普查時增長了70%。由于新市民群體的不斷轉(zhuǎn)入，一方面，城市土地資源的有限性、住房市場的結(jié)構(gòu)性失衡使得國有土地上建設(shè)的租賃住房越來越難以滿足租賃需求[1]；另一方面，傳統(tǒng)住房保障形式單一性、保障房類型體系模糊性、包容性差和住房保障模式相互割裂，造成針對新市民群體的住房保障規(guī)模不足。

因此，政府在土地制度與基本住房保障體系中尋求了一種制度上的突破與創(chuàng)新，通過在18個人口流入量較大的超大、特大城市開展利用集體土地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)政策，改變供地模式，從供給側(cè)增加保障性租賃住房供給，以穩(wěn)定住房市場，解決新市民群體住房問題。

集體土地建設(shè)租賃住房政策作為住房供應(yīng)體系轉(zhuǎn)型的重要舉措具有重要意義，但從政策實(shí)施的現(xiàn)狀來看，試點(diǎn)城市整體響應(yīng)程度較低，推進(jìn)較為緩慢，北京雖然是十八個試點(diǎn)中響應(yīng)程度最高、項(xiàng)目數(shù)量最多的城市，但在實(shí)踐中，實(shí)際推進(jìn)程度仍落后于目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)需求[2]。

從實(shí)踐來看，截至2021年，北京市集體土地建設(shè)租賃住房的供地面積約為780公頃，總建成套數(shù)約7.6萬套，與其計(jì)劃2017年至2021年五年內(nèi)供應(yīng)1000公頃的土地用于集體土地建設(shè)租賃住房，住房供應(yīng)量每年預(yù)計(jì)8萬套的預(yù)期存在偏差（見圖1）。

圖1?集體土地租賃住房供應(yīng)面積和套數(shù)

數(shù)據(jù)來源：北京市規(guī)劃和自然資源委員會網(wǎng)站。

從北京市集體土地租賃住房的分布和租金水平的關(guān)系來看，約70%的項(xiàng)目分布在五環(huán)以外，選址的偏遠(yuǎn)容易發(fā)生職住失衡和空間隔離等問題，無法滿足新市民住房保障需求。而這些問題出現(xiàn)的原因與集體土地租賃住房各方利益相關(guān)者供給動力不足存在一定關(guān)聯(lián)[3]。那么，什么因素影響了集體土地建設(shè)保障性租賃住房的供給，其背后的原因又是什么？對于這些問題的研究，對集體土地建設(shè)租賃住房更大范圍的推廣和緩解新市民群體住房問題具有一定的理論和實(shí)踐意義。

通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)者基于風(fēng)險(xiǎn)-激勵視角[4-5]、利益相關(guān)主體視角[6-8]、政策本身和城市資源稟賦視角[9-11]對集體土地建設(shè)租賃住房進(jìn)展緩慢的原因進(jìn)行了分析，但多以定性研究為主，缺乏實(shí)證分析。

因此，文章擬基于綜合視角，從政府供給能力、市場、需求、政策四個維度進(jìn)行指標(biāo)選取，利用灰色關(guān)聯(lián)度模型對北京市集體土地建設(shè)租賃住房供給影響因素進(jìn)行實(shí)證分析，以期找出影響其供給的關(guān)鍵因素，更好地推進(jìn)集體土地建設(shè)租賃住房的發(fā)展。

2?研究方法與模型設(shè)定

2.1?研究方法

集體土地租賃住房的供給受多方面因素影響，而這些因素在系統(tǒng)中的重要程度和影響程度都不相同，只有了解這些因素的主次關(guān)系，才能抓住問題的關(guān)鍵，更好地推進(jìn)集體土地建設(shè)租賃住房政策的發(fā)展。因此，文章選取灰色關(guān)聯(lián)度模型對北京市集體土地建設(shè)租賃住房供給影響因素進(jìn)行分析排序。

2.2?灰色關(guān)聯(lián)度模型設(shè)定

第一，確定反映系統(tǒng)特征和影響系統(tǒng)發(fā)展的被解釋變量和解釋變量，構(gòu)造參考序列和比較序列。文章以北京市集體土地建設(shè)租賃住房供給情況為研究對象，因此選取北京市集體土地建設(shè)租賃住房供給面積作為參考序列，其他影響因素作為比較序列。

設(shè)參考序列為：

X0={x0（1），x0（2），…，x0（n）}（1）

設(shè)比較序列為：

Xi={xi（1），xi（2），…，xi（n）}

i=1，2，…，m（2）

第二，對數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱化處理。由于系統(tǒng)中各因素列中的變量數(shù)據(jù)量綱存在差異，不便于比較，因此為了增加可比性，需要對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行初值化處理。

X′i=Xi/Xi（1）={X′i（1），X′i（2），…，X′i（n）}

i=1，2，…，m（3）

第三，計(jì)算參考序列和比較序列的絕對差值。

Δi（k）=|x′0（k）-x′i（k）|

Δi={Δi（1），Δi（2），…，Δi（n）}

i=1，2，…，m（4）

根據(jù)參考序列和比較序列的絕對差值找出最大值和最小值，分別記為：

M=max?maxΔi（k）??m=min?minΔi（k）i??kik（5）

第四，計(jì)算灰色關(guān)聯(lián)系數(shù)，限定分辨系數(shù)ξ的取值范圍在0～1，消除極值對關(guān)聯(lián)系數(shù)的影響。

γ0i（k）=m+ξMΔi（k）+ξM

ξ∈（0，1）k=1，2，…，n;i=1，2，…，m（6）

第五，計(jì)算灰色關(guān)聯(lián)系數(shù)均值，對關(guān)聯(lián)度大小進(jìn)行排序和分析。

γ0i=1n∑nk=1γ0i（k）

i=1，2，…，m（7）

3?變量的選取與分析

3.1?被解釋變量

文章擬選取集體土地建設(shè)租賃住房的供應(yīng)面積作為被解釋變量，主要是因?yàn)榧w土地建設(shè)租賃住房政策實(shí)施年限較短，而一般項(xiàng)目建設(shè)周期比較長，北京市大多數(shù)集體土地租賃住房項(xiàng)目仍處于擬供地和初步建設(shè)狀態(tài)，增加供給量仍是當(dāng)前的主要任務(wù)。

3.2?解釋變量

3.2.1?政府供給能力因素

為全社會提供公共物品和服務(wù)是政府的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)職能。政府機(jī)構(gòu)和政府官員的行為對于公共物品的供給及其效率狀況會產(chǎn)生較大影響。集體土地建設(shè)租賃住房無須繳納土地出讓金，打破了地方政府對土地一級市場的壟斷，減少了地方政府的土地出讓收入，增加了地方政府的監(jiān)管和建設(shè)成本。出于成本-收益的考量，地方政府會嚴(yán)格控制規(guī)劃審批的程序，通過少供地或者在區(qū)位條件比較差的地段供地的方式落實(shí)政策，因此地方政府對土地財(cái)政的依賴越大，對集體土地租賃住房建設(shè)的供給動力越不足。

所以，文章選取地方政府的土地財(cái)政收入和保障性住房的竣工面積來反映其“想不想”提供集體土地建設(shè)的租賃住房[12]。

另外，政府的供給效率又受到本身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的影響，地方生產(chǎn)總值越高，代表地方經(jīng)濟(jì)供給能力越強(qiáng)[13]。因此，筆者選取地區(qū)生產(chǎn)總值用來表征政府“能不能”有效地提供集體土地建設(shè)租賃住房供給。

3.2.2?市場因素

租賃住房是房地產(chǎn)市場的重要組成部分，對宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著重要作用，租金和房價的變動對地方政府租賃住房的供給效率具有重要影響。根據(jù)住房供需理論，房價收入比越高，新市民群體購房壓力就越大，其越可能會從購房轉(zhuǎn)向租房。在租賃住房數(shù)量一定的情況下，租賃住房市場會出現(xiàn)供不應(yīng)求，租金水平隨之上漲，這就造成新市民群體既買不起也租不起房。為了社會穩(wěn)定發(fā)展，保障民生，政府會通過調(diào)控集體土地租賃住房的供應(yīng)面積來穩(wěn)定房地產(chǎn)市場。因此文章選取房價收入比來反映房地產(chǎn)市場的發(fā)展對集體土地租賃住房供給的影響；選取房租收入比、房屋租賃價格指數(shù)來反映租賃市場的租金水平變動對集體土地建設(shè)租賃住房供給的影響。

3.2.3?需求因素

供給是服務(wù)于需求的，新市民群體對集體土地建設(shè)租賃住房的需求與地方政府的供給能力密不可分。居民的需求能力主要反映在常住外來人口的數(shù)量、人均住房面積和人均可支配收入三個方面。常住外來人口數(shù)量一定程度上能夠反映租賃需求，對于人口流入的超大、特大城市來說，常住外來人口越多，對租賃住房的需求也就越大，從而影響集體土地租賃住房的供應(yīng)；人均住房面積大小作為考量居民居住水平和居住質(zhì)量的指標(biāo)一定程度上能夠反映居民對集體土地租賃住房的居住面積需求。而人均可支配收入反映了居民的經(jīng)濟(jì)水平，一定程度上代表了居民的購買能力。居民人均可支配收入水平越高，買房的需求就越強(qiáng)；人均可支配收入水平越低，其租房的需求可能越強(qiáng)。

3.2.4?政策因素

集體土地租賃住房作為準(zhǔn)公共物品，受政策因素影響較大。政府的政策支持一定程度上能激發(fā)市場建設(shè)動力，因此文章選取集體土地租賃住房建成套數(shù)補(bǔ)貼金額進(jìn)行替代。

另外，集體土地建設(shè)租賃住房政策作為新市民住房保障的一種，對新市民群體具有一定的政策優(yōu)惠，其主要表現(xiàn)在租金減免和租金補(bǔ)貼，文章選取北京市發(fā)放的市場租賃住房和公租房補(bǔ)貼金額用來表征集體土地建設(shè)租賃住房政策對新市民住房補(bǔ)貼的政策作用。同時，由于集體土地建設(shè)租賃住房的特殊性，需要履行嚴(yán)格的用地審批流程，因此會存在制度成本過高的問題，進(jìn)一步影響了用地主體的積極性。因此，文章選取項(xiàng)目審批的數(shù)量用以表征規(guī)劃審批政策對集體土地建設(shè)租賃住房供給的影響。

結(jié)合上文分析，文章選取了4類12個具體變量對集體土地建設(shè)租賃住房供給影響因素進(jìn)行分析，具體解釋變量指標(biāo)體系見表1。

3.3?數(shù)據(jù)來源

文章研究內(nèi)容為北京市集體土地租賃住房供給影響因素，統(tǒng)計(jì)時間為2017—2021年，其供給面積數(shù)據(jù)主要來源于北京市規(guī)劃和自然資源委員會網(wǎng)站，涉及的有關(guān)政府供給能力因素和需求因素主要來源于北京市統(tǒng)計(jì)年鑒，市場因素中的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)主要來源于Wind數(shù)據(jù)庫，政策因素有關(guān)數(shù)據(jù)主要來源于北京市各政府網(wǎng)站。

4?實(shí)證檢驗(yàn)與結(jié)果分析

4.1?灰色關(guān)聯(lián)度計(jì)算

第一，經(jīng)過數(shù)據(jù)的初值化處理和絕對差計(jì)算，得到極差最大值M=1.8418，極差最小值m=0。其中，取分辨系數(shù)ξ=0.5，計(jì)算關(guān)聯(lián)系數(shù)如表2所示。

第二，對計(jì)算得出的每個變量的灰色關(guān)聯(lián)度系數(shù)求均值，對得出的灰色關(guān)聯(lián)度進(jìn)行排序，如表3所示。

4.2?結(jié)果與討論

根據(jù)灰色關(guān)聯(lián)度分析的結(jié)果可以看出，各變量的關(guān)聯(lián)度均在0.6以上，說明這些因素均是影響集體土地租賃住房供給的重要因素，驗(yàn)證了指標(biāo)選取的合理性與準(zhǔn)確性。其中，房租收入比的關(guān)聯(lián)度為0.8793，在整個關(guān)聯(lián)度中排名第一，同時結(jié)合表1的指標(biāo)體系可以看出，市場因素、需求因素對集體土地建設(shè)租賃住房的關(guān)聯(lián)度較高。

在市場因素中，房租收入比和房屋租賃價格指數(shù)對集體土地建設(shè)租賃住房供給影響的關(guān)聯(lián)度最高。說明房租價格對新市民群體的居住和生活質(zhì)量具有重要影響，國際上合理的房租收入比一般規(guī)定低于30%，如果房租收入比超過30%，居民的生活幸福感會明顯下降。中指研究院50城住宅租賃價格指數(shù)顯示，2022年7月，北京市住宅平均租金價格為91.2元/平方米/月，居50城首位，租金收入比超過30%?數(shù)據(jù)來源：中指數(shù)據(jù)CREIS。。這表明集體土地建設(shè)租賃住房的目標(biāo)主要是從供給側(cè)增加租賃住房的房源，保障新市民群體的租住需求。因此要穩(wěn)定住房市場做好監(jiān)管與項(xiàng)目的選址規(guī)劃，在房租收入比和房屋租賃價格高的地方多供給集體土地建設(shè)的租賃住房。

在需求因素中，常住外來人口數(shù)量和人均住房面積對集體土地租賃住房供給影響的關(guān)聯(lián)度最高。說明當(dāng)國有土地上建設(shè)的租賃住房無法滿足外來人口的需求時，增加集體土地建設(shè)租賃住房的供給就成了必需。而居民人均面積的變化也反映了其居住需求。因此在供給集體土地租賃住房的同時要做好統(tǒng)籌規(guī)劃和項(xiàng)目科學(xué)布局，滿足外來人口對房屋面積、戶型、周邊配套的需求，切實(shí)解決外來人口的住房問題。

在政策因素中，項(xiàng)目審批數(shù)量關(guān)聯(lián)度較高，其次是租賃住房建成套數(shù)補(bǔ)貼金額。不同于在國有土地上建設(shè)租賃住房，集體土地建設(shè)租賃住房的土地供給主要來源于集體土地，而集體土地由于歷史遺留原因存在一些法律問題，土地產(chǎn)權(quán)的模糊性也使得土地管理和法律主體更為復(fù)雜。因此，優(yōu)化項(xiàng)目審批程序，建立快速審批通道至關(guān)重要。

另外，利用集體土地建設(shè)租賃住房低投資回報(bào)率、長投資回收期，而一般開發(fā)商更傾向于“短平快”的運(yùn)作模式，因此政府要進(jìn)行一定的政策補(bǔ)貼，增強(qiáng)政策支持力度來激發(fā)市場參與集體土地建設(shè)租賃住房項(xiàng)目的動力。

在政府供給能力中保障性住房的供應(yīng)面積和土地財(cái)政收入對集體土地建設(shè)租賃住房的供給影響關(guān)聯(lián)度最高。說明相比于地方政府“能不能”建設(shè)集體土地租賃住房，地方政府“想不想”的認(rèn)知與注意力分配對集體土地建設(shè)租賃住房的影響更大。

因此，一方面，要優(yōu)化地方財(cái)稅機(jī)制，減少地方政府對土地財(cái)政的依賴度，深化土地制度改革，實(shí)現(xiàn)由土地財(cái)政向稅收財(cái)政的轉(zhuǎn)變；另一方面，要形成試點(diǎn)地區(qū)的競爭和學(xué)習(xí)機(jī)制，驅(qū)動地方政府政策響應(yīng)力度，中央政府可以通過政治激勵和財(cái)政激勵的雙重激勵手段來調(diào)動地方政府集體土地建設(shè)租賃住房的供給動力[14-15]。

5?北京市集體土地建設(shè)租賃住房供給優(yōu)化建議

5.1?做好規(guī)劃審批，合理科學(xué)布局

集體土地租賃住房的建設(shè)對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要的影響。但北京市各區(qū)擁有的集體土地資源和租賃保障需求存在一定的差異，因此地方政府要根據(jù)不同的權(quán)重，結(jié)合各區(qū)的實(shí)際情況，從供需兩端結(jié)合地方發(fā)展意愿，對集體土地租賃住房項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和分配。首先，在充分利用各層級國土規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對照城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃摸清本市集體土地資源的分布，梳理適合在集體土地上建設(shè)租賃住房的可用資源，摸清全市的資源底賬。其次，根據(jù)行政區(qū)范圍內(nèi)集體土地資源周邊配套設(shè)施的完備性，距離軌道交通、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、大型寫字樓的范圍對集體土地資源進(jìn)行不同層級的分類，建立集體土地資源供應(yīng)庫，防止違法用地、無序開發(fā)等風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上對不同層級的集體土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置。對于區(qū)位條件相對較好的集體土地資源，要充分做好潛在目標(biāo)人群的群體特征、租金承受能力以及戶型、住房面積、裝修風(fēng)格、配套基礎(chǔ)設(shè)施等居住空間偏好特征方面的調(diào)查，結(jié)合租賃需求發(fā)揮市場的作用，科學(xué)合理地布局集體土地租賃住房項(xiàng)目。對于區(qū)位條件較差的集體土地，在綜合考慮損益不等的土地權(quán)利人以及其他利益相關(guān)者的土地收益再分配的同時，還可以借鑒東亞模式中我國臺灣區(qū)劃征收的“土地五分法”與日本的“減步法”模式，將開發(fā)土地分為若干塊，增加公用地道路、公園綠地等基礎(chǔ)設(shè)施以及保障性租賃住房的建設(shè)，在提升整體城鄉(xiāng)環(huán)境的同時增加集體土地租賃住房供給，同時通過籌資地塊能有效緩解開發(fā)主體的資金壓力，有效兼顧各方利益，激發(fā)各方利益主體的積極性。

5.2?鼓勵社會資本參與，加強(qiáng)政策支持力度

集體土地建設(shè)租賃住房僅靠政府主導(dǎo)參與建設(shè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。為激發(fā)市場的活力，政府需要加強(qiáng)政策支持力度，通過稅收、金融、引入主體等手段鼓勵社會資本參與。

一方面，政府要鼓勵社會資本參與，加強(qiáng)政策支持力度，通過建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制、擔(dān)保機(jī)制、利益共享機(jī)制，降低開發(fā)企業(yè)的建設(shè)和資金風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房布局、規(guī)模、套型和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營模式等因素，對開發(fā)經(jīng)營主體適當(dāng)給予補(bǔ)貼。

另一方面，政府要進(jìn)一步落實(shí)和明確集體土地建設(shè)租賃住房的確權(quán)登記和抵押制度，行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，鼓勵發(fā)放10年以上的長期貸款。

同時，加快創(chuàng)新金融產(chǎn)品，構(gòu)建多元融資渠道，探索集體土地建設(shè)租賃住房的REITs支持政策，引導(dǎo)保險(xiǎn)資金、產(chǎn)業(yè)基金、信托等長期投資機(jī)構(gòu)通過發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化等金融手段提高資金的流動性和使用效率，保障項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

5.3?穩(wěn)定住房市場，重視租賃需求

政府一方面要加快建立租賃監(jiān)管服務(wù)平臺，通過平臺監(jiān)管加強(qiáng)從業(yè)主體、房源信息和租賃資金的管理，規(guī)范經(jīng)營行為，以防止租金上漲過快，促進(jìn)住房租賃市場穩(wěn)定發(fā)展。另一方面，住房制度的改革始終圍繞著人口的實(shí)際需要進(jìn)行創(chuàng)新，隨著社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，新市民群體的住房需求也呈現(xiàn)多元化和精細(xì)化。因此，要重視租賃需求，政府可以多渠道、多方式地收集新市民群體對集體土地建設(shè)租賃住房的需求，如戶型、住房面積、裝修風(fēng)格、配套基礎(chǔ)設(shè)施等，根據(jù)其租賃需求有針對性地提供不同類型的住房，在需求強(qiáng)的區(qū)域有效增加租賃住房的供給，避免集體土地建設(shè)的租賃住房出現(xiàn)供需錯位、租賃需求不足和房屋空置的隱患。

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[基金項(xiàng)目]浙江省社科規(guī)劃課題成果；國家社科基金項(xiàng)目“集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房與新市民住房保障銜接機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號：21BSH014）。

［作者簡介］韓碩碩（1996—），男，河南周口人，寧波大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：土地制度與政策；通訊作者：陳紅霞（1978—），女，黑龍江哈爾濱人，博士，教授，研究方向：土地制度改革與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。