文／趙玉華 濟南市土地征收和綜合整治服務(wù)中心 山東濟南 250099

1.土地成片開發(fā)的由來、演變以及研究進展

1990 年國務(wù)院發(fā)布的《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》中曾提出過“土地成片開發(fā)”，適用范圍主要針對沿海、經(jīng)濟特區(qū)，沒有在全國全面進行推廣。隨著我國的經(jīng)濟快速發(fā)展，該辦法于2008 年1 月5 日被廢止。1998 年版《土地管理法》提出“因城市建設(shè)需要可以占用農(nóng)村集體用地，可實施成片開發(fā)征收”。2015 年出臺了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，指出進一步完善土地征收制度，明確因政府組織實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開發(fā)建設(shè)等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。2019 年修訂了《土地管理法》,提出為了公共利益的需要，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實施征收。2020 年，自然資源部發(fā)布的《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，指出縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照《土地管理法》第45 條規(guī)定，依據(jù)當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，組織編制土地征收成片開發(fā)方案，納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃[1]。綜上，土地成片開發(fā)在城市開發(fā)過程中逐漸被重視，因此它也引起了規(guī)劃學(xué)者的廣泛關(guān)注。

土地成片開發(fā)也是各方學(xué)者研究討論的焦點。提出公共利益導(dǎo)向下土地征收成片開發(fā)的對策，對公共利益進行討論。以武漢市為例“空間統(tǒng)籌—綜合評估—功能單元”的技術(shù)路線，保障公共利益。針對基層實踐等問題，整理梳理總結(jié)部分省市對征收開發(fā)政策，提出了相應(yīng)意見。從布局界定、公共利益保障、監(jiān)督檢查制度三個方面對成片開發(fā)與國空的協(xié)調(diào)路徑研究。概括“成片開發(fā)”政策的演變歷史，分析討論新《土地管理法》下成片開發(fā)應(yīng)覆蓋的類型和制定標(biāo)準(zhǔn)參考因素[2]。

綜合來看，對于土地征收成片開發(fā)研究中針對不同規(guī)劃之間銜接，而整體指標(biāo)體系思考以及基層實施問題討論較少。

2.方案編制背景及意義

為規(guī)范土地征收程序，新《土地管理法》明確符合土地征收的六種情況，2021 年11 月5 日自然資源部印發(fā)《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)<試行>》（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》），凡是涉及土地征收成片開發(fā)的，應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟和發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，編制土地征收成片開發(fā)方案，列入年度計劃。市為落實國家、文件精神，合理劃定土地征收范圍，有序安排土地征收報批時序，促進土地節(jié)約集約利用，保障農(nóng)民合法權(quán)益，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，編制了市中心城區(qū)土地征收成片開發(fā)方案。

該方案的編制有利于合理配置區(qū)域公益性用地和非公益性用地比例，能夠以高標(biāo)準(zhǔn)高規(guī)格統(tǒng)一實施成片開發(fā)，保障各類公共事業(yè)項目的規(guī)劃建設(shè)；有利于充分保障被征收農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的合法權(quán)益；有利于落實最嚴(yán)格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，充分發(fā)揮土地的綜合效益；統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局，完善對被征地農(nóng)民合理規(guī)范多元保障機制，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，保障項目用地；有利于科學(xué)有序安排下一階段工作，對于進一步實施成片開發(fā)工作具有重要指導(dǎo)意義[3]。

3.成片開發(fā)方案編制存在的問題

3.1 土地成片開發(fā)的部分制度設(shè)計與“規(guī)劃”、征地制度重疊

制度的重疊很大程度上導(dǎo)致用地報批程序增加、時長拉長、重復(fù)工作，還產(chǎn)生了各制度難以銜接的新問題，例如在項目安排、公益性用地布局等方面與“規(guī)劃”的功能重疊，在專家論證、征求意見等程序上與“規(guī)劃”、征地的程序重復(fù)。成片開發(fā)的實質(zhì)性功能不及總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，更多的是程序性功能和合法性功能。審核內(nèi)容重復(fù)，造成用地報批的程序增加、時長拉長，給自然資源部門保障社會經(jīng)濟發(fā)展帶來了較大的壓力。同時，制度疊加產(chǎn)生了制度銜接的問題，例如對地塊具體用途的調(diào)整，規(guī)劃上有一套成熟的制度，但如何與已批準(zhǔn)的成片開發(fā)方案銜接，調(diào)整后對成片開發(fā)方案乃至土地征收批復(fù)的合法性是否有影響等，將成為成片開發(fā)方案實施中面臨的重要問題[4]。

3.2 雙規(guī)要求有差異，整體協(xié)調(diào)不緊密

一方面，在國土空間規(guī)劃規(guī)劃過渡期中，盡管大部分省市出臺的相關(guān)指南要求與成片征收開發(fā)方案與其對接，但是依舊會存在部分征收開發(fā)方案涉及農(nóng)村地區(qū)的情況，于是出現(xiàn)了先劃定方案再劃定集中建設(shè)區(qū)，導(dǎo)致成片征收方案與國空銜接不夠密切。另一方面，過渡期中，征收方案主要是依據(jù)城市總體規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃作為上位規(guī)劃進行參考和劃定開發(fā)邊界，但兩者在編制方向、控制要求和空間布局中存在著明顯的差異化，城市總體規(guī)劃主要是以城市經(jīng)濟發(fā)展為導(dǎo)向，用地布局上設(shè)計較為完整緊湊；土地利用總體規(guī)劃則以土地保護為主，建設(shè)形態(tài)和布局相對于較為分散。

3.3 范圍劃定形狀不規(guī)整，難以進行后續(xù)銜接

如按照非公益性用地構(gòu)成可將成片開發(fā)方案分為三類，分別為：其一，居住用地占總用地比重一半及以上的稱為居住為主開發(fā)方案；其二，倉儲和工業(yè)用地占總用地比重一半及以上的稱為產(chǎn)業(yè)為主開發(fā)方案；其三，同理以商業(yè)用地為主的稱為商業(yè)為主開發(fā)方案。通過各地不同類型成片開發(fā)方案的實踐樣本分析，可得出產(chǎn)業(yè)為主開發(fā)方案中的公益性用地占比偏低，而為達到公益性用地滿足占比要求，其規(guī)整度方面就要做出一定犧牲?？偨Y(jié)樣本規(guī)律來看，造成范圍劃定形狀不規(guī)整的原因就是“投機取巧”，由于公益性用地占比的不足，部分地區(qū)將狹長的道路用地劃分在公益用地占比中。而做出這種選擇的原因主要有兩點，其一，道路用地是具有最廣泛分布的公益性用地，產(chǎn)業(yè)園區(qū)附近公益相關(guān)設(shè)施偏少，道路用地是無奈之選；其二，道路用地具有較強的可實施性，因此也是產(chǎn)業(yè)為主方案公益用地的最優(yōu)選擇。越來越多的地區(qū)在此原因下將道路用地劃入公益用地占比，將可能造成未來相鄰片區(qū)進行成片開發(fā)時由于道路用地的不足難以進行銜接[5]。

3.4 地塊公益性用地比例難以達到要求

實踐中，部分地方反映，目前按照審批規(guī)則，單個片區(qū)要達到自然資源部和浙江省規(guī)定的公益性用地比例存在困難，主要有以下三種情況。第一種情況：歷年的片區(qū)范圍不能重合，已批準(zhǔn)的方案中已被算入公益性用地的項目在后續(xù)無法再作為新的公益性配比劃入下一年的方案，導(dǎo)致未來幾年的公益性用地不足，無法編制方案。第二種情況：成片開發(fā)方案批準(zhǔn)后，存在因規(guī)劃調(diào)整影響公益性用地占比的情形，因上位政策未對該類情況做限制，控制性詳細規(guī)劃調(diào)整多依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理規(guī)定依法進行調(diào)整。第三種情況：各類開發(fā)區(qū)、重大產(chǎn)業(yè)項目因主要選址在已開發(fā)的產(chǎn)業(yè)平臺范圍，按《辦法》要求落實公益性用地占比存在困難。

4.土地征收成片開發(fā)方案編制的優(yōu)化路徑

4.1 確定成片開發(fā)方案編制單元

按照市中心城區(qū)土地開發(fā)現(xiàn)狀和發(fā)展管理需求，在符合市國土空間規(guī)劃管控規(guī)則下，確定市中心城區(qū)2021 年土地征收成片開發(fā)方案編制單元為市城區(qū)的中心城區(qū)四至：西邊界至市域邊界，南至榆次區(qū)邊界，東至祁榆高速公路，北至太原中環(huán)路的東延線，總面積約為450km2范圍進行了土地征收成片開發(fā)方案編制工作[6]。

4.2 收集整理資料

收集市中心城區(qū)范圍內(nèi)綜合地價成果、土地權(quán)屬調(diào)查成果、土地批供和閑置土地處置情況、最新基準(zhǔn)地價成果、土地利用年度計劃、耕地占補平衡指標(biāo)統(tǒng)籌情況、中心城區(qū)范圍的“三區(qū)三線”成果、集中建設(shè)區(qū)內(nèi)最新的規(guī)劃用地布局（總規(guī)或控規(guī)）、市中心城區(qū)范圍內(nèi)第三次國土調(diào)查2020 年變更數(shù)據(jù)、市中心城區(qū)范圍節(jié)約集約土地利用情況、耕地質(zhì)量成果、方案所涉及的征收項目納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃情況。

4.3 對成片開發(fā)設(shè)計的制度進行完善，提升包容性

盡可能滿足公共利益的需求是開展成片開發(fā)方案的根本目的。現(xiàn)階段，成片開發(fā)在滿足公共利益的表現(xiàn)主要為公益用地的實際占比，這種單一的評判制度不利于成片開發(fā)的有效實施。例如，工業(yè)為主的成片開發(fā)方案區(qū)域一般無法達成公益用地占比40%的標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致了為滿足標(biāo)準(zhǔn)對規(guī)劃進行修改，使劃定范圍的規(guī)整度出現(xiàn)問題，區(qū)域形態(tài)怪異。成片開發(fā)應(yīng)在公益用地占比方面設(shè)置彈性標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)劃定區(qū)域的用地性質(zhì)不同做出相應(yīng)調(diào)整。建議對成片開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)進行多元化評判，目前條件下，當(dāng)工業(yè)用地面臨擴建需求或邊角地面臨補征需求時，也應(yīng)對其進行成片開發(fā)方案的設(shè)計。成片開發(fā)方案應(yīng)更注重整體性的結(jié)果，而不應(yīng)該只評判單個片區(qū)。從規(guī)劃的角度來說，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍就屬于成片開發(fā)的一種形式，而在實施項目時，可以將項目現(xiàn)狀、成片劃定范圍以及周邊區(qū)域等方面的因素共同進行論證，以達成整體的片區(qū)開發(fā)。應(yīng)對公益性用地占比以及劃定范圍面積進行彈性化管控，管控指標(biāo)應(yīng)作為建議性參考加入到成片開發(fā)方案當(dāng)中。此外，應(yīng)充分考慮耕地面積占比以及劃定范圍的規(guī)整度，從而實現(xiàn)多元化的成片開發(fā)評判機制。在考核標(biāo)準(zhǔn)達成且實施方案獲批后，應(yīng)結(jié)合實際實施進程對成片開發(fā)方案進行合理調(diào)整，最終實現(xiàn)成片開發(fā)方案的順利有效實施。

4.4 界線明確區(qū)域劃分，全程動態(tài)銜接

建立動態(tài)調(diào)整機制，在土地成片征收方案編制過程中與國空進行動態(tài)銜接，依據(jù)現(xiàn)有的國土空間規(guī)劃編制成果為基礎(chǔ)，至少要在保證三條控制線能夠完全與國土空間規(guī)劃對應(yīng)上，在方案征收范圍上盡量以城市主次干道、河流水系等界線明顯的區(qū)域進行劃分，有利于解決統(tǒng)一土地征收補償和避免征地糾紛等問題，也可以提高整體的土地利用效率，確保用地的規(guī)整性和最小面積。在方案編制到審批完成再到項目按時序?qū)嵤瑖?yán)格按照“規(guī)劃—方案—工地—開發(fā)”時序，并結(jié)合15、10 和5 分鐘生活圈為半徑，確保地塊的復(fù)合功能和整體用地合理布局。在實施過程中，建立與國土“一張圖”系統(tǒng)的動態(tài)銜接，保證方案與國空編制同步協(xié)調(diào)、共同推進。國土空間規(guī)劃若調(diào)整，則相應(yīng)的成片征收方案也要調(diào)整，確保公益性用地的比例和質(zhì)量不受影響，保證公眾利益。成片開發(fā)方案修改時，要調(diào)整國土空間規(guī)劃的近期規(guī)劃，確保實施方案的順利實施。

4.5 優(yōu)化方案進出和調(diào)整機制

一是建立退出機制。省政府已批復(fù)的方案，地方計劃不再實施，需縮減成片開發(fā)范圍的，需由市、縣（區(qū)）人民政府同意并逐級報送省政府，對方案予以批準(zhǔn)撤銷，并報省自然資源廳備案（撤銷內(nèi)容既可以是方案全部實施面積，也可是方案部分地塊實施面積）；已實施征收的地塊不得調(diào)出。二是需擴大成片開發(fā)范圍的，對新納入開發(fā)范圍的土地，應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)文件要求。針對新增地塊，需補充征求集體經(jīng)濟組織意見，并重新履行公開征求社會意見和審查論證程序，按照原報批程序報原報批機關(guān)批準(zhǔn)。三是明確成片開發(fā)方案的有效期限。針對年度實施計劃未能按時完成的方案，其有效期限為方案最終期限順延后3 年，有效期滿后，視為單個方案閉環(huán)，針對未實施完成的地塊，可重新納入新的成片開發(fā)方案。成片開發(fā)的主要用途調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)劃調(diào)整程序執(zhí)行。

4.6 調(diào)整公益性用地設(shè)置比例

一是在控制性詳細規(guī)劃范圍內(nèi)，分批編制土地征收成片開發(fā)方案的，可以按照整個控制性詳細規(guī)劃范圍核定公益性用地比例，而不單獨對每個土地征收成片開發(fā)方案內(nèi)的公益性用地比例進行核定。二是個別難以直接把握公益性情形的或因歷史文化名城名鎮(zhèn)名村建設(shè)等原因受規(guī)劃限制無法達到公益性比例的，建議建立公益性用地和比例的認(rèn)定機制（如通過專家論證形式或者政府組織相關(guān)部門聯(lián)席會議等），以確保符合土地征收的“公共利益”要求。三是為解決各地公益性用地達標(biāo)難題，在認(rèn)定公益性用地中建議增加兩種特殊情形：一種是土地征收成片開發(fā)范圍內(nèi)用于保障性安居工程以及養(yǎng)老等住宅用地，提供相應(yīng)證明材料后，可納入公益性用地統(tǒng)計；另一種是土地征收成片開發(fā)范圍內(nèi)屬于為城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的公共商業(yè)服務(wù)業(yè)用地，提供相應(yīng)證明材料后，可納入公益性用地統(tǒng)計。

4.7 方案成果編制

4.7.1 編制原則

（1）合法合規(guī)性原則：遵循相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，“三線一單”生態(tài)環(huán)境管控要求；（2）科學(xué)合理和可操作性原則：根據(jù)土地經(jīng)濟規(guī)律、社會經(jīng)濟發(fā)展和市場需求，注重節(jié)約集約用地，注重生態(tài)環(huán)境保護，并通過深度分析和科學(xué)論證，確定成片開發(fā)規(guī)模和范圍；（3）保護耕地的原則：確保土地征收成片開發(fā)范圍不占用永久基本農(nóng)田，對非農(nóng)建設(shè)占用耕地制定相關(guān)保障措施，確保耕地占補平衡的落實；（4）維護權(quán)益的原則：征求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民意愿，維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益；（5）節(jié)約集約的原則：建設(shè)項目均依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況、產(chǎn)業(yè)特征和建設(shè)實際合理確定建設(shè)規(guī)模、用地面積、容積率等，并針對“批供管”等各個環(huán)節(jié)制定相關(guān)保障措施；（6）可持續(xù)發(fā)展的原則：以市經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀及區(qū)域招商進展為依據(jù)，結(jié)合中心城區(qū)土地利用計劃指標(biāo)及補充耕地潛力，合理確定土地征收成片開發(fā)范圍，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

4.7.2 編制成果

（1）成片開發(fā)基本情況。市中心城區(qū)的地理位置、自然條件、人口和社會經(jīng)濟條件等概況。按照地域位置、規(guī)劃結(jié)構(gòu)和功能定位等確定開發(fā)片區(qū)。介紹成片開發(fā)片區(qū)的位置（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道、行政村等）、面積（包含成片開發(fā)范圍和擬征收地塊的面積）和范圍（片區(qū)四至范圍）；成片開發(fā)范圍的土地利用現(xiàn)狀情況；土地權(quán)屬情況和周邊相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施條件情況（包含交通條件和給水工程、排水工程、通訊網(wǎng)路、供電條件、供氣條件、供暖條件等市政設(shè)施）等。（2）必要性分析。結(jié)合市實際情況和未來發(fā)展規(guī)劃，論述土地征收成片開發(fā)對提高土地利用效率、促進經(jīng)濟社會發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境的改善、帶動就業(yè)和規(guī)劃的實施等方面的積極作用，以及土地供求關(guān)系等方面對本方案項目的需求和本方案的實施時機與條件等情況。（3）主要用途和實現(xiàn)的功能。在充分銜接市空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，確定土地征收成片開發(fā)范圍內(nèi)不同區(qū)塊的主要用途（涉及公共管理與公共服務(wù)用地、交通運輸用地、商業(yè)服務(wù)用地、居住用地、綠地與開敞空間用地等）和需要實現(xiàn)的功能。（4）擬安排建設(shè)項目的開發(fā)時序和年度實施計劃。根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，經(jīng)過摸查篩選各部門項目的基本信息，最終確定擬安排建設(shè)項目的數(shù)量和規(guī)模。確定土地征收成片開發(fā)方案的開發(fā)時序和年度實施計劃，詳細介紹各開發(fā)片區(qū)不同年度涉及的土地征收面積和項目數(shù)量。（5）合規(guī)性分析。分析土地征收成片開發(fā)方案是否符合《市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標(biāo)綱要》、是否已納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃、是否符合《市國土空間規(guī)劃（2021-2035 年）》（在編）、是否符合《市土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方案（2006-2020年）》、是否符合《市城市總體規(guī)劃（2012-2030 年》、是否符合“三線一單”生態(tài)環(huán)境管控要求、公益性用地比例是否不低于40%、是否存在《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)實施細則（試行）》第十八條規(guī)定的不得批準(zhǔn)土地征收成片開發(fā)方案的情形。（6）效益評估。在土地利用效益（包含優(yōu)化空間格局、集約節(jié)約利用土地、用地功能布局等方面）、經(jīng)濟和社會效益（包含財政收入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、生產(chǎn)消費和納稅、解決勞動力就業(yè)、提高周邊居民生活便捷程度等方面）、生態(tài)效益（包括公共服務(wù)設(shè)施營造的景觀、居住環(huán)境的改善、節(jié)能減排等方面）等方面對土地成片開發(fā)進行評估。

結(jié)語：

土地征收成片開發(fā)既可以保障耕地資源又可以節(jié)約用地，還可以優(yōu)化城市空間布局。因此土地成片開發(fā)在國土空間規(guī)劃大背景下逐步推廣和應(yīng)用，能夠有效促進城市高質(zhì)量、可持續(xù)的綠色發(fā)展。