村規(guī)民約的研究綜述及其治理重構(gòu)

周鐵濤

有社會(huì)即有規(guī)約，規(guī)約得以實(shí)施，秩序方能穩(wěn)定。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“很多風(fēng)俗習(xí)慣、村規(guī)民約等具有深厚的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化基因”[1]，要“創(chuàng)新用好村規(guī)民約等手段，倡導(dǎo)性和約束性措施并舉，綿綿用力，成風(fēng)化俗”[2]，“發(fā)揮好村規(guī)民約、村民民主協(xié)商、村民自我約束自我管理在鄉(xiāng)村治理中的積極作用”[3]。從傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約到現(xiàn)代村規(guī)民約，變化的不僅僅是規(guī)約的內(nèi)容和形式，更有人治型管理理念向民主法治型治理理念的演繹。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下，村規(guī)民約的約束性、懲罰性治理功能弱化，但其倡導(dǎo)性、規(guī)范性治理功能日漸顯現(xiàn)。通過(guò)價(jià)值重構(gòu)，充分發(fā)揮村規(guī)民約作為優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的載體功能，將現(xiàn)代民主治理理念融入鄉(xiāng)村社會(huì)，實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展，是激發(fā)鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動(dòng)力，提升“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理效能，推進(jìn)鄉(xiāng)村善治的重要課題。

一、鄉(xiāng)村振興背景下的村規(guī)民約研究綜述

通過(guò)梳理2018年1月至2023年9月核心類期刊關(guān)于村規(guī)民約研究的54篇文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者近年來(lái)關(guān)于村規(guī)民約的研究大多側(cè)重于從歷史文化傳統(tǒng)和鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際的結(jié)合出發(fā)，探尋規(guī)約文本落地落實(shí)的有效路徑，研究重點(diǎn)主要側(cè)重于重新界定當(dāng)代村規(guī)民約的價(jià)值定位、樹立村規(guī)民約治理權(quán)威、提升村規(guī)民約的治理效能三個(gè)方面。

（一）從“歷史傳承——現(xiàn)實(shí)價(jià)值”的維度對(duì)傳統(tǒng)村規(guī)民約的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型進(jìn)行梳理，重新界定當(dāng)代村規(guī)民約的價(jià)值定位

部分學(xué)者從歷史的維度得出村規(guī)民約價(jià)值再現(xiàn)的結(jié)論。郎友興、陳文文、薛曉婧認(rèn)為，村規(guī)民約的治理議題已從工具論走向工具與權(quán)利、價(jià)值融合的治理軌道[4]；高其才認(rèn)為，村規(guī)民約變化的是表面性內(nèi)容，實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和保障工具職能沒有變化[5]；陳秋云、姚俊智認(rèn)為，盡管傳統(tǒng)村規(guī)民約已發(fā)生全方位裂變現(xiàn)，現(xiàn)代村規(guī)民約與之有諸多傳承與暗合，衍變和發(fā)展并未離開基本價(jià)值要求[6]；任新民、劉園園、施靜春通過(guò)探尋鄉(xiāng)村治理主體、方略、實(shí)踐的“共構(gòu)諧變”邏輯闡明了村規(guī)民約的價(jià)值再現(xiàn)[7]。

部分學(xué)者從現(xiàn)實(shí)的維度對(duì)村規(guī)民約治理的當(dāng)代價(jià)值進(jìn)行了闡述。印子認(rèn)為，村規(guī)民約是社會(huì)生活規(guī)范化的制度載體[8]；劉思思認(rèn)為，村規(guī)民約內(nèi)嵌于“三治融合”具有獨(dú)特的功能價(jià)值[9]；唐家斌、熊梅、何瓦特認(rèn)為，村規(guī)民約是鄉(xiāng)村文化價(jià)值重塑、秩序穩(wěn)定的重要突破點(diǎn)[10]；王小章、吳達(dá)宇認(rèn)為，村規(guī)民約的倫理作用日漸式微，但其形式卻可以用來(lái)“接引”現(xiàn)代公民道德；高其才認(rèn)為，村規(guī)民約具有“改變不良習(xí)慣”[11]和推動(dòng)“村民自治與政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)的良性互動(dòng)”[12]的作用；李敏認(rèn)為，村規(guī)民約在基層情境治理中發(fā)揮著行為規(guī)制、法律補(bǔ)漏、民主參與和文化傳承等多重功能[13]。

（二）從“國(guó)家法律——自治規(guī)約”的維度對(duì)村規(guī)民約內(nèi)容的性質(zhì)、效力進(jìn)行探討，理順樹立村規(guī)民約治理權(quán)威的思路

部分學(xué)者從國(guó)家制定法與村規(guī)民約的關(guān)系探討村規(guī)民約治理權(quán)威的樹立。陳寒非認(rèn)為，通過(guò)村規(guī)民約整合國(guó)家法律與民間規(guī)約是村級(jí)治理法治化的重要路徑[14]；李竹認(rèn)為，村規(guī)民約與制定法之間應(yīng)保持“回應(yīng)與互動(dòng)”的狀態(tài)[15]；趙凌認(rèn)為，重塑村規(guī)民約的法治作用要推動(dòng)村規(guī)民約與國(guó)家制定法的融合互動(dòng)[16]；舒松認(rèn)為，要協(xié)調(diào)村規(guī)民約與國(guó)家法律政策的關(guān)系[17]；牟軍、徐超認(rèn)為，協(xié)調(diào)國(guó)家法與村規(guī)民約的關(guān)系，要改進(jìn)國(guó)家法的實(shí)施方式[18]。

部分學(xué)者從村規(guī)民約中懲罰性規(guī)條的性質(zhì)和村規(guī)民約的司法適用探討村規(guī)民約治理權(quán)威的樹立。羅鵬、王明成認(rèn)為，村規(guī)民約中屬于國(guó)家授權(quán)村民自治范圍的事項(xiàng)，本質(zhì)上是法，反之屬于契約[19]；曹伊清、翁靜雨認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)村規(guī)民約中責(zé)任條款的內(nèi)容區(qū)分其性質(zhì)為民事契約或者自治規(guī)范，進(jìn)而判斷其效力[20]；唐鳴、朱軍認(rèn)為，村規(guī)民約規(guī)定的內(nèi)部罰則懲罰措施屬村民自治共同體的自治范疇，適用法無(wú)禁止即可為[21]。袁方成、劉桓寧認(rèn)為，村規(guī)民約中懲罰性規(guī)條的落地有賴于村莊共同體內(nèi)部的有序參與和外部的指導(dǎo)監(jiān)督[22]；張華認(rèn)為，村規(guī)民約在司法審查中絕大多數(shù)未能獲得肯定與支持，應(yīng)當(dāng)以司法保障村民自治[23]；郭劍平認(rèn)為，村規(guī)民約的民事司法適用要建構(gòu)雙軌審查機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)村民的引導(dǎo)[24]；羅鵬、王明成認(rèn)為，行政監(jiān)管和法院司法適用應(yīng)區(qū)分村規(guī)民約內(nèi)容的性質(zhì)，采取不同的處理步驟和規(guī)則[25]。

（三）從“外部環(huán)境——內(nèi)生動(dòng)力”的維度對(duì)村規(guī)民約的制度重構(gòu)進(jìn)行探討，探索提升村規(guī)民約治理效能的有效路徑

在完善宏觀政策層面，蘇曦凌、梁舒萍認(rèn)為，政治勢(shì)能與社會(huì)動(dòng)能有機(jī)結(jié)合方能讓村規(guī)民約轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)秩序[26]；喬淑貞認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步明確村規(guī)民約的法律地位和功能[27]；李敏認(rèn)為，村規(guī)民約的改造和吸納，應(yīng)以“硬法”為基礎(chǔ)，“軟法”為補(bǔ)充，推動(dòng)有效治理[28]；印子認(rèn)為，應(yīng)為村規(guī)民約促進(jìn)“三治”結(jié)合提供更具包容性的法治空間[29]；姚俊智認(rèn)為，應(yīng)重視黨規(guī)與村規(guī)民約的協(xié)同互動(dòng)，以達(dá)成“最適宜的善治”[30]；郭利京、林云志、周正圓認(rèn)為，發(fā)揮村規(guī)民約對(duì)農(nóng)戶親環(huán)境行為的規(guī)范作用離不開政府部門的保障和支持[31]。

在創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制方面，王世強(qiáng)認(rèn)為，從整體規(guī)劃、功能拓展和機(jī)制調(diào)試方面完善頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建“發(fā)展型”村規(guī)民約體系，才能更好推動(dòng)村規(guī)民約的復(fù)興、重塑和優(yōu)化[32]；蘇運(yùn)勛認(rèn)為，村規(guī)民約的村莊治理和社會(huì)教化作用的發(fā)揮有賴于利益重合下的價(jià)值引導(dǎo)機(jī)制、組織配套下的監(jiān)督保障機(jī)制和福利關(guān)聯(lián)下的懲罰機(jī)制的有效運(yùn)行[33]；池建華認(rèn)為，村規(guī)民約要注重制定機(jī)制的自治性、內(nèi)容安排的針對(duì)性、保障機(jī)制的強(qiáng)制性[34]；唐家斌、熊梅、何瓦特認(rèn)為，應(yīng)從發(fā)揮政府主導(dǎo)、法治平衡作用，強(qiáng)化耦合協(xié)同作用、構(gòu)建多方互動(dòng)機(jī)制等方面發(fā)揮村規(guī)民約的作用[35]；劉思思認(rèn)為，應(yīng)在改進(jìn)形式、提升內(nèi)容、完善程序、強(qiáng)化執(zhí)行、組織保障等方面綜合施策[36]；陳榮卓、李夢(mèng)蘭、馬豪豪認(rèn)為，村規(guī)民約的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型應(yīng)進(jìn)一步提升規(guī)范性、增強(qiáng)協(xié)同性、注重參與性、加強(qiáng)引導(dǎo)性[37]；楊守濤、蔣良竹認(rèn)為，南廣陽(yáng)城村的契約治村是村規(guī)民約地方性方案，其黨領(lǐng)群治、民主協(xié)商、問(wèn)題導(dǎo)向、剛性約束、扎實(shí)推進(jìn)的做法值得借鑒[38]；曾勤、劉名瑞、池飛帆、關(guān)潔茹、王陽(yáng)提出了將村莊規(guī)劃納入村規(guī)民約的銜接思路[39]；夏佳奇、何可、張俊飚認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)環(huán)境規(guī)制“合禮”化、村規(guī)民約“合理”化[40]；高艷芳、黃永林認(rèn)為，發(fā)揮村規(guī)民約的德治功能必須創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展村規(guī)民約中的道德文化資源[41]；盧瑤玥、覃誠(chéng)、方向明將村規(guī)民約的作用機(jī)制劃分為理想型、松散型、懸浮型、脆弱型四種類型。[42]

在激活內(nèi)生力量方面，向穎認(rèn)為，村規(guī)民約遵循鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生邏輯而形成，只有“嵌入”鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系才能更好提升治理績(jī)效[43]；李媛媛、賀樹月認(rèn)為，村規(guī)民約只有與鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)相嵌合，才能獲得鄉(xiāng)村內(nèi)生性力量的支持[44]；唐麗霞、丁悅認(rèn)為，激勵(lì)、引導(dǎo)和規(guī)制是發(fā)揮農(nóng)民主體作用的三種不同內(nèi)生機(jī)制，以尊重農(nóng)民地位為基石轉(zhuǎn)變互動(dòng)模式可以作為政策設(shè)計(jì)的突破口[45]；陳學(xué)金認(rèn)為，村規(guī)民約的有效性取決于民主協(xié)商治理，而非物質(zhì)上的福利激勵(lì)[46]；陳秋云、姚俊智認(rèn)為，通過(guò)村規(guī)民約的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)注重規(guī)范協(xié)同與主體共振，通過(guò)規(guī)范的融合共生、主體的多元互動(dòng)實(shí)現(xiàn)“良法善治”[47]；祝麗生認(rèn)為，需要加強(qiáng)雙向互動(dòng)，構(gòu)建農(nóng)民內(nèi)在認(rèn)同與政府外在引導(dǎo)機(jī)制[48]。

二、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興視域下村規(guī)民約的治理功能重構(gòu)

綜上所述，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)關(guān)于村規(guī)民約的既有研究中，已經(jīng)形成的共識(shí)有三個(gè)：一是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中，村規(guī)民約的文本呈現(xiàn)形式多樣化、內(nèi)容復(fù)雜化的特征，但傳承的治理功能沒有改變，村規(guī)民約短時(shí)間內(nèi)不會(huì)自然消失，正在努力完成“價(jià)值再現(xiàn)”的蛻變過(guò)程；二是在村規(guī)民約與國(guó)家法律的沖突和互動(dòng)中，規(guī)約內(nèi)容日漸向法律靠攏，但由于制定主體的特殊性，尚未完成兩者間司法適用的接軌，村規(guī)民約治理權(quán)威的樹立任重道遠(yuǎn)；三是規(guī)民約治理效能的有效提升是一個(gè)多元主體良性互動(dòng)的過(guò)程，面臨著如何更好契合基層實(shí)際、如何更好適應(yīng)農(nóng)民需求等一系列問(wèn)題。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興視域下村規(guī)民約的價(jià)值重構(gòu)，既要挖掘規(guī)約文本承載的治理理念和文化傳承，也要把握其彰顯的全過(guò)程人民民主價(jià)值，還要其指向的構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體目標(biāo)。

（一）以文本化鄉(xiāng)村自治規(guī)范承載法理和鄉(xiāng)俗

傳統(tǒng)村規(guī)民約的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型要契合基層治理實(shí)際就不能不考慮鄉(xiāng)村治理生態(tài)的變化?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村治理是基層黨委、政府主導(dǎo)下，農(nóng)民通過(guò)各種渠道和途徑表達(dá)利益訴求的過(guò)程，其基本理念是讓農(nóng)民作為政治主體參與鄉(xiāng)村振興和村級(jí)公共事務(wù)治理。健全“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系，不僅需要國(guó)家自上而下的頂層設(shè)計(jì)，更需要有基層社會(huì)自下而上的積極參與。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的成效和問(wèn)題同時(shí)顯化，農(nóng)民的思想由封閉走向開放，民主熱情日趨高漲，利益訴求日趨多元，行為方式日趨理性，鄉(xiāng)村民主生活呈現(xiàn)新特點(diǎn)，以“三治結(jié)合”為基礎(chǔ)構(gòu)建有效的治理機(jī)制，以村規(guī)民約為載體推動(dòng)鄉(xiāng)村善治，必須正視這一變化。就村規(guī)民約治理功能的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型而言，需要形成的共識(shí)有兩個(gè)：一是治理機(jī)制的民主化；二是治理規(guī)則的制度化。隨著全過(guò)程人民民主以協(xié)商治理形式融入鄉(xiāng)村社會(huì)，承載鄉(xiāng)村振興“治理有效”的制度需求逐漸顯化。近年來(lái)，一些地方的鄉(xiāng)村在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的整體布局下，民主法治示范村鎮(zhèn)的建設(shè)步入快車道，治理機(jī)制的民主化、法治化得以顯現(xiàn)，村級(jí)治理的民主共識(shí)已基本形成。然而，在共識(shí)形成的同時(shí)，基層社會(huì)的“鄉(xiāng)土性”不可能在短時(shí)間消除，農(nóng)民對(duì)國(guó)家法律、村規(guī)民約、鄉(xiāng)村習(xí)俗等各種治理規(guī)則始終存在模糊認(rèn)識(shí)，依據(jù)何種規(guī)則表達(dá)訴求、調(diào)處糾紛，容易仁者見仁智者見智，需要有制度化的文本為參照。對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的居民而言，國(guó)家法律似乎過(guò)于專業(yè)而相距遙遠(yuǎn)，只能用來(lái)解決重大糾紛；鄉(xiāng)風(fēng)民俗又似乎過(guò)于“傳統(tǒng)”，不足以拿上“臺(tái)面”調(diào)處村域外部的矛盾糾紛。村規(guī)民約若能以文本化的地方性制度承載法理和習(xí)俗，則不失為理想的地方治理規(guī)則，重現(xiàn)地方“小憲法”的功能。

（二）以協(xié)商型治理形式實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主

“鄉(xiāng)規(guī)民約的政治基礎(chǔ)是建立在協(xié)商基礎(chǔ)之上的一種村民自治制度?！盵49]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，各級(jí)黨委政府始終將“三農(nóng)”問(wèn)題作為關(guān)乎發(fā)展與安全的頭等大事來(lái)抓，始終關(guān)注農(nóng)村的民主法治進(jìn)程，積極推進(jìn)群眾工作站、村民服務(wù)中心、新時(shí)代文明實(shí)踐中心等建設(shè)，自上而下的改革部署凝聚了民心，也使鄉(xiāng)村民主治理轉(zhuǎn)型達(dá)成了共識(shí)。按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村規(guī)民約必須由村民會(huì)議制定，在制度設(shè)計(jì)上，它必須是通過(guò)民主化的程序、基于村民同意才能合法產(chǎn)生的村民契約。隨著農(nóng)村改革不斷深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)日趨發(fā)展，農(nóng)民生活日趨富裕，加上近年來(lái)民主協(xié)商的理念和機(jī)制進(jìn)入鄉(xiāng)村，農(nóng)民參與村級(jí)治理的愿望不斷增強(qiáng)。在諸多政治參與方式中，參加民主選舉解決了農(nóng)民基本的平等權(quán)保護(hù)問(wèn)題，而參與村級(jí)事務(wù)協(xié)商則讓農(nóng)民的政治參與更具實(shí)效。在封閉農(nóng)村走向開放的過(guò)程中，農(nóng)村熟人社會(huì)開始向半熟人社會(huì)轉(zhuǎn)型，農(nóng)民參與村、組治理增多，民主協(xié)商、民主管理、民主決策程序的制度化要求被提出。村民真真切切參與村規(guī)民約制定的過(guò)程，盡管在表面上看絕大多數(shù)都是圍繞自身利益進(jìn)行的訴求表達(dá)，帶有明顯的功利意識(shí)，實(shí)際也是完完整整的民主協(xié)商的過(guò)程，是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的重要形式。

（三）以內(nèi)生性治理機(jī)制構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體

鄉(xiāng)村治理共同體的構(gòu)建以全體村民共同參與為前提，以共建共治共享為基本特征，主要依托鄉(xiāng)村治理內(nèi)生機(jī)制得以維系。村規(guī)民約是農(nóng)村基層群眾以加強(qiáng)村民自治、規(guī)范村民行為、化解基層矛盾為目的，根據(jù)法律法規(guī)和國(guó)家政策等，結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際，就農(nóng)村治理中的一些或某一問(wèn)題提出并制定的由當(dāng)?shù)卮迕窆餐袷氐男袨橐?guī)范。其內(nèi)容源于鄉(xiāng)土社會(huì)，是村民開展群眾自治活動(dòng)應(yīng)遵循的基本規(guī)范。作為一種契約性規(guī)范，其與村民自治章程的定位不同，村民自治章程是憲法、法律、政策的地方化版本，就鄉(xiāng)村治理作出原則性的規(guī)定，而村規(guī)民約則是用于直接指導(dǎo)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的實(shí)用性規(guī)則，是農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)器，是預(yù)防調(diào)處化解矛盾糾紛的直接依據(jù)。在社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型中，農(nóng)村社會(huì)急需加強(qiáng)利益整合，應(yīng)根據(jù)村落的實(shí)際情況，因地制宜，按照充分體現(xiàn)自治、法治精神的原則，以構(gòu)建和諧農(nóng)村為目標(biāo)，進(jìn)一步規(guī)范村規(guī)民約，使之發(fā)揮應(yīng)有作用。由此，現(xiàn)代村規(guī)民約的價(jià)值需定位于健全鄉(xiāng)村治理內(nèi)生機(jī)制，以弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀為基本內(nèi)核，以國(guó)家法律政策為圭臬，致力于構(gòu)建共建共治共享的鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體。

基金項(xiàng)目：湖南省社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興視域下村規(guī)民約的重構(gòu)”（項(xiàng)目編號(hào)：XSP19YBZ130）的階段性研究成果。

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作 者：中共湖南省益陽(yáng)市委黨校副校長(zhǎng)、教授

責(zé)任編輯：劉小僑