申學鋒 李麗君

摘要：2022年，國家確定了銅川等3個地區(qū)為普惠金融改革實驗區(qū)。本文從普惠金融支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興為切入點，基于調(diào)研銅川市一年來的實施情況，從供給端和需求端兩方面分析了改革實驗取得的成績、存在的制約因素，并提出相應對策建議。

關鍵詞：普惠金融 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興 供給端 需求端

習近平總書記強調(diào)，發(fā)展普惠金融，目的就是要提升金融服務的覆蓋率、可得性、滿意度，滿足人民群眾日益增長的金融需求。2022年9月，經(jīng)國務院批準，銅川市被確定為全國普惠金融改革試驗區(qū)，圍繞城市轉(zhuǎn)型發(fā)展和鄉(xiāng)村振興兩條主線，探索普惠金融支持西部城市高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展的經(jīng)驗和路徑。一年來，試驗區(qū)建設從供需兩端雙向發(fā)力，推動貨幣、財政、金融、產(chǎn)業(yè)等政策協(xié)同配合，金融產(chǎn)品、服務模式、金融場景等均實現(xiàn)突破，普惠金融改革實驗取得積極成效。

一、銅川市普惠金融支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興現(xiàn)狀

截至2023年6月末，銅川市各項存款余額829.12億元，同比增長11.61%，連續(xù)13個月保持兩位數(shù)增長，分別高于全國、全省0.61個百分點和1.23個百分點。從普惠領域結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)來看，全市中長期貸款余額288.18億元，同比增長13.52%；涉農(nóng)貸款余額130.27億元，同比增長17.69%，均高于各項貸款增速，普惠金融可得性、便利性、滿意度顯著提升。

（一）供給端：基礎設施建設逐步完善，普惠金融機制逐步健全

1.建立了“六項”工作機制。為了保障試點工作順利推進，銅川市按照陜西省政府制定的《陜西銅川市普惠金融改革試驗區(qū)建設實施方案》，建立了六項工作機制。一是由人民銀行銅川市分行和市金融辦共同負責試驗區(qū)建設；二是抽調(diào)業(yè)務能力強、綜合素質(zhì)高的人員組建工作專班；三是成立12個專項小組，分條線推動任務高效落實；四是出臺考核辦法并按年考核，財政出資對成效突出的區(qū)縣、政府部門、金融機構(gòu)給予5萬-20萬元不等的資金獎勵；五是創(chuàng)設“銅川普惠金融綜合發(fā)展指數(shù)”，按年監(jiān)測試驗區(qū)進展；六是持續(xù)加強宣傳引導。

2.創(chuàng)新推出財政、金融等政策協(xié)同合作模式。一是構(gòu)建“人民銀行+地方政府+銀行+市場主體”聯(lián)結(jié)機制。例如，以香菇產(chǎn)業(yè)鏈為試點，打造“金融服務全鏈條+產(chǎn)品覆蓋全周期+減費讓利全流程+金融機構(gòu)全參與”的有效模式，探索產(chǎn)業(yè)服務新模式，累計運用央行再貸款2300萬元，金融機構(gòu)獲得財政貼息50余萬元，提供香菇產(chǎn)業(yè)鏈貸款4700萬元。二是推出“央行政策工具+金融機構(gòu)+科創(chuàng)企業(yè)”的金融支持科創(chuàng)企業(yè)模式，以科技賦能鄉(xiāng)村振興。各金融機構(gòu)明確科技賦能鄉(xiāng)村振興重點任務，加快推動相關項目落地。目前，建行土地流轉(zhuǎn)平臺已上線，成功發(fā)放首筆土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務12.79萬元；農(nóng)信社“智能e終端+遠程銀行”服務新模式在宜君縣、耀州區(qū)成功推廣；郵儲銀行通過惠農(nóng)服務前置系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、農(nóng)戶授信，已累計放款29筆、551萬元。網(wǎng)商銀行“大山雀”技術，運用衛(wèi)星遙感技術，精準掌握農(nóng)作物生產(chǎn)信息，為農(nóng)戶融資提供支撐，已累計發(fā)放貸款2143萬元，支持農(nóng)戶213人，建成宜君玉米產(chǎn)業(yè)監(jiān)測平臺，成為大山雀技術在山區(qū)進行玉米種植精準識別應用的全國首例。依托工行“興農(nóng)通”、農(nóng)行“普惠e站”中行“中銀惠如愿”等線上平臺，引導金融機構(gòu)創(chuàng)新涉農(nóng)信貸產(chǎn)品，延長貸款期限，最長可達10年，滿足農(nóng)作物生長周期內(nèi)各環(huán)節(jié)資金需求。三是首創(chuàng)市、縣、鄉(xiāng)、村數(shù)字普惠金融“四級聯(lián)網(wǎng)”模式。打造集金融服務、四貸促進、交易推廣、信息采集、能力培訓、反詐宣傳等為一體的普惠金融綜合服務站點。目前已建成25個普惠金融綜合服務站和997個普惠金融惠農(nóng)支付服務點，實現(xiàn)全市23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和359個建制村全覆蓋，平均每個村2-3個普惠金融服務站點，有效提升群眾的金融服務可得性和便捷性。四是建立由財政牽頭的政策性農(nóng)業(yè)保險工作聯(lián)席會議制度。為加強政策性農(nóng)業(yè)保險工作，銅川市財政局履行牽頭部門職責，充分發(fā)揮政策性農(nóng)業(yè)保險分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險作用，積極對接相關部門，設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政金融支農(nóng)崗，進一步規(guī)范和完善農(nóng)業(yè)保險工作流程。一方面，科學制定實施方案。會同市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、銀保監(jiān)分局等7個部門聯(lián)合制定下發(fā)《銅川市政策性農(nóng)業(yè)保險工作實施方案》，優(yōu)化工作流程、強化日常監(jiān)管，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險助推鄉(xiāng)村振興和支持“三農(nóng)”發(fā)展的保障作用。2023年，銅川市共發(fā)布政策性農(nóng)業(yè)保險險種24個，其中：中省險種19個，市級險種5個。據(jù)初步統(tǒng)計，2023年銅川全市政策性農(nóng)業(yè)保險保費規(guī)模7189萬元，較上年增長24.26%，總保額達28.87億元，較上年增長24.17%，推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險由“保成本”向“保收入、保價格”的轉(zhuǎn)變。另一方面，支持保險機構(gòu)做好災后理賠工作。及時與相關部門溝通協(xié)調(diào)，加強保險機構(gòu)遴選管理，督促承保機構(gòu)及時查勘定損，各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極配合保險機構(gòu)開展災情核查，扎實做好災后理賠工作，充分保障受災農(nóng)戶權(quán)益。據(jù)統(tǒng)計，2023年上半年，累計為13691戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者賠付1334萬元。

3.建立防控風險機制。一是深化“政銀擔”合作風險分擔機制，完善風險補償機制。銅川市政府、農(nóng)擔公司、合作銀行按照“442”分險比例對風險項目進行代償，市財政對政府承擔40%部分納入預算管理。截至2023年上半年，共解保705筆，解保金額1.12億元，實際發(fā)生代償項目13筆，代償金額149萬元，代償率為1.1%，始終保持在3%較低合理區(qū)間之內(nèi)。二是建立失信聯(lián)合懲戒機制，通過全市農(nóng)業(yè)信貸融資擔保服務網(wǎng)絡體系，構(gòu)建農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體違約黑名單制度，推動形成良好的融資信用環(huán)境。三是建立協(xié)同幫扶機制，對于因受自然災害、價格劇烈波動等不可抗力因素影響而不能按期還款的經(jīng)營主體，積極協(xié)調(diào)采取展期或者給予財政補助的方式予以支持，幫助他們盡快走出困境。四是建設了涉農(nóng)信用體系。引導轄內(nèi)機構(gòu)積極開展信用鄉(xiāng)、村、戶評定工作，已評定信用村340個，信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個，信用戶24780戶，探索以“信用村+整村授信”為主線的涉農(nóng)增信新模式，累計為86個村“整村授信”，共授信3.26億元，用信2.17億元，有效滿足農(nóng)村地區(qū)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、蘋果產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)資料以及日常資金周轉(zhuǎn)等融資需求。

（二）需求端：財政、金融政策協(xié)同，激發(fā)市場主體發(fā)展活力

1.財政資金發(fā)揮加力提效作用，引導更多資金向特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)傾斜。2023年5月起，銅川市在石柱鎮(zhèn)克坊村實施分布式光伏項目，財政出資，以村集體經(jīng)濟為核心，依托陜西省光伏龍頭企業(yè)隆基綠能，采取“政府搭臺、隆基綠能承建、國網(wǎng)電力支持、金融機構(gòu)融資、農(nóng)戶分紅收益”的“1+4”工作模式，成立村集體經(jīng)濟公司建設運維光伏項目，并作為承貸主體，金融機構(gòu)為其提供信貸支持，農(nóng)戶提供場地，隆基綠能建設安裝，國網(wǎng)電力解決并網(wǎng)問題，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分紅，助力鄉(xiāng)村振興。

在推進克坊村光伏試點項目建設中，財政注資村集體經(jīng)濟，轄內(nèi)金融機構(gòu)積極介入，長安銀行銅川分行和耀州區(qū)農(nóng)村信用合作聯(lián)社推出了“鄉(xiāng)村振興—光伏貸”和“三秦光伏貸”信貸產(chǎn)品，其中長安銀行為其量身定制期限長達20年、利率低至3.85%的信貸產(chǎn)品，兩家機構(gòu)共為該項目授信2720萬元，有效支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。截至2023年8月底，石柱鎮(zhèn)克坊村24戶已并網(wǎng)發(fā)電，發(fā)電近11萬度。項目建成后，預計年均發(fā)電量791萬度、發(fā)電收入281萬元。據(jù)統(tǒng)計，貸款期內(nèi)扣除銀行還款、運維保養(yǎng)等費用，村集體每年凈收益104萬元左右，其中參與群眾每年每戶純收益3459.3元。

2.爭取農(nóng)擔減費讓利政策，為農(nóng)民信貸減輕壓力。早在2017年10月，銅川財政就率先在全省成立第一家陜西農(nóng)擔市級辦事處。2019年6月，成立全省第一家陜西農(nóng)擔市級分公司。近年來，銅川先后在耀州、王益、印臺、宜君和新區(qū)全部成立了陜西農(nóng)擔縣級辦事處，在全市38個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道財政所設立了陜西農(nóng)擔工作站，率先在全省實現(xiàn)陜西農(nóng)擔縣、鄉(xiāng)機構(gòu)全覆蓋。通過農(nóng)業(yè)信貸融資擔保體系建設的不斷完善，真正將農(nóng)擔服務網(wǎng)絡延伸到每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦，實現(xiàn)為農(nóng)服務零距離、全覆蓋。一是為推進普惠金融試點創(chuàng)建，陜西農(nóng)擔銅川分公司不斷加強與合作銀行機構(gòu)對接，緊緊圍繞銅川優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新?lián)７债a(chǎn)品，助力全市鄉(xiāng)村振興全面實施。對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體降低擔保門檻，加大擔保支持力度。例如，由于水果種植行業(yè)投入周期較長，資金回籠較慢，資金需求量大，為緩解農(nóng)戶資金壓力，積極協(xié)調(diào)延長貸款期限，降低反擔保門檻，2023年已經(jīng)針對513戶水果種植農(nóng)戶提供8910萬元的擔保資金支持。為保障日常生活基礎供應，對糧食種植、蔬菜種植和肉禽類飼養(yǎng)行業(yè)加大支持力度，2023年已經(jīng)對286戶從事該類型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供5310萬元的擔保資金支持。二是將擔保費率由0.8%下調(diào)至0.5%，大幅提高審批放款速度，進一步減輕農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信貸成本壓力，最大程度滿足“三農(nóng)”領域資金需求。自2023年6月起，陜西農(nóng)擔銅川分公司陜西農(nóng)擔銅川公司針對銅川區(qū)域農(nóng)業(yè)融資擔保業(yè)務實行最優(yōu)惠費率，擔保費率將至全省最低，年擔保費率按0.5%收取。截至2023年10月底，在保客戶1672戶，在保擔保金額余額3.3億元，較上年同期增長93.5%。

3.強化“政銀擔”合作，助力試驗區(qū)創(chuàng)建。財政部門通過整合資源，協(xié)調(diào)農(nóng)擔公司加強與域內(nèi)金融機構(gòu)建立合作關系，優(yōu)化擔保門檻及審批流程，優(yōu)化服務模式，先后開發(fā)出“惠農(nóng)E貸”“郵農(nóng)e貸”“糧食貸”“三秦農(nóng)擔貸”等純信用特色擔保產(chǎn)品。同時，為破解就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員融資擔保難題，與人社促進就業(yè)小額貸款擔保中心和合作金融機構(gòu)聯(lián)合開發(fā)了“鄉(xiāng)村振興創(chuàng)業(yè)貸款”產(chǎn)品，通過財政貼息+個人創(chuàng)業(yè)貸款+陜西農(nóng)擔純信用擔保，率先在全省開創(chuàng)了農(nóng)村長夜擔保貸款模式，針對符合自主創(chuàng)業(yè)的經(jīng)營主體免收擔保費，并將綜合費率降至3%以下，著力為自主創(chuàng)業(yè)的經(jīng)營主體提供惠農(nóng)融資渠道。

二、普惠金融支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興面臨的難題

普惠金融在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中扮演著重要角色。然而，在實際操作中，普惠金融支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興仍面臨著諸多問題。銅川作為國家級普惠金融改革試驗區(qū)，在普惠金融支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興方面取得了一定成效，但也遇到一些問題需要解決。

（一）基礎設施不完善制約普惠金融服務水平

農(nóng)村金融基礎設施作為普惠金融服務的基礎，其完善程度直接關系到金融服務的效率和質(zhì)量。由于銅川農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，金融基礎設施普遍不完善，主要表現(xiàn)為金融網(wǎng)絡覆蓋面不廣、金融服務設施落后、服務手段單一等。這些問題使得農(nóng)村地區(qū)金融服務需求無法得到充分滿足，成為阻礙普惠金融服務鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的一個重要因素。此外，金融服務產(chǎn)品的種類和方式不夠豐富，難以滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的多樣化需求。

（二）政策、資金投入缺乏可持續(xù)動力

政策支持是推動普惠金融支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要保障。目前，盡管政府部門采取了一系列扶持措施，但相關政策在支持力度和實施效果方面仍存在不足。例如，在耀州區(qū)石柱鎮(zhèn)克坊村發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)時，銅川的財政部門出資20%支持村集體成立公司，爭取到金融機構(gòu)的貸款。但財政資金相對有限，也很難在其他村復制。一方面，政策扶持的范圍和力度還需進一步擴大，以增加普惠金融服務的供給和需求。另一方面，政策實施過程中存在信息不對稱和監(jiān)管不到位等問題，導致政策效果不盡如人意。因此，應加大政策支持力度和完善實施機制，提高政策實施的效果和可持續(xù)性。此外，大多數(shù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)面臨著融資難的問題，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的自有資金積累不足，金融機構(gòu)對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的投資意愿較低。解決這個問題，需要加大對普惠金融的扶持力度，提高金融機構(gòu)對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融資的支持意愿，同時鼓勵鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)進行多元化資金籌措。

（三）產(chǎn)業(yè)經(jīng)營分散存在潛在風險

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營環(huán)境較為復雜，風險因素較多，這給金融機構(gòu)的風險評估和管控帶來了挑戰(zhàn)。為了降低風險控制難度，需要建立健全的信用體系和風險評估機制，加強風險預警和管理，同時推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)自身的風險管理能力提升。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件和市場環(huán)境的影響較大，具有較高的風險。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，氣候、病蟲害、市場價格等因素都可能對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生不利影響，使得農(nóng)民遭受損失。這種情況下，金融服務的風險也隨之增加，不利于普惠金融服務的推廣和深化。

三、普惠金融支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的政策建議

普惠金融支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興是一項長期而艱巨的任務，需要政府、金融機構(gòu)、社會資本、農(nóng)民和鄉(xiāng)村企業(yè)等主體共同參與和協(xié)同合作。應進一步完善金融基礎設施，加強政府政策引導、強化金融機構(gòu)服務和風險管理等方面的能力建設，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供更加全面、高效、優(yōu)質(zhì)的金融服務支持。

（一）完善農(nóng)村地區(qū)普惠金融基礎設施和服務體系

普惠金融需要加強在農(nóng)村地區(qū)的金融基礎設施建設，包括銀行、保險、證券等金融機構(gòu)的布局和覆蓋，以及支付、結(jié)算等金融服務的普及和便利性。此外，要加強金融服務的普及和覆蓋，完善鄉(xiāng)村金融服務設施，推動金融機構(gòu)創(chuàng)新金融服務產(chǎn)品，提高服務質(zhì)量。普惠金融要創(chuàng)新服務模式，通過產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的信用傳導和價值傳導，向上下游的傳統(tǒng)農(nóng)戶、新農(nóng)民、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、小微企業(yè)等各類主體延伸，提供期限靈活、風險緩釋手段豐富、差異化的貸款產(chǎn)品。通過優(yōu)化服務體系，完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，健全農(nóng)村金融服務體系，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供強有力的支撐。

（二）加強政府政策引導，構(gòu)建多元化農(nóng)村金融體系

政府可以通過出臺相關政策、加大財政投入等方式，引導和鼓勵普惠金融更好地服務鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。同時，建立多元化投融資體系，吸引更多社會資本進入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。例如，充分發(fā)揮農(nóng)村金融主力軍作用，撬動更多資源投向綠色經(jīng)濟重點領域。積極支持農(nóng)村基礎設施建設，為參與農(nóng)村水、路、電、信等領域基礎設施建設的小微企業(yè)提供有針對性的金融產(chǎn)品支持。政府要引導金融機構(gòu)加大對農(nóng)村地區(qū)的投入力度，提高農(nóng)村金融服務的可及性和服務質(zhì)量。鼓勵各類金融機構(gòu)開展農(nóng)村金融服務，形成多元化的農(nóng)村金融服務體系。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品，服務不同鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)需求

針對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的特點和需求，金融機構(gòu)應結(jié)合農(nóng)村地區(qū)的實際情況，開發(fā)適合當?shù)匦枨蟮慕鹑诋a(chǎn)品和服務，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務，以滿足不同產(chǎn)業(yè)、不同主體的融資需求。例如，可以推出涉農(nóng)小額貸款、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)擔保等產(chǎn)品，提供針對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的投資理財服務。同時，加強金融知識普及和宣傳力度，提高農(nóng)民的金融意識和素養(yǎng)。普惠金融應通過提供創(chuàng)業(yè)擔保貸款、小額信貸等金融支持，積極支持農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，助推農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（四）加強農(nóng)村金融風險防控，助推綠色金融可持續(xù)發(fā)展

建立健全農(nóng)村金融風險分擔機制和風險補償機制，降低金融機構(gòu)的風險成本。金融機構(gòu)應加強內(nèi)部控制和風險管理水平建設，提高風險識別和控制能力。普惠金融在服務鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的過程中，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性和不確定性，需要建立有效的風險評估模型和預警管理機制，以降低金融風險。應加強對金融機構(gòu)的引導和監(jiān)管力度，推動金融機構(gòu)更好地服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。同時，建立健全考核評價機制，對金融機構(gòu)的農(nóng)村金融服務質(zhì)量和效果進行評價和激勵。

（作者單位：中國財政科學研究院）

責任編輯：宗宇翔