羅敏

孟德斯鳩在《論法的精神》中有句名言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”因此，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部控制，不僅是政策問(wèn)題，更是管理實(shí)踐問(wèn)題，具有重要的研究?jī)r(jià)值。

作為一名公辦學(xué)校的中學(xué)校長(zhǎng)，筆者深刻意識(shí)到，學(xué)校管理者不僅要對(duì)權(quán)力制約和監(jiān)督理論有清醒認(rèn)知，更要對(duì)學(xué)校的內(nèi)控管理進(jìn)行思考研究和探索實(shí)踐。本文以河南省第二實(shí)驗(yàn)中學(xué)為例，以規(guī)范業(yè)務(wù)活動(dòng)和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行為目標(biāo)，對(duì)學(xué)校內(nèi)部控制的行動(dòng)策略進(jìn)行理論思考和實(shí)踐探索。

一、內(nèi)控管理的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)：三個(gè)“明確”

（一）明確內(nèi)控管理的指導(dǎo)思想

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》文件精神，為全面推進(jìn)我校內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范學(xué)校的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約，河南省第二實(shí)驗(yàn)中學(xué)從2016年開(kāi)始探索建立健全科學(xué)高效的制約和監(jiān)督體系，促進(jìn)學(xué)校公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平的不斷提高。

在目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，學(xué)校的內(nèi)部控制對(duì)象已不僅僅局限于單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是涵蓋單位的全部業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，即與單位控制目標(biāo)有關(guān)的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理工作。

（二）明確內(nèi)控管理的組織領(lǐng)導(dǎo)

根據(jù)《教育部?jī)?nèi)控實(shí)施指南》的具體要求，學(xué)校專(zhuān)門(mén)成立了內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。校長(zhǎng)親自任組長(zhǎng)，是學(xué)校內(nèi)控建設(shè)工作的首要責(zé)任人，對(duì)學(xué)校內(nèi)控的建立健全和有效實(shí)施負(fù)總責(zé)；學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員負(fù)責(zé)各自分管部門(mén)的內(nèi)控建設(shè)；學(xué)校各部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)本部門(mén)的內(nèi)控建設(shè)承擔(dān)具體責(zé)任。

學(xué)校內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)內(nèi)控辦，由總務(wù)處主任兼任內(nèi)控辦主任。內(nèi)控辦作為學(xué)校內(nèi)控建設(shè)的牽頭部門(mén)，在校長(zhǎng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下建立內(nèi)控建設(shè)聯(lián)席工作機(jī)制，并按照學(xué)校的《內(nèi)部控制建設(shè)工作方案》開(kāi)展工作。

（三）明確內(nèi)控建設(shè)的基本步驟

1.分析組織結(jié)構(gòu)

在對(duì)學(xué)校的內(nèi)控工作進(jìn)行研究和部署時(shí)，內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組首先了解國(guó)家的有關(guān)法律法規(guī)和學(xué)校的實(shí)際辦學(xué)狀況，然后對(duì)學(xué)校的組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)責(zé)分配，以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了具體分析，這關(guān)系著學(xué)校內(nèi)控建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。

這個(gè)階段的崗位調(diào)整和內(nèi)控建設(shè)，學(xué)校重點(diǎn)把握和廣泛運(yùn)用了合法合規(guī)原則、全面原則、適應(yīng)原則、有用原則、相互制衡原則和成本效益原則等。特別是相互制衡原則和成本效益原則，前者是要確保學(xué)校內(nèi)部不相容崗位的相互分離、不同機(jī)構(gòu)和崗位之間的權(quán)責(zé)明確，且能夠做到相互制約、相互監(jiān)督。后者能夠有效控制成本支出，確保以合理的成本達(dá)到最佳的控制效果。

2.梳理管理流程

這個(gè)階段的內(nèi)控建設(shè)以梳理學(xué)校管理流程、明確管理環(huán)節(jié)為前提，重點(diǎn)是針對(duì)梳理出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，領(lǐng)導(dǎo)小組要逐一進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這主要分為重大風(fēng)險(xiǎn)、重要風(fēng)險(xiǎn)和一般風(fēng)險(xiǎn)。領(lǐng)導(dǎo)小組還要針對(duì)不同等級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)提出相應(yīng)的防范意見(jiàn)，以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、降低風(fēng)險(xiǎn)、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、承受風(fēng)險(xiǎn)等。另外，領(lǐng)導(dǎo)小組要撰寫(xiě)學(xué)校的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，完成的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告主要包括目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等四個(gè)方面。

3.健全內(nèi)控基本規(guī)范

學(xué)校內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告并結(jié)合現(xiàn)行的法律法規(guī)，逐步建立健全了學(xué)校的內(nèi)部控制基本規(guī)范（包括各項(xiàng)制度、規(guī)定和程序）。在建立健全這些內(nèi)控基本規(guī)范時(shí)，內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組主要運(yùn)用了以下方法：內(nèi)部牽制控制（將授權(quán)批準(zhǔn)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦、會(huì)計(jì)記錄、財(cái)產(chǎn)保管等不相容職務(wù)或崗位進(jìn)行分離，明確職責(zé)權(quán)限，形成相互制衡的機(jī)制）、集體決策控制（針對(duì)重大問(wèn)題決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目投資和大額資金使用的“三重一大”事項(xiàng)或財(cái)務(wù)收支工作，實(shí)行集體決策控制）、預(yù)算控制（通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算編制、執(zhí)行、分析、評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)的管理，有效約束年度預(yù)算執(zhí)行）、授權(quán)批準(zhǔn)控制（對(duì)財(cái)務(wù)收支業(yè)務(wù)的批準(zhǔn)范圍、權(quán)限、程序等進(jìn)行明確規(guī)定，工作人員須在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)和承擔(dān)責(zé)任）、風(fēng)險(xiǎn)控制（針對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行全面防范和控制）、內(nèi)部報(bào)告控制（建立和完善內(nèi)部報(bào)告制度，全面及時(shí)有效地反映學(xué)校財(cái)務(wù)狀況，及時(shí)為財(cái)務(wù)活動(dòng)提供重要信息）、財(cái)產(chǎn)保全控制（規(guī)范財(cái)產(chǎn)記錄、定期盤(pán)點(diǎn)、賬實(shí)核對(duì)等業(yè)務(wù)，防止財(cái)產(chǎn)流失和浪費(fèi)）、信息技術(shù)控制（運(yùn)用信息技術(shù)手段建立內(nèi)部控制系統(tǒng)，減少和消除人為因素，確保內(nèi)控制度的有效實(shí)施）。

4.采取有效監(jiān)督

目前，學(xué)校已完成學(xué)校層面和業(yè)務(wù)層面兩個(gè)方面的內(nèi)部控制。其中，學(xué)校層面主要完成了內(nèi)控工作的組織、內(nèi)控機(jī)制的建設(shè)、內(nèi)部管理制度的完善、內(nèi)控關(guān)鍵崗位工作人員的管理，以及財(cái)務(wù)信息的編制和報(bào)告等工作。業(yè)務(wù)層面主要建立健全了預(yù)算業(yè)務(wù)、往來(lái)資金、實(shí)物資產(chǎn)、收入、結(jié)余、基本支出、專(zhuān)項(xiàng)支出、其他支出、政府采購(gòu)、財(cái)務(wù)報(bào)告、信息化、人力資源、內(nèi)部審計(jì)、集體決策等14個(gè)方面的內(nèi)部控制基本規(guī)范。接下來(lái)的內(nèi)控工作重點(diǎn)，就是要通過(guò)采取有效的監(jiān)督措施，切實(shí)保障各項(xiàng)制度、規(guī)定和程序得到貫徹實(shí)施。

5.搞好評(píng)價(jià)總結(jié)

針對(duì)學(xué)校內(nèi)控建設(shè)的開(kāi)展和實(shí)施情況，內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組要不斷進(jìn)行總結(jié)和完善，使學(xué)校最終達(dá)到保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、保證國(guó)有資產(chǎn)安全和使用有效、保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，以及提高管理服務(wù)的效率和效果等內(nèi)部控制建設(shè)目標(biāo)。

二、內(nèi)控管理的未來(lái)設(shè)想：始終站在解決難題的前沿

雖然學(xué)校在內(nèi)控建設(shè)上進(jìn)行了深度探索，但今后仍要隨著內(nèi)控管理工作的變化而逐步提升，以期達(dá)到更高的內(nèi)控管理水平。未來(lái)，學(xué)校內(nèi)控建設(shè)的主要設(shè)想主要有以下幾方面。

（一）不斷加強(qiáng)組織控制

加強(qiáng)組織控制對(duì)不斷完善學(xué)校的內(nèi)部控制體系起著至關(guān)重要的作用，主要可以從以下方面開(kāi)展工作：不斷轉(zhuǎn)變學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層的管理理念和管理方法；規(guī)范設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)、明確職責(zé)權(quán)限，將權(quán)責(zé)細(xì)化后落實(shí)到責(zé)任部門(mén)和直接責(zé)任人；不斷培育教職員工積極向上的價(jià)值觀和責(zé)任感；始終關(guān)注教職員工基本素質(zhì)和職業(yè)素養(yǎng)的提升。

（二）切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算控制

加強(qiáng)預(yù)算控制能夠提高預(yù)算的透明度和管理水平，主要可以從以下方面開(kāi)展工作：擴(kuò)大預(yù)算范圍，力爭(zhēng)將學(xué)校的財(cái)務(wù)收支事項(xiàng)全部納入預(yù)算管理；建立預(yù)算編制質(zhì)量和項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制；嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整和預(yù)算追加的程序。

（三）扎實(shí)抓好會(huì)計(jì)控制

會(huì)計(jì)控制為我校不斷加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理提供了基本保障，也是完善我校內(nèi)部控制體系的重要方法。加強(qiáng)會(huì)計(jì)控制主要可以從以下方面開(kāi)展工作：完善會(huì)計(jì)控制制度，確保內(nèi)控方式、技術(shù)、手段等有章可循；建立完善的會(huì)計(jì)處理程序、嚴(yán)格的核對(duì)制度，確保會(huì)計(jì)信息真實(shí)有效；不斷提高會(huì)計(jì)人員的職業(yè)道德和業(yè)務(wù)水平。

（四）認(rèn)真搞好審計(jì)監(jiān)督

學(xué)校從2014年已開(kāi)始聘請(qǐng)第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)每月對(duì)學(xué)校的財(cái)務(wù)工作進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。未來(lái)，學(xué)校的內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)根據(jù)第三方審計(jì)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的情況，針對(duì)學(xué)校內(nèi)控建設(shè)的不足提出改進(jìn)措施，進(jìn)而不斷完善我校的內(nèi)控建設(shè)。

回顧學(xué)校加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的工作歷程：起初，我們關(guān)注目標(biāo)和理念；現(xiàn)在，我們關(guān)注操作和實(shí)效。在目前這種具有趨勢(shì)性、不可逆的新常態(tài)下，我校內(nèi)控建設(shè)工作還任重而道遠(yuǎn)。但只要我們不斷思索、實(shí)踐和完善，就一定能在依法治校、科學(xué)管理的道路上取得成效，為實(shí)現(xiàn)學(xué)校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)、提供有力支撐。