彭曉娟 王士收

摘要：農(nóng)村普惠金融是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下至關(guān)重要的一環(huán)，但長期發(fā)展不足，需要從制度保障的視角去支持和引導(dǎo)。我國農(nóng)村普惠金融制度一定程度上存在著價值理念空虛、具體制度缺失以及監(jiān)管不足等問題，這嚴重阻礙了農(nóng)村普惠金融的發(fā)展。我國應(yīng)以普惠金融的價值目標為核心愿景，明確農(nóng)村普惠金融制度的價值理念，制定普惠金融基本法，逐步完善農(nóng)村普惠金融專項調(diào)整制度，如征信制度、監(jiān)管制度以及建立對農(nóng)民居民的金融教育和保護制度等，為農(nóng)村普惠金融的深入發(fā)展提供制度支撐，以推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 農(nóng)村普惠金融 制度現(xiàn)狀 價值理念 制度完善

*基金項目：該文系國家社科基金青年項目（17CFX031）“互聯(lián)網(wǎng)金融背景下普惠金融制度體系研究”的部分成果。

“三農(nóng)”問題事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要歷史進程，農(nóng)村普惠金融發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施緊密相關(guān)。隨著2020年我國脫貧攻堅工作的全面勝利，農(nóng)村社會進入相對貧困治理階段，而農(nóng)村貧困地區(qū)亟需借助金融力量鞏固脫貧攻堅的勝利成果，廣大農(nóng)村地區(qū)也需要依靠農(nóng)村普惠金融力量進一步促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化。由此，普惠金融成為提升廣大農(nóng)村地區(qū)人民群眾生活水平的重要途徑，普惠金融制度在促進普惠金融發(fā)展、促進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村金融發(fā)展、完善市場經(jīng)濟制度體系方面無疑具有重要意義，相關(guān)制度的完善必然將助力鄉(xiāng)村振興宏偉藍圖的實現(xiàn)。

一、農(nóng)村普惠金融推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義重大

2021年4月《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》的實施，奠定了我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度基礎(chǔ)，意味著黨中央將城鎮(zhèn)化進程中逐漸被邊緣化的、沒落的鄉(xiāng)村已全面納入發(fā)展共享、共同富裕的宏偉藍圖。深厚的基礎(chǔ)和根系在農(nóng)村，鄉(xiāng)村振興無疑是實現(xiàn)全體人民共同富裕的必然選擇，也反映了社會主義共同富裕的本質(zhì)特征。但促進鄉(xiāng)村振興，首先就是要解決錢從哪里來的問題。普惠金融（inclusive finance）由公益性小額信貸和現(xiàn)代小額信貸發(fā)展而來，旨在為金融服務(wù)中的弱勢群體提供更加平等、公平的金融環(huán)境，體現(xiàn)了金融倫理價值觀對“金融排斥”和主流金融價值觀的反思。如果鄉(xiāng)村振興是總目標，那么普惠金融就是手段，是過程也是結(jié)果。促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就需要改變農(nóng)村普惠金融發(fā)展落后的局面。幫助農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)解決資金困頓問題，盤活農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的商業(yè)價值，使其擺脫輸血式扶貧脫貧，代之以造血式金融資源配給。發(fā)展農(nóng)村普惠金融，進一步縮小城鄉(xiāng)貧富差距，在任何時代都具有重要的意義，在當前更體現(xiàn)了中國特色社會主義共同富裕的本質(zhì)要求。

二、農(nóng)村普惠金融面臨的發(fā)展問題和制度根源

（一）農(nóng)村普惠金融面臨的發(fā)展問題

由于廣大農(nóng)村存在土地廣袤、產(chǎn)業(yè)薄弱和群眾整體金融素質(zhì)欠缺等異質(zhì)特征，傳統(tǒng)普惠金融模式下金融機構(gòu)與農(nóng)戶之間的非對稱信息問題突出，貸款風險難以控制，同時農(nóng)戶貸款的需求也呈現(xiàn)“小額大量”的特點，使借貸成本過高，這些因素都成為農(nóng)村普惠金融發(fā)展的“囚徒困境”。農(nóng)村普惠金融的發(fā)展問題主要表現(xiàn)為：農(nóng)村金融機構(gòu)職能不明晰，服務(wù)體系不完善，甚至以農(nóng)村信用社為主體的農(nóng)村信貸機構(gòu)存在著嚴重的“使命漂移”；農(nóng)村金融的供給側(cè)問題則反映了農(nóng)村普惠金融在服務(wù)門檻和信貸價格方面均存在問題；農(nóng)村金融在農(nóng)戶信用體系建設(shè)，信貸擔保體系，抵押品范圍、種類的創(chuàng)新等方面存在著創(chuàng)新不足的局面；在金融監(jiān)管層面缺乏針對農(nóng)村金融的差別化監(jiān)管，也是制約農(nóng)村金融發(fā)展的問題；金融科技背景下農(nóng)村普惠金融面臨數(shù)字化轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。金融科技的“低成本、跨區(qū)域、高效率和個性化”以及“去中介化、泛金融化、全智能化”等特征表述，使普惠金融成為金融科技的重要應(yīng)用場景。金融科技背景下，傳統(tǒng)普惠金融的命門弱點大大消減。但由于政府主導(dǎo)作用不足，農(nóng)村居民的金融素養(yǎng)普遍不高，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用推廣還不夠豐富等問題，導(dǎo)致農(nóng)村普惠金融在數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面應(yīng)對不足。

（二）農(nóng)村普惠金融保障不足的制度根源

1.農(nóng)村普惠金融的制度現(xiàn)狀

農(nóng)村金融的制度現(xiàn)狀反映了制度政策對我國農(nóng)村金融規(guī)范、支持和引導(dǎo)的力度。我國農(nóng)村金融制度主要可以分為兩類：一類是有關(guān)農(nóng)村金融機構(gòu)設(shè)立、變遷的文件規(guī)定，文件數(shù)量居多。另一類是有關(guān)加強普惠金融服務(wù)的文件規(guī)定，文件數(shù)量相對較少。第一類是關(guān)于農(nóng)村金融機構(gòu)的組織規(guī)范類文件?！掇r(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》（1997）、《關(guān)于規(guī)范向農(nóng)村合作金融機構(gòu)入股的若干意見》（2004）等文件主要規(guī)范了農(nóng)村合作金融機構(gòu)的入股條件、退股條件、股權(quán)設(shè)置、股金管理，以保護農(nóng)村合作金融機構(gòu)和入股者的合法權(quán)益；《關(guān)于加強小額貸款公司監(jiān)督管理的通知》（2020）、《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》（2008）、《農(nóng)村中小金融機構(gòu)行政許可事項實施辦法》（2018）等，對主要服務(wù)于農(nóng)村金融的金融機構(gòu)進行了組織設(shè)立、管理、資金來源、運營監(jiān)督等方面的規(guī)定；《關(guān)于加強小額貸款公司監(jiān)督管理的通知》（2020）從規(guī)范業(yè)務(wù)經(jīng)營，提高服務(wù)能力方面對小額貸款公司進行了“支農(nóng)、支小”“小額、分散”的原則性要求。第二類是有關(guān)普惠金融推進發(fā)展方面的制度文件。國務(wù)院2015年印發(fā)的《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》（以下簡稱《發(fā)展規(guī)劃》）擔當起了普惠金融“基本法”的重任。此外，《關(guān)于金融助推脫貧攻堅的實施意見》（2016）、《關(guān)于進一步推進普惠金融發(fā)展的通知》（2017）等政策文件從支持“三農(nóng)”發(fā)展、改善小微融資等局部視角促進了普惠金融的發(fā)展；《推進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》（2022）指出新發(fā)展階段要對普惠金融提出更高的要求，堅守“金融為民”的初心使命，堅持“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)”的普惠金融發(fā)展原則。

2.農(nóng)村普惠金融制度存在的不足

一是農(nóng)村普惠金融制度的體系建設(shè)不足。農(nóng)村金融制度建設(shè)存在文件數(shù)量較少，缺乏整體規(guī)劃性、體系性、層次性等問題，比如具有總括性地位的《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》僅是一部國務(wù)院發(fā)文，在性質(zhì)上相當于行政規(guī)章；而除此文件外，則很少有其他文件明確就普惠金融的發(fā)展和促進進行引導(dǎo)。此外，已有的一些監(jiān)管規(guī)范性文件多為部門規(guī)章，以通知、意見、實施辦法、規(guī)定這類規(guī)范性文件的形式呈現(xiàn)，有些甚至只是指導(dǎo)性、臨時性、應(yīng)急性的政策性文件，重復(fù)、沖突的現(xiàn)象時有發(fā)生；規(guī)范的方式也多從對農(nóng)村金融服務(wù)提供者的準入、管理等方面的規(guī)定入手，如對農(nóng)村信用合作社、小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行等，體現(xiàn)了我國在金融監(jiān)管上一貫呈現(xiàn)的“機構(gòu)監(jiān)管”而非“功能監(jiān)管”的特點；從農(nóng)村普惠金融內(nèi)容的覆蓋范圍來看，涉及信貸、融資、保險、信托等多種金融服務(wù)領(lǐng)域，立法對相應(yīng)領(lǐng)域缺乏專門性指導(dǎo)規(guī)范；農(nóng)村信用體系建設(shè)、農(nóng)村財產(chǎn)抵押制度方面的制度也不健全，現(xiàn)有的信貸擔保制度體系并不足以使農(nóng)村生產(chǎn)、生活資源的內(nèi)在價值得以充分激活。

二是農(nóng)村普惠金融制度的指導(dǎo)理念匱乏。從我國相關(guān)制度的內(nèi)容來看，不管《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》中，還是一系列農(nóng)村金融機構(gòu)的組織規(guī)范文件，對普惠金融核心理念的闡釋基本空白，以致相關(guān)制度無法為農(nóng)村普惠金融的立法、司法、執(zhí)法等活動提供一以貫之的根本理念的指導(dǎo)。而且由于缺乏價值理念的指引和矯正，農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)意識欠缺，產(chǎn)品創(chuàng)新意識不足，很多農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)“脫農(nóng)意識”強烈，其商業(yè)化發(fā)展路徑不斷偏離“普惠金融”市場定位。受制于農(nóng)村普惠金融指導(dǎo)理念的不清晰和不明確，對城鄉(xiāng)所呈現(xiàn)出的差異化的金融特點，我國并沒有構(gòu)建起差異化的金融服務(wù)體系和產(chǎn)品體系，相關(guān)貸款流程設(shè)計等也未體現(xiàn)出農(nóng)村普惠金融的特色需求，缺乏適應(yīng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)戶特色的信貸機制。

三是農(nóng)村普惠金融的監(jiān)管落后。我國農(nóng)村普惠金融的監(jiān)管長期處于疲軟狀態(tài)，給農(nóng)村金融發(fā)展造成了極大傷害。2022年4月起，河南、安徽兩省爆發(fā)多家村鎮(zhèn)銀行儲戶資金被非法挪用的惡性金融詐騙案件，而這些村鎮(zhèn)銀行的實際控股股東均為河南新財富集團等公司，其實控人呂奕作為犯罪嫌疑人卻早已攜款外逃。該事件爆發(fā)后在社會中引起轟動效應(yīng)，暴露了金融監(jiān)管的嚴重失職。此事件警示我們，絕對不能放縱農(nóng)村金融市場監(jiān)管的缺位。我國一向是貫徹依據(jù)巴塞爾協(xié)議所建立起來的銀行審慎監(jiān)管體系，巴塞爾協(xié)議最大的缺點就在于用一致的國際性協(xié)議削弱了金融機構(gòu)之間的差異性，從而也使得所有銀行系統(tǒng)內(nèi)機構(gòu)的經(jīng)營模式趨同化，使小銀行、農(nóng)村金融機構(gòu)等均按照大銀行的模式去經(jīng)營，監(jiān)管也用單一標準去套用，似乎完全無視市場對銀行服務(wù)的不同需求。這一問題反映在農(nóng)村金融問題上，就是我國在對農(nóng)村普惠金融監(jiān)管上也缺乏差異化監(jiān)管。農(nóng)村金融機構(gòu)的服務(wù)模式、產(chǎn)品模式及監(jiān)管模式都是套用、沿襲城市的一套推進，不區(qū)分農(nóng)村金融服務(wù)的差異性和受眾需求的特點等，從而也使得農(nóng)村普惠金融監(jiān)管漏洞很大。

四是農(nóng)村普惠金融消費者保護和教育不足。數(shù)字金融背景下產(chǎn)生“數(shù)字鴻溝”問題，這是由個體之間的能力差異而產(chǎn)生的新的“金融排斥”。而這種根源于能力和認知不足的“數(shù)字鴻溝”問題在農(nóng)村普惠金融領(lǐng)域的表現(xiàn)尤為凸出，偏遠鄉(xiāng)村等落后地區(qū)的居民或者一些文化水平較低的人群缺乏相應(yīng)的能力，也因此被數(shù)字金融服務(wù)形式邊緣化。數(shù)字普惠金融背景下，農(nóng)村人口在資源稟賦、技術(shù)能力方面的弱勢特征更加明顯，受制于這種特質(zhì)，其金融“可得性”被大大削弱，也容易陷入不法之徒鋪設(shè)的網(wǎng)絡(luò)金融詐騙“陷阱”。而我國尚未通過金融消費者保護制度將數(shù)字普惠金融中的弱勢群體教育和保護機制建立起來。

四、農(nóng)村普惠金融制度的完善路徑

（一）明確農(nóng)村普惠金融制度的核心理念

普惠金融理念具有引領(lǐng)性和原則性作用，確保了我國農(nóng)村普惠金融制度在立法、司法和執(zhí)法等方面的先進性和科學性。完善我國農(nóng)村普惠金融制度體系，首先應(yīng)在頂層制度文件中明確農(nóng)村普惠金融的核心價值和根本指導(dǎo)理念，將普惠金融服務(wù)三農(nóng)的基本理念明確規(guī)定出來。普惠金融以扶助窮人、關(guān)懷窮人為宗旨，因此農(nóng)村普惠金融應(yīng)強調(diào)共享、包容、公平、平等基本理念。普惠金融立法也應(yīng)該將這些價值理念作為其頂層制度設(shè)計中的價值理念予以明確，并以此作為基本原則指導(dǎo)普惠金融立法、司法及執(zhí)法工作。共享、包容理念要求讓金融發(fā)展的成果惠及更多普通人群，特別是農(nóng)村人口，這是改革發(fā)展的重大問題，也是社會主義全體成員走向共同富裕的基本目標；平等理念的重要意義在于消除金融服務(wù)中的歧視問題，將那些被金融排斥的人群一視同仁地對待，使他們同享金融的服務(wù)福利；公平理念要求在完善農(nóng)村普惠金融過程中，金融服務(wù)應(yīng)充分注意農(nóng)業(yè)、農(nóng)戶的不足和特殊性，將金融服務(wù)的可得性、公平性、便利性等落到實處，使普惠金融實質(zhì)公平得以體現(xiàn)。

（二）建立統(tǒng)領(lǐng)有方、層級有序的農(nóng)村普惠金融制度

針對農(nóng)村普惠金融制度體系化不足的問題，我國應(yīng)制定《信貸法》《社區(qū)再投資法》《金融公平促進法》等類似普惠金融基本法的基本制度，如《普惠金融促進法》，起到統(tǒng)領(lǐng)普惠金融法體系的作用。在《普惠金融促進法》中對普惠金融的核心理念、基本原則、總體發(fā)展要求等問題進行明確闡述，對普惠金融權(quán)利主體的權(quán)利進行列舉式與概括式相結(jié)合的規(guī)定，對普惠金融義務(wù)主體的義務(wù)職責、第三方配合支持機構(gòu)的支持義務(wù)等予以明確規(guī)定。此外，制定專項制度調(diào)整龐雜的普惠金融交易行為和管理行為，規(guī)定普惠金融在業(yè)務(wù)規(guī)范、指標評價、績效考核、風險管理方面的制度，形成層級有序的農(nóng)村普惠金融制度體系。

（三）健全農(nóng)村普惠金融的主要制度

1.制定農(nóng)村普惠金融專門制度

配合鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，建立農(nóng)村金融政策扶持體系，應(yīng)制定農(nóng)村普惠金融專門制度規(guī)范，引導(dǎo)更多金融資源投向“三農(nóng)”產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。明確農(nóng)村普惠金融供給端、需求端和監(jiān)管端各方的權(quán)力、義務(wù)、責任；明確農(nóng)村金融機構(gòu)的助農(nóng)定位和使命，充分應(yīng)用金融科技大數(shù)據(jù)技術(shù)進行征信完善和風險把控，建立激勵與懲戒相結(jié)合的信用機制，不斷提高服務(wù)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的信貸增量。根據(jù)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的主要金融需求，制定普惠金融發(fā)展的專有制度，如農(nóng)業(yè)保險，農(nóng)業(yè)專項補貼，農(nóng)業(yè)救助金融，農(nóng)業(yè)發(fā)展扶持金融，農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)金融等。

2.強化農(nóng)村普惠金融監(jiān)管制度

基于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系的基本國情，在經(jīng)濟發(fā)展、社會治理體制以及資源配置上都存在著強烈的分割和不平衡，農(nóng)業(yè)活動因其自身特性也不可避免地存在風險，加之農(nóng)民抗風險能力也很弱，農(nóng)村地區(qū)金融監(jiān)管應(yīng)側(cè)重于保護弱勢群體。一是從農(nóng)村金融監(jiān)管的總體特點和要求出發(fā)制定金融監(jiān)管框架。農(nóng)村金融監(jiān)管框架一方面要繼續(xù)堅持既有的宏觀審慎監(jiān)管目標和原則，同時又要針對農(nóng)村金融的典型問題實施微觀審慎監(jiān)管，微觀審慎監(jiān)管原則對地方金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管職責提出了較強的要求；二是將監(jiān)管科技引入對數(shù)字普惠金融的監(jiān)管，從交易前、交易中以及交易后進行全方位的監(jiān)控。

3.建立農(nóng)村大數(shù)據(jù)征信制度

數(shù)字普惠金融時代，利用大數(shù)據(jù)能更為方便的建立、健全的農(nóng)村金融征信體系。由政府主導(dǎo)、人民銀行牽頭，各方積極參與的整體思路實施全面建設(shè)農(nóng)村征信體系之路，讓農(nóng)村征信覆蓋到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、生產(chǎn)組（隊）、農(nóng)戶（家庭）、農(nóng)民（個人），彌補我國在征信體系建設(shè)中對個人特別是普惠金融中的弱勢人群的征信建設(shè)的不足。建設(shè)征信體系中的部門協(xié)調(diào)合作機制，使離散于各個部門的信息能夠聚合在一起，形成統(tǒng)一聯(lián)合的征信搜集平臺，形成信用信息的評價和共享機制，發(fā)揮信用信息的聯(lián)動共享機制。

4.建立農(nóng)村普惠金融消費者教育和保護制度

對農(nóng)村普惠金融領(lǐng)域的消費者教育工作，應(yīng)注意同時加強金融知識和信息技術(shù)兩個方面的教育，才能消除“數(shù)字鴻溝”“金融排斥”等問題。在知識普及方面，應(yīng)使普通居民特別是弱勢群眾能夠及時跟進掌握數(shù)字普惠金融的知識和技能，強化他們的知識技能意識、金融發(fā)展意識，以及風險防范意識，全面引導(dǎo)和提高民眾的整體金融文化素養(yǎng)和科技素養(yǎng)，使社會各階層都能融入數(shù)字普惠金融的發(fā)展。加強農(nóng)村普惠金融教育、培訓并使其制度化，有助于農(nóng)村人群金融素養(yǎng)的提升，培育其風險和信用意識，優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。普惠金融人群身處農(nóng)村，文化水平不高，缺乏必要的金融知識和技能，在開展農(nóng)村金融服務(wù)的同時，由農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)根據(jù)農(nóng)村居民生活、生產(chǎn)的特點，加強對其金融知識和技能培訓，使其了解貸款知識和流程，培養(yǎng)其金融理財風險意識和貸款信用意識。同時，隨著數(shù)字普惠金融的發(fā)展，對農(nóng)村居民開展數(shù)字金融方面的教育培訓，解決其“數(shù)字門檻”，提升數(shù)字金融的應(yīng)用推廣，促進鄉(xiāng)村振興和繁榮。

在數(shù)字普惠金融消費者保護方面，通過制度的完善和機制的整飭，要進一步規(guī)范普惠金融機構(gòu)的服務(wù)活動，完善金融機構(gòu)服務(wù)定價管理機制，規(guī)范定價收費行為，加快完善銀行業(yè)消費者權(quán)益保護框架，使普惠金融消費者能夠公平、公正地享受金融服務(wù)，享受金融改革和發(fā)展的成果。而且，在發(fā)生金融消費權(quán)益糾紛時，由于農(nóng)村金融消費者與金融機構(gòu)之間存在較為懸殊的地位和能力差別，農(nóng)村金融消費者難以為自己舉證或較好的保護自己，因此在對此類糾紛處理時，應(yīng)考慮弱勢群體傾斜保護原則，或者確定舉證責任倒置規(guī)則，使農(nóng)村普惠金融人群的合法權(quán)益得到較好的保護。

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（作者單位：信陽師范大學法學與社會學學院）

責任編輯：李麗君